Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2488/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.28 ust.1, art.9 ust.4 art. 15 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 379/12 w sprawie ze skargi Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 379/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi Rady Miasta Rzeszowa, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] marca 2012 r. Wojewoda Podkarpacki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w treści którego stwierdzono nieważność uchwały Nr VII/120/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin - Park" w Rzeszowie - część A.

W uzasadnieniu wskazano, że analizując przedmiotową uchwałę dopatrzono się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała narusza następujące zasady:

- nieprawidłowo ustalono w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i przeznaczenia pod różne funkcje, bez ustalonych ich wzajemnych relacji. W związku z powyższym każda z wymienionych funkcji może stanowić wiodącą, a nawet jedyną – determinującą całkowity sposób zagospodarowania terenu;

- w planie nie znalazła odzwierciedlenia zasada obowiązkowego określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Brak jest w nim jasno określonych regulacji dotyczących różnych przeznaczeń w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, co stanowi naruszenie art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiących o uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m. in. "ładu przestrzennego". Zdaniem organu nie gwarantuje to ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów i narusza art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy;

- powołując się zaś na art. 3 ww. ustawy stwierdzono, że wyznaczenie w planie liniami rozgraniczającymi terenów, na których ustala się możliwość alternatywnego zagospodarowania kilkoma różnymi funkcjami, w rzeczywistości nie stanowi decyzji projektowej gminy w zakresie przyszłego zagospodarowania terenu. Gmina pozostawiła bowiem w ten sposób decyzję co do funkcji terenu przyszłym inwestorom;

- dodatkowo organ nadzoru stwierdził, że ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 12 uchwały są niezgodne z wymogami określonymi w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej także "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.", gdyż dopuszczają inne niż wyżej ustalone parametry sieci, ich przebiegi oraz zasady włączenia.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do sądu administracyjnego wniosła Rada Miasta Rzeszowa. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucono:

a) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z uwagi na niewskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które ustalenia planu są sprzeczne z prawem, a także brak wyjaśnienia sensu naruszonych przepisów oraz w czym w istocie wyraża się sprzeczność tej uchwały z prawem,

b) błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu odnosi się do każdego jednostkowego rodzaju działania, którego możliwość zrealizowania na danym terenie przewiduje się planie miejscowym,

c) błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia polegające na przyjęciu, że przepis ten wyklucza możliwość zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, poprzez dopuszczenie wyjątków od ustalonych uprzednio dla wszystkich terenów ogólnych zasad określenia sieci infrastruktury technicznej oraz warunków powiązań tej sieci z układem zewnętrznym, uzasadnionych specyfiką przeznaczenia danego terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 455/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Rady Miasta Rzeszowa na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. uznając ją za nieuzasadnioną. W orzeczeniu tym Sąd podzielił wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu pogląd, że uchwałą z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta Rzeszowa dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

W wyniku rozpoznania wniesionej od powyższego wyroku przez Radę Miasta Rzeszowa skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2551/11 uchylił zaskarżony nią wyrok Sądu I instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego wyroku NSA wskazał na brak podstaw prawnych do przyjęcia stanowiska zaprezentowanego przez organ nadzoru i Sąd I instancji o niedopuszczalności określenia dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego (w szczególności nie wynika to z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zdaniem NSA wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, że w kontekście § 9 ust. 4 tego rozporządzenia dopuszczającego stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych możliwe jest również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.

W ocenie Sądu II instancji, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie różne przeznaczenia terenu, o których mowa w planie powinny być zaznaczone poprzez oddzielenie od siebie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu. Z uchwalonego planu wynika m.in., że dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami 1P,U; 2P,U; 3 P,U; 4P,U określono przeznaczenie pod przemysł, składy i magazyny, usługi komercyjne, komunikację, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz budowle im towarzyszące. Taki sposób określenia przeznaczenia terenów nie można z góry uznać za wadliwy oraz niespełniający wymogów art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie nie można z góry uznać za wadliwe innych oznaczeń, takich jak U, KS (usługi, komunikacja, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz budowle im towarzyszące), czy KS, U (usługi komercyjne, parkingi, składy, komunikację, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz budowle im towarzyszące). Nie zostało w tej sprawie jednoznacznie ocenione, w jaki sposób i które konkretnie oznaczenia przeznaczenia terenów naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, ani czy określone różne funkcje na terenach wydzielonych liniami rozgraniczającymi wykluczają się nawzajem.

Zdaniem NSA nie zostało zatem wykazane, że oznaczenia przeznaczenia terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi mają charakter nieprecyzyjny co do możliwego sposobu zagospodarowania oraz budzą wątpliwości co do kluczowych kwestii regulowanych miejscowym planem. Zaś z uwagi na sposób określenia przeznaczenia terenów przyjęty w uchwalonym planie miejscowym, konieczne było dokonanie oceny, czy i które z tych przeznaczeń wymagało określenia terenu liniami rozgraniczającym w stosunku do terenu o innym przeznaczeniu.

Za konieczne NSA uznał także odniesie się w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji do podniesionej przez Wojewodę Podkarpackiego kwestii uchylenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały w sprawie zmiany studium, która stanowiła podstawę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Miłocin Park" w Rzeszowie - część A oraz wyjaśnienia, jakie to miało znaczenie w tej sprawie z uwagi na brzmienie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu, mając na uwadze treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd I instancji stwierdził wadliwość przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to jako wydane z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy podlegało uchyleniu.

Wskazując na przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda uznał, że ustalenia przeznaczenia dla terenu objętego tą uchwałą nie zawierają w rzeczywistości linii rozgraniczających, bowiem dopuszcza się na tym obszarze możliwość zagospodarowania kilkoma różnymi funkcjami, co nie stanowi decyzji projektowej gminy w zakresie przyszłego zagospodarowania terenu. Powyższego stanowiska Sąd I instancji nie podzielił uznając za zgodny z prawem pogląd, że uprawnienia planistyczne gmin w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., dopuszczają określenie dla tego samego terenu różnego przeznaczenia, umożliwiającego tym samym realizację na danym terenie zadań o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy i się wzajemnie nie wykluczają. Dalej wskazując na orzecznictwo NSA Sąd ten wskazał, że wg nich z treści wskazanego art. 15 ust. 2 pkt 1 nie da się wyprowadzić innego wniosku niż ten, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. W tej sytuacji przepis ten nie zawiera ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. Nie zawiera ich także § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi jedynie o możliwości stosowania oznaczeń mieszanych. Wprawdzie nie daje on podstaw do ustalania mieszanych sposobów przeznaczenia terenów, nie oznacza to jednak, że dla tego samego terenu nie może zostać określone przeznaczenie mieszane, skoro z unormowania art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynikają ograniczenia co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Przeznaczenie terenów może więc wynikać z określonej ich specyfiki, a z braku ustawowego zakazu nie można wykluczyć ustalenia ich mieszanego przeznaczenia.

W ocenie Sądu kontrolowany akt nadzoru Wojewody Podkarpackiego nie mógł również pozostać w obrocie prawnym z uwagi na swoją treść, w szczególności argumentację uzasadnienia niezawierającą wskazania, które przeznaczenia terenu w poszczególnych liniach rozgraniczających nie są ze sobą zgodne. Wymóg należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego z którego wynikałaby niezgodność uchwały rady gminy z prawem podyktowana jest treścią art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym brak takiego uzasadnienia nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa w uchwale organu gminy i oznacza przekroczenie ingerencji nadzorczej.

Z uchwalonego przez Radę Miasta Rzeszowa planu wynika, że dla objętego nim terenu określono jego przeznaczenie pod przemysł, składy i magazyny, usługi komercyjne, parkingi, zieleń izolacyjną, komunikację oraz obiekty i urządzenia transportu publicznego - w tym drogi, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. m², sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz budowle im towarzyszące. Jego analiza wskazuje, że taki sposób przeznaczenia zagospodarowania terenu przy jego precyzyjnym wydzieleniu liniami rozgraniczającymi, nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przez to nie może skutkować uznaniem z tej przyczyny nieważności uchwały rady gminy.

Odnosząc się zaś do podniesionej przez Wojewodę Podkarpackiego kwestii uchylenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchwały Nr Vll/119/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany Nr 30/3/2010 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rzeszowa, stanowiącego podstawę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Miłocin Park" w Rzeszowie - część A, należy stwierdzić, że uchylenie niniejszym wyrokiem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] marca 2011 r. pozostaje bez wpływu na realizację przez Radę Miasta Rzeszowa wytycznych zawartych w rozstrzygnięciu Nr [...].

Wskazując na art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd wskazał, że skoro studium swoim zakresem musi obejmować cały obszar gminy, a gmina może opracowywać plany częściowe, to uchwalenie takiego częściowego planu musi wykazywać zgodność z postanowieniami studium. Każde bowiem naruszenie ustawowych zasad sporządzania planu stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące jego nieważnością. Skutkuje to obowiązkiem organów gminy dokonania szczegółowej analizy pod kątem wzajemnej zgodności postanowień uchwalonego miejscowego planu z postanowieniami studium. Dokonując oceny ich zgodności należy mieć na względzie charakter obu aktów, z których studium jest aktem postulatywnym, o dużym stopniu ogólności, obejmującym obszar całej gminy, a plan jest aktem prawa miejscowego, w rozpoznawanym przypadku sporządzanym dla znacznie mniejszego obszaru Gminy. Przy analizie zgodności postanowień obu tych aktów należy brać pod uwagę zarówno załączniki graficzne jak i ustalenia zawarte w części opisowej.

W konsekwencji w świetle przytoczonych powyżej przepisów Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. nie może się ostać w obrocie prawnym, a zatem musiało zostać uchylone na podstawie art. 148 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżaj go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich interpretację, co w rezultacie doprowadziło, poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, do pozostawienia w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 190/2/2010 w rejonie Miłocin Park w Rzeszowie mimo braku w tym planie w rzeczywistości linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, gdzie obowiązek taki określają ww. przepisy,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co w rezultacie doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 190/2/2010 w rejonie Miłocin Park, mimo prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie zmiany studium będącej podstawą do uchwalenia tego planu. W konsekwencji ww. plan jest niezgodny z aktualnie obowiązującym brzmieniem studium.

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w wyroku do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, którym uchylony został wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 września 2011 r. i przekazano jednocześnie temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, a w szczególności niedokonanie oceny czy i które z przeznaczeń terenu ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miłocin Park w Rzeszowie wymagało określenia terenu liniami rozgraniczającymi w stosunku do terenu o innym przeznaczeniu i niedokonanie merytorycznej oceny, a mianowicie jakie miało znaczenie w sprawie uchylenie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały w sprawie zmiany studium, która stanowiła podstawę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Młocin Park w Rzeszowie – część A oraz niewyjaśnienie jakie to miało znaczenie w tej sprawie z uwagi na brzmienie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego wskazano, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podkarpackiego zostały poruszone dwa zagadnienia. Po pierwsze fakt ustalenia kilku alternatywnych przeznaczeń terenu w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, bądź też przy uznaniu, iż mają one charakter mieszanego pod względem funkcji przeznaczenia terenu, brak ustaleń wzajemnych uporządkowanych relacji pomiędzy nimi. Po drugie zaś fakt nieustalenia w rzeczywistości parametrów sieci oraz zasad ich powiązań z układem zewnętrznym poprzez zapis zawarty w art. 7 ust. 1 pkt 12, dopuszczający całkowitą zmianę tego ustalenia.

Odnośnie ustaleń dotyczących wielu przeznaczeń terenu w liniach rozgraniczających danego terenu Wojewoda wyjaśnił, iż nigdy w żaden sposób nie kwestionował "mieszanych przeznaczeń terenu", co może sugerować uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda zwracał uwagę jedynie na dwa aspekty przyjętego w kwestionowanej uchwale zapisu ustaleń planu. Pierwszy dotyczący faktu, że wymienione w punktach przeznaczenia terenu mają charakter ustaleń alternatywnych, czyli do wyboru, drugi zaś, iż w przypadku stosowania mieszanego przeznaczenia terenu koniecznym jest, zgodnie z definicją ładu przestrzennego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie "w uporządkowanych relacjach wymagań funkcjonalnych" pomiędzy nimi.

Zdaniem organu nadzoru ustalone funkcje terenu mogą na nim zaistnieć na każdym w wydzielonych liniami rozgraniczającymi terenie w sposób alternatywny to znaczy, że np. cały teren może zostać zagospodarowany pod usługi, albo też cały teren może zostać zagospodarowany pod produkcję lub cały teren może zostać zagospodarowany pod komunikacji, itd. Zdaniem organu Rada Gminy nie ustaliła w ten sposób "mieszanego" przeznaczenia terenu, lecz przeznaczenie do wyboru. Organ nadzoru analizując taki sposób formułowania ustaleń planu uznał, że nie została w nim zawarta żadna decyzja projektowa, a tym samym nie została wykonana dyspozycja art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wyraźnie mówi o obowiązkowym określeniu w planie miejscowym ustaleń, parametrów i wskaźników, które trudno uznać za ustalone jeżeli zapisy sformułowane są jako alternatywne lub jeżeli są nieprecyzyjne. Nie można bowiem dopatrywać się w brzmieniu art. 15 dotyczącym obowiązkowej zawartości ustaleń planu, chęci ograniczenia ich do obwiedzenia terenu linią rozgraniczającą i wprowadzenia ustalenia, iż wszelkie funkcje, parametry i wskaźniki, a także dopuszczenia i ograniczenia w przeznaczaniu i zagospodarowaniu terenów można stosować alternatywnie.

Nadto zaznaczono, że nie jest możliwe do ustalenia w sposób jednoznaczny na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego to, czy określone w nim funkcje będą ze sobą kolidować czy też będą współtworzyć harmonijny sposób zagospodarowania. Nie to było więc tematem rozważań i decyzji w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, a co zostało niewłaściwie - wbrew przepisom art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęte i ocenione zarówno przez NSA jak i WSA.

Powyższe przesłanki, zdaniem organu nadzoru, nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Stwierdzenie to odnosi się również do drugiego uchybienia zawartego w § 7 ust. 1 pkt 12 miejscowego planu, niezgodnego z wymogami § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu nadzoru Sąd I instancji nie odniósł się do sprawy naruszenia zasad sporządzania planu w tym aspekcie w swoim wyroku.

Kolejna kwestia to fakt, że uzasadnienie WSA dotyczące ewentualnej całkowitej niezgodności niniejszego planu ze studium nie zostało przedstawione jednoznacznie, tak więc nie wiadomo z jakim sposobem postępowania, o którym mówi Sąd I instancji należałoby łączyć sytuację, w której przy uchylonym rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącym planu pozostaje on w obiegu prawnym pomimo niezgodności ze studium.

Zdaniem organu Rada Miasta Rzeszowa wniosła skargę do WSA wyłącznie na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin Park" w Rzeszowie. Nie zaskarżyła natomiast rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zmiany studium. W tej sytuacji rozstrzygnięcie to stało się prawomocne, a zmiana studium będąca podstawą do uchwalenia miejscowego planu "Miłocin Park" część A została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - projekt planu musi być zgodny z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W zaistniałym stanie faktyczno - prawnym uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr 190/2/2010 nie znajduje oparcia w regulacjach studium i już tylko z tej przyczyny nie może pozostać w obrocie prawnym.

Reasumując organ nadzoru wskazał, że niewłaściwa interpretacja obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej analizy i oceny argumentów zaprezentowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podkarpackiego w kontekście zaleceń NSA, skutkujące niewłaściwą oceną stanu faktycznego przedmiotowej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Rzeszowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska przede wszystkim podkreślić należy, iż skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu, zaś naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, to błąd subsumcji, czyli wadliwie uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Uwagi powyższe zostały uczynione albowiem skarga kasacyjna, mimo iż zarzuca naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak nie wskazuje formy tego naruszenia, a więc czy przepisy powyższe naruszone został przez Sąd I instancji poprzez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Taka wadliwość skargi kasacyjnej niewątpliwie utrudnia jej rozpoznanie.

Natomiast w zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano na błędną interpretację tych przepisów, co należy uznać za zarzut wadliwiej ich wykładni. Przy czym dodatkowo należy podnieść, że skarżący kasacyjnie w ramach tego zarzutu sformułował go ogólnikowo, albowiem przywołując art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie określił właściwie jednostki redakcyjnej tej normy prawa materialnego. Niewątpliwie ust. 2 art. 15 cytowanej ustawy posiada rozbudowaną wewnętrznie konstrukcję gdyż składa się z dziewięciu punktów dotyczących różnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które winny się w nim znaleźć. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto redakcja tego zarzutu nie pozwala przyjąć, iż dotyczy on błędnej wykładni ww. przepisów, lecz co najwyżej niewłaściwego ich zastosowanie, skoro wskazuje się, iż z naruszeniem tych norm, a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wiąże się to, że w obrocie prawnym pozostał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nieposiadający w rzeczywistości linii rozgraniczających, gdzie obowiązek taki wynika z przywołanych wyżej przepisów.

Niezależnie jednak od wskazywanej wyżej wadliwości Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak przywołanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznał, że pozostają one nieusprawiedliwione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Niespornym jest, że zaskarżony wyrok zapadł w ramach związania Sądu I instancji na podstawie art. 190 P.p.s.a. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 455/11, oddalający skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego generalnie zakwestionowano stanowisko Wojewody Podkarpackiego, aprobowane również wadliwie przez Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 7 września 2011 r., które legało u podstaw podjętego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały Nr VII/120/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Miłocin-Park" w Rzeszowie – część A, iż doszło w tej sprawie do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tego względu, że nie zostały określone linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oceniając wyłącznie zaskarżony wyrok w ramach wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak właściwej argumentacji Sądu w tym zakresie i nieodniesienie się do zarzutów przytoczonych w skardze. Jednocześnie wyjaśniono tym wyroku, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, lecz norma ta nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń, jak dodano, nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia tak kategorycznego stanowiska, jakie zaprezentował organ nadzoru i które podzielił Sąd I instancji, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.

Ponadto generalnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zostało w tej sprawie jednoznacznie ocenione, w jaki sposób i które konkretnie oznaczenia przeznaczenia terenów naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, ani czy określone różne funkcje na terenach wydzielonych liniami rozgraniczającymi wykluczają się nawzajem. Nie zostało zatem wykazane, że oznaczenia przeznaczenia terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi mają charakter nieprecyzyjny co do możliwego sposobu zagospodarowania oraz budzą wątpliwości co do kluczowych kwestii regulowanych miejscowym planem. Z uwagi na sposób określenia przeznaczenia terenów przyjęty w uchwalonym planie miejscowym, konieczne było dokonanie oceny, czy i które z tych przeznaczeń wymagało określenia terenu liniami rozgraniczającym w stosunku do terenu o innym przeznaczeniu.

Zobowiązano również przy ponownym rozpoznawaniu sprawy odniesie się do podniesionej przez Wojewodę Podkarpackiego kwestii uchylenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały w sprawie zmiany studium, która stanowiła podstawę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Miłocin Park" w Rzeszowie - część A oraz jakie miało to znaczenie w tej sprawie z uwagi na brzmienie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponownie rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołując się na przepis art. 190 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. nie zgadzając się z podstawową tezą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, iż ustalenia przeznaczenia dla terenu objętego uchwałą nie zawierają w rzeczywistości linii rozgraniczających, bowiem dopuszcza się na tym obszarze możliwość zagospodarowania kilkoma różnymi funkcjami, co nie stanowi decyzji projektowej gminy w zakresie przyszłego zagospodarowania terenu. Sąd I instancji podobnie jak to uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku uznał, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają określenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że nie różnią się od siebie w sposób zasadniczy i się wzajemnie nie wykluczają. Potwierdzenie przez Sąd I instancji stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można zatem, w okolicznościach tej sprawy, poczytywać jako błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie zmierzają do zakwestionowania stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, co jest przecież w sposób oczywisty niedopuszczalne.

Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielając zasadniczej tezy, która legał u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego, przede wszystkim podniósł, że argumentacje tego rozstrzygnięcia nie zawiera wskazania, które przeznaczenia terenów w poszczególnych liniach rozgraniczających nie są ze sobą zgodne, a więc zarzucił temu rozstrzygnięciu stosownie do wymogów art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym niewłaściwe uzasadnienie wydanego aktu, co ma ten skutek, iż nie wykazano naruszenia prawa w uchwale.

Z tym stanowiskiem Sądu I instancji należy się w pełni zgodzić. Przede wszystkim, aby móc przyjąć, że kontrolowany przez organ nadzoru akt organu gminy jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały, czego organ nadzoru w okolicznościach tej sprawy nie uczynił, w szczególności gdy uwzględni się wcześniej przedstawione rozważania. Jest to twierdzenie uzasadnione w kontekście unormowania zawartego w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepis art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określa jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać każde rozstrzygnięcie nadzorcze - (przede wszystkim uzasadnienie faktyczne i prawne). Niemniej jednak z faktu, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody spełniało te wymagania formalne nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że jest ono zgodne z obowiązującym prawem. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego było nieprawidłowe, ponieważ nie wyjaśniało, na czym miała polegać sprzeczność z prawem uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Miłocin-Park" w Rzeszowie – część A, w zakresie naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tej uchwały. Samo powołanie się w motywach rozstrzygnięcia nadzorczego na kwestię wadliwego, zdaniem Wojewody, ustalenia w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi, terenu o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenia terenów pod różne funkcje bez ustalenia ich wzajemnej relacji, okazało się w okolicznościach tej sprawy niewystarczające, bez jednoczesnego precyzyjnego wykazania, że w poszczególnych liniach rozgraniczających nie są one ze sobą zgodne. To zaś generalnie nie pozwalało na taką ingerencję nadzorczą jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie i jak trafnie uznał to Sąd I instancji oznaczało przekroczenie ingerencji nadzorczej.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który skarżący kasacyjnie wiążę z konsekwencjami uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak bowiem podniesiono w sytuacji gdy równocześnie z zaskarżonym rozstrzygnięciem stwierdzono innym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] nieważność uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 lutego 2011 r. Nr VII/119/2011 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rzeszowa, a to ostatnie wobec jego niezaskarżenia stało się prawomocne, to zaistniała sytuacja powoduje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "Miłocin-Park" w Rzeszowie – część A, sprzeczny jest ze studium i już z tej przyczyny nie może pozostać w obrocie prawnym.

Jednakże wyjaśnić należy, iż przedmiotem oceny sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było wyłącznie rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Rzeszowa nr VII/120/2011 z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Miłocin-Park" w Rzeszowie- część A. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia jako przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazano sprzeczność tej uchwały ze studium. Tym samym okoliczność ta, która pojawiła się już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie może wpłynąć na wynik sądowej kontroli przedmiotowego aktu. Kontrola sądowa rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody w trybie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., odbywa się przecież na ogólnych zasadach tj. z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego z daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Kwestia ta niewątpliwie miałaby zasadnicze znaczenie, gdyby Sąd I instancji rozpoznawał skargę na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Miłocin-Park" w Rzeszowie – część A, lecz w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Natomiast w ramach oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wadliwość ta o jakiej wspomina Wojewoda Podkarpacki, nie była brana pod uwagę. Zatem okoliczność ta nie może stanowić aktualnie przesłanki niejako uzupełniającej wadliwe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody. Przyjmując bowiem, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego byłaby sprzeczność planu ze studium, to wówczas należałoby przyjąć, że Sąd dokonał nieuprawnionej kontroli tego planu wychodząc poza zakres zaskarżenia, którym było przecież rozstrzygnięcie nadzorcze ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że kwestia uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na realizację wytycznych zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium.

Poza tym, jak przyjmuje się w judykaturze, uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd administracyjny nie stanowi przeszkody zaskarżenia przez organ nadzoru takiej uchwały rady gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym wypadku skarga organu nadzoru ma umożliwić usunięcie uchwały z obrotu prawnego w sytuacji gdy nadzór nie wywiązał się należycie ze swych obowiązków (porównaj Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. pod redakcją P. Chmielnickiego LexisNexis, Warszawa 2010 r., Wydanie 4, str. 764).

Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze uznać, w okolicznościach tej sprawy, należy, iż również wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni zastosował się, mając na uwadze art. 190 P.p.s.a., do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii poruszanych w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym do kwestii uchylenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały w sprawie zmiany studium jak i ocenił, że sposób przeznaczenia w tej sprawie zagospodarowania terenu przy jego precyzyjnym wydzieleniu liniami rozgraniczającymi nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przez to nie może skutkować uznaniem z tej przyczyny nieważności uchwały rady gminy z prawem (str. 8 uzasadnienia). Jednakże dokonując ponownej analizy samego rozstrzygnięcia nadzorczego w ramach sądowej oceny jego legalności trafnie wskazano w motywach zaskarżonego wyroku na brak należytego uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, a to pozwalało na zastosowanie w tej sprawie konstrukcji prawnej z art. 148 P.p.s.a. i uchylenie tego rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozważania Sądu I instancji pozwalały zatem, co już wyżej wykazano, na ocenę zarzutów w ramach złożonej skargi kasacyjnej, a to prowadzi do wniosku, że w tym zakresie nie można skutecznie Sądowi I instancji postawić zarzutu nienależytego uzasadnienia skarżonego wyroku.

Powyższe rozważania wskazują wprost, iż skarga kasacyjna oraz jej zarzuty nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.

Dlatego też wniesioną skargę kasacyjną należało, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalić.