Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 250/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 529/21 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 marca 2021 r. nr SKO/PA/431/962/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 16 września 2021 r., II SA/Sz 529/21, oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 1 marca 2021 r. nr SKO/PA/431/962/2021, którą uchylono decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działającego z upoważnienia Burmistrza B., z 16 lutego 2021 r. nr OPS.O.5240.207.02.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 12 stycznia 2021 r., M. S. (dalej: skarżąca), wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w B., z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Do wniosku dołączyła decyzję – wypis z orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 27 listopada 2020 r. stwierdzającego okresową niezdolność męża do samodzielnej egzystencji od 17 czerwca 2020 r. do listopada 2021 r. oraz decyzję Prezesa KRUS o przyznaniu mężowi świadczenia uzupełniającego.

Decyzją z 16 lutego 2021 r., na podstawie art. 104, art. 130 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b pkt 1 i 2, ust. 5 pkt 2 a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.), Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Burmistrza B., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazując, że niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała do ukończenia 18, ani też 25 roku życia, a zgodnie z orzeczeniem nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: Kolegium) decyzją z 1 marca 2021 r. uchyliło ją w całości i przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad mężem, od dnia 1 stycznia 2021 r. na czas nieokreślony, w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się kopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego w dniu 26 kwietnia 2012 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M., z którego wynika, że męża skarżącej zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym orzeczenie wydano na stałe. Podano także, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Kolegium podało, że mąż skarżącej ze względu na stan zdrowia wymaga wsparcia i opieki w codziennym funkcjonowaniu, którą otrzymuje od żony. Strona nie pracuje, na co dzień opiekuje się mężem, tj.: pomaga mu w ubieraniu, myciu, czynnościach higienicznych, podaje leki, organizuje wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, sprząta, pierze, przygotowuje posiłki. Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w świetle którego niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, w zależności od momentu powstania niepełnosprawności u tych dorosłych osób niepełnosprawnych. Nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Biorąc zatem pod uwagę wyrok Trybunału oraz stanowisko sądów administracyjnych, a także fakt, że pozostałe przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, Kolegium przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.971,00 zł miesięcznie wyjaśniając, że wnioskowane świadczenie należało przyznać skarżącej od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tj. od stycznia 2021 r.), na czas nieokreślony, gdyż na stałe zostało wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium w części przyznającej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 stycznia 2021 r. na czas nieokreślony, w kwocie 1971,00 zł miesięcznie, a konkretnie w zakresie odmowy przyznania tego świadczenia w okresie od dnia 11 grudnia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. (co nie zostało wskazane wprost w decyzji). Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 24 ust. 2a u.ś.r. przez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, kiedy spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 11 grudnia 2019 r.;

- art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 27 listopada 2020 r., stwierdzającego całkowitą niezdolność męża skarżącej do samodzielnej egzystencji, w związku z czym przepis ten nie znajdował zastosowania w świetle wyjątku przewidzianego w art. 24 ust. 2a u.ś.r.;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym w szczególności orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 27 listopada 2020 r., stwierdzającego całkowitą niezdolność męża skarżącej do samodzielnej egzystencji, decyzji Prezesa KRUS z 21 grudnia 2020 r. przyznającej skarżącej prawo do świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji oraz potwierdzającej, że wniosek o to świadczenie został złożony 11 grudnia 2019 r.;

- art. 9 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie skarżącej ani w toku postępowania, ani w treści uzasadnienia decyzji, podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nieprzyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, poczynając od dnia 11 grudnia 2019 r. (tj. zgodnie z jej wnioskiem) do dnia 31 grudnia 2020 r.;

- art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niezawarcie w decyzji jednoznacznego rozstrzygnięcia w odniesieniu do żądania przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 11 grudnia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 w zw. z art. 17 u.ś.r. zasadą jest przyznawanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o jego przyznanie. Wyjątkiem jest sytuacja przewidziana w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Rozwiązanie, o którym mowa umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu mającym charakter przesądzający (prejudycjalny) zresztą dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja w badanej sprawie nie występowała. Niespornym jest bowiem, że w styczniu 2021 r., czyli w momencie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki, mąż skarżącej legitymował się już orzeczeniem właściwego organu, tj. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z 26 kwietnia 2012 r. zaliczającego do znacznego stopnia niepełnosprawności wydane na stałe (vide k. 25 akt adm.). A zatem jeden z podstawowych warunków ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, został spełniony już w 2012 r. Przy założeniu spełnienia pozostałych warunków wynikających z przepisów u.ś.r., m.in. rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, skarżąca mogła się ubiegać o przyznanie świadczenia już w 2012 r. W zaistniałej sytuacji, wydanie orzeczenia przez Lekarza Orzecznika KRUS w dniu 27 listopada 2020 r. nie miało znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie mogło również stanowić podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. Tym samym zasadnie uznano, że należy przyznać stronie wnioskowane świadczenie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od stycznia 2021 r., co skutkowało, w świetle art. 24 ust. 2 u.ś.r., ustaleniem daty początkowej okresu, na który przyznano świadczenie, jako 1 stycznia 2021 r. Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że wbrew wywodom skargi, lektura wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie potwierdza twierdzenia, że skarżąca zawarła żądanie wypłacenia tego świadczenia od 11 grudnia 2020 r.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 24 ust. 2a u.ś.r. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że:

• możliwość zastosowania art. 24 ust. 2 a u.ś.r. istnieje tylko w odniesieniu do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania pierwszego w życiu danej osoby orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie zaś – zgodnie z literalnym brzmieniem powyższego przepisu – od dnia wydania (każdego) orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności,

• w sytuacji, w której w obrocie prawnym znajduje się więcej niż jedno orzeczenie o niepełnosprawności, przesłanką zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest okoliczność, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony zostanie w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania pierwszego (wcześniejszego) orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności,

• nie można zastosować art. 24 ust. 2a w sytuacji, w której podmiot legitymuje się innymi orzeczeniami o niepełnosprawności lub orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności, wydanymi w okresie poprzedzającym 3 miesiące od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego,

• wydanie kolejnego dla danej osoby orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie uprawnia do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający złożenie tego wniosku, tj. począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie po raz kolejny niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności;

2) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej został złożony w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z 27 listopada 2020 r. stwierdzającego całkowitą niezdolność męża skarżącej do samodzielnej egzystencji, w związku z czym przepis ten nie znajdował zastosowania w świetle wyjątku przewidzianego w art. 24 ust. 2a u.ś.r.;

3) art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że "przy założeniu spełnienia pozostałych wynikających z przepisów u.ś.r. warunków (...) skarżąca mogła się ubiegać o przyznanie świadczenia już w 2012 r." podczas gdy możliwość taka pojawiła się dopiero później, po ogłoszeniu wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443);

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj.:

a) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej został złożony w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z 27 listopada 2020 r. stwierdzającego całkowitą niezdolność męża skarżącej do samodzielnej egzystencji, w związku z czym przepis ten nie znajdował zastosowania w świetle wyjątku przewidzianego w art. 24 ust. 2a u.ś.r.,

b) art. 24 ust. 2a u.ś.r. przez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy spełnione zostały przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 11 grudnia 2019 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania, tj.:

a) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym w szczególności orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z 27 listopada 2020 r. stwierdzającego całkowitą niezdolność męża skarżącej do samodzielnej egzystencji, decyzji Prezesa KRUS z 21 grudnia 2020 r. przyznającej mężowi skarżącej prawo do świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji oraz potwierdzającej, że wniosek o to świadczenie został złożony 11 grudnia 2019 r.,

b) art. 9 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie skarżącej – ani w toku postępowania, ani w treści uzasadnienia decyzji – podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nieprzyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego poczynając od dnia 11 grudnia 2019 r. (tj. zgodnie z jej wnioskiem) do dnia 31 grudnia 2020 r.,

c) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niezawarcie w decyzji jednoznacznego rozstrzygnięcia w odniesieniu do żądania przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 11 grudnia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r.;

3) art. 145a § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy należało zobowiązać organ do wydania w określonym terminie decyzji zawierającej rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem od dnia 11 grudnia 2019 r. na czas nieokreślony, w kwocie 1971,00 zł miesięcznie;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, tj. sporządzenie uzasadnienia wyroku bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – w szczególności bez wyjaśnienia, jakiego rodzaju wykładnię Sąd I instancji zastosował w odniesieniu do przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. oraz dlaczego Sąd odmówił zastosowania literalnego brzmienia ww. przepisu;

5) art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, tj. dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu – wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z 15 stycznia 2021 r. – oraz uznanie, że "wbrew wywodom skargi, lektura wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie potwierdza twierdzenia, że skarżąca zawarła żądanie wypłacenia tego świadczenia od 11 grudnia 2020 r." podczas gdy z pisma skarżącej z 15 stycznia 2021 r. jednoznacznie wynika, że domagała się świadczenia od 11 grudnia 2019 r. (a nie 2020 r., jak wskazał Sąd I instancji).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia nie jest zgodna z literalnym brzmieniem art. 24 ust. 2a u.ś.r. Zdaniem skarżącej, z przepisu tego wynika, że znajduje on zastosowanie każdorazowo w przypadku wydania jakiegokolwiek (również kolejnego) orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podobne wnioski płyną z lektury uzasadnienia wyroku NSA z 5 listopada 2021 r., I OSK 190/20. Przedmiot sporu w tej sprawie różnił się nieco od tego w sprawie zainicjowanej przez skarżącą, albowiem żądanie skarżącego w ww. sprawie było dalej idące, gdyż syn skarżącego posiadał orzeczenia o niepełnosprawności z 2011 r. oraz z maja 2018 r., natomiast zasiłku pielęgnacyjnego skarżący domagał się począwszy od 2011 r. Należy jednak zwrócić uwagę na stanowisko organów orzekających w tej sprawie, które przyznały skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne począwszy od kwietnia 2018 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącego. Takie rozstrzygnięcie organów administracji zostało w pełni zaaprobowane przez WSA i NSA. NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 190/20 stwierdził, że "Każdorazowo wydane orzeczenie o niepełnosprawności otwiera bieg tego trzymiesięcznego terminu, o jego zachowanie daje uprawnienie do przyznania świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o wydanie tego właśnie orzeczenia o niepełnosprawności. Uprzednio wydane orzeczenia o niepełnosprawności nie mogą tu być brane pod uwagę". W ocenie skarżącej kasacyjnie takie stanowisko jest słuszne i zgodne z literalnym brzmieniem art. 24 ust. 2a u.ś.r. Gdyby analogicznie przyjąć stanowisko organów i sądów orzekających w sprawie I OSK 190/20 na gruncie postępowania zainicjowanego przez skarżącą, żądanie skarżącej zostałoby w pełni uwzględnione. Skarżąca wskazała również, że zgadza się z treścią uzasadnienia wyroku NSA z 25 września 2018 r., I OSK 851/18. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przyjęta przez organ i WSA wykładnia art. 24 ust. 2a u.ś.r. bazuje na założeniu, że wydane orzeczenia o niepełnosprawności wiąże zawsze, w każdym przypadku, aż do końca okresu swojej ważności. Tymczasem takie założenie oznaczałoby w istocie pozbawienie niepełnosprawnych prawa do wystąpienia z wnioskiem o ponowne ustalenie niepełnosprawności w związku pogorszeniem stanu zdrowia, a tak było w okolicznościach niniejszej sprawy albowiem mąż skarżącej w 2019 r. wystąpił z nowym wnioskiem do KRUS o ustalenie, że nie jest osobą zdolną do samodzielnej egzystencji (w poprzednim orzeczeniu KRUS z 2009 r. stwierdzono, że mąż skarżącej jest osobą zdolną do samodzielnej egzystencji). W dodatku, wskutek orzeczenia z 2020 r. mąż skarżącej nabył nowe uprawnienia – świadczenie uzupełniające. Treść § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 857; dalej: rozporządzenie) wyraźnie dozwala osobie niepełnosprawnej posiadającej orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, w przypadku zmiany stanu zdrowia, na złożenie w każdym czasie (odmiennie niż w wypadku wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, o którym mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia) wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, o stopniu niepełnosprawności albo o wskazaniach do ulg i uprawnień. Powyższe regulacje, podobnie zresztą jak i przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 z późn. zm.), stanowiące podstawę do wydania ww. rozporządzenia, nie wymagają aby następujące po sobie orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wzajemnie się do siebie odwoływały, wskazując w szczególności w jakim zakresie orzeczenie późniejsze uchyla bądź zmienia orzeczenie wcześniejsze. Trafność tej konkluzji jest szczególnie jaskrawo widoczna w sytuacji gdy wydanie kolejnego orzeczenia następuje w związku ze zmianą stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej (§ 15 ust. 2 rozporządzenia), kiedy to nowy stan faktyczny sprawy, będący następstwem zmiany stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej uzasadnia wydanie kolejnego orzeczenia w odmiennych od poprzedniego okolicznościach faktycznych. Z tego rodzaju sytuacją mamy natomiast do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy, przez orzeczenie przez lekarza rzeczoznawcy KRUS, stwierdzające wobec męża skarżącej okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji, którego to rozstrzygnięcia nie zawierało wcześniejsze orzeczenie wydane przez lekarza rzeczoznawcę KRUS z 2009 r., co z kolei przyczyniło się do uzyskania przez męża skarżącej nowych uprawnień – świadczenia uzupełniającego z KRUS. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie w stanie prawnym z 2012 r. nie mogła ona ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Dopiero z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Co więcej, z pisma skarżącej z 15 stycznia 2021 r. jednoznacznie wynika, że domagała się świadczenia od 11 grudnia 2019 r. (a nie 2020 r.). Te błędy w ustaleniu prawidłowej, historycznej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz w ocenie materiału dowodowego mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż z kontekstu uzasadnienia wyroku da się wyczytać przekaz, że świadczenie pielęgnacyjne za okres od grudnia 2019 r. do grudnia 2020 r. nie należałoby się skarżącej nawet w przypadku korzystnej dla niej interpretacji art. 24 ust. 2a u.ś.r. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej swojego orzeczenia. Z uzasadnienia nie wynika jednoznacznie czym kierował się Sąd, dlaczego odmówił zastosowania literalnego brzmienia ww. przepisu, jakiego rodzaju wykładnię zastosował. Tymczasem wykładnia językowa stanowi podstawowy i zasadniczy rodzaj wykładni, warunkując prawidłowe funkcjonowanie prawa w demokratycznym państwie prawnym. Obalenie zaś racjonalności pracodawcy, jakim jest odejście od literalnego brzmienia ustawy, powinno nastąpić po wszechstronnym wyważeniu wszystkich racji systemowych i funkcjonalnych, a to nie udało się ani Sądowi, ani organowi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Jakkolwiek za uzasadnione można uznać zarzuty skierowane pod adresem uzasadnienia wyroku Sądu I instancji co do braku wystarczająco precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to zarzut ten nie uzasadnia uwzględnianie skargi, albowiem wadliwość ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, zaś stanowisko Sądu I instancji, że wydanie orzeczenia przez lekarza orzecznika KRUS z 27 listopada 2020 r. nie miało znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r., mimo braku szerszego uzasadnienia, jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że pojęcie orzeczenia o niepełnosprawności, o jakich mowa w tym przepisie, nie zostało zdefiniowane. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, odwołując się do kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawodawca posłużył się określeniem zdefiniowanym uprzednio w systemie prawa. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Potwierdza tę tezę także regulacja art. 5a ustawy o rehabilitacji, która umożliwia m.in. osobom, posiadającym ważne orzeczenia o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 62 ust. 3 ustawy, składnie wniosków o ustalenie stopnia niepełnosprawności, w oparciu o przedłożone orzeczenia.

Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U z 2021 r., poz. 266), orzeczenia dotyczące: 1) trwałej i okresowej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, 2) stałego i długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, 3) niezdolności do samodzielnej egzystencji, 4) czasowej niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 180 dni, 5) celowości przekwalifikowania zawodowego z powodu trwałej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, 6) wskazań do rehabilitacji leczniczej, 7) innych okoliczności warunkujących przyznanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników – wydawane są w związku z prowadzonym postępowaniem o ustalenie prawa do świadczeń należnych na podstawie tej ustawy. Również art. 46 ust. 2 tej ustawy stanowi, że prawomocne orzeczenie lekarza rzeczoznawcy Kasy lub orzeczenie komisji lekarskiej Kasy stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia: 1) stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu lub śmierci wskutek wypadku przy pracy rolniczej lub rolniczej choroby zawodowej, lub 2) trwałej lub okresowej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, lub 3) niezdolności do samodzielnej egzystencji. Aktem wykonawczym do tej ustawy, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, ale rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 31 grudnia 2004 r. w sprawie orzecznictwa lekarskiego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2005 r., nr 6, poz. 46).

Złożony do akt sprawy wypis z orzeczenia rzeczoznawcy Kasy z 17 listopada 2020 r. stwierdza okresową niezdolność badanego do samodzielnej egzystencji i zostało wydane w związku z orzeczeniem w sprawie o ustalenie prawa do renty/dodatku pielęgnacyjnego. Na jego podstawie doszło w konsekwencji do wydania przez Prezesa Kasy decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia uzupełniającego na okres od 1 czerwca 2020 r. do 30 listopada 2021 r., w oparciu o art. 2 i 3 ustawy z 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1622). Jak stanowi art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczenie uzupełniające przysługuje osobom, które ukończyły 18 lat i których niezdolność do samodzielnej egzystencji została stwierdzona orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji albo orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, albo orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolności do samodzielnej egzystencji, albo orzeczeniem o całkowitej niezdolności do służby i niezdolności do samodzielnej egzystencji, zwanym dalej "osobami uprawnionymi".

Złożony do akt wypis z orzeczenia lekarza rzeczoznawcy Kasy nie zawiera rozstrzygnięcia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jedynie ogranicza się do potwierdzenia okresowej niezdolności badanego do samodzielnej egzystencji, a żaden przepis prawa nie zrównuje tego rodzaju orzeczenia z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Z tych względów w sprawie nie ma miejsca sytuacja, w której osoba niepełnosprawna legitymuje się dwoma orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., bezprzedmiotowe są wobec tego odwołania do tez zawartych w wyroku NSA z 5 listopada 2021 r., I OSK 190/20, jak też wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 grudnia 2020 r., II SA/Go 698/20. Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 26 kwietnia 2012 r., które wyłącznie mogło być podstawą do orzekania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Z uwzględnieniem tego orzeczenia wydana została zaskarżona decyzja. Ze względu na datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności i datę złożenia wniosku, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. Niewątpliwie drogę dla skarżącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem otworzył wyrok TK z 21 października 2014 r., K 38/13, ale okoliczność ta nie przekłada się na możliwość zastosowania w sprawie art. 24 ust. 2a u.ś.r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że tylko orzeczenie o niepełnosprawności z 26 kwietnia 2012 r. zostało wydane na stałe, w oparciu o orzeczenie lekarza rzeczoznawcy Kasy, wydanego na określony okres, nie byłoby możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na stałe.

Z podanych względów nie są uzasadnione zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r., jak też błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd I instancji nie miał też podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wobec czego nie naruszył tych przepisów.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.