Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 399/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały
odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z.S. na uchwałę Nr XIII/127/2015 Rady Gminy Iwanowice z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Biskupice, Celiny, Damice, Domiarki, Grzegorzowice Małe, Grzegorzowice Wielkie, Iwanowice Dworskie, Iwanowice Włościańskie, Krasieniec Stary, Krasieniec Zakupny, Lesieniec, Maszków, Narama, Poskwitów Nowy, Poskwitów Stary, Przestańsko, Sieciechowice, Sułkowice, Widoma, Władysław, Zagaje, Zalesie, Żerkowice w Gminie Iwanowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej sporządzonej dla sołectwa Narama, dla obszaru ZC oraz w części tekstowej § 10 ust.1 pkt 4 w zakresie słów: cmentarz przykościelny oraz § 10 ust.4 pkt 43 w zakresie słów: cmentarz przykościelny; II. dalej idącą skargę odrzuca; III. zasądza od Rady Gminy Iwanowice na rzecz skarżącego Z.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. S. pismem z dnia 4 marca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Iwanowice z dnia 30 grudnia 2015 r. nr XIII/127/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iwanowice w części dotyczącej działki nr 159/4 w sołectwie Narama. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 6 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem;

2/ art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu naruszają w sposób istotny ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

3/ art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzgodnienia projektu planu z właściwym wojewódzkim inspektorem sanitarnym oraz nieuzyskanie innych niezbędnych opinii i uzgodnień jak np. wyników badań hydrogeologicznych terenu określonego w mpzp na lokalizację cmentarza;

4/ art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu polegające na odmiennym przeznaczeniu terenu w planie od przeznaczenia w studium dotyczące nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr 158/38;

5/ przepisów uzupełniających wobec ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności takich jak ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków;

6/ art. 140 K.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego;

7/ art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez drastyczne zróżnicowanie stanu prawnego terenów o takich samych walorach i w dodatku poddanych takiemu samemu reżimowi prawnemu, a co za tym idzie zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli terenów znajdujących się w tej samej strefie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących jego nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w 2002 r. zakupił w miejscowości Narama gmina Iwanowice działkę rolną o pow. 78 arów, której część około 12 arów chciał w przyszłości przeznaczyć na cele budowy niewielkiego domu mieszkalnego. Działka ta położona była wzdłuż grogi gminnej i z jednej strony graniczyła z działką zabudowaną. Okazało się jednak, że powyżej opisana nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie ochronnej planowanej lokalizacji nowego cmentarza wyznaniowego dla Rzymskokatolickiej Parafii w Naramie. W dniu 28 maja 2009 r. Rada Gminy Iwanowice podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Iwanowice. W kolejnych wyłożeniach projektu studium jego rysunek graficzny uległ zmianie. W uwagach do studium skarżący stwierdzał, że gmina powinna przestrzegać obowiązującego prawa stanowiącego, że w miarę możliwości cmentarze powinny być projektowane na wzniesieniu. Na rysunku graficznym projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odmiennie niż w studium znaczną część istniejącego boiska piłkarskiego oznaczono nie jako MN/MU i R lecz jako US1 (teren sportu i rekreacji) oraz U1 (teren zabudowy usługowej). W dniu 30 grudnia 2015 r. Rada Gminy uchwałą nr XIII/127/15 uchwaliła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Iwanowice. W dniu 11 stycznia 2016 r. skarżący wezwał Radę Gminy Iwanowice do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały dotyczącą sołectwa Narama polegającą na zmianie przeznaczenia części działki nr 159/4 z działki rolnej na działkę budowlaną o powierzchni 12 arów 9tereny zabudowy mieszkaniowej MN). W dniu 27 stycznia 2016 r. Rada Gminy Iwanowice podjęła uchwałę o uznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Skarżący wskazał, że na terenie przeznaczonym pod cmentarz nie przeprowadzono stosownych badań hydrologicznych, ani też nie zasięgnięto opinii właściwego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Ponadto skoro teren działki nr 158/30 oznaczony w studium jako MN/MU oraz R w planie zagospodarowania oznaczony został jako teren US1 i U1to jest to zupełnie odmienne przeznaczenie. Dla właściciela działki położonej w całości w 50 metrowej strefie ochronnej cmentarza nie jest obojętne czy strefa ta sąsiadować będzie po części z terenem R czy też z terenem US1 i U1. Teren U1 mogący być przeznaczony na miejsca postojowe samochodów oddziałuje niekorzystnie np. na prowadzenie w jego sąsiedztwie upraw ekologicznych warzyw i owoców a tym samym zmniejsza rolną wartość sąsiedniej działki. Skarżący zauważył, że w znacznej części rysunek studium dotyczący sołectwa Narama nie odpowiada rysunkowi planu. Przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. wymagania co do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarze winny być spełnione na etapie planu. Dopuszczenie lokalizacji cmentarzy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na obszarach niespełniających na tym etapie wymagań określonych przedmiotowym rozporządzeniem czyniłoby te regulacje prawne bezprzedmiotowymi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Iwanowice wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że bezspornym jest, iż działka nr 159/4 położona w miejscowości Narama jest własnością skarżącego, a w gestii gminy Iwanowice jest planowanie i zagospodarowanie przestrzenne terenu, na którym znajduje się ta nieruchomość. Nie można podzielić jednak stanowiska skarżącego, że przez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego terenu gminy Iwanowice organ przekroczył swoje uprawnienia i nadmiernie ograniczył prawa skarżącego. Przeznaczenie prawie całej działki o nr 159/4 zgodnie z przyjętą uchwałą jest tożsame w planie zagospodarowania przestrzennego jak również w historycznych dokumentach planistycznych pochodzących z początku lat 90- tych. Działka ma przeznaczenie rolne o symbolu R1, położona jest w strefie ochrony sanitarnej od planowanego cmentarza. Skarżący nabywając nieruchomość musiał mieć świadomość jej przeznaczenia i ograniczeń wynikających z jej położenia w planowanej strefie ochrony sanitarnej. Niewielki fragment działki znajdujący się poza strefą ochrony sanitarnej od cmentarza uzyskał przeznaczenie pod zabudowę zagrodową RM. Rozszerzenie tego przeznaczenia nie było możliwe na teren rolny ze względu na ustalenia studium, a także wiążące uzgodnienia organów.

W preambule do uchwały Rada Gminy Iwanowice stwierdziła brak naruszenia przez projekt planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Iwanowice uchwalonego uchwałą z dnia 20 lipca 2012 r. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy nie dopuszcza żadnej dowolności umożliwiającej naruszenie ustaleń studium, ale w przypadkach w sposób oczywisty uzasadnionych dopuszcza uściślenie ustaleń tego dokumentu w planach zagospodarowania przestrzennego. Do takich rozwiązań należy wyznaczenie w planie zagospodarowania terenu dla gminy Iwanowice niewielkich obszarowo terenów usług, bezpośrednio przy granicy terenu planowanego pod cmentarz w miejscowości Narama w strefie ochrony sanitarnej, które uzyskały przeznaczenie na usługi związane z potrzebami obsługi cmentarza, w tym miejsca parkingowe. Przy opracowaniu projektu planu, zgodnie z przyjętą logiką rozwiązania, wolą parafii zaakceptowaną przez wójta gminy, po uzyskaniu wszystkich uzgodnień wymaganych prawem oraz zgody MRiRW na odrolnienie tych terenów w części strefy położonej przy drodze zostały oznaczone symbolem U1. Przyjęcie takiego rozwiązania jest racjonalne i uzasadnione lokalizacją przy drodze i granicy planowanego cmentarza. Ponadto projekt planu zagospodarowania przestrzennego pismem z dnia 23 lipca 2014 r. został skierowany do PWIS i uzyskał akceptację tego urzędu na podstawie milczącej zgody. Odnoście potrzeby wykonania badań hydrogeologicznych organ wskazał, że takich wymagań nie ma w przypadku rezerw utrzymywanych z lat ubiegłych. Rezerwa terenu pod planowany cmentarz nie jest wprowadzana jako nowe przeznaczenie. Przeznaczenie części działki objętej skarga o nr 159/4 od dziesiątków lat jest tożsame. W momencie nabycia nieruchomości przez skarżącego była ona położona w strefie ochrony sanitarnej od planowanego cmentarza. Organ stwierdził również, że planowany cmentarz zlokalizowany w sąsiedztwie działki skarżącego jest wpisany we wszystkie dokumenty planistyczne gminy i jego lokalizacja dokumentuje się na pierwszą połowę lat 90- tych. W tym przypadku wniosek osoby uprawnionej – biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego nie jest wymagany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi

Przechodząc do omówienia skargi sąd uznał, iż jest ona częściowo (w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem ZC) zasadna. Skarga została poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czym skarżący wypełnił wymóg o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) który stanowi, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Otwiera to drogę do sądowej kontroli aktu jakim jest zaskarżony plan miejscowy w zakresie w którym narusza prawnie chroniony interes skarżącego. Wskazał on na ograniczenie prawa własności w zakresie posiadanej nieruchomości w związku z pobliską lokalizacją cmentarza i wynikającego z tego faktu zakazami związanymi z obowiązującą strefą ochroną, które obejmują jego działkę. Ostatecznie skarżący sprecyzował skargę na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. wskazując, iż skarży tereny ZC i U1 oraz US1 gdyż przeznaczenie tych terenów ogranicza jego prawa właścicielskie do działki 159/4.

Przedmiotem zaskarżania jest zatem ustalenie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji wyznaniowego cmentarza katolickiego. Wskazać w tym miejscu należy, iż wprawdzie sama przedmiotowa uchwała posługuje się pojęciem "cmentarz przykościelny", ale z akt zgromadzonych w tej sprawie wprost wynika, że tym cmentarzem przykościelnym miał być wyznaniowy - cmentarz katolicki. Potwierdziło to pełnomocnik organu planistycznego na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. oświadczając, iż teren planowanego cmentarza stanowi własność kościelną. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż wprawdzie skarga pierwotnie obejmowała działkę 159/4 tj. działkę należącą do skarżącego, ale w swej treści dotyczyła właśnie terenów cmentarza (ZC) oraz terenów przyległych tj. U1 i US1. Także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło wprost działki 159/4, ale w swej treści kwestionowało prawidłowość i zasadność lokalizacji cmentarza w konsekwencji ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego. W ocenie sądu skarżący wyczerpał w ten sposób formalny wymóg wezwania organu do dobrowolnego zadośćuczynienia jego żądaniu a jak mowa o tym wyżej na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. skarżący sprecyzował skargę wskazując, iż skarży tereny ZC i U1 oraz US1 gdyż przeznaczenie tych terenów ogranicza jego prawa właścicielskie do działki 159/4.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.) przeznaczenie terenu na cele obejmujące inwestycje sakralne, kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe ustala się w planach zagospodarowania przestrzennego na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter szczególny wobec regulacji z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", ponieważ reguluje on inicjowanie postępowania zmierzającego do ustalenia w planie miejscowym obszaru przeznaczonego pod wyznaniowy cmentarz katolicki, zaś art. 14 ust. 4 u.p.z.p. reguluje ogólny tryb inicjowania uchwalania planów miejscowych niezależnie do sposobu przeznaczenia terenów objętych takim planem. Tym samym dokonując wykładni obu ww. regulacji ustawowych przy zastosowaniu reguły wykładni lex posteriori generali (art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) not derogat legi interiori speciali (art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej) – czyli przepis ogólny późniejszy nie uchyla przepisu szczególnego wcześniejszego.

Wykładnię taka potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny który w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. II OSK 1611/07 wyraził pogląd, iż przepis art. 42 ust. 1 ww. ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów art. 14 ust. 1 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie nie tylko w niebudzącym wątpliwości brzmieniu przedmiotowego przepisu ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, ale także w jego wykładni systemowej i funkcjonalnej. Katolicki cmentarz wyznaniowy pozostaje w gestii Kościoła Katolickiego i to Kościół, a nie gmina, decyduje o tym czy cmentarz jest potrzebny, a jeśli tak to w jakim zakresie. Jego sytuacja prawna jest zatem zgoła odmienna niż sytuacja cmentarza komunalnego. Oczywiście nie oznacza to, że gmina jest związana wnioskiem biskupa diecezjalnego (przełożonego zakonnego) co do wskazanego we wniosku miejsca lokalizacji cmentarza. Ta kwestia pozostaje w zakresie władztwa planistycznego gminy. Innymi słowy gmina nie jest związana treścią wniosku, o którym mowa, jednak nie może przeznaczać określonych obszarów na katolickie cmentarze wyznaniowe, z własnej inicjatywy (tak samo w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie a dnia 17 lipca 2007 r. II SA/Kr 1314/06 i z dnia 19 marca 2015 r. II SA/Kr 1424/14). Podkreślić także należy, iż przepis art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej pozostaje w zgodzie z art. 24 konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. który stanowi, iż kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych. Bez znaczenia jest w tym stanie, iż we wcześniej obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na tym terenie cmentarz był tak że przewidziany a także w planie z 1993 r., choć co jest bezsporne, iż obejmował on mniejszy teren). Organ nie wykazywał, aby na wcześniejszym etapie (uchwalania poprzednich planów) wniosek stosownych władz kościelnych był w kwestii lokalizacji cmentarza złożony. Jeżeli jednak nawet taki wniosek byłby złożony, byłaby to okoliczność bez znaczenia gdyż nowy plan stanowi nową regulację prawną, dotyczącą nowego – powiększonego terenu. Wniosek taki był zatem konieczny.

Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika zaś, że ani biskup diecezjalny, ani wyższy przełożony zakonu nie występowali z wnioskiem o ustalenie lokalizacji w planie miejscowym cmentarza wyznaniowego. Okoliczność tą potwierdza organ planistyczny w odpowiedzi na skargę oraz pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. Już to uchybienie stanowił samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego powoduje nieważność takiej uchwały. Tym istotnym naruszeniem jest w tej sprawie brak wniosku pochodzącego od uprawnego podmiotu, który inicjowałby podjęcie prac przez organ stanowiący gminy nad uchwaleniem planu obejmującego także obszar przeznaczony pod katolicki cmentarz wyznaniowy.

Nie są to jedynie uchybienia popełnione podczas procedury uchwalania planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą. Mianowicie zgodnie z art. 1 ust 3 Ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2126). właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Przepis ten dotyczy wprawdzie zakładania a nie projektowania (w sensie planistycznym) cmentarza, ale zważyć należy na fakt, iż przeznaczenie terenu na cmentarz wiąże się z ograniczeniami w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich niezależnie od tego czy na terenie przeznaczonym w planie miejscowym na cmentarz, cmentarz ten zostanie faktycznie założony czy też z uwagi na inne uwarunkowania np. teren wybrany na ten cel nie spełni wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315)., które to wymogi dotyczą między innymi odpowiednich gruntów i głębokości wód powierzchniowych. Zgodnie z § 2 ust 1 tego rozporządzenia przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuacyjnym w skali 1 : 500, następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze:

1) grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym;

2) stosunki wodne obejmujące rozeznanie:

a) kierunków spływu wód powierzchniowych,

b) głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku;

3) istniejące zespoły roślinne.

Z kolei przepis § 4 rozporządzenia stanowi, iż teren cmentarza powinien znajdować się w miarę możności na wzniesieniu i nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód deszczowych (ust 1). Na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć wodociągowa lub studnie) (ust. 2).

Sąd zwraca uwagę, iż rozporządzenie w § 2 ust 1 tego rozporządzenia posługuje się terminami: "przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza" oraz "na obszarze projektowanym na jego założenie". Zdaniem sądu nawiązuje do art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, iż cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Lokalizacja cmentarza odbywa się zatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z badaniem terenu przyszłej lokalizacji cmentarza pod kątem spełnienia przez ten teren wymogów określonych rozporządzeniem, dotyczy zatem okresu projektowania, lokalizacji cmentarza w sensie czasu uchwalania planu miejscowego. Oznacza to, iż organ planistyczny mimo braku wyraźnego, wyrażonego wprost nakazu, kwestie związane z badaniem warunków gruntowych terenów, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma zamiar przeznaczyć pod cmentarz, w procedowaniu planistycznym powinien uwzględnić. Inaczej narusza się na zarzut naruszenia władztwa planistycznego. Podkreślić należy, iż na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze (art. 6 ust. 1 ustawy), jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu nr 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności (a taką ingerencją dla terenów sąsiednich jest z pewnością lokalizacja cmentarza z uwagi na strefy ochronne i występujące w tych strefach zakazy tj. zakaz wynikający z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Dz. U. Nr 52, poz. 315 a także zapisów samego planu tj. zakazów wynikających z § 15 dotyczących ustanowienia strefy ochrony sanitarnej) pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania, a nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznego i prywatnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów i w rezultacie ich wyważania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12).

W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za lokalizacją cmentarza w tym właśnie miejscu a przede wszystkim czy realizacja cmentarza w terenie kwestionowanym przez skarżącego będzie możliwa choćby właśnie w związku z kwestiami wymazów stawianych gruntom cmentarnym. Przesądza to w opinii sądu, iż w tym zakresie organ dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego. Jeżeli bowiem z uwagi na czynniki występujące obiektywnie, o których mowa wyżej, a niezbadane na etapie procedowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wcześniej, faktyczna lokalizacja cmentarza w miejscu oznaczonym w planie symbolem ZC okazała by się niemożliwa, przeznaczenie to bezzasadnie ograniczało by możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego z uwagi na występującą strefę ochronną, a co za tym idzie nie zachodziła by sytuacja kiedy interes ogólny, społeczny wyrazicielem którego jest organ planistyczny stanowił prymat do interesu indywidualnego i racjonalnie uzasadniał odjęcie znacznej części uprawnień właścicielskich jakie skarżącemu mogły przysługiwać w stosunku do działki nr 159/4.

Odnoście terenów oznaczonych w części graficznej skarżonego planu jako przylegające do terenu ZC obszarów U1 (tereny zabudowy usługowej) oraz US1 (tereny sportu i turystyki) wskazać należy, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w kwestionowaniu tychże zapisów. Zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wskazać należy, iż naruszenia tego interesu determinuje przejście do dalszego etapu rozpoznawania sprawy – badania zgodności z prawem skarżonej uchwały. Skarga oparta o konstrukcję art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem skargą powszechną, którą każdy może skutecznie wnieść. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że skarga złożona trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004). Przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika także, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W kontekście powyższego należy przyjąć, iż w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego.

Ustalając w planie zagospodarowania przeznaczenie terenów U1 i US1 przestrzennego Rada Gminy Jwanowice nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności przysługujące skarżącemu a zatem nie naruszyła jego interesu prawnego. Skarżona uchwała w tym zakresie nie stanowi bowiem ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Sąd nie dopatrzył się aby takie przeznaczenie tereny tj.. pod usługi i sport i turystykę w jakikolwiek sposób (o przeciwieństwie do terenów oznaczonych jako ZC) ingerowało w wykonywanie przez skarżonego uprawnień właścicielskich w stosunku do działki nr 159/4. Przywoływane przez niego argumenty o których mowa w skardze, (niekorzystne oddziaływanie na uprawy ekologiczne) z uwagi na niewielki rozmiar obszarów o tym przeznaczeniu, nie może przekładać się na realne zagrożenia o jakim mowa w skardze. Tym samym zdaniem sądu wykluczone jest potwierdzenie okoliczności wskazywanych przez skarżonego a okoliczności te mogą świadczyć jedynie o naruszeniu przez skarżony plan ( w zakresie obszarów U1 oraz US1) interesu faktycznego, ale na pewno nie interesu prawnego skarżącego.

Z uwagi na wyższe okoliczności, na podstawie art. 28 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji