Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1393/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1,2,3, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. R., Z. R. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 18 listopada 2014 r. H.R. i Z. R. (dalej łącznie: "Skarżący") – z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 50, art. 51, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 25 września 2014 r. nr LIII/465/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Walerianowo oraz części wsi Rosnówko i Chomęcice (dalej: "Uchwała" lub "Plan"), domagając się na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej Uchwale zarzucono: (1) naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – poprzez uchwalenie przez Radę Gminy Komorniki (dalej: "Rada Gminy") Planu, który narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Komorniki zatwierdzonego uchwałą nr LII/348/2010 Rady Gminy Komorniki z dnia 25 października 2010 r. (dalej: "Studium"); (2) naruszenie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. – poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności i wprowadzenie mocą Uchwały rygorystycznych ograniczeń prawa własności nieruchomości należącej do Skarżących przy braku adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym; (3) naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. – polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego i arbitralnym ograniczeniu prawa własności przysługującego Skarżącym, prowadzącym w istocie do pozbawienia ich możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

W uzasadnieniu wskazano, że Uchwała objęła swoim opracowaniem nieruchomości położone w W. będące własnością Skarżących na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej, w tym działki nr (...) i nr (...), co uzasadnia ich interes prawny w zaskarżeniu Uchwały. Ponadto Skarżący wskazali, że skargę wnieśli po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, który to organ uchwałą z 23 października 2014 r. nr LIV/475/2015 odmówił uwzględnienia tego wezwania.

Uzasadniając zarzut nr 1 – naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie Planu niezgodnego ze Studium – Skarżący wskazali, że Plan narusza ustalenia Studium w zakresie, w jakim ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 11UT/US, 9ZP i 10KDX. Nieruchomości Skarżących położone w W. stanowiące działkę nr (...) ((...),(...),(...),(...),(...),(...)) oznaczono w Planie symbolami 11UT/US, 9ZP i 10KDX, a działkę nr (...) ((...),(...),(...),(...),(...)) – symbolem 11UT/US. W Studium część działki nr (...) oraz działka nr (...) zostały oznaczone symbolami UT/US, dla których Studium (w rozdziale III pkt 6 ppkt 5) dopuszcza zabudowę, w tym: hotele, motele, obiekty gastronomii oraz towarzyszące usługom sportu i rekreacji, a ponadto wskazuje, że wysokość budynków nie może przekroczyć 12 m, zaś powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić min. 50%. Natomiast w zaskarżonej Uchwale – na terenach oznaczonych symbolami UT/US i 11UT/US – wprowadzono ograniczenia dotyczące zabudowy oraz wielkości działek i wysokości budynków, które nie były przewidziane w Studium. Zmniejszono powierzchnię zabudowy z 20% do 10% i wysokość zabudowy z 12 m do 10 m, zwiększono powierzchnię biologicznie czynną z 50% do 60% oraz ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki na 10.000 m². Nadto część działki Skarżących nr 10, która znalazła się Planie w obszarze objętym symbolem 9ZP (tereny zieleni urządzonej), w Studium była oznaczona symbolem M (tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej / ekstensywnej). Na tych terenach według Studium można było sytuować budynki i garaże (rozdział III pkt 2 i 3). Tymczasem zgodnie z § 27 Uchwały, dla terenów 9ZP wprowadzono zakaz zabudowy kubaturowej, zaś dopuszczalne obiekty towarzyszące to urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty małej architektury, ciągi piesze, place zabaw; z kolei minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki wynosi 2.800 m², a powierzchnia biologicznie czynna – min. 70% powierzchni działki gruntu. Także część działki Skarżących nr 10, która znalazła się w Planie w obszarze objętym symbolem 10KDX (ciąg pieszo-jezdny), w Studium była oznaczona symbolem M.

Z kolei odnosząc się do zarzutu nr 2 – naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 1 Konstytucji oraz art. 140 k.c. poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności – a także zarzutu nr 3 – naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie Radę Gminy granic władztwa planistycznego i arbitralne ograniczenie prawa własności Skarżących prowadzące do pozbawienia ich możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem – Skarżący wskazali, że odnośne regulacje Planu świadczą, iż przy jego uchwalaniu doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów. Podkreślili, że zadania w zakresie sportu i rekreacji są zadaniami własnymi gminy, a zatem winny być przez tę gminę realizowane własnymi środkami, tj. przy użyciu składników majątku, do których gminie przysługuje tytuł prawny, a nie są one przedmiotem własności osób prywatnych. W tym kontekście Skarżący zauważyli, że Gmina Komorniki (dalej: "Gmina") jest właścicielem m.in. działki nr 30 w Walerianowie o powierzchni 9.810 m², którą dzierżawi, z której pobiera pożytki i którą mogła przeznaczyć na cel publiczny i realizację zadań własnych.

W ocenie Skarżących ustalenie przez Radę Gminy dla części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 10 i nr 5 przeznaczenia jako terenu usług turystyki, sportu i rekreacji (UT/US i 11UT/US) – z wprowadzeniem zakazu lokalizacji wolnostojących budynków gospodarczo-garażowych bezpośrednio przy granicy działek budowlanych lub w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej (§ 5 pkt 7 Planu) oraz zakazu lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przedsięwzięć infrastrukturalnych zabezpieczających funkcjonowanie gminy (§ 12 ust. 3 Planu), dopuszczenie przeznaczenia maks. 20% powierzchni działki budowlanej na cele niekubaturowych urządzeń rekreacyjno-sportowych (§ 22 ust. 2 pkt 2 Planu), ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki na 10.000 m2 (§ 22 ust. 2 pkt 4 Planu), ustalenie minimalnej szerokości nowo wydzielonych działek na 40 m (§ 11 ust. 2 pkt 1 Planu), ustalenie maksymalnej powierzchni na 10% powierzchni działki budowlanej (§ 22 ust. 2 pkt 5 Planu), ustalenie powierzchni biologicznie czynnej na min. 60% powierzchni działki budowlanej (§ 22 ust. 2 pkt 7 Planu) oraz ustalenie wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na min. 0,01 i maks. 0,3 (§ 22 ust. 2 pkt 6 Planu) – w sposób rażący wkracza w prawo własności nieruchomości osób prywatnych, czyniąc z omawianej działki w rzeczywistości przestrzeń ogólnodostępną służącą za miejsce spotkań dla społeczności lokalnej, z podstawowym przeznaczeniem pod publiczne usługi w zakresie sportu i rekreacji. Także postanowienia § 27 Planu – zawierające ustalenia dla terenów 9ZP, na którym usytuowana jest część działki nr 10 – godzą, zdaniem Skarżących, w przysługujące im prawo własności do tej działki, gdyż tereny te zaprojektowano w celu możliwości rekreacji i wypoczynku przyszłych mieszkańców wsi. Gmina powinna w pierwszej kolejności rozważyć zagospodarowanie zieleni urządzonej na nieruchomościach stanowiącej jej własność, a nie osób prywatnych. Nadto wprowadzony na terenie 9ZP zakaz zabudowy kubaturowej prowadzi faktycznie do wywłaszczenia Skarżących. Nie znajduje także żadnego uzasadnienia wprowadzenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki na 2.800 m². Interesy Skarżących narusza także, ich zdaniem, przeznaczenie w § 35 Planu obszaru oznaczonego symbolem 10KDX, na którym znajduje się część działki nr 10, na ciąg pieszo-jezdny. Taki ciąg nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, dlatego wydzielenia gruntów pod jego budowę nie można uznać za cel publiczny. Tymczasem ograniczenia związane z zasadami zagospodarowania wprowadzone na tym obszarze prowadzą faktycznie do wywłaszczenia Skarżących, a zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie, gdy jest dokonywane na cele publiczne, co w tym przypadku nie ma miejsca.

Skarżący podnieśli, że niemal cały obszar 11UT/US stanowi własność osób fizycznych, w tym Skarżących, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności i wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby organ planistyczny rozważał możliwość uwzględnienia w tym obszarze również interesów Skarżących, tj. prawa prywatnej własności – czy to poprzez nieprzeznaczanie całości nieruchomości Skarżących na cel zaspakajający i realizujący interes publiczny, czy to poprzez dopuszczenie również innego przeznaczenia na tym obszarze niż tylko urządzeń sportu i rekreacji z jednoczesnym zakazem zabudowy kubaturowej. W sytuacji, w której cała nieruchomość (o znacznej powierzchni) przeznaczona jest na terenowe urządzenia sportu i rekreacji, wówczas rzeczywista, realna możliwość korzystania z tej nieruchomości przez właścicieli czy też rozporządzania nią staje się iluzoryczna. Podobne argumenty dotyczą, zdaniem Skarżących także przeznaczenia części działki nr 10 pod teren zieleni urządzonej (9ZP) oraz ciąg pieszo-jezdny (10KDX). Skarżący zaznaczyli, że na cele związane z realizacją zadań własnych Gminy przeznaczono w Uchwale połowę nieruchomości należących do Skarżących. Tymczasem Gmina dysponowała działką nr 30 o powierzchni 9.810 m2, którą mogła przeznaczyć na takie cele. Ponadto ARN posiada teren ok. 100 ha, który w Studium przeznaczony jest pod tereny zielone oraz inne usługi społeczne, widowiskowe-społeczne (działki nr 2/4 i 285). Skarżący zarzucili, że Rada Gminy nie uwzględniła ich uwag do projektu Planu związanych z ograniczeniem w zabudowie oraz wielkością powierzchni nowo wydzielonych działek na obszarach oznaczonych symbolem 11UT/US i 9ZP. Swoje stanowisko Rada Gminy uzasadniła walorami przyrodniczymi i krajobrazowymi, wskazując, że tereny wzdłuż wschodniej granicy Planu stanowią cenny korytarz ekologiczny oraz atrakcyjny element krajobrazu, w związku z czym terenów tych nie należy zabudowywać. Takie argumenty są, w ocenie Skarżących, bezzasadne, gdyż nawet w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie przewiduje się tak daleko idących ograniczeń dla wymienionych w niej form ochrony, jakie wprowadziła Rada Gminy w Uchwale.

W konkluzji Skarżący stwierdzili, że przeznaczenie ich działek pod usługi sportu i rekreacji oraz teren zieleni urządzonej i ciąg pieszo-jezdny powoduje, że brak jest możliwości racjonalnego gospodarowania (pobierania pożytków) z nieruchomości, jak i rozporządzania nimi bez ograniczenia liczby kontrahentów. W przypadku bowiem chęci zbycia czy wydzierżawienia takiej nieruchomości, najprawdopodobniej jedynym kontrahentem zostaje Gmina, która na tej nieruchomości może zrealizować założone przez siebie w planie miejscowym cele – same w sobie słuszne i potrzebne – które jednak nie powinny być realizowane przez Gminę z pokrzywdzeniem prywatnej własności. Skarżący wskazali, że stosownie do art. 6 u.p.z.p. wykluczona jest ingerencja w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu prywatnego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części bez wskazania czy naruszenie zasad sporządzania musi mieć charakter istotny.

W obszernej odpowiedzi na skargę, sporządzonej przez Wójta Gminy Komorniki (dalej: "Wójt"), organ wniósł o jej oddalenie, szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów skargi.

I tak, odnosząc się do zarzutu nr 1 Wójt stwierdził, że ustalenia Planu nie naruszają ustaleń Studium, bowiem ten ostatni dokument określa tylko funkcję terenu i najważniejsze wytyczne dla sporządzania planów, natomiast szczegółowe parametry zabudowy ustala się dopiero w miejscowych planach.

Wójt wskazał, że w Studium ustalono, iż w ramach terenów usług turystyki, sportu i rekreacji "można" – a nie jak dowodzą Skarżący: "należy" – sytuować budynki i obiekty związane z funkcją terenu. Ponadto w Studium zostały określone tylko maksymalne parametry wysokości budynków i powierzchni zabudowy, bez wskazania parametrów minimalnych; natomiast parametr powierzchni biologicznie czynnej został wskazany tylko minimalny, bez wskazania parametru maksymalnego. Nie zostały także określone minimalne i maksymalne powierzchnie działek. Zatem, w ocenie organu Gminy, teren usług turystyki, sportu i rekreacji wyznaczono w Planie zgodnie ze Studium. Dalej Wójt przedstawił szczegółowe uzasadnienie poszczególnych ustaleń planistycznych dla terenu 11UT/US, a także wskazał, z jednej strony, na zmianę pierwotnych założeń przyjętych przy opracowywaniu Planu, do jakiej doszło w odpowiedzi na uwagi Skarżących wpływające na etapie wyłożeń projektu Planu do publicznego wglądu (wprowadzono pas zabudowy kubaturowej na głębokość m wzdłuż projektowanej drogi 14KDW oraz dodatkowo zaprojektowano strefę lokalizacji niekubaturowych urządzeń rekreacyjno-sportowych), a z drugiej – na konieczność zastosowania rozwiązań chroniących ten teren przed całkowitą zabudową. Podkreślił, że ze względu na skalę i dość ogólny charakter opracowania planistycznego, jakim jest studium, kwestię doprecyzowania rodzajów i parametrów zabudowy pozostawiono expressis verbis w samym Studium na etap opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wójt nie zgodził się także z twierdzeniem Skarżących jakoby ustalone w Planie przeznaczenie terenów pod zieleń urządzoną oraz ciąg pieszo-jezdny, było odmienne od ustalonego w Studium. Wskazał, że w Studium dla terenów mieszkaniowych o zabudowie intensywnej ustalono możliwość sytuowania: budynków mieszkalnych, garaży, budynków gospodarczo-garażowych, budynków usług podstawowych, boisk, placów zabaw, skwerów, obiektów handlowych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych i lokalnych, a z uwagi na skalę tego opracowania niemożliwym było wskazanie w nim lokalizacji wszystkich dróg, placów zabaw, boisk i skwerów. Na etapie sporządzania miejscowego planu koniecznym było więc rozstrzygnięcie, na których terenach należy wyznaczyć miejsca lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, a na których: drogi, tereny infrastruktury technicznej, czy tereny skwerów zieleni.

Z kolei odnosząc się do zarzutu nr 2 Wójt – podkreśliwszy raz jeszcze, że przeznaczenie terenu pod usługi turystyki, sportu i rekreacji UT/US zostało wyznaczone w oparciu o Studium – zaznaczył, z powołaniem się na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych, że zagospodarowanie tego typu terenów polega nie tylko na lokalizowaniu budynków, ale także obiektów przewidzianych do użytkowania na świeżym powietrzu. Skoro w Planie na przedmiotowym terenie wyznaczono strefę lokalizacji budynków, strefę lokalizacji niekubaturowych urządzeń rekreacyjno-sportowych i strefę wolną od zabudowy możliwą do wykorzystania pod wymagany obszar powierzchni biologicznie czynnej, to, w ocenie organu, Plan nie ogranicza nadmiernie praw właścicielskich, a jedynie wskazuje sposób ich wykonywania poprzez wskazanie zasad zagospodarowania terenu. Wójt nie zgodził się z zarzutem, że organ sporządzający Plan nie rozważał na etapie jego opracowania, interesów Skarżących. Ocenił, że ze składanych przez Skarżących uwag do projektu Planu podczas kolejnych wyłożeń i ze sposobu rozpatrzenia tych uwag przez Wójta wynika, że interesy Skarżących były wnikliwie analizowane. W wyniku uwzględnienia części tych uwag Skarżących wprowadzono do Planu strefę zabudowy kubaturowej i strefę lokalizacji obiektów niekubaturowych. Obszar wolny od zabudowy stanowi tylko część terenu UT/US i może zostać wykorzystany do zbilansowania wymaganych terenów powierzchni biologicznie czynnej.

Natomiast odnośnie do przeznaczenia terenów w Planie pod zieleń urządzoną (ZP) Wójt wyjaśnił, że tereny zieleni urządzonej zaprojektowano w celu zapewnienia możliwości rekreacji i wypoczynku dla przyszłych mieszkańców wsi. Biorąc pod uwagę fakt, że nowo zaprojektowane tereny mieszkaniowe przewidują kilkukrotne zwiększenie liczby mieszkańców jednostki, konieczne jest zapewnienie potencjalnym przyszłym mieszkańcom możliwości korzystania z usług oraz z terenów służących wypoczynkowi, do jakich zaliczane są właśnie tereny zieleni. Wójt zaznaczył, że wbrew zarzutom Skarżących, sporządzając Plan rozważano wnikliwie miejsca lokalizacji terenów zieleni urządzonej – przy ich wyznaczaniu kierowano się, po pierwsze, zasadą zapewnienia dobrej dostępności komunikacyjnej tych terenów dla przyszłych użytkowników (wyznaczano je przy drogach publicznych, w miejscach położonych w miarę centralnie w stosunku do otaczającej je zabudowy). W przypadku terenu 9ZP założono także stworzenie pewnego rodzaju centrum obsługi mieszkańców, wyznaczając w bezpośrednim sąsiedztwie tereny usług i tereny zieleni. Po drugie, bardzo dokładnie starano się wyważać interes publiczny z interesami prywatnymi i w związku z tym tereny te – tak jak i teren usług sportu – wyznaczano na gruntach osób, które są właścicielami największych terenów objętych Planem i przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W przypadku nieruchomości Skarżących stosunek powierzchni gruntu przeznaczonego pod zieleń do powierzchni gruntów przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową na działkach nr 9 i nr 10 oraz pobliskiej działce nr 5/2 wynosi około 7%. Zatem korzyści Skarżących związane z przekwalifikowaniem ww. działek pod zabudowę mieszkaniową powinny przewyższać znacząco ich poczucie straty związane z przeznaczeniem części terenu pod zieleń i ciąg pieszo-jezdny. Ponadto to właśnie przyszli właściciele i mieszkańcy znacznej ilości działek powstałych w wyniku podzielenia działek nr 9, 10 i 5/2 będą stanowili dużą grupę mieszkańców zainteresowanych korzystaniem z terenów wypoczynkowych. Wójt zaznaczył, że niemożliwe było zaprojektowanie tego typu terenów na wskazanej w skardze działce nr 30 (obręb Rosnówko-Walerianowo) stanowiącej własność Gminy, gdyż działka ta znajduje się poza granicami Planu, a poza tym położona jest w zbyt dużym oddaleniu od terenów mieszkaniowych wsi Walerianowo (w południowo-wschodniej części wsi w odległości ok. 1 km od ul. Bukowej) i jest praktycznie niedostępna komunikacyjnie. Oprócz tej działki i poza terenami dróg, przepompowni ścieków oraz niewielkiego placu zabaw, Gmina nie posiada innych działek w Walerianowie. Przywołane w skardze działki nr 2/4 i 285 są wprawdzie własnością Skarbu Państwa, lecz podobnie jak działka nr 30 znajdują się poza granicami Planu oraz w zbyt dużym oddaleniu od większości terenów mieszkaniowych wsi Walerianowo.

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia ciągu pieszo-jezdnego 10KDX organ wyjaśnił, że jego wyznaczenie wzdłuż terenu 9ZP miało na celu ułatwienie dostępu przyszłych mieszkańców przyległych terenów zarówno do zaplanowanego terenu usługowego, jak i terenu zieleni. Podkreślił, że w wyniku uwzględnienia jednej z uwag do wyłożonego projektu Planu zlikwidowano planowaną wzdłuż tego ciągu drogę dojazdową, uznając, że zapewnienie ruchu samochodowego na tym odcinku jest zbędne, za to wskazane jest wprowadzenie nowego połączenia komunikacyjnego dla ruchu pieszego i ewentualnie rowerowego. Ze względu na funkcję tego połączenia uznano, że nie wymaga ono wyznaczenia jako drogi o szerokości 10 m. Ponadto ustalenie dla niego przeznaczenia innego niż droga dojazdowa uniemożliwi w przyszłości wprowadzenie na tym odcinku ruchu samochodowego, co, zważywszy na sąsiedztwo terenu rekreacyjnego i wytyczenie w tym rejonie wystarczającej liczby innych dróg, jest, zdaniem organu, pożądane.

Wójt wskazał, z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią; pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Wyjaśnił, że w przypadku zaskarżonego Planu działki stanowiące własność Skarżących przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie były objęte żadnym planem miejscowym, a w nieobowiązującym od 01 stycznia 2004 r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy, przeznaczone były pod uprawy rolne. Po podjęciu zaskarżonej Uchwały zyskały w przeważającej części przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie organu nie podlega wątpliwości, że zabudowie mieszkaniowej muszą towarzyszyć tereny służące rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców. Stosując się do podstawowych zasad planowania osiedli mieszkaniowych oraz kierując się zasadą przezorności, gmina wyznaczając nowe tereny mieszkaniowe ma obowiązek zabezpieczyć tereny wolne od zabudowy, które w przyszłości będą mogły być zagospodarowane jako tereny rekreacyjne.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu nr 3 Wójt wyjaśnił, że w przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") ograniczenie prawa własności wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył, że przeznaczenie terenu pod usługi turystyczne i sportowe nie oznacza, że teren ten może zostać zagospodarowany tylko przez Gminę. Plan określa zasady zagospodarowania nie określając, kto ma zostać inwestorem – tego typu inwestycje mogą być i są prowadzone przez inwestorów prywatnych. W przypadku terenu przeznaczonego pod zieleń urządzoną i ciąg pieszo-jezdny właściciel terenu będzie mógł zaś zbyć te tereny Gminie za cenę, jaka zostanie wynegocjowana pomiędzy stronami umowy. Odpierając zarzut przekroczenia przez Gminę granic władztwa planistycznego i arbitralnego ograniczenia prawa własności przysługującego Skarżącym, organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., których podstawowym celem jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił m.in., że uwarunkowania wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, należy uwzględniać przy tworzeniu m.p.z.p. i niejednokrotnie dochodzi przy tym do kolizji tych wartości z wartościami innymi, takimi jak prawo zagospodarowania własnej nieruchomości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) organy gminy mogą w tworzonym m.p.z.p. ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze, gdyż prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W konkluzji odpowiedzi na skargę stwierdzono, wszelkie rozstrzygnięcia organu sporządzającego Plan zostały poprzedzone wnikliwymi, wszechstronnymi analizami celowości i słuszności zastosowanych rozwiązań. Obserwując sposób, w jaki rozwijają się inne miejscowości, Gmina chce uniknąć błędów popełnianych przy tworzeniu starszych planów, które nie zagwarantowały mieszkańcom właściwego komfortu zamieszkania. Sporządzając nowe m.p.z.p. Gmina szczegółowo analizuje tereny, na których wyznacza się przeznaczenie mieszkaniowe, biorąc pod uwagę zarówno interesy właścicieli tych terenów, jak i mieszkańców terenów sąsiednich oraz przyszłych mieszkańców. Takie działanie miało miejsce również w przypadku zaskarżonego Planu.

Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Skarżących, r.pr. Sylwia Zaręba, podtrzymała wnioski i wywody skargi, a pełnomocnik organu, r.pr. Kazimierz Praczyk, argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – znajdującego swoje zakotwiczenie wprost w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Komorniki z dnia 25 września 2014 r. nr LIII/465/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Walerianowo oraz części wsi Rosnówko i Chomęcice, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 10 grudnia 2014 r. (poz. 6641) i zgodnie z jej § 39 weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty, tj. w dniu 25 grudnia 2014 r.

Podstawę prawną zaskarżenia tej uchwały stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g."), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny oraz czy spełnia pozostałe wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: (1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, (2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, (3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu wymogi te zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Zaskarżony Plan – jak każdy m.p.z.p. – jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a tym samym wprowadzająca go Uchwała stanowi niewątpliwie "uchwałę z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący dopełnili wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, występując z takim wezwaniem do Rady Gminy pismem z 06 października 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 07 października 2014 r. Odpowiedź organu na to wezwanie, wyrażoną w uchwale Rady Gminy z dnia 23 października 2014 r. nr LIV/475/2014, doręczono Skarżącym w dniu 31 października 2014 r. Skarga wpłynęła do organu w dniu 26 listopada 2014 r. (przekazana do organu zarządzeniem z 24 listopada 2014 r. przez WSA w Poznaniu, do którego błędnie skierowano skargę bezpośrednio), a więc w terminie.

W następnej kolejności konieczne było w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. zbadanie legitymacji Skarżących do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały.

Na gruncie tego przepisu legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) stwierdził, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak trafnie ujął to Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowe.

W świetle powyższego należy uznać, że Skarżący mają legitymację procesową do wniesienia skargi na Uchwałę. Kontrolowany Plan obejmuje bowiem swymi granicami obszar, na którym znajdują się nieruchomości będące własnością Skarżących, w tym m.in. działka nr (...) (wydzielone z niej działki nr (...),(...),(...),(...),(...),(...)) oraz nr (...) (wydzielone z niej działki nr: (...),(...),(...),(...), (...)). Nie ulega zaś wątpliwości, że wprowadzenie w Planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania, w tym minimalnej powierzchni działek możliwych do wydzielenia oraz rodzaju dopuszczalnej zabudowy, narusza interes prawny Skarżących wynikający z przysługującego im prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c.").

Należy jednak podkreślić, że naruszenia interesu prawnego Skarżących postanowieniami Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa przedmiotowego skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżących nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje bowiem dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszących skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Wypada w tym miejscu zastrzec, że bez wpływu na ocenę legitymacji procesowej Skarżących w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i skarga zostały wniesione przez Skarżących przed dniem wejścia w życie zaskarżonej Uchwały, tj. przed 25 grudnia 2014 r. Sąd w niniejszym składzie w pełni popiera bowiem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 658/10 (CBOSA), w myśl którego przepis art. 101 u.s.g. powinien być tak rozumiany, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które podmiot musi skierować do organu gminy w celu otwarcia drogi do sądu administracyjnego, powinno poprzedzać wniesienie skargi do sądu, jednakże wezwanie takie może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały a przed jej opublikowaniem (podobnie postanowienia NSA: z 22.06.2007 r., II OSK 1738/06 i z 26.11.2008 r., II OSK 1725/08 – CBOSA). Niewątpliwie bowiem już sam fakt podjęcia danej uchwały może rodzić przekonanie o naruszeniu interesu prawnego, natomiast publikacja uchwały nie stanowi formalnej przesłanki zaskarżenia uchwały. Przede wszystkim, jak podkreślił NSA w cytowanym wyroku, po uchwaleniu uchwały nie można podejmować jakichkolwiek czynności w uchwalonym przez lokalnego uchwałodawcę prawie. Niewątpliwie zatem w takiej sytuacji warunkiem koniecznym, umożliwiającym uruchomienie procedury poprzedzającej poddanie uchwały organu gminy kontroli sądu administracyjnego, jest podjęcie uchwały. Po zaistnieniu tej okoliczności niezbędne jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniesienie skargi. Wejście w życie uchwały podjętej przez radę gminy stanowi istotną okoliczność, ale podczas rozpoznawania skargi. Nie jest to natomiast warunek niezbędny do zaskarżenia takiej uchwały (podobnie postanowienie NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1132/08, CBOSA). Tym samym – jak trafnie skonkludował NSA w referowanym tu wyroku o sygn. akt II OSK 658/10 – dopuszczalne jest złożenie takiej skargi po uchwaleniu uchwały a przed jej publikacją w dzienniku urzędowym.

Skoro, jak z powyższego wynika, wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w niniejszej sprawie spełnione, to Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej Uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem "trybu" (procedury planistycznej) należy przy tym rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś "zasad" sporządzania m.p.z.p. wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotowa Uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co oznacza, że w niniejszej sprawie tryb sporządzenia Planu podlega sądowej weryfikacji w jego całokształcie.

Procedurę planistyczną określają szczegółowo przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z jej art. 17 na czele. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) [uchylony – uw. Sądu];

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do: (–) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, (–) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

(–) regionalnego dyrektora ochrony środowiska, (–) właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, (–) właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii, (–) właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z: (–) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

(–) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, (–) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, (–) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, (–) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, (–) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, (–) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej, (–) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) [uchylony – uw. Sądu];

8) [uchylony – uw. Sądu];

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) [uchylony – uw. Sądu];

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W ocenie Sądu żaden z wyżej wskazanych wymogów procedury planistycznej nie został w niniejszej sprawie naruszony w stopniu istotnym.

Nie doszło także do zarzucanego w skardze naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. Należy od razu podkreślić – mając na względzie treść zarzutów i argumentów skargi oraz źródło i zakres legitymacji procesowej Skarżących, a także wskazaną na wstępie zasadę związania sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia – że w niniejszej sprawie Sąd był władny skontrolować Plan zasadniczo wyłącznie w zakresie kwestionowanego przez Skarżących ustalenia przeznaczenia części należących do nich działek jako terenów usług turystyki, sportu i rekreacji (11UT/US), zieleni urządzonej (9ZP) i ciągu pieszo-jezdnego (10 KDX) oraz "dedykowanego" tym terenom w Planie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

W ocenie Sądu postanowienia Uchwały w tym zakresie, choć ingerują w uprawnienia właścicielskie Skarżących, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, gdyż mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego, legitymującego tego rodzaju ingerencje w prawo własności. Należy podkreślić, że własność nie jest prawem nieograniczonym, a jej ochrona, gwarantowana m.in. w przywołanych w skardze przepisach art. 21, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego, lecz dopuszcza wprowadzanie określonych ograniczeń. Potwierdza to treść art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do m.p.z.p. szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym planem miejscowym.

Wprowadzanie takich ograniczeń nie jest jednak dowolne. Przede wszystkim – jak wynika z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Planu) projektowane, a następnie uchwalane postanowienia m.p.z.p. winny uwzględniać ustalenia ("zapisy") studium.

W związku z tym – przechodząc do bardziej szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi – należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia ustaleń Studium przez postanowienia Planu (zarzut nr 1).

Zarzut ten jest, jak się wydaje, wynikiem niewłaściwego pojmowania przez Skarżących zakresu wymaganej przez ustawodawcę koherencji pomiędzy postanowieniami studium oraz przepisami opracowywanego na jego podstawie m.p.z.p.

Podstawowe określenie relacji pomiędzy obu aktami zawiera art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p., w myśl którego: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, (...)". Godzi się zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym do 20 października 2010 r. przepis ten wymagał stwierdzenia przez radę gminy "zgodności" planu miejscowego z ustaleniami studium. W ocenie Sądu ów wymóg "zgodności" zakładał dalej idącą koherencję, aniżeli aktualnie obowiązująca formuła "nienaruszania" ustaleń studium postanowieniami m.p.z.p. W konsekwencji za chybione należy uznać powoływanie się przez Skarżących na orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na gruncie poprzednio obowiązującego brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., statuującego wymóg "zgodności" obu analizowanych tu aktów.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że już z samej istoty studium – jako aktu o charakterze ogólnym, określającego założenia polityki przestrzennej gminy i wytyczającego generalne kierunki oraz zasady kształtowania przestrzeni i związanych z tym wskaźników – wynika, iż ustalone w studium poszczególne rodzaje i parametry (wskaźniki) zabudowy muszą być traktowane tylko jako zbiory wskaźników (wartości) dopuszczalnych (granicznych), które nie uniemożliwiają bardziej restrykcyjnego określania w m.p.z.p. sposobu i warunków zagospodarowania oraz zabudowy dla poszczególnych terenów, o ile tylko dokonuje się tego w granicach zakreślonych w studium. Jeśli zatem, przykładowo, w studium ustalono, że budynki nie mogą być wyższe niż 12 m, to za, co do zasady, dopuszczalne – bo mieszczące się w "widełkach" zakreślonych w studium – należy uznać "zaostrzenie" tego parametru w m.p.z.p. poprzez ograniczenie maksymalnej wysokości budynków do 10 m.

W niniejszej sprawie organ przekonująco uzasadnił potrzebę takiego, a nie innego, określenia w Planie sposobów zagospodarowania oraz poszczególnych wskaźników zabudowy w granicach obszaru określonego w Studium jako "tereny usług turystyki, sportu i rekreacji UT/US", a wskaźniki te, w ocenie Sądu, mieszczą się w zakresach ("widełkach") ustalonych w Studium w jego rozdziale III ("Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Komorniki") oddział 4 ("Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy").

W szczególności, w ocenie Sądu, nie narusza zapisanej w Studium "możliwości" sytuowania budynków związanych z różnymi formami sportu, wypoczynku i rekreacji, i in. (rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. a Studium) wprowadzenie w Planie określonych ograniczeń zabudowy, w postaci zakazów lokalizacji w określonych miejscach określonych obiektów lub przedsięwzięć – w sposób, w jaki uczyniono to w § 5 ust. 7 i § 12 ust. 3 Planu. Nie sposób dopatrzyć się też sprzeczności pomiędzy ustalonym w Studium ograniczeniem wznoszenia budynków wyższych niż 12 m (rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. b ab initio Studium) a wprowadzonym do Planu parametrem wysokości zabudowy: maks. 10,0 m (§ 22 ust. 2 pkt 8 Planu). Podobnie mieszczą się w odnośnych (maksymalnych albo minimalnych) ustaleniach Studium, przytoczone w skardze postanowienia Planu dotyczące: powierzchni zabudowy (§ 22 ust. 2 pkt 5 Planu) – maks. 10% powierzchni działki budowlanej (por. rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. b in fine Studium: nie więcej niż 20% powierzchni działki budowlanej na cele lokalizowania budynków); powierzchni działki budowlanej na cele niekubaturowych urządzeń rekreacyjno-sportowych (§ 22 ust. 2 pkt 2 Planu) – maks. 20% (por. rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. c Studium: 20% na cele otwartych urządzeń rekreacyjno-sportowych); powierzchni biologicznie czynnej (§ 22 ust. 2 pkt 6 Planu) – min. 60% powierzchni działki budowlanej (por. rozdział III oddział 4 pkt 6 ppkt 5 lit. d Studium: nie mniej niż 50%). Mając zaś na względzie ogólny (ramowy) charakter studium, wymagający zwykle, jak to już wyżej wspomniano, doprecyzowania w postanowieniach m.p.z.p., należy stwierdzić, że brak w Studium wskazań w zakresie takich parametrów, jak intensywność zabudowy, czy minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek i in. nie stał, w ocenie Sądu, na przeszkodzie określeniu tego rodzaju, szczegółowych parametrów zabudowy w treści Planu (zob. § 22 ust. 2 pkt 4, 6, 9 i 10). Możliwość, a wręcz obowiązek ich określenia w Planie wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom skargi nie narusza też postanowień Studium przeznaczenie części działki Skarżących nr 10 w Planie pod zieleń urządzoną (9ZP), dla którego to terenu dopuszczono w Planie obiekty towarzyszące – urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty małej architektury, ciągi piesze, place zabaw – z jednoczesnym zakazem zabudowy kubaturowej, a także określono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki: 2800 m2 oraz powierzchnię biologicznie czynną: min. 70% powierzchni działki gruntu (zob. § 27 Planu). Wprawdzie teren ten – jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę – został oznaczony w Studium ogólnie jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej M", ale zarazem przewidziano w Studium możliwość lokalizowania na takich terenach m.in. boisk, placów zabaw i skwerów (zob. rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 1 Studium) – a więc obiektów (boiska, place zabaw) i obszarów (skwery) mających w istocie pełnić takie same funkcje, jak przewidziana w Planie "zieleń urządzona". Organ przy tym przekonująco wykazał w odpowiedzi na skargę zasadność skoncentrowania takich obiektów i obszarów w granicach zwartego terenu, jaki utworzył w Planie teren 9ZP – wskazując na jego w miarę centralne położenie wobec otaczającej zabudowy (mieszkańcom której ów teren ma służyć) oraz na zamysł stworzenia pewnego rodzaju centrum obsługi mieszkańców, uzasadniający wyznaczenie w bezpośrednim sąsiedztwie terenów usług i terenów zieleni.

Z tych wszystkich względów, w przypadku analizowanej części działki nr 10 nie można uznać, w ocenie Sądu, aby doszło do niedopuszczalnej w Planie zmiany określonego w Studium przeznaczenia terenu. Należy ponadto zauważyć, że w odniesieniu do wskaźników przewidzianych w Studium dla analizowanych terenów mieszkaniowych o zabudowie intensywnej wyraźnie dopuszczono możliwość zmiany tych parametrów dla części terenu w celu wykształcenia centrum usług podstawowych dla mieszkańców (zob. rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 8 Studium). Z kolei w zakresie określenia parametrów nieunormowanych w Studium dla tych terenów – a więc m.in. co do minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki oraz powierzchni biologicznie czynnej – odesłano wyraźnie do miejscowych planów (zob. rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 7 Studium). Zatem nie sposób twierdzić, że określenie tych parametrów dla terenu 9ZP w § 27 ust. 2 pkt 3 i 4 Planu narusza ustalenia Studium.

Podobnie nie narusza postanowień Studium przeznaczenie w Planie części działki Skarżących nr 10, oznaczonej w Studium jako "tereny mieszkaniowe o zabudowie intensywnej M", pod ciąg pieszo-jezdny (10KDX) – skoro w Studium expressis verbis przewidziano możliwość lokalizowania na takich terenach m.in. dróg wewnętrznych i lokalnych (zob. rozdział III oddział 4 pkt 2 ppkt 1 Studium). Tym bardziej więc – na zasadzie wnioskowania a maiori ad minus – za dopuszczalne należało uznać możliwość wytyczenia w Planie mniej uciążliwego, niż drogi lokalne i wewnętrzne, ciągu komunikacyjnego, za jaki należy niewątpliwie uznać ciąg pieszo-jezdny.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola Planu w granicach niniejszej sprawy nie potwierdziła także zasadności pozostałych zarzutów skargi, ogniskujących się wokół naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 1 Konstytucji oraz art. 140 k.c., poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności (zarzut nr 2), a także naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie Radę Gminy granic władztwa planistycznego i arbitralne ograniczenie prawa własności Skarżących prowadzące do pozbawienia ich możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (zarzut nr 3).

Przede wszystkim należy zauważyć, że owo przywołane przez Skarżących społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości – które w świetle art. 140 k.c., stanowi jeden z czynników limitujących sposób korzystania z rzeczy i rozporządzania nią – w istotnej mierze jest (współ)wyznaczane właśnie poprzez ustalone w planie miejscowym przeznaczenie tej nieruchomości i sposób jej zagospodarowania. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Już z tego względu zarzut pozbawienia Skarżących, poprzez unormowania Planu, możliwości korzystania z nieruchomości "zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem" należało uznać za całkowicie chybiony.

Ponadto, w ocenie Sądu, określając w Planie przeznaczenie części nieruchomości należących do Skarżących jako tereny: usług turystyki, sportu i rekreacji (11UT/US), zieleni urządzonej (9ZP) oraz ciągu pieszo-jezdnego (10KDX), a także ustalając związane z nimi zasady kształtowania (w tym zakazy) zabudowy i jej parametry oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, Rada Gminy nie wykroczyła poza przysługujące jej w tym względzie upoważnienie ustawowe (zwane potocznie władztwem planistycznym) wynikające z art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W szczególności wszelkie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostały przez organy przygotowujące i uchwalające Plan należycie rozważone i umotywowane, czego dowodzi zarówno udokumentowany w aktach sprawy przebieg procedury planistycznej, jak i treść odpowiedzi na skargę. W świetle tych dokumentów odmienne stanowisko Skarżących – zarzucające brak należytego wyważenia przez Radę Gminy interesu publicznego i prywatnego, w tym związanego z prywatną własnością Skarżących – jawi się jako niezasadne.

W szczególności nietrafny jest pogląd Skarżących, jakoby przeznaczenie terenów pod usługi turystyki, sportu i rekreacji było dopuszczalne jedynie w odniesieniu do nieruchomości publicznych – stanowiących własność gminy lub Skarbu Państwa. Takie obostrzenie nie wynika ani z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani z innych ustaw. Zarazem organ przekonująco wykazał niemożność przeznaczenia w Planie na te cele nieruchomości gminnych, w tym zwłaszcza wskazanej w skardze działki nr 30.

Należy zauważyć, że przeznaczenie konkretnej nieruchomości na cele związane z obiektami usługowymi turystyki, sportu i rekreacji, na cele urządzenia zieleni czy na cele budowy ciągu pieszo-jezdnego, nie stanowi "celu publicznego" w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2914 r. poz. 518 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n."). Zatem takie ustalenie w Planie przeznaczenia części działek należących do Skarżących nie wiąże się z ryzykiem wszczęcia wobec nich formalnej procedury wywłaszczeniowej.

Zarazem Sąd nie dopatrzył się, aby doszło w tym przypadku do zarzucanego w skardze tzw. wywłaszczenia faktycznego, czyli naruszenia istoty przysługującego Skarżącym prawa własności nieruchomości bez formalnego aktu ekspropriacji. Skarżący nie zostali bowiem faktycznie pozbawieni ani możliwości korzystania ze swych nieruchomości, ani rozporządzania nimi. Nadal zachowali także istotne właścicielskie prawo zakazowe – wyrażające się w możliwości korzystania ze swej własności "z wyłączeniem innych osób" w rozumieniu art. 140 k.c. – a więc i możliwość reglamentacji dostępu do niej przez inne osoby. Tym samym przeznaczenie w Planie nieruchomości Skarżących na cele usług turystyki, sportu i rekreacji, zieleni urządzonej oraz budowy ciągu pieszo-jezdnego – które, jak zarzucają Skarżący, motywowane było realizacją zadań własnych Gminy – wcale nie oznacza, iż realizacji takich zadań będą one rzeczywiście służyć, gdyż, samo w sobie nie przesądza jeszcze ani obowiązku, ani zasad (np. odpłatnie / nieodpłatnie) ewentualnego udostępniania przez Skarżących tych nieruchomości członkom społeczności lokalnej. Wbrew twierdzeniom skargi, nie czyni więc z tych nieruchomości "przestrzeni ogólnodostępnej służącej za miejsce spotkań dla społeczności lokalnej".

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przy uchwalaniu Planu konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). W świetle tej zasady wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. Za każdym razem wprowadzenie takiej regulacji należy więc poprzedzić starannym rozważaniem co najmniej trzech kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

Lektura dokumentacji planistycznej oraz odpowiedzi na skargę pokazuje, że taka wymagana, wnikliwa analiza rozwiązań planistycznych przez pryzmat ww. aspektów zasady proporcjonalności została przez organy przygotowujące i uchwalające Plan przeprowadzona.

Należy w szczególności podkreślić, że w toku procedury planistycznej organy starannie rozważały uwagi zgłaszane przez zainteresowanych mieszkańców, w tym przez Skarżących, i organy uzgadniające, wiele z nich uwzględniając w całości lub w części – co m.in. zaowocowało czterokrotnym wyłożeniem projektu Planu do publicznego wglądu. Ponadto treść załączonego do Uchwały uzasadnienia oraz, w jeszcze większym stopniu, odpowiedzi na skargę przekonują o zasadności (celowości i przydatności) poszczególnych rozwiązań planistycznych przyjętych w Planie. Wskazują także na przeprowadzenie przez organy Gminy sporządzające Plan starannego procesu "wyważania" konkurujących interesów i dóbr prawnych.

W szczególności wskazuje na to podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, że kwestionowane w skardze tereny (UT/US, ZP, KDX) wyznaczano na gruntach osób, które są właścicielami największych terenów objętych Planem i przeznaczonych w nim pod zabudowę mieszkaniową (a wcześniej pod uprawy rolne). W przypadku nieruchomości Skarżących stosunek powierzchni gruntu przeznaczonego pod zieleń do powierzchni gruntów przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową na działkach nr 9 i nr 10 oraz pobliskiej działce nr 5/2 wynosi – jak wskazał Wójt, a czego Skarżący nie zakwestionowali – około 7%. Zatem korzyści Skarżących związane z "przekwalifikowaniem" ww. działek pod zabudowę mieszkaniową rzeczywiście powinny przewyższać znacząco ich poczucie straty związane z przeznaczeniem części terenu pod zieleń i ciąg pieszo-jezdny. Nie może przy tym uchodzić z pola widzenia i ten argument, że to właśnie przyszli nabywcy i mieszkańcy znacznej liczby działek powstałych w wyniku podzielenia ww. działek Skarżących – "przekwalifikowanych" zgodnie z Planem z działek rolnych na budowlane – będą stanowili dużą grupę mieszkańców zainteresowanych korzystaniem z terenów wypoczynkowych. Nie ulega zaś wątpliwości, że zabudowie mieszkaniowej muszą towarzyszyć dostępne tereny służące rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców. Zatem należy podzielić stanowisko organu, że gmina wyznaczając nowe tereny mieszkaniowe może, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, zabezpieczyć tereny wolne od zabudowy, które w przyszłości będą mogły być zagospodarowane jako – dogodnie skomunikowane z obszarami zabudowy mieszkaniowej – tereny rekreacyjne i zielone.

Mając powyższe na względzie Sąd nie stwierdził zarzucanych przez Skarżących naruszeń zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.

MZ