Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 484/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 96 ust. 1 i 3, art 95
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art 35
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 141 par 4, art 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 października 2009 r. sygn. akt VI SAB/Wa 57/09 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o dopłatę do kosztów świadczonych usług powszechnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt VI SAB/Wa 57/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę T. S.A. (dalej jako – T. S.A. lub skarżąca) z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako - Prezes UKE) i zobowiązał go do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczonych przez T. S.A. usług wchodzących w skład usługi powszechnej za rok 2007 w terminie 60 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Podstawą złożenia skargi na bezczynność jak przyjął Sąd I instancji, był następujący stan sprawy.

Decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. T. S.A. została wyznaczona jako przedsiębiorca telekomunikacyjny świadczący usługę powszechną.

W dniu 30 czerwca 2008 r. skarżąca złożyła, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej jako Pt., wniosek o wydanie decyzji w sprawie przyznania dopłaty do kosztów świadczonych przez nią usług wchodzących w skład usługi powszechnej za rok 2007, dołączając dokumenty zawierające dane i informacje które posłużyły za podstawę obliczenia kosztu netto, zgodnie z wymaganiami art. 96 ust. 2 Pt.

W dniu 8 lipca 2009 r. T. S.A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Prezesa UKE, któremu zarzuciła naruszenie art. 96 ust. 3 i 4 Pt. przez niewydanie w ustawowym terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku decyzji w przedmiocie dopłaty. Skarżąca podniosła, że postępowanie przed Prezesem UKE, zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt. toczy się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.), ze zmianami wynikającymi z uregulowań ustawy – Prawo telekomunikacyjne i dodała, że przepisy ustawy Pt. nie przewidują trybu, w jakim Prezes UKE powinien powołać biegłego rewidenta mającego dokonać analizy dokumentacji wniosku o dopłatę, określając jedynie, że powołanie biegłego jest obligatoryjne oraz że musi posiadać on określoną specjalność biegłego rewidenta w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (Dz. U. z 2001 r., Nr 31, poz. 359 ze zm.). Skarżąca podniosła, że pomimo takiego uregulowania Prezes UKE dopiero w dniu 12 marca 2009 r., a zatem po upływie ponad 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, postanowił powołać biegłego rewidenta w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), dalej jako Pzp. Biegły rewident został wybrany w ten sposób w dniu 4 czerwca 2009 r. Skarżąca wskazała, że gdyby ustawodawca miał na celu powołanie biegłego na podstawie ustawy Pzp., to nie wyznaczałby Prezesowi UKE 60-dniowego terminu na dokonanie analizy i wydanie decyzji, gdyż termin ten uniemożliwiałby organowi spełnianie wymogów wynikających z przepisów dotyczących zamówień publicznych. W ocenie skarżącej mimo że przepis art. 96 ust. 2 Pt. wskazuje na biegłego rewidenta, to jej zdaniem ogólne przepisy Kpa. dotyczące biegłego mają także zastosowanie do biegłego wskazanego ze względu na rodzaj posiadanych wiadomości specjalistycznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podnosząc że od dnia wpłynięcia wniosku skarżącej, trwają czynności zmierzające do weryfikacji wysokości wnioskowanej dopłaty, w tym również zmierzające do wyłonienia biegłego rewidenta. Zaznaczył, że biegły rewident powołany będzie do analizy dokumentacji za lata 2006, 2007 i 2008 celem skrócenia procedury. Prezes UKE stwierdził, że ustawowy termin 60 dni na załatwienie sprawy, jest zbyt krótki, tym bardziej iż samo badanie kosztów przez biegłego zamyka się w czasie ok. 90 dni (organ podjął działania zmierzające do zmiany terminu na 6 miesięcy). Dodatkowo organ stwierdził, że w przypadku przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 3 Pt., dopuszczalne jest zastosowanie trybu określonego w art. 36 § 1 Kpa.; organ wydawał postanowienia, którymi informował skarżącą o przedłużeniu terminu prowadzonego postępowania oraz zakreślał nowy termin załatwienia sprawy.

Odnosząc się do kwestii procedury wyboru biegłego rewidenta na podstawie przepisów Pzp. Prezes UKE stwierdził, że jest organem administracji rządowej, co jednoznacznie implikuje, iż w kwestii udzielania zamówień publicznych podlega przepisom tej ustawy, a wyłączenia stosowania ustawy dla tego rodzaju spraw nie są przewidziane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uznając skargę T. S.A. na bezczynność organu za zasadną i zobowiązując organ do wydania decyzji w terminie sześćdziesięciu dni, stwierdził, że art. 96 ust. 3 Pt. nakazuje Prezesowi UKE wydanie przedmiotowej decyzji w takim terminie. Tymczasem od dnia wniesienia przez T. S.A. wniosku tj. od 30 czerwca 2008 r. do dnia wpływu skargi do Sądu tj. do dnia 7 sierpnia 2009 r. żadna decyzja – ani przyznająca dopłatę, ani odmawiająca tej dopłaty - wydana nie została. Powyższe działanie narusza prawo i uzasadnia skargę na bezczynność.

Sąd I instancji wyjaśnił, że poza jego kognicję wykracza rozstrzyganie kwestii w jakim trybie powołany powinien być biegły rewident, jednakże wyszczególnił szereg okoliczności, które przedłużyły postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Wskazał, że dopiero w dniu 12 marca 2009 r., a zatem po upływie ponad 8 miesięcy (255 dni) od dnia złożenia wniosku, Prezes UKE zamieścił na swojej stronie internetowej ogłoszenie o zamówieniu (przetarg na przeprowadzenie analizy dokumentacji za lata 2006, 2007 i 2008 oraz przekazania Prezesowi UKE danych liczbowych stanowiących Składowe Kosztu Netto, w tym danych liczbowych stanowiących poszczególne składniki korzyści pośrednich); wybór biegłego rewidenta nastąpił w dniu 4 czerwca 2009 r., a więc po 84 dniach od zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu i tym samym po 339 dniach od dnia złożenia przez T. S.A. wniosku o dopłatę. Ponadto Sąd I instancji dodał, że "podstawowy" przetarg, którego przedmiotem był wybór biegłego mającego przeprowadzić analizę dokumentacji, został poprzedzony przetargiem, przeprowadzonym również w trybie Pzp, w następstwie którego Prezes UKE wybrał w dniu 21 października 2008 r. (ogłoszenie o przeprowadzeniu przetargu nieograniczonego na opracowanie powyżej wspomnianej metodologii Prezes UKE zamieścił na swojej stronie internetowej w dniu 4 września 2008 r.) pierwszego biegłego, który miał wskazać metodologię ustalania korzyści pośrednich związanych ze świadczeniem składnika lub grupy usług wchodzących w skład usługi powszechnej świadczonej przez T. S.A. jako przedsiębiorcy wyznaczonego do świadczenia tej usługi na obszarze całego kraju. Sąd podzielił ocenę T. S.A., iż fakt rozróżnienia przez organ czynności biegłego i przeprowadzenia w tym zakresie, aż dwóch postępowań w trybie Pzp. jest niezrozumiały.

Jako nie bez znaczenia ocenił Sąd I instancji, podnoszone przez organ dążenie do działania w zgodzie z wyrażoną w art. 7 Kpa. – zasadą prawdy obiektywnej, jednakże jak dalej stwierdził, "wnikliwe prowadzenie postępowania ma pewne granice, a nierozpoznanie sprawy w ciągu 1 roku – przy ustalonym przez ustawodawcę terminie sześćdziesięciodniowym – te granice narusza". Za przeczące wyrażonej w art. 12 Kpa. zasadzie szybkości postępowania, Sąd uznał również, wysłanie przez organ po ponad 12 miesiącach prowadzenia sprawy i po kolejnym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, ponowne zwrócenie się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień. Takie procedowanie może, w ocenie Sądu, rodzić uzasadnioną obawę skarżącej, że organ w ogóle nie zamierza wydać decyzji w sprawie.

W konkluzji WSA wskazał, że zakreślony w art. 96 ust. 3 Pt. termin 60 dni powoduje, że terminy wynikające z art. 35 Kpa. tracą swój procesowy charakter, a organ niewydający decyzji w terminie wynikającym z ustawy – Prawo telekomunikacyjne pozostaje w bezczynności. Ramy czasowe działania Prezesa UKE w przedmiotowej sprawie są zamknięte terminem 60 dni i nie może on wielokrotnie lub w nieskończoność stosować art. 36 w zw. z art. 35 Kpa.

Prezes UKE zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a) w zw. z art. 12 § 1 Kpa. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wyznaczenie Prezesowi UKE niewystarczającego terminu na wydanie decyzji w niniejszej sprawie, a w konsekwencji narzucenie organowi sposobu procedowania, tj. odstępstwa od wyboru biegłego rewidenta w trybie ustawy – Pzp. bądź zupełną rezygnację z powołania biegłego rewidenta uniemożliwiającego prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie,

2. art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 Kpa. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku art. 35 § 5 Kpa. w sytuacji, gdy były podstawy do jego zastosowania.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) nierozpoznanie całości sprawy i jej istoty, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej,

b) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne uznanie, że Prezes UKE nie chce wydać rozstrzygnięcia w sprawie i powołał już biegłego rewidenta, a także błędne utożsamianie pojęć dopuszczalności oraz zasadności skargi na bezczynność organu administracji.

W uzasadnieniu kasator odniósł się m.in. do zarzutu przeprowadzenia dwóch postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i wskazał, że pierwsze z tych postępowań dotyczące opracowania metodologii ustalania korzyści pośrednich związanych ze świadczeniem składnika lub grupy usług wchodzących w skład usługi powszechnej świadczonej przez T. S.A. nie ograniczało potencjalnych wykonawców tylko do biegłych rewidentów. Wobec tego brak było możliwości prowadzenia obu zamówień w jednym postępowaniu przetargowym.

Co do stwierdzonego przez Sąd naruszenia, polegającego na wezwaniu skarżącej w rok po złożeniu wniosku do jego modyfikacji, kasator wskazał, że pomimo, że wniosek o dopłatę został złożony w dniu 30 czerwca 2008 r., stosuje się do niego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 58, poz. 480). Nadto, Sąd I instancji nie ocenił trybu powołania biegłego rewidenta przez Prezesa UKE i pominął rygory dotyczące terminów określonych ustawą Prawo zamówień publicznych, którą organ musi stosować. Tymczasem przyczyną braku powołania biegłego rewidenta było przedłużanie się postępowania przetargowego wskutek procedury odwoławczej. Nakazanie przez Sąd I instancji organowi wydanie decyzji w terminie 60 dni, doprowadziłoby do sytuacji w której organ musiałby zrezygnować z wyboru biegłego rewidenta w trybie Pzp., co stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych i uniemożliwiłoby wydanie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej.

Kasator podniósł, że wyrok pomija treść art. 35 § 5 Kpa., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, a takie okoliczności (konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy oraz weryfikacja przedstawionego kosztu netto po uprzednim obligatoryjnym powołaniu biegłego rewidenta w ramach obowiązujących i niezależnych od organu procedur) w sprawie zachodziły, powodując niemożność dotrzymania instrukcyjnego terminu określonego w art. 96 ust. 3 Pt. Kasator wskazał również na błąd w ustaleniach faktycznych Sądu, który stwierdził, że biegły rewident został wybrany w dniu 4 czerwca 2009 r., w sytuacji gdy organ podnosił, że biegłego rewidenta do tej pory nie powołano, który to błąd doprowadził do wydania wyroku zobowiązujące organ do wydania decyzji w ciągu 60 dni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również uczestnik postępowania – K.I. I.i T., wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wobec czego przypomnieć wypada, że podnoszone przez kasatora naruszenie prawa procesowego może być podstawą wzruszenia zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że zależność taka nie zachodzi, skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu.

Sąd I instancji uznał w kontrolowanym kasacyjnie wyroku, iż Prezes UKE, nie podejmując przez ponad rok od złożenia wniosku żadnej decyzji, naruszył zasady postępowania w stopniu, który uzasadnia skargę na bezczynność i z tą konkluzją Sądu należy się zgodzić.

Autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie przepisu art. 149 p.p.s.a., utrzymuje iż Sąd I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach przepisu art. 35 § 5 Kpa. i tym samym nie wziął pod uwagę mającej znaczenie dla wyniku sprawy okoliczności związania organu wyznaczonymi ustawą o zamówieniach publicznych procedurami powołania biegłego rewidenta, na które organ nie ma wpływu. Pominięcie przez Sąd obowiązku ustanowienia biegłego we wskazany sposób legło również u podstaw oceny, że organ naruszył przepis art. 12 Kpa. w sytuacji, gdy nie miało to miejsca, a także spowodowało wyznaczenie organowi niewystarczającego terminu na załatwienie sprawy. Charakter zarzutów uzasadnia ich łączne rozpatrzenie.

Tytułem wstępu należy przypomnieć, iż celem każdego postępowania administracyjnego, niezależnie od tego czy zostało ono wszczęte z inicjatywy strony czy przez organ, jest załatwienie w oparciu o obowiązujący przepis prawa materialnego określonej sprawy administracyjnej, co dokonuje się wedle zasad wytyczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami procesowymi innych szczególnych unormowań, jeśli takie dla określonego rodzaju spraw są przewidziane. Ustanowione procedury i przyjęte nimi reguły służą przede wszystkim stronie postępowania, zabezpieczając z jednej strony ją przed dyskrecjonalnością władzy, a z drugiej strony, dając podstawę do oczekiwania, że sprawa zostanie załatwiona nie tylko w oparciu o obowiązującą normę prawną, lecz że załatwiona będzie możliwie szybko (zasada szybkości postępowania - art. 12 Kpa.). Jak podkreślają komentatorzy sprawne działanie organu służy realizacji zasady praworządności, a odwlekanie wydania decyzji oddala moment realizacji nakazu prawa, a czasami wręcz go udaremnia, (E.Iserzon [w] E.Iserzon, J.Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, teksty, wzory i formularze, wyd. IV, W-wa 1970, M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II), niwecząc przekonanie o dobrej i legalnie działającej administracji. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny zasada legalizmu oznacza, że organ władzy publicznej nie może podejmować decyzji bez podstawy prawnej, ale należy rozumieć ją również tak, że organ władzy publicznej (...) nie może unikać podejmowania decyzji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na niego taki obowiązek ( wyrok z dnia 21 lutego 2001 r. sygn. akt P 12/00, OTK ZU 2001, Nr 3, poz. 47 ). Odwlekanie wydania przez organ decyzji w sytuacji prawem przewidzianej stoi w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, może być rozumiane przez stronę postępowania jako brak woli organu do załatwienia sprawy w ogóle, a w razie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na takie działanie (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), może zostać uznane za bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a.

Jak przyjął Sąd I instancji, a co nie jest sporne, Spółka T. S.A. jako przedsiębiorca wyznaczony do świadczenia usługi powszechnej, stosownie do dyspozycji art. 96 ust. 1 Pt. w związku z art. 95 ust. 1 tej ustawy, dnia 30 czerwca 2008 r. złożyła wniosek o dopłatę do kosztów świadczonych przez nią usług wchodzących w skład usługi powszechnej za 2007 r., wszczynając tym samym postępowanie administracyjne o dopłatę za wskazany we wniosku okres. Dla sprawy tego rodzaju, ustawa Prawo telekomunikacyjne w art. 96 ust. 3 zakreśliła termin 60 dni od dnia złożenia wniosku na jej załatwienie tzn. na zweryfikowanie kosztu netto i przyznanie w drodze decyzji administracyjnej ustalonej kwoty dopłaty ewentualnie na odmowę jej przyznania. Instrukcyjny, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, charakter przewidzianego w art. 96 ust. 3 Pt. terminu dopuszcza rozstrzygnięcie sprawy również po jego upływie, wszakże nie oznacza to nieskrępowanej możliwości działania Prezesa UKE w tym zakresie i prowadzenia postępowania przez dowolny czas.

Zdyscyplinowanie organu, gdy idzie o dopuszczalny czas załatwiania sprawy wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które znajdują zastosowanie na zasadzie art. 206 ust. 1 Pt. Oznacza to, że w sprawie o przyznanie przedsiębiorcy wyznaczonemu dopłaty do kosztów świadczonych usług wchodzących w skład usługi powszechnej Prezes UKE zobowiązany jest przede wszystkim stosować się do ogólnej i podstawowej reguły szybkości postępowania ustanowionej przepisem art. 12 Kpa. Co wymaga podkreślenia, wyznaczony przepisem art. 96 ust. 3 Pt. 60-dniowy termin nie pozostaje w oderwaniu od przewidzianych w rozdziale 7 Kpa. innych przepisów dotyczących załatwiania spraw, wpisując się w ogólnie zakreślony w art. 35 § 1 Kpa. termin załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Należy to rozumieć, że wyznaczony przepisem szczególnym, instrukcyjny i uznany przez ustawodawcę za wystarczający do załatwienia sprawy o dopłatę termin 60 dni stanowi dla organu nakaz zakończenia sprawy możliwie w tym terminie, a w razie jego przekroczenia - bez dalszej zbędnej zwłoki.

Ocena, że załatwienie sprawy na podstawie art. 96 ust. 3 Pt. następuje w terminie szczególnym, który jednak mieści się w normie art. 35 § 1 Kpa. powoduje, że zastosowanie znajduje art. 35 § 5 Kpa. przewidujący wstrzymanie biegu terminów w określonych przypadkach. Na mocy tego przepisu do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania z procesowego punktu widzenia sytuacji gdzie np. w razie zaistnienia podstawy do zawieszenia postępowania, organ nie mógłby w istocie tego uczynić, mając na uwadze, iż nie będzie to miało wpływu na termin załatwienia sprawy). Na tę ostatnią okoliczność powoływał się organ, utrzymując w skardze kasacyjnej, że nie miał wpływu na wiążące go procedury w zakresie wyboru biegłego rewidenta, co z kolei zignorował Sąd I instancji, pozostawiając poza swoimi rozważaniami przepis art. 35 § 5 Kpa. i kwestię trybu wyłonienia biegłego. Powyższy zarzut, mimo że trafny, nie może mieć, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływu na wynik sprawy, bowiem należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wnikliwe, zgodne z zasadą prawdy obiektywnej, prowadzenie postępowania ma pewne granice czasowe, które w przedmiotowej sprawie zostały przekroczone.

Jak już wyżej wyjaśniono, Prezes UKE, mając wyznaczony przepisem szczególnym termin załatwienia sprawy, miał prawo co do zasady powołać się na art. 35 § 5 Kpa. w razie wystąpienia przesłanki uzasadniającej przedłużenie czasu trwania postępowania. Odwołanie się do okoliczności wstrzymujących bieg terminu zakończenia postępowania miałoby jednak znaczenie jedynie wówczas, gdyby całe postępowanie było sprawnie i bez niepotrzebnych opóźnień prowadzone. Tymczasem, jak wskazał Sąd I instancji i co wynika z konfrontowanych z wyrokiem akt administracyjnych, przez 8 miesięcy od złożenia wniosku Prezes UKE nie rozpoczął procedury powołania biegłego rewidenta i z takim faktem dyskutować nie można. Podnoszona przez organ okoliczność prowadzenia postępowania przetargowego na wyłonienie biegłego, którego zadaniem było wskazanie metodologii ustalania korzyści pośrednich pozostaje poza postępowaniem z wniosku T. S.A. o dopłatę i poza dyspozycją przepisu art. 96 ust. 2 i 3 Pt. Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie zgadza się wypowiedzianym przez WSA poglądem, że metodologia korzyści pośrednich związanych ze świadczeniem jednej lub grupy usług wchodzących w skład usługi powszechnej powinna była zostać opracowana znacznie wcześniej i nie musiała oczekiwać na konkretny wniosek przedsiębiorcy wyznaczonego. Zatem przyczyna zwłoki, która wynikła dla postępowania, w którym wniesiono skargę na bezczynność, leżała wyłącznie po stronie organu, który nie opracował dostatecznie wcześnie zasad ustalania korzyści pośrednich. Co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna, wskazując na różnice postępowań przetargowych na powołanie biegłego dla opracowania metodologii ustalania korzyści pośrednich i na powołanie biegłego rewidenta, omija jednoznacznie sformułowany w zaskarżonym wyroku zarzut niepotrzebnego włączenia do postępowania z wniosku T. S.A. procedury wyboru biegłego do ustalenia wspomnianej metodologii.

Okolicznością, którą jak już zaznaczono wyżej WSA nie zajął się, uznając się za niewłaściwy w tej sprawie, był obowiązek powołania biegłego rewidenta na zasadach ustalonych ustawą Prawo zamówień publicznych (Pzp.). Powyższa nieprawidłowość nie mogła zaważyć na wyniku sprawy, niemniej należy stwierdzić, że bez wątpliwości Prezes UKE, powołując na podstawie art. 96 ust. 2 Pt. biegłego rewidenta i wydatkując na ten cel środki publiczne, zobowiązany jest stosować ustawę prawo zamówień publicznych, jeśli wartość przedmiotu zamówienia na to wskazuje. W ustawie brak jest podstawy do wyłączenia stosowania trybu zamówień publicznych, gdy zamówienie składa Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Przepis art. 3 ust. 1 Pzp. stanowi, iż ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych przez m.in. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (pkt 1), zaś ta w art. 4 ust. 1 pkt 1 określa, iż sektor finansów publicznych tworzą organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały. Natomiast status prawny Prezesa UKE określa ustawa Prawo telekomunikacyjne i stosownie do art. 190 ust. 3 jest on centralnym organem administracji rządowej.

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż obowiązek stosowania przez Prezesa UKE rygorów ustawy Prawo zamówień publicznych nie oznacza i nie może uzasadniać prowadzenia przez niego postępowania w nieskończoność, pozbawiając stronę tego postępowania oczekiwanego przez nią rozstrzygnięcia. Sprzeciwia się to nie tylko dyspozycji art. 96 ust. 3 Pt. i art. 35 § 1 Kpa. załatwienia sprawy w przewidzianym dla niej czasie i bez zbędnej zwłoki, ale też, jak już była o tym mowa na wstępie, narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP. Warto też wspomnieć, iż Rzeczypospolita Polska jako członek Wspólnoty Europejskiej powinna kształtować wzorzec działania swojego aparatu władzy według standardów wypracowanych przez Unię. Zgodnie z art. 41 ust.1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r.) każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki Unii. Podobnie w odniesieniu do terminu podjęcia decyzji sformułowana jest dyspozycja art. 17 przyjętego przez Parlament Europejski dnia 6 września 2001 r. Kodeksu Dobrej Administracji (vide: wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1255/07 i wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 867/07).

Nawiązując do konstatacji Sądu I instancji, że Prezes UKE dysponuje całym wysoko wykwalifikowanym aparatem pracy, w tym wyspecjalizowanym służbami prawnymi, stwierdzić należy, iż ich zadaniem jest zabezpieczenie sprawnego funkcjonowania tego organu na obszarze powierzonych mu ustawą do prowadzenia spraw, w tym do rozpoznania jakie kwestie wchodzą w zakres danego postępowania, co będzie wymagało dodatkowych wyjaśnień, jakie działania i postępowania dodatkowe będą w świetle obowiązującego prawa konieczne dla wyjaśnienia sprawy i jaki niezbędny czas będzie dla tego celu potrzebny, tak aby w razie niezmieszczenia się w ustawowym terminie załatwienia sprawy, korzystając z dyspozycji art. 36 Kpa., można było w sposób odpowiedzialny powiadomić stronę postępowania o terminie nowym.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organ kilkakrotnie korzystał z prawa do przedłużenia terminu załatwienia sprawy, pozostawiając ją na dzień wniesienia skargi, a także na dzień wyrokowania niezałatwioną. Uwzględniając wytknięte trafnie przez Sąd I instancji działania organu, które były niezasadnie rozciągnięte w czasie i nie zapowiadały zakończenia sprawy w ustawowym terminie 6 miesięcy ani w innym określonym przez organ jako ostateczny terminie, wyznaczony przez Sąd I instancji czas 60 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami na zakończenie postępowania nie może być uznany za zbyt krótki, tym bardziej, że odpowiada on terminowi z art. 96 ust. 3 Pt. i stanowi jego podwojenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż bez wpływu na wynik sprawy pozostaje błędne stwierdzenie Sądu, że biegły rewident został powołany 4 czerwca 2009 r. bowiem w tym czasie termin załatwienia sprawy był już kilkakrotnie przekroczony, a ocenione przez WSA jako nieprawidłowo prowadzone postępowanie dotyczyło pierwszych 8 miesięcy od złożenia wniosku i była to ocena prawidłowa.

Nadto, mimo, iż Sąd I instancji, odwołując się do wskazanego orzeczenia NSA gdzie mowa o "dopuszczalności skargi", posługuje się na str. 17 uzasadnienia pojęciem "zasadność skargi", a wywody uzasadnienia w tej części nie są do końca spójne, trudno jednoznacznie uznać, jak chce kasator, że Sąd I instancji utożsamił pojęcia dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność. Dla uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie tego zarzutu konieczne jest uzasadnienie jaki wpływ na wynik sprawy ma posługiwanie się przez Sąd w końcowym fragmencie uzasadnienia wymiennie pojęciami "zasadność" i "dopuszczalność" skargi. Naczelny Sąd Administracyjny takiego związku nie dostrzegł, a skarga kasacyjna w tej części nie dostarczyła przekonujących argumentów. Należy podkreślić, iż z całego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jasno, na jakiej podstawie prawnej i z jakich przyczyn WSA uznał skargę na bezczynność za zasadną, przy czym nie można zarzucić Sądowi, iż nie zmierzył się z powodami, dla których jak twierdził organ, decyzja nie została wydana. Sąd wyjaśnił m.in. dlaczego nie uwzględnił okoliczności jaką było przeprowadzenie przetargu na biegłego do opracowania metodologii ustalania korzyści pośrednich i uzasadnił naruszenie przez organ zasady szybkości postępowania ( art. 12 Kpa. ). Brak odrębnego uzasadnienia wyznaczenia organowi terminu 60 dni do załatwienia sprawy nie stanowi słabości wyroku, bowiem zawarte w całym uzasadnieniu uwagi dotyczące niedotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy, niedotrzymania kolejnego wyznaczonego w art. 36 Kpa. terminu przy wnikającym z art. 96 ust. 3 Pt. terminie 60 dni na załatwienie sprawy stanowią wystarczające wyjaśnienie wyroku w tej części.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz 205 p.p.s.a.