Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 851/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lipca 2021r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej również jako: "PINB") z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], którą umorzono w całości postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] w m. W. polegających na budowie murowanego budynku gospodarczego przy granicy z działką nr [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że w dniu [...] marca 2021 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. przeprowadzili kontrolę robót budowlanych polegających na budowie "szop" na dz. nr [...] w W. , w granicy z dz. [...], a następnie zwrócili się do Starosty [...] o przekazanie danych z zasobów geodezyjnych służących ustaleniu daty powstania obiektów na dz. [...] oraz o udzielenie informacji co do wydanych pozwoleń na budowę, bądź zgłoszeń dotyczących budowy na tej działce budynków gospodarczych wskazanych na załączniku mapowym.

W odpowiedzi Starosta J. pismem z dnia [...] marca 2021 r. przekazał PINB szkice polowe oraz mapę z pomiaru budynku gospodarczego na działce [...] w W. .

PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy J. (jako organu przejmującego zadania Naczelnika Miasta i Gminy J.) o udzielenie informacji czy w zasobach archiwum znajdują się akta dotyczące budowy budynku gospodarczego wybudowanego prawdopodobnie w dwóch etapach, tj. I etap ok. 1978 r., II etap (rozbudowa) ok. 1988 r., którego inwestorem mogli być poprzedni właściciele działki - A. i A. P.. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2021 r., Urząd Miasta i Gminy J. poinformował PINB, że w zasobach archiwum nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy obiektu gospodarczego na działce nr [...] obr. W. . Pismo to - na prośbę PINB, doprecyzowano wskazując, że w zasobach archiwum znajdują się rejestry, które oznaczone są jedynie rocznikami bez wskazania informacji o wnioskodawcy lub przedmiocie pozwolenia na budowę, więc nie można jednoznacznie stwierdzić, czy rejestr obejmował przedmiotową sprawę.

Mając na względzie powyższe ustalenia decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] w m. W. polegających na budowie murowanego budynku gospodarczego przy granicy z działką nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. G., pełnomocnik A. G. – właścicieli działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...]

Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z ustaleń organu powiatowego wynika, że przedmiotowy budynek ma wymiary 4,27 m x 6,1 m (powierzchnia zabudowy ok 26 m2), jest w części podpiwniczony, posiada fundament, posadowiony jest w odległości od 0,67m do 0,4m od budynku na działce nr [...]. Według oświadczenia aktualnego właściciela nieruchomości obiekt użytkowano niegdyś jako letnią kuchnię, a aktualnie służy do przechowywania artykułów gospodarstwa domowego. Właścicielka nie przedłożyła pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. K. M. - obecna właścicielka działki, wskazała, że budynek istniał już przez jej rodziców - A. i A. P., tj. od 1978 r. Z aktu notarialnego nie wynika jednak jakimi nieruchomościami było zabudowane nabywane gospodarstwo rolne. Z uzyskanych przez organ zasobów geodezyjnych wynika, że na mapie datowanej na dzień [...] lipca 1988 r. ujęto szkic przedmiotowego obiektu o wymiarach odpowiadającym obecnym (z niewielkimi różnicami tj. 4,10 m x 6,1 m = ok 25 m2). Z kolei na szkicu z dnia [...] czerwca 1979 r. budynek we wskazanej lokalizacji posiada wymiary 3 m x 4,1 m (powierzchnia zabudowy ok. 12 m2) i określono go jako "piwnica cegła, dachówka"). Wobec takich ustaleń PINB słusznie założył, że część obiektu (tj. min. część podpiwniczona) istnieje co najmniej od 1978 r. (data nabycia działki), lecz obiekt został w późniejszym okresie - czyli w latach 1979 – 1988, rozbudowany do aktualnych rozmiarów. Z przedłożonych do akt sprawy oświadczeń osób zamieszkujących w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości wynika, że ujęcie na szkicu geodezyjnym z 1979 r. jedynie obiektu o powierzchni 12 m2 może wynikać z faktu, że ówcześnie obok murowanej części z wejściem do piwnicy znajdowała się "szopa" wykonana z desek. Ściany z desek dopiero później, zastąpiono ścianami murowanymi. Domniemania te mają jednak drugorzędne znaczenie wobec opisanych powyżej dowodów pochodzących z zasobów geodezyjnych, które w najbardziej wiarygodny sposób dokumentują okres budowy budynku gospodarczego.

Przyjmując, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania powstał w dwóch etapach w okresie między 1978 a 1988 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wówczas wykonywanie robót budowlanych uregulowane było przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 28 tej ustawy - roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Dodatkowo obowiązujące wówczas przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego precyzowały, że pozwolenia na budowę w budownictwie osób fizycznych wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Przepisy te nie zawierały wyjątku umożliwiającego zrealizowanie budynku o cechach odpowiadających budynkowi będącemu przedmiotem postępowania bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania PINB starał się ustalić, czy takie pozwolenie na budowę, czy rozbudowę budynku gospodarczego zostało wydane. W tym celu zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy J., ponieważ organ ten przejął zadania Naczelnika Miasta i Gminy J. udzielającego w analizowanym okresie pozwoleń na budowę, o przekazanie informacji, czy w zasobach ich archiwum znajdują się akta dotyczące budowy budynku gospodarczego wybudowanego prawdopodobnie w dwóch etapach, tj. I etap ok 1978 r., II etap (rozbudowa) ok. 1988 r., którego inwestorem mogli być poprzedni właściciele działki - A. i A. P.. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Urząd Miasta i Gminy J. poinformował PINB, że w zasobach archiwum nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy obiektu gospodarczego na działce nr [...] obr. W. . Jednak wobec niejasnej treści otrzymanej odpowiedzi PINB poprosił Burmistrza [...] i Miasta J. o wyjaśnienie "czy pozwolenie nie figuruje w będących w zasobach organu rejestrach udzielonych pozwoleń na budowę lub czy nie odnaleziono jedynie akt sprawy udzielonego pozwolenia na budowę, czy organ dysponuje rejestrami udzielonych pozwoleń na budowę z tego okresu, lub wskazania innych informacji przyczyniających się do wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz doprecyzował, że w zasobach archiwum znajdują się rejestry, które oznaczone są jedynie rocznikami bez wskazania informacji o wnioskodawcy lub przedmiocie pozwolenia na budowę, więc nie można jednoznacznie stwierdzić czy rejestr obejmować przedmiotową sprawę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał przy tym stanowisko organu I instancji, że w dacie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego na jego wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę, wobec czego PINB wszczął postępowanie administracyjne służące wyjaśnieniu czy inwestor legitymował się takim dokumentem. Jednak mimo podjętych czynności dowodowych nie udało się ustalić czy takie pozwolenie było wydane, czy też nie. Niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać. Następnie organ odwoławczy wskazał, że organy nie były w badanym okresie zobligowane do bezterminowego archiwizowania dokumentacji. Obowiązek taki nie ciążył również na właścicielu ani inwestorze. Wprowadzony został dopiero ustawą z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane z 1994 r."). Jeśli wobec tego nie można ustalić, że samowola budowlana polegająca na wybudowaniu obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia rzeczywiście miała miejsce, to w ślad za tym brak jest podstaw do zastosowania trybu legalizacji samowoli w trybie art. 37 – 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone.

Z uwagi na podnoszone przez pełnomocnika A. G. zarzuty Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wszelkie kwestie dotyczące sporów sąsiedzkich dotyczących przebiegu granic nie są rozpatrywane przez organy nadzoru budowlanego. Problematykę rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy ustawy Kodeks Cywilny (art. 152 - 153) oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.). Odnosząc się dodatkowo do poruszanej przez Z. G. kwestii czyszczenia rynny na należącym do niego budynku należy wyjaśnić, że obowiązek utrzymania budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym rynnami i rurami spustowymi, należy do właściciela bądź zarządcy tego obiektu. W przypadku budynku usytuowanego w granicy, czy nieznacznie) odległości od granicy, często występuje utrudniony dostęp do niektórych elementów budynku. Nie zwalnia to właściciela budynku z obowiązków dotyczących dbałości o obiekt. Poza właściwością organów nadzoru budowlanego leży to w jaki sposób prace konserwacyjne zostaną dokonane - czy właściciele nieruchomości sąsiednich umożliwią sobie nawzajem dostęp ze swojej nieruchomości, czy też zostaną użyte inne środki umożliwiające podjęcie prac, jak np. zastosowanie wysięgnika. Przerzucenie odpowiedzialności za brak dostępu do rynny na organy nadzoru budowlanego nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. wskazując na istniejący spór sąsiedzki oraz uniemożliwienie jej dostępu do rynny w jej budynku gospodarczym.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. uczestniczka postępowania – K. M., odniosła się do kwestii lokalizacji przedmiotowego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o umorzeniu w całości postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] w m. W. polegających na budowie murowanego budynku gospodarczego przy granicy z działką nr [...].

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd w pierwszej kolejności uznaje, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przyjąć należało, że budynek, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W szczególności wskazując na to uzyskane przez organ I instancji z zasobów geodezyjnych mapy (datowane na dzień [...] lipca 1988 r. oraz [...] czerwca 1979 r.), które pozwalają przyjąć, że część obiektu (tj. min. część podpiwniczona) istnieje co najmniej od 1978 r. (data nabycia działki), lecz obiekt został w późniejszym okresie - czyli w latach 1979 – 1988, rozbudowany do aktualnych rozmiarów. Zasadnie przy tym organ II instancji wywiódł, że dowody pochodzące z zasobów geodezyjnych w najbardziej wiarygodny sposób dokumentują okres budowy budynku gospodarczego.

Podstawą umorzenia postępowania w niniejszej sprawie było przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że wobec niemożności ustalenia, że dla przedmiotowego budynku wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, przyjąć należało, że budynek został wybudowany legalnie. Uzasadniając powyższe stanowisko odwołano się w szczególności do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt. IV SA/Po [...], Baza NSA, gdzie wskazano, że uprzednim stanie prawnym, a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie było przepisu odpowiadającego treści art. 63 § 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 07 lipca 1994, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Skoro w świetle ówczesnych regulacji prawnych inwestor (właściciel, inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie pozbyć się tych dokumentów (np. niszcząc je) zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić jemu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dlań konsekwencji. Konsekwentnie, jeżeli przeprowadzenie szerokiego postępowania wyjaśniające związanego z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy określonego budynku nie doprowadzi do odnalezienia poszukiwanej dokumentacji – przy jednoczesnym ustaleniu niezachowania się rejestrów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę z lat, których zapisy pozwoliłyby ewentualnie wykluczyć wydanie takiego pozwolenia na rzecz inwestora, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Zauważyć jednak należy, że powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt II OSK [...], Baza NSA, gdzie przyjęto stanowisko wręcz przeciwne, argumentując, że choć prawdą jest, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały podobnego przepisu jak art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, to nie można jednak braku takiego przepisu traktować jako bariery nie do pokonania. Są inne środki dowodowe, a w końcu możliwość odtworzenia akt, czego w ogóle nie rozważano w tej sprawie. Poza tym w interesie inwestora, właściciela obiektu leży wykazanie legalności budowy, nie można poprzestawać na samych oświadczeniach niepopartych żadnymi dowodami. Jeżeli tak by miały być prowadzone postępowania dotyczące obiektów budowlanych wzniesionych przed 1995 r. przez wszystkie organy nadzoru budowlanego w Polsce, to należałoby uchylić art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. powinno być ostatecznością, gdyż zasadą pozostaje wydanie decyzji merytorycznej oraz jednoznaczne wyjaśnienie, czy dany budynek jest samowolą budowlaną, czy też nie z wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Jeżeliby we wszystkich podobnych sprawach z tamtych lat, kiedy obowiązywało Prawo budowlane z 1974 r. w przyjąć, że inwestor (właściciel) obiektu budowlanego nie musi przechowywać dokumentacji, a w tym pozwolenia na budowę, bo przepisy tak nie nakazywały, a z drugiej strony usprawiedliwieniem dla organów byłyby przepisy o kasacji dokumentów obowiązujące wówczas, to nie byłoby w ogóle spraw dotyczących samowoli budowlanych.

Przedstawiony powyżej stanowiska sądu pierwszej instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć dwa przeciwstawne stanowiska, co do prawnych konsekwencji braku ustalenia, czy obiekt budowlany wybudowany pod rządami ustawy z 1974 roku został wybudowany legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zanim Sąd odniesie się do powyższej kwestii, zauważa jednakże, że prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie było postępowaniem niekompletnym w zakresie ustalenia, czy faktycznie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana. Ocena organów nadzoru budowlanego opierała się na dokumentach uzyskanych od Burmistrza Miasta i Gminy J., który przejął zadania Naczelnika Miasta i Gminy J.. I tak, pismem z dnia [...] maja 2021 r. Urząd Miasta i Gminy J. poinformował PINB, że w zasobach archiwum nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy obiektu gospodarczego na działce nr [...] obr. W. , a następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Burmistrz doprecyzował, że w zasobach archiwum znajdują się rejestry, które oznaczone są jedynie rocznikami bez wskazania informacji o wnioskodawcy lub przedmiocie pozwolenia na budowę, więc nie można jednoznacznie stwierdzić czy rejestr obejmował przedmiotową sprawę.

Sąd zauważa, że z redakcji powyższych pism nie sposób ustalić, czy organ dysponuje decyzjami o pozwoleniu na budowę, dla okresu, w jakim miało dojść do budowy budynku gospodarczego, a nie mógł jedynie odnaleźć przedmiotowego pozwolenia na budowę, czy też organ nie dysponuje pozwoleniami na budowę, gdyż zostały zniszczone albo przekazane do innego archiwum. W tym drugim przypadku, a więc w przypadku ustalenia, że burmistrz nie dysponuje decyzjami o pozwoleniu na budowę, konieczne byłoby dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym zwrócenie się do archiwum państwowego, w celu ustalenia, czy wydane decyzje zostały przekazane do tego organu. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy, w żadnym razie nie może być uznany za materiał kompletny, a co za tym idzie brak jest podstaw do przyjęcia, że przeprowadzone zostało szerokie postępowanie wyjaśniające związanego z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku, które nie doprowadziło do odnalezienia poszukiwanej dokumentacji.

Niezależnie od powyższych braków w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dającym jednoznacznie odpowiedzi, czy przedmiotowy budynek został wybudowany w ramach samowoli budowlanej, Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że brak jednoznacznego ustalenia, że wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, nie może stanowić przesłanki negatywnej, skutkującej umorzeniem postępowania administracyjnego. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt II OSK [...], umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. powinno być ostatecznością, gdyż zasadą pozostaje wydanie decyzji merytorycznej oraz jednoznaczne wyjaśnienie, czy dany budynek jest samowolą budowlaną, czy też nie z wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. W szczególności podzielić należy ocenę, że jeżeliby we wszystkich podobnych sprawach z tamtych lat, kiedy obowiązywało Prawo budowlane z 1974 r. przyjąć, że inwestor (właściciel) obiektu budowlanego nie musi przechowywać dokumentacji, a w tym pozwolenia na budowę, bo przepisy tak nie nakazywały, a z drugiej strony usprawiedliwieniem dla organów byłyby przepisy o kasacji dokumentów obowiązujące wówczas, to nie byłoby w ogóle spraw dotyczących samowoli budowlanych.

Sąd zauważa, że dla dokonania powyższej oceny istotne znaczenie mają również przepisy wprowadzone do ustawy Prawo budowlane na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej jako: "ustawa zmieniająca"). I tak, zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 49f ust. 2 powyższej ustawy, w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. O ile zatem przed wskazaną nowelizacją do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r., należało stosować art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., o tyle po wskazanej zmianie legalizacja tego rodzaju inwestycji może mieć miejsce również na "nowych" zasadach, przewidzianych w art. 49f ustawy Prawo budowlane o ile zażąda tego właściciel lub zarządcy tego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy Nr 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl) wskazano, że wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy Prawo budowlane z 1994 r. W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania Prawo budowlane z 1974 r. została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed [...] stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana. W uzasadnieniu omawianego projektu ustawy podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Jak wskazuje uzasadnienie powyższej ustawy w stanach faktycznych, gdy nie można ustalić ponad wszelką wątpliwość, że określony budynek został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, że budynek został zrealizowany legalnie. Wprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w którym złagodzono wymogi formalne legalizacji, w tym odstąpiono od nakładania opłaty legalizacyjnej, ma bowiem na celu usunięcie stanu niepewności, co do legalności obiektów budowlanych wybudowanych pod rządami starej ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej przedwcześnie orzekły o umorzeniu prowadzonego postępowania, bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy faktycznie dla przedmiotowego budynku wydane zostało pozwolenie na budowę. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do wyjaśnienia, czy Burmistrz Miasta i Gminy J. dysponuje decyzjami o pozwoleniu na budowę, dla okresu, w jakim miało dojść do budowy budynku gospodarczego, a nie mógł jedynie odnaleźć przedmiotowego pozwolenia na budowę, czy też organ nie dysponuje pozwoleniami na budowę, gdyż zostały zniszczone, czy też przekazane do innego archiwum. W tym drugim przypadku, a więc w przypadku ustalenia, że burmistrz nie dysponuje decyzjami o pozwoleniu na budowę, konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym zwrócenie się do archiwum państwowego, w celu ustalenia, czy wydane decyzje zostały przekazane do tego organu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd zauważa, że jak zasadnie wywiedziono w zaskarżonej decyzji obowiązek utrzymania budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym rynnami i rurami spustowymi, należy do właściciela bądź zarządcy tego obiektu, przy czym kwestie ewentualnych sporów powstałych na tym tle są rozpatrywane w drodze cywilnej, nie administracyjnej. W zakresie zarzutów związanych z posadowieniem budynku w granicy Sąd zauważa, że kwestia powyższa może być ewentualnie przedmiotem postępowania legalizacyjnego, natomiast na tym etapie prowadzonego postępowania Sąd nie mógł odnieść się do formułowanych przez skarżącą argumentów.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...],- zł.