Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 427/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 i art. 54  pkt.2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10 i 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skarg M. M. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 16 kwietnia 2015 r. J. K. – dalej inwestor, złożył do Prezydenta Miasta K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego z budową windy przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...] oraz zmiana sposobu użytkowania piwnicy na lokal użytkowy -gastronomiczny z zabudową podwórka na poziomie piwnic wraz z budową schodów wejściowych zewnętrznych z chodnika na działce drogowej nr [...] obr. [...]." W toku postępowania wniosek ten ulegał kolejnym modyfikacjom inwestora. W dniu 3 czerwca 2015 r. zmniejszono zakres inwestycji o działkę nr [...] obr. [...] oraz budowę na niej nowego wejścia do piwnic z lokalu. W dniu 27 listopada 2015 r. ponownie ograniczono zakres inwestycji poprzez wyłączenie z niej zabudowy podwórka. W związku z dokonanymi korektami, ostatecznie zamierzenie inwestycyjne uzyskało nazwę: "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego z budową windy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz zmiana sposobu użytkowania piwnic na lokal usługowy - gastronomiczny".

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 marca 2016 r., znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199) – dalej jako "upzp", §1 -Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – dalej jako "k.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego z budową windy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz zmiana sposobu użytkowania piwnic na lokal usługowy - gastronomiczny".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie, jak również wskazano na uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 29 lutego 2016 r. (znak [...],[...]) Wskazano również, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadmieniono, że w toku postępowania strony nie wniosły uwag ani zastrzeżeń.

Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: załącznik nr [...] - warunki zabudowy, załącznik nr [...] - część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr [...] - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K. – dalej jako "odwołująca się", reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie niewystarczających ustaleń faktycznych i naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Na uzasadnienie tego zarzutu podniosła, że w najbliższym sąsiedztwie kamienicy przy ul. [...] toczą się także inne postępowania o ustalenie warunków zabudowy np. w odniesieniu do posesji przy ul. [...]. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla kolejnej już inwestycji usługowej w okolicy ul. [...]. W ocenie odwołującej się brak uwzględnienia w niniejszym postępowaniu powyższych okoliczności, uniemożliwia pełne rozpatrzenie stanu sprawy i wydanie decyzji odpowiadającej wszystkim przepisom prawa. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 54 pkt. 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez brak ustaleń (brak pomiarów stanu aktualnego i prognozowanego) dotyczących dopuszczalnego poziomu hałasu, co uniemożliwia określenie, w jaki sposób i na jakim poziomie wnioskodawca winien zapewnić ochronę interesów trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Wskazała również na uchybienie treści art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego podczas, gdy ul. [...] położona jest w centrum miasta, w ścisłej zabudowie mieszkaniowo - usługowej objętej strefą płatnego parkowania, a zatem realizacja zamierzenia skutkować będzie wzmożeniem, już i tak intensywnego ruchu samochodów osobowych i dostawczych. Ze względu na postawione zarzuty odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła również M. M., która podniosła, że planowana inwestycja pozostanie dla niej i dla jej chorej córki niekorzystna i uciążliwa, a to ze względu na bliskie sąsiedztwo i hałas związany z jej realizacją. Wskazała też, że Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. odmówił zgody na przebudowę tejże kamienicy, ze względu na ochronę zabytków, co powinno mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lutego 2017 r., znak: [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 14 lutego 2017 r., mając na uwadze zarówno wydaną w sprawie decyzję, jak i prowadzone przez organ I Instancji postępowanie wyjaśniające oraz zarzuty odwołania, stwierdziło, że wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy podkreślił, że poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ramach tego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto treść art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp stanowi wyraz zasady "dobrego sąsiedztwa", uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Niezależnie od powyższego, na postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podkreślił, że objęta wnioskiem inwestycja polega na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego (kamienicy) z budową windy przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...], oraz zmianie sposobu użytkowania piwnic na lokal użytkowy. Przy ocenie dopuszczalności realizacji planowanej nadbudowy, winna być więc w szczególności uwzględniana potrzeba zachowania ładu w bliskim kontekście przestrzennym, tj. w odniesieniu do wysokości elewacji frontowej budynków sąsiednich, ich geometrii dachów, a także towarzyszących im oficyn.

W ocenie organu odwoławczego sporządzona we wrześniu 2015 r. analiza urbanistyczno – architektoniczna nie budzi zastrzeżeń. Wyznaczone granice obszaru analizowanego, zobrazowane na załączniku graficznym do analizy, odpowiadają wymogom rozporządzenia, a to treści § 3 ust. 2, tj. ustalone zostały w odniesieniu do granic terenu inwestycji, w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, stanowiącej nie mniej niż 50 m i obejmują m.in. działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

W przedmiotowej analizie przedstawiono szczegółowo charakterystykę terenu inwestycji, zwracając w szczególności uwagę na jego najbliższe otoczenie jak i jego lokalizację w układzie historycznej zabudowy śródmiejskiej, o zdefiniowanym urbanistycznie i architektonicznie charakterze. Wskazano, że działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 23 listopada 1934 r. oraz na Listę Dziedzictwa Światowego, a także, że usytuowana jest w obszarze uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej [...] z dnia 8 września 1994 r. Podała, że pierzejową obudowę ul. [...] tworzą kamienice wielorodzinne, z końca XIX i początku XX wieku, o podobnej intensywności zainwestowania, podobnym przeznaczeniu terenów, gabarycie i charakterze. Wskazano, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, uzupełniona najczęściej w parterach kamienic funkcją usługową, komercyjną nieuciążliwą (restauracje, sklepy, usługi), jak również występuje zabudowa usługowa.

W dalszej części analizy opisano szczegółowo formę architektoniczną oraz poszczególne parametry występujące na badanym obszarze. Przedstawiono wysokości elewacji frontowych oraz wysokości elewacji tylnych budynków głównych oraz elewacji oficyn znajdujących się w kwartale, do którego należy budynek objęty zawnioskowaną inwestycją, wskazując na występujące w tym zakresie zróżnicowanie. Równie szczegółowo opisano geometrie dachów zarówno budynków frontowych i oficyn wskazując na rodzaj zadaszenia, kierunki ukształtowania kalenic występujących w badanym obszarze, ich wysokości, z uwzględnieniem występowania formy obcych, niereprezentatywnych (np. na działce nr [...] ). Wskazano na występujące kąty nachylenia połaci dachowych. Opis ten dotyczył zarówno zabudowy sąsiedniej, jak i budynku objętego planowanym zamierzeniem.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające jak również zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy nie budzą zastrzeżeń. Załączone do decyzji wyniki analizy, w tym sugestie Analizatorki w zakresie sposobu ustalania w decyzji warunków nowej zabudowy, odzwierciedlają jasno i czytelnie efekty przeprowadzonej analizy w terenie, co do elementów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Warunki te znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy, brak zatem podstaw do kwestionowania ich prawidłowości.

W ocenie organu odwoławczego zasadnie przyjęto warunek o pozostawieniu bez zmian linii nowej zabudowy, w stosunku do stanu istniejącego.

Z tych samych powodów, tj. z uwagi na zakres inwestycji, nieprowadzący do zmian w zakresie powierzchni zabudowy działki zawarto warunek o pozostawieniu bez zmian wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (na poziomie 84 %). Brak jest też podstaw do kwestionowania sposobu ustalenia w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej inwestycji. Przy uwzględnieniu, że planowana inwestycja nie prowadzi do zmiany parametrów istniejącego budynku również w tym zakresie, parametr ten zasadnie pozostawiono na dotychczasowym istniejącym poziomie, wprowadzając zapis "że nie ulega on zmianie".

Ponadto zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o ostatnie wydane w sprawie, pozytywne już uzgodnienie (postanowienie z dnia 29 lutego 2016 r. [...]). znajduje uzasadnienie zarówno w wynikach analizy urbanistyczno - architektonicznej, jak i odpowiada wskazaniom i wymogom narzuconym przez ww. organ uzgadniający.

W ocenie organu odwoławczego ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku frontowego na poziome 16,4 m (z tolerancją 0,2 m, uwzględniającą rozwiązania technologiczne), w sytuacji, gdy budynki bezpośrednio sąsiednie tj. budynek wschodni, na działce nr [...], posiada elewację frontową na poziomie 14,4 m oraz budynek zachodni na działce nr [...] posiada elewację frontową o wysokości 17,2 m, organ I instancji zasadnie uznał, że w ten sposób zachowana zostanie charakterystyczna dla badanego rejonu uskokowość linii gzymsu wieńczącego budynku. Również wyznaczenie w decyzji wysokości górnej elewacji tylnej budynku frontowego na poziomie 18,1 m (z tolerancją 0,2 m uwzględniająca rozwiązania technologiczne) i dopuszczenie tym samym zróżnicowania wysokości elewacji frontowej i tylnej budynku głównego uznać należy za dopuszczalne. Przedstawione wyniki analizy wykazują bowiem, że w obszarze analizy, w tym także na działkach bezpośrednio sąsiadujących, występują budynki o zróżnicowanej wysokości elewacji frontowej i tylnej w ten właśnie sposób, że tylna elewacja pozostaje wyższa (tak np.: na działce nr [...], [...], 131). Jednocześnie ustalenie dla każdej z oficyn w podwórzu jednej wysokości ich elewacji (na powyższym poziomie 18,1 m z ww. tolerancją 0,2 m), miało na celu zapewnienie kontynuacji historycznego wyglądu tego rodzaju zabudowy i stanowiło realizację wymogów konserwatorskich wyrażonych z kolei w poprzednim, wydanym w dniu 17 grudnia 2015 r. postanowieniu uzgadniającym (znak [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajduje podstaw, aby zakwestionować w sprawie sposób ustalenia geometrii dachów nowej inwestycji.

Ponadto układy połaci dachowych oraz kąty ich nachylenia ustalone zostały w decyzji z poszanowaniem zaobserwowanego ładu przestrzennego, tj. w zakresie wyznaczonym przez wartości występujące w obszarze analizy dla budynków frontowych i oficynowych. W zakresie dopuszczalności realizacji w tylnej połaci dachowej jednej dużej lukarny, wypowiedział się negatywnie w swym postanowieniu z dnia 29 września 2015 r. (znak [...]) [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Stosownie, więc do tych uwag organ I instancji ostatecznie dopuścił realizację w dachu budynku głównego, w jego tylnej części, niejednej, a kilku lukarn o tradycyjnym kształcie i wysokości, nie przewyższającej kalenicy. Dodatkowo we frontowej połaci dachu budynku głównego oraz w dachach oficyn dopuszczono okna połaciowe. Powyższa geometria dachu została w pełni zaakceptowana przez organ uzgadniający w jego ostatnim z postanowień.

Reasumując w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego geometria dachów, podobnie jak badane parametry wysokościowe, została w przedmiotowej sprawie szczegółowo przeanalizowana, co obrazują załączone do decyzji wyniki analizy, a to pozwala stwierdzić, że w sprawie spełnione zostały wymogi § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutów M. M., która podniosła konieczność uwzględnienia w sprawie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 17 grudnia 2015 r. odmawiającego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, organ podkreślił, że negatywne stanowisko organu uzgadniającego zostało w przedmiotowej sprawie odpowiednio uwzględnione. W wyniku tego stanowiska przystąpiono do ponownej oceny możliwości wyznaczenia parametrów nowej inwestycji kwestionowanych przez konserwatora, która to ocena znalazła wyraz w sporządzonym na dzień 11 lutego 2016 r. projekcie decyzji, który to projekt został ostatecznie zaakceptowany w ostatnim z wydanych w sprawie orzeczeń konserwatorskich tj. pozytywnym postanowieniu uzgadniającym z dnia 29 lutego 2016 r., który stał się podstawą do sporządzenia zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że budynek przy ul. [...], figuruje w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej na mocy przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 poz. 1568 z późniejszymi zmianami), w związku z powyższym w myśl art. 53 ust. 4 pkt. 2 w powiązaniu z art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiążące są warunki uzgodnienia z organem właściwym w sprawie obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Wydający postanowienie w przedmiocie uzgodnienia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem właściwym w sprawie decydowania o sposobach i metodach ochrony obiektów zabytkowych oraz posiada ku temu odpowiednie kompetencje, zaś jego uzgodnienie zawiera merytoryczne uzasadnienie przesłanek, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto zaskarżona decyzja w swej treści odpowiada stawianym wymogom konserwatorskim oraz zawiera wszystkie dodatkowe wytyczne, które zdaniem ww. organu uzgodnieniowego winny być w niej ujęte. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw dla kwestionowania zaaprobowanych w uzgodnieniach zmian w substancji przedmiotowego obiektu, objętego niniejszym postępowaniem.

Dla planowanej inwestycji spełniono również pozostałe kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt. 2- 5 ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił również, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...].

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (co stwierdzono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy aktualnych oświadczeń dostawców mediów). Jak wynika z przedłożonej opinii Zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej, poprzez ul. [...] jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia, a dotychczasowe warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej i organizacji ruchu zapewnią należytą obsługę inwestycji w tym zakresie. Dodać przy tym należy, że w decyzji precyzyjnie określono także warunek w zakresie miejsc postojowych tj. ustalono ilość miejsc, jakie inwestor obowiązany jest zapewnić dla inwestycji, posługując się wskaźnikami ujętymi w Uchwale Rady Miasta z 29 sierpnia 2012 r. nr [...] Program obsługi parkingowej dla Miasta K.". Tym samym planowana inwestycja, ze względu na tak postawione w decyzji wymogi, nie spowoduje zwiększenia uciążliwości w zakresie obsługi komunikacyjnej ul. [...].

Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. ustawy. Decyzja ta pozostaje także zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniach obaw o negatywny wpływ inwestycji na tereny sąsiednie, w związku z ewentualną emisją hałasu i do postulatów przeprowadzenia w tym zakresie stosownych ekspertyz, w celu realizacji ochrony praw osób trzecich w toku niniejszego postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że w pkt. 11 ppkt. 4 załącznika nr [...] do decyzji organ I instancji zawarł ogólne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazano, że sama decyzja wz nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, badana będzie zgodność planowanego zamierzenia ze szczegółowymi przepisami technicznymi, a strony w jego toku, będą mogły formułować zarzuty w kwestii dopuszczalnego oddziaływania inwestycji na w związku z emisją hałasu lub powodowania innych uciążliwości i ich wpływu na prawa osób trzecich.

Organ wyjaśnił również, że zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ I instancji, że w badanym obszarze toczą się inne postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie może zostać uwzględniony. Przedmiotowa sprawa administracyjna posiada charakter indywidualny i jej rozpoznanie odbywa się z uwzględnieniem stanu faktycznego ustalonego w tej konkretnej sprawie. Na potrzeby ustalenia przesłanek z art. 61 ust.l pkt. 1 nie jest wymagane badanie ilości prowadzonych równolegle podobnych postępowań, w badanym obszarze, np. pod kątem zamierzonego zintensyfikowania zabudowy w analizowanym obszarze. Dlatego zasadnie organ I instancji poprzestał na analizie tylko przedmiotowej sprawy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła M. M. – dalej skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także naruszenie przepisów prawa materialnego. Wniosła o przyznanie prawa pomocy w pełnym zakresie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przedmiotowa decyzja jest błędna i powinna być uchylona. Zdaniem skarżącej ul. [...] w przeciwieństwie do pobliskiego [...] jest wyjątkowo cichą, spokojną okolicą. Sytuację tę może zmienić lokal gastronomiczny, planowany przez nowego właściciela. Bardzo niepokoi ją zakres planowanych prac budowlanych, bowiem spokój otoczenia jest dla skarżącej bardzo istotny z uwagi na dobro niepełnosprawnej fizycznie i umysłowo córki, która bardzo źle znosi hałas.

Pismem z dnia 28 lipca 2017 r. ustanowiony w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej w uzupełnieniu skargi, zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie I instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

2. Naruszenie przepisu prawa materialnego:

- art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenia kręgu stron postępowania przez organ I instancji i w konsekwencji naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed jej wydaniem, tj. uzgodnień - postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 29 lutego 2016 r., znak [...] oraz Opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Zarządu w K. z dnia 29 czerwca 2015 r. znak: [...] w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, Opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 10 lipca 2015 r. znak: [...] w zakresie ochrony terenów zagrożonych powodzią, Opinii Biura Planowania Przestrzennego UMK z dnia 19 maja 2015 r. w zakresie terenów położonych na obszarze objętym sporządzanym Miejscowym Panem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Stardom", Uchwałą Rady Dzielnicy I Miasta K. nr [...] z dnia 20 października 2015 r., Opinii Zespołu Urbanistycznego z dnia 03 września 2015 r.,

- art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 nr 80 poz. 717. Z późn. zm.) poprzez nieustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesu skarżącej tj. bez uwzględniania rodzaju, stopnia i zakresu oddziaływania inwestycji na otoczenie skarżącej.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wniósł o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącej rozwinął zarzuty podniesione w skardze. Zwłaszcza podniesiono, że skarżąca na etapie postępowania odwoławczego została zaliczona do kręgu stron postępowania, co oznacza, że posiadała legitymację już przed organem I instancji, wobec czego powinna brać udział w postępowaniu przed organem I instancji. Brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania związku pomiędzy interesem prawnym skarżącej, a postępowaniem administracyjnym w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oznacza, że organ I instancji naruszył prawo materialne dokonując wadliwej wykładni art. 28 k.p.a., a w konsekwencji naruszył art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed jej wydaniem, a w szczególności w/w opinii i uzgodnień. Skarżąca bowiem nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie uzgodnień i opinii. Ponadto w ocenie skarżącej zbyt lakonicznie potraktowano w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Mieszkanie skarżącej położone jest "przez ścianę" z inwestycją, a jak wynika z planu architektonicznego, w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej usytuowane będą urządzenia wentylacyjne generujące ciągły i znaczny hałas, podczas gdy skarżąca zamieszkuje z 49 letnią niepełnosprawną od urodzenia córką. W ocenie skarżącej ochrona interesów osób trzecich występuje w tego rodzaju postępowaniu w zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy nie określono wymagań w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu, przez co decyzja narusza przepis art. 112 i 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska oraz przepisy szczególne w tym zakresie. W konsekwencji zdaniem skarżącej określenie dopuszczalnego poziomu hałasu powinno nastąpić w taki sam sposób, jak wyznaczenie wskaźnika miejsc parkingowych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] – dalej strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 63 § 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie iż wnioskodawca złożył w odniesieniu do tej samej inwestycji wnioski w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch takich samych zamierzeń inwestycyjnych. W oparciu o tak sformułowane przepisy strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Remont, przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego na cele mieszkalne oraz budowa windy na dz. Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 23 marca 2016r. Nr [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2016r. Nr [...], które dotyczą tego samego zamierzenia inwestycyjnego na tej samej nieruchomości i wydane zostały dla tego samego inwestora.

W ocenie strony skarżącej niewyjaśnienie i nieuwzględnienie przez organ odwoławczy okoliczności istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji dotyczących tej samej inwestycji narusza art 63 § 1 upzp. Zgodnie bowiem z tym przepisem decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu podmiotowi. Ustawodawca nie ogranicza liczby podmiotów, na wniosek których decyzja o warunkach zabudowy dotycząca danego terenu mogłaby być wydana oraz dopuszcza możliwość toczenia się równolegle postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy tego samego terenu jednakże ten sam wnioskodawca może ponowić wniosek odnośnie do tego samego terenu, przy czym w takim przypadku przedmiotem wniosku musi być inna inwestycja.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy w zakresie obydwu zaskarżonych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzji Prezydenta [...] z dnia 23 marca 2016r. Nr [...] oraz z dnia 7 listopada 2016r. Nr [...] zachodzi tożsamość wnioskodawców, zakresu inwestycji i dokumentacji projektowej będącej podstawą wniosków.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być nieuzasadnione.

Na wstępie trzeba jednakże stwierdzić, że Sąd podziela ocenę organu II instancji, iż zachodzi w sprawie wypełnienie przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Nie ma zatem potrzeby powielać wyrażonych w tym względzie poglądów i ocen.

1/ W zakresie skargi M. M.:

W pierwszej kolejności odeprzeć trzeba zarzut M. M. co do naruszenia przepisu 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Przypomnienia wymaga, że na etapie postępowania przed organem I instancji, występowała jako strona W. K.. Nie podlega kwestii, że M. M. jest członkiem tej Wspólnoty /k.44 akt adm. I instancji/. M. M. dopiero na etapie po wydaniu decyzji przez organ I instancji wniosła odwołanie, wprawdzie spóźnione, ale w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 listopada 2016r. przywróciło skarżącej termin do złożenia odwołania. SKO uznało, że skarżącej przysługuje interes prawny niezależnie od Wspólnoty, jako że skarżąca na wezwanie organu wyjaśniła, że chce występować samodzielnie jako właściciel mieszkania nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] nr [...], przez ścianę graniczącego z inwestycją /k.263 i 283 akt adm./. Wobec powyższego, organ odwoławczy ostatecznie rozpoznał odwołanie skarżącej, ustosunkowując się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Powstaje natomiast pytanie, czy organ I instancji winien był, jak teraz zarzuca skarżąca, od początku prowadzonego postępowania z urzędu badać interes prawny skarżącej i zawiadomić ją o postępowaniu. Stawiając to pytanie szerzej, należy zapytać, czy organ mając jako uczestnika postępowania wspólnotę mieszkaniową, powinien był z urzędu badać interes prawny wszystkich członków wspólnoty, względnie czy powinien od początku zawiadamiać wspólnotę oraz od razu wszystkich jej członków, zakładając istnienie indywidualnego interesu prawnego u każdego z nich.

Rozpocząć trzeba od stwierdzenia, że kwestia uczestnictwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie znajduje oczywistych i zawsze takich samych rozwiązań, gdyż zależy to od okoliczności konkretnej sprawy. Jak to wyjaśnił K. Buczyński w Komentarzu do art. 54 u.p.z.p. (publ. Lex/el.): najtrudniejszym zagadnieniem dla organu prowadzącego postępowanie zdaje się ustalenie wśród kręgu tzw. zainteresowanych - osób, które legitymują się interesem prawnym, czyli prawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z art. 6 ust. 2 pkt 2 wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 wskazuje zaś, że decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z powołanych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji. Jeśli tak, to niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości sąsiednich, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takiej konkluzji nie wyklucza brzmienie art. 63 ust. 2, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na spornej nieruchomości konkretnej inwestycji". Najczęściej będzie tutaj chodziło o tzw. obszar oddziaływania. Jak to wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. II SA/Po [...], LEX nr 2330007: "1. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. 2. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę. 3. W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mogą mieć w niej interes prawny, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny co do zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. 4. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. p.o.ś., p.w.), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji". Podobnie wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Gd [...], LEX nr 2288399: " Przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa się poprzez odniesienie do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 p.b., który w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy ustalać biorąc pod uwagę przepisy u.p.z.p. oraz art. 140 k.c.". Jak widać z powyższych przytoczeń, interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest odmiennego charakteru niż interes prawny strony na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie interes ten związany jest z obszarem oddziaływania, ale determinowany istnieniem konkretnej normy prawa materialnego. Na tym pierwszym zatem etapie procesu inwestycyjnego w każdym przypadku wystarczy powoływanie się na sam charakter inwestycji i mającej być w niej wykonywanej funkcji.

Zbierając dotychczasowe wypowiedzi orzecznicze stwierdzić należy, że niewątpliwie w zakresie oddziaływania badanego przez pryzmat prawa własności, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości w K. przy ul. [...] ma oczywisty interes prawny do występowania w sprawie, jako że współwłasność jej członków dotyczy nieruchomości będącej w najbliższym sąsiedztwie. W ocenie Sądu, skoro wszyscy członkowie Wspólnoty z mocy ustawy są współwłaścicielami gruntu pod budynkiem oraz części wspólnych budynku, nie ma wątpliwości, że w sprawie niniejszej należało zawiadomić Wspólnotę jako podmiot zainteresowany. W wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK [...], LEX nr 2273717, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że " Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa". To orzeczenie dotyczyło wprawdzie sprawy o pozwolenie na budowę ( a więc, jak to podano wyżej, o innym charakterze), ale w ocenie Sądu kierunek wykładni w niniejszej sprawie winien być podobny. Mianowicie co do zasady, współwłaściciele całej nieruchomości ( gruntu i części wspólnych budynku) znajdującej się w sąsiedztwie bezpośrednim, jak w niniejszej sprawie, winni być zawiadomieni w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Mają oni bowiem interes prawny wywodzony z prawa współwłasności nieruchomości, wobec faktu, że dla sąsiedniej nieruchomości ustala się warunki zabudowy, co niewątpliwie, samo w sobie determinuje tego rodzaju oddziaływanie, o jakim wyżej była mowa. W wyniku tegoż postępowania zapaść może decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez współwłaścicieli prawa własności na jej nieruchomości w zakresie wspólnym. Szczególny węzeł prawny, jakim jest współwłasność, powoduje, że kwestia brania udziału w postępowaniu takim jak w sprawie niniejszej, na pierwszy plan wysuwa właśnie tęże współwłasność. Ponadto wspólnotę tworzy ogół współwłaścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, zaś jej przedstawicielem z mocy ustawy jest zarząd ( art. 6 i 21 ustawy z dnia 22 czerwca 1994r. o własności lokali, DZ.U. 2015r. 1892 t.j.), który kieruje sprawami wspólnoty (ogółu współwłaścicieli) i reprezentuje ją na zewnątrz. "Właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań, z mocy ustawy jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie, było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Jako członek wspólnoty właściciel lokalu jest reprezentowany w sprawach, które dotyczą całej wspólnoty przez zarząd tej wspólnoty" (tak wyrok NSA z 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr 589042). Stąd też w ocenie Sądu prawidłowym było w niniejszej sprawie wystosowanie zawiadomienia o sprawie do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości. To oznacza, że w sytuacji konieczności zawiadomienia współwłaścicieli nieruchomości będącej w zasięgu oddziaływania, należy przede wszystkim zawiadomić wspólnotę poprzez zarząd który ją reprezentuje, tak z punktu widzenia formalnego ( zarząd) jak i materialnego ( "zagrożony" interes wspólny ze względu na istniejącą współwłasność).

[...] może być jednakże i tak, że członkowie wspólnoty mieszkaniowej i właściciele wyodrębnionych lokali oraz współwłaściciele części wspólnych nieruchomości mogą samodzielnie występować w postępowaniu reprezentując w sprawie swój własny interes prawny i ewentualnie kwestionować rozstrzygnięcia zapadłe w toku postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sytuacja ewentualnego oddziaływania na interes indywidualny może być od początku widoczna w sprawie i wówczas oczywistym jest, że organ powinien zawiadomić tak wspólnotę, jak i tych członków, których interes prawny organ może zidentyfikować. Może jednak wystąpić sytuacja, jak w niniejszej sprawie, że taki interes bywa manifestowany dopiero przed organem II instancji ( za pomocą odwołania, jak to uczyniła skarżąca). W ocenie Sądu zatem, co do zasady, w sytuacji gdy nieruchomość będąca własnością wspólnoty znajdzie się w zasięgu oddziaływania rozumianym tak jak na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy zawiadamiać Wspólnotę poprzez zarząd, zaś jej poszczególnych członków adekwatnie do zademonstrowania indywidualnego interesu prawnego. Niezasadne są zatem zarzuty skargi prowadzące do uznania, iż zgłoszenie się w sprawie skarżącej na poziomie II instancji automatycznie powinno prowadzić do uchylenia skarżonej decyzji; skoro bowiem wcześniej interes indywidualny skarżącej nie został zasygnalizowany, nie mógł być przedmiotem zainteresowania organu I instancji z urzędu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zamanifestowała, jak wiadomo, swój interes prawny w odwołaniu, pisząc o hałasie i wibracjach, których się obawia.

W skardze M. M. zarzuciła naruszenie art. 10 k.p.a. wskazując, że uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, a to opinii i uzgodnień, a nadto że nie została zawiadomiona o zebranym w sprawie materiale dowodowym i możliwości składania wniosków dowodowych. Należy rozpocząć od analizy art. 10 k.p.a. Jak to wskazał trafnie NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r. II OSK [...], LEX nr 2086283 "Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Z treści tego przepisu wynika, że organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu m.in. poprzez udostępnienie im akt sprawy, czy możliwość zgłaszania dowodów, jak również zapewnić im prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Niedopełnienie swych obowiązków przez organ czy też uniemożliwienie stronie postępowania skorzystania z jej uprawnień stanowi naruszenie przepisów postępowania". Oceniając zatem, czy doszło do naruszenia omawianego przepisu, należy wskazać, że "dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. koniecznym jest wskazanie na takie konkretne czynności procesowe, których nieprzeprowadzenie uniemożliwiło stronie realizację jej praw i co nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tegoż postępowaniach. Natomiast brak uwzględnienia stanowiska skarżącego nie świadczy o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. wymaga m.in. prawidłowego zawiadomienia stron o przeprowadzonych czynnościach dowodowych" (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. II OSK [...], LEX nr 2091954). Jak to już wyżej powiedziano, w przypadku braku zasygnalizowania indywidualnego interesu prawnego, wystarczającym było na początkowym etapie postępowania zawiadomienie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] nr [...]. M. M. dopiero na etapie odwołania zasygnalizowała swój indywidualny interes prawny, została zatem prawidłowo stroną tego postępowania. Na tym etapie skarżąca jednakże nie zgłosiła żadnych wniosków dowodowych. Z kolei badając zastrzeżenia do postępowania przed organem I instancji wyrażone w skardze, zauważyć trzeba, że nie wskazała skutecznie skarżąca konkretnych czynności procesowych, których nieprzeprowadzenie uniemożliwiło stronie realizację jej praw. Nie jest taką czynnością kwestia wypowiedzenia się co do dokonanych w sprawie uzgodnień. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ dokonuje takich uzgodnień w oparciu o art. 53 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Treść tych uzgodnień nie może być zakwestionowana skutecznie przez inne strony postępowania poza inwestorem. Z mocy przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w tym przepisie, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie na postanowienie w tej sprawie przysługuje tylko inwestorowi. Wobec powyższego, skarżąca nie mogłaby skutecznie zakwestionować treści tych uzgodnień. Natomiast co do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie, nić nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca zrobiła to na etapie postępowania odwoławczego, czego nie uczyniła. Niezależnie bowiem od okoliczności, że skarżąca jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika z urzędu na etapie postępowania sądowego, już wcześniej mogła zapoznać się z aktami i zgłosić stosowne uwagi do dokonanych uzgodnień. W tej sytuacji należy przyjąć, że skarżąca nie wykazała, przeprowadzenie jakiej czynności procesowej zostało jej uniemożliwione. "Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy" (por. WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r.,

II SA/Kr [...], LEX nr 2294070 oraz NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., II GSK [...], LEX nr 2306968). Reasumując, skarżąca nie wykazała, aby doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Co do zarzutów skargi odnośnie zbyt ogólnego określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zwłaszcza braku wskazania dopuszczalnego poziomu hałasu, to zarzuty te są niezasadne. W decyzji określono warunki ochrony interesów osób trzecich sformułowane poprzez określenie, że "realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby". Prawdą jest, że brak tutaj konkretnych wskaźników, ale na tym etapie postępowania nie jest to konieczne. Wyjść bowiem trzeba od charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Otóż decyzja ta "stwierdza istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego i z tego powodu zbliżona jest swym charakterem do zaświadczenia i nie wymaga wykonania. Decyzja ta przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego; stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa" (por. teza 1 wyroku NSA z dnia 29 września 2016 r., II OSK [...], LEX nr 2167597). Jak wynika z tej wypowiedzi, na tym etapie procesu inwestycyjnego bierze się pod uwagę przepisy u.p.z.p. oraz przepisy odrębne, o których mowa w art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Takimi przepisami odrębnymi jest istotnie art. 73 prawa ochrony środowiska (ustawa z dnia 27 kwietnia 2001, DZ.U. 2017.519 t.j.). Przepis ten powiada m.in., co następuje:

Art. 73. 1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z:

1) ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, 2249 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 60 i 132) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin;

2) utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych;

2a) wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją;

3) ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych.

Natomiast co do art. 112 wskazanej ustawy, to powiada on o konieczności zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu i rozwinięciem tego przepisu jest przepis art. 113, zawierający także stosowną delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego. W ocenie Sądu, na poziomie decyzji o warunkach zabudowy, określenie poziomu hałasu dopuszczalnego nie jest możliwe ani konieczne, a to z uwagi na fakt, że nie bada się tutaj szczegółowo rodzaju i wszystkich parametrów zamierzonej inwestycji. W tym względzie interes osób trzecich zabezpiecza się poprzez sformułowanie ogólnego wymogu, jak to uczyniono w skarżonej decyzji, a nie konkretnych parametrów. Konkretne poziomy hałasu wyznacza Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (DZ.U. z 2014r. t.j.112 ze zmianami). Jest to inna sytuacja niż ustalanie wskaźnika miejsc parkingowych, który jako ( z oczywistych względów) nie ustalony w żadnym akcie prawnym, winien być wskazany w decyzji o warunkach zabudowy. W podsumowaniu stwierdzić należy, że zarzut dotyczący ochrony interesów osób trzecich Sąd uznał za bezzasadny.

2/ Co do skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K.: Skarga jest bezzasadna, o ile zarzuca, że istnieją w obrocie prawnym dwie decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Remont, przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego na cele mieszkalne oraz budowa windy na dz. Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", a mianowicie będąca przedmiotem sprawy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 23 marca 2016r. Nr [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 07 listopada 2016r. Nr [...] Jak bowiem wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na zarzut skargi w tej kwestii, zakres obu postępowań tj. tego zakończonego decyzją wz. z dnia 23 marca 2016 r. i tego zakończonego późniejszą decyzją wz z dnia 7 listopada 2016 r. pozostaje różny. Druga z wymienionych decyzji (procedowana obecnie przez Kolegium pod sygnaturą [...]), dotyczy zamierzenia inwestycyjnego o przedmiotowo węższym zakresie, mianowicie "remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na cele mieszkalne wraz z budową windy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Z zamierzenia tego wyłączona została zmiana sposobu użytkowania piwnic na lokal usługowy - gastronomiczny, a która jest z kolei przedmiotem niniejszego postępowania. Inwestor objął więc wnioskiem inne zamierzenie inwestycyjne. SKO wyraziło zatem pogląd o braku tożsamości spraw, który należy podzielić. "Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym, że nie tych samych inwestycji" (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r. II OSK [...], LEX nr 529537). Z tego względu zarzutu powyższego nie można podzielić.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skarg w oparciu o art. 151 p.p.s.a.