Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 837/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11f ust.1 pkt 5, 6, 8 lit.i;
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 128 ust.1 i 4; art. 120; art. 124-126; art. 4 pkt 16; art. 157; art. 134;art. 128 ust.4;
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 80;  art. 77 par.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Odszkodowanie o którym mowa w art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. jest odszkodowaniem za szkody wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a więc w istocie z ograniczenia prawa do nieruchomości. Na tego rodzaju roszczenie odszkodowawcze właściciela składa się odszkodowanie za szkody spowodowane na nieruchomości, w tym obniżenie wartości nieruchomości oraz ewentualne odszkodowanie za  nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego.

Dla ustalenia istnienia i zakresu takiego odszkodowania nie jest istotne czy do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło w wyniku wydania jednej, czy też wielu decyzji administracyjnych. Odszkodowanie z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. nie przysługuje bowiem za samo zdarzenie w postaci wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia prawa nieruchomości, lecz za wynikające z takiej decyzji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nie jest zatem istotne to czy w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wydano jedną, czy też kilka decyzji administracyjnych, ale to czy w wyniku takich decyzji doszło do jednego, czy też wielu różnych ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości.

Przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 124 ust. 4 u.g.n., nie może być interpretowane w myśl potocznego rozumienia tego nakazu. Istoty udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie stanowi wyłącznie uprawnienie do korzystania z nieruchomości przez czas potrzebny na posadowienie w jej obrębie urządzeń infrastruktury przesyłowej. Z decyzją taką immanentnie związane jest prawo do trwałego przeprowadzenia lub wybudowania i pozostawienia na nieruchomości urządzeń infrastruktury. Skoro urządzenia te, w ujęciu prawnym, w myśl art. 49 § 1 k.c. nie stanowią rzeczy będącej częścią składową gruntu, a wyłącznie przedsiębiorstwa przesyłowego, to również w ujęciu faktycznym nie mogą konstytuować zmiany stanu faktycznego nieruchomości istniejącego przed ich wybudowaniem. Ratio legis regulacji uzasadnia przekonanie, iż przywrócenie stanu poprzedniego oceniane jest z pominięciem wybudowanej infrastruktury technicznej. Zastrzec przy tym należy,

że powyższe nie pozbawia właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania albowiem zakres zajęcia nieruchomości przez  infrastrukturę przesyłową związany z jej stałym pozostawaniem na nieruchomości uwzględnić należy w kontekście zmniejszenia wartości nieruchomości, jako element kształtujący główne roszczenie odszkodowawcze.

Czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Wynika z niego, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Pomiędzy przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n., a przepisem z art. 80 k.p.a. nie ma więc kolizji.

Z tych też przyczyn organ administracji powinien dokonać procesowej oceny operatu szacunkowego, przy czym z uwagi na specyfikę operatu szacunkowego opartego na wiadomościach specjalnych ocena ta powinna obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zaś warstwa merytoryczna operatu powinna być weryfikowana w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

Specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega zatem ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu, takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej.

Rolą biegłego nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz naświetlenie i umożliwienie wyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych przy uwzględnieniu zebranego i udostępnionego mu materiału sprawy.

TEZY

Odszkodowanie o którym mowa w art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. jest odszkodowaniem za szkody wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a więc w istocie z ograniczenia prawa do nieruchomości. Na tego rodzaju roszczenie odszkodowawcze właściciela składa się odszkodowanie za szkody spowodowane na nieruchomości, w tym obniżenie wartości nieruchomości oraz ewentualne odszkodowanie za  nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego.

Dla ustalenia istnienia i zakresu takiego odszkodowania nie jest istotne czy do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło w wyniku wydania jednej, czy też wielu decyzji administracyjnych. Odszkodowanie z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. nie przysługuje bowiem za samo zdarzenie w postaci wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia prawa nieruchomości, lecz za wynikające z takiej decyzji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nie jest zatem istotne to czy w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wydano jedną, czy też kilka decyzji administracyjnych, ale to czy w wyniku takich decyzji doszło do jednego, czy też wielu różnych ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości.

Przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 124 ust. 4 u.g.n., nie może być interpretowane w myśl potocznego rozumienia tego nakazu. Istoty udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie stanowi wyłącznie uprawnienie do korzystania z nieruchomości przez czas potrzebny na posadowienie w jej obrębie urządzeń infrastruktury przesyłowej. Z decyzją taką immanentnie związane jest prawo do trwałego przeprowadzenia lub wybudowania i pozostawienia na nieruchomości urządzeń infrastruktury. Skoro urządzenia te, w ujęciu prawnym, w myśl art. 49 § 1 k.c. nie stanowią rzeczy będącej częścią składową gruntu, a wyłącznie przedsiębiorstwa przesyłowego, to również w ujęciu faktycznym nie mogą konstytuować zmiany stanu faktycznego nieruchomości istniejącego przed ich wybudowaniem. Ratio legis regulacji uzasadnia przekonanie, iż przywrócenie stanu poprzedniego oceniane jest z pominięciem wybudowanej infrastruktury technicznej. Zastrzec przy tym należy,

że powyższe nie pozbawia właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania albowiem zakres zajęcia nieruchomości przez  infrastrukturę przesyłową związany z jej stałym pozostawaniem na nieruchomości uwzględnić należy w kontekście zmniejszenia wartości nieruchomości, jako element kształtujący główne roszczenie odszkodowawcze.

Czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Wynika z niego, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Pomiędzy przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n., a przepisem z art. 80 k.p.a. nie ma więc kolizji.

Z tych też przyczyn organ administracji powinien dokonać procesowej oceny operatu szacunkowego, przy czym z uwagi na specyfikę operatu szacunkowego opartego na wiadomościach specjalnych ocena ta powinna obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zaś warstwa merytoryczna operatu powinna być weryfikowana w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

Specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega zatem ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu, takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej.

Rolą biegłego nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz naświetlenie i umożliwienie wyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych przy uwzględnieniu zebranego i udostępnionego mu materiału sprawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz B. L. [...] ([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. L., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., znak [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nr [...], położonej w pobliżu ul. [...] w L..

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 8 lipca 2016 r. do Urzędu Miasta L. wpłynęło pismo B. L. informujące, że podczas budowy drogi gminnej przy ul. [...] na działce nr [...] został umieszczony bez jej zgody kolektor ściekowy. Kolektor ten zajmuje znaczną część działki, co uniemożliwia, według skarżącej korzystanie z przeznaczenia działki w sposób określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższą sytuacją właścicielka zaproponowała w złożonym piśmie, wydzierżawienie przez Miasto zajętego terenu lub wykup całej działki.

Według ustaleń Prezydenta Miasta L., realizacja inwestycji polegającej na posadowieniu kolektora deszczowego oraz sieci kanalizacji deszczowej na działce nr [...] przy ul. [...] nastąpiło na mocy dwóch decyzji Prezydenta Miasta L.: Nr [...] z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "budowa planowanej drogi powiatowej ul. [...] w L. na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...]. B. D. do granicy miasta L. oraz budowa drogi gminnej ul. [...] na odcinku od projektowanej ul. [...] do istniejącej ul. [...] wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej na działkach" oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "budowa drogi gminnej - drogi serwisowej wzdłuż realizowanej ul. [...] wraz z budową oświetlenia drogowego i kanalizacji deszczowej na odcinku od północnej granicy działek nr ew. [...] i [...] do granicy miasta L., budowa przedłużenia drogi gminnej ul. [...] wraz z budową oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej i przebudową sieci gazowej na odcinku od skrzyżowania z realizowaną ul. [...] do wschodniej granicy działki nr ew. [...] w L.".

Na podstawie ww. decyzji Prezydent Miasta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, poprzez udzielenie zezwolenia Z. L. na założenie i przeprowadzenie kolektora deszczowego oraz sieci kanalizacji deszczowej. W punkcie VIII ppkt. 7 ww. decyzji Prezydent zobowiązał Zarząd Dróg i Mostów do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu infrastruktury technicznej, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo spowodowałoby nadmierne trudności lub koszty - do wypłaty odszkodowania.

O podstawach prawnych dokonanej inwestycji na działce nr [...] oraz sposobie rekompensaty szkód powstałych na tej nieruchomości, B. L. została poinformowana pismem z dnia 6 września 2016 r., znak [...] Jednocześnie w piśmie z dnia 12 września 2016 r. Z. L. wyjaśnił, że w ramach inwestycji został zrealizowany kolektor deszczowy o średnicy 600 mm oraz sieć kanalizacji deszczowej o średnicy 315 mm i 250 mm, a także studnia rewizyjna żelbetonowa o średnicy 1400 mm. Wykonawca po zakończeniu prac uporządkował i przywrócił teren do stanu pierwotnego.

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Prezydent Miasta L. powołał w niniejszej sprawie na biegłego, rzeczoznawcę majątkowego - W. T.. W dniu 17 stycznia 2017 r. biegła rzeczoznawca sporządziła operat szacunkowy określający wartość dokonanych na przedmiotowej nieruchomości szkód spowodowanych budową kolektora oraz kanalizacji deszczowej, w wysokości [...] zł.

Następnie, pismem z dnia 14 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożył zastrzeżenia do operatu szacunkowego, zarzucając głównie błędne oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości, błędy rachunkowe polegające na przyjęciu złej powierzchni do obliczeń oraz wartości współczynnika "S", a także fakt, że wybudowany kolektor jest znacznych rozmiarów, co uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na zarzuty do sporządzonego operatu szacunkowego, wyjaśniła sposób określenia i obliczenia przyjętych w opracowaniu wartości oraz metodykę wyceny. Wskazała również, że opinia została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz że przy obliczeniu szkód wykorzystano wskazówki metodyczne zawarte w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny, w szczególności Standard V.8 "Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej".

W dniu 12 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Urzędu Miasta L. kolejne zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego. W złożonym piśmie, podniósł, że istotne wątpliwości budzą zawarte w operacie założenia przyjęte do wyceny szkód, a w szczególności stwierdzenie, że wybudowana infrastruktura nie spowodowała zmiany warunków korzystania z nieruchomości. Ponadto, wskazał, że stosownie do zapisów planu miejscowego, prócz wspomnianego przez biegłą przeznaczenia pod zieleń, wyceniana nieruchomość jest również przeznaczona pod lokalizację obiektów sportowych oraz w części pod zabudowę usługową. Według pełnomocnika skarżącej, wybudowanie kanalizacji deszczowej na działce spowodowało, że działka utraciła swoje pierwotne przeznaczenie na całej powierzchni, co w konsekwencji spowodowało, że na jej terenie nie jest możliwa realizacja przedsięwzięć przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...] lipca 2017 r. Prezydenta Miasta L. wydał decyzję znak [...]- [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] położonej w pobliżu ul. [...] w L., w wysokości [...] zł.

Następnie, B. L., w piśmie z dnia 30 sierpnia 2017 r. złożyła do Wojewody, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] r. wraz z odwołaniem.

Wojewoda, po dokonaniu szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy, w dniu [...] listopada 2017 r. wydał postanowienie, w którym uznał, że przedłożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu spełnia przesłanki określone w powołanym art. 58 § 2 k.p.a. co pozwala przyjąć, że wniesienie odwołania nastąpiło w terminie.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o potwierdzenie aktualności sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego oraz wnikliwą analizę ww. operatu z uwzględnieniem zarzutów strony odwołującej się.

W przedłożonym odwołaniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta L. zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej analizy okoliczności niniejszej sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy; pominięcie okoliczności, że operat rzeczoznawcy nie zawiera szczegółowego wyliczenia wartości nieruchomości przed datą umieszczenia kolektora i po tej dacie, bezkrytyczne oparcie się na opinii rzeczoznawcy z pominięciem zarzutów zgłaszanych przez właściciela nieruchomości;

2) § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), poprzez oparcie decyzji na operacie nie zawierającym wyliczenia wartości nieruchomości przed datą umieszczenia kolektora i po tej dacie, wadliwe ustalenie w zaskarżonej decyzji wysokości należnego odszkodowania i jego zaniżenie, nieuwzględnienie rzeczywiście istniejących ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, powstałych na skutek umieszczenia na niej kolektora i sieci kanalizacji deszczowej;

3) art. 134 i art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaniżenie wysokości przyznanego odszkodowania i wadliwe obliczenie jego wysokości w wyniku zaniechania porównania wartości nieruchomości z okresu przed umieszczeniem na niej urządzenia i okresu po umieszczeniu na niej urządzenia.

Mając na uwadze powyższe, odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygniecie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie właścicielowi nieruchomości odszkodowania w wysokości odzwierciedlającej rzeczywiste zmniejszenie wartości nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Ponadto odwołująca się wystąpiła o zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu i dokonanie w operacie porównania wartości przedmiotowej nieruchomości z okresu przed umieszczeniem na niej kolektora deszczowego wraz z siecią kanalizacji deszczowej oraz wartości nieruchomości po umieszczeniu na niej kolektora deszczowego i urządzeń kanalizacji deszczowej, jak również o przeprowadzenie dowodu z fotografii dołączonych do niniejszego pisma, na okoliczność wyglądu nieruchomości wskutek umieszczenia na niej kolektora deszczowego, obniżenia estetyki nieruchomości oraz wynikłych w związku z umieszczeniem kolektora ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

W dniu 3 lipca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy W. T. nadała klauzulę potwierdzającą aktualność sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu powyższego wskazała, iż w przedmiotowej sprawie nie uległy zmianie dokumenty stanowiące podstawę wyceny - nie nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości bowiem infrastrukturę – kanał usytuowano w wąwozie, gdzie zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przeznaczony jest pod zieleń, ponadto, jak stwierdziła rzeczoznawca nie zmieniły się obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa - wprowadzone z dniem 1 września 2017 r. zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczyły metodologii wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, nie nastąpiły także zmiany na rynku obrotu nieruchomościami - nabywane przez Gminę nieruchomości przeznaczone są pod tereny parków, terenów spacerowych, ścieżek rowerowych, a wiąże się to głównie z budową dróg osiedlowych, niejednokrotnie zbywane są jedynie udziały w nieruchomości i dotyczy to głównie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, usługi komercyjne i zieleń urządzoną.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że przedłożone w niniejszej sprawie odwołanie jest niezasadne i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zdaniem organu II instancji ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] nastąpiło zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, ze zgromadzonych dokumentów wynika, że na działce [...] miały miejsce prace w okresie od 24 kwietnia 2014 r. do 30 września 2015 r. co potwierdza załączony do operatu szacunkowego protokół odbioru ostatecznego z dnia 14 października 2015 r. Biegła rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że przedmiotowa działka na datę wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiła działkę rolną, niezabudowaną, niezagospodarowaną i nieużytkowaną. Okolicę nieruchomości stanowią tereny niezurbanizowane i niezabudowane (operat szacunkowy - str. 8).

W świetle obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część VC w obszarze położonym pomiędzy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i projektowaną ul. [...], zatwierdzonego uchwałą Nr 661/XXVI/2012 Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2013 r. Nr 1, poz. 126), działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren zieleni urządzonej) oraz w zachodniej części symbolem [...] (teren zabudowy usługowej) - operat szacunkowy, str. 9.

Stan nieruchomości po zakończeniu prac budowlanych został ustalony przez biegłego podczas wizji terenowej w dniu 14 grudnia 2016 r. Z protokołu oględzin i dokonanych ustaleń wynika, że na działce wykonano kolektor deszczowy o średnicy 600 mm, sieć kanalizacji deszczowej o średnicy 315 mm i 250 mm oraz studnię rewizyjną żelbetową o średnicy wewnętrznej 1400 mm i zewnętrznej 1800 mm, posadowiona na fundamencie betonowym i komorze o średnicy 2240 mm.

Biegła rzeczoznawca majątkowy dokonując oceny stanu zagospodarowania nieruchomości na datę wydania decyzji zrid oraz na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji (datę odbioru robót), a także oceny utraconych w tym okresie pożytków ustaliła, że po zakończeniu prac budowlanych na działce nie nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości ani zmiana przydatności użytkowej działki. Wynikająca z decyzji zrid Nr [...] z dnia [...] r. i Nr [...] z dnia [...] r. inwestycja zrealizowana została w wąwozie, gdzie zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przeznaczony był pod zieleń urządzoną. Teren na działce po zakończeniu robót został przez wykonawcę uporządkowany i przywrócony do stanu poprzedniego.

Mając na uwadze powyższe, biegła przyjęła, że w analizowanej sprawie ma zastosowanie art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Dodatkowo organ stwierdził, że dla określenia wartości gruntu słusznie biegła przyjęła ustalenie jego wartości na podstawie art. 135 ust. 3 ustawy, z którego wynika obowiązek określenia wartości nieruchomości na podstawie jej wartości rynkowej.

Na potrzeby wyceny biegła określiła rodzaj rynku - rynek lokalny niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zieleń oraz okres badania cen - 4 lata wstecz od daty sporządzenia operatu. Biegła ustaliła, że w badanym okresie rynek nieruchomości jest stabilny, w związku z czym nie zachodzi potrzeba korekty cen ze względu na upływ czasu.

Wartość rynkowa nieruchomości została określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze opiera się na założeniu, że wartość nieruchomości odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosując metodę porównywania parami rzeczoznawca porównała wycenianą nieruchomość z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane są cechy, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji.

Rzeczoznawca, spośród odnotowanych na przyjętym obszarze rynku transakcji obrotu gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zieleń, wybrała 4 transakcje nieruchomościami najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia oraz położenia na terenie dzielnic z zabudową mieszkaniową, których ceny zawierają się w przedziale [...] zł/m2 - [...] zł/m2. Na podstawie utworzonego zbioru ustaliła główne cechy rynkowe, które w zasadniczy sposób wpływają na zróżnicowanie cen transakcyjnych, a mianowicie: położenie oraz otoczenie nieruchomości. Procentowy wpływ poszczególnych cech określiła na podstawie analizy danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu na rynku. Rzeczoznawca porównała nieruchomość wycenianą z nieruchomościami wybranymi do wyceny i obliczyła skorygowaną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Cena 1 m2 została oszacowała na kwotę [...]zł/m2, mieszczącą się w granicach cen rynkowych notowanych dla tego rodzaju nieruchomości w obrębie rynku lokalnego.

Jednocześnie biegła prawidłowo, zdaniem organu II instancji, ustaliła, że wskutek realizacji inwestycji doszło do tymczasowego i trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] polegającego na czasowym zajęciu działki w związku z budową kanału deszczowego i studni rewizyjnej oraz obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej.

W tym zakresie, z uwagi na fakt, że na nieruchomości nie występowały składniki roślinne (tj. uprawy polowe czy nasadzenia wieloletnie) ani składniki budowlane, a teren po przeprowadzeniu inwestycji został uporządkowany, biegła stwierdziła, że szkody tymczasowe związane ze zniszczeniem stanu zagospodarowania nieruchomości w obszarze czasowego zajęcia nieruchomości nie występują. Przy obliczeniu zmniejszenia wartości nieruchomości związanej z budową kanalizacji deszczowej oraz z trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości w strefie oddziaływania infrastruktury technicznej, polegającym na obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii przewodów i urządzeń w pasie technologicznym kanału (szkody trwałe), biegła zastosowała wskazówki metodyczne zawarte w Standardzie V.8 "Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej". Po wykonaniu obliczeń, zmniejszenie wartości w strefie oddziaływania kanału wyniosło [...] zł, natomiast w strefie studni [...] zł. Zatem, łączna kwota odszkodowania, określająca zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu objęcia działki nr [...] wynikającą z decyzji zrid inwestycją, została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego na wartość [...] zł.

W analizowanej sprawie, zdaniem Wojewody, sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania przez biegłą operat szacunkowy pod względem jego formy, jak też metody i techniki szacowania, odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Jest on zupełny i logiczny. Zastosowanie przyjętych podejść wyceny i jej metody zostało szczegółowo opisane i uzasadnione. Rzeczoznawca majątkowy uwzględniła stan zagospodarowania nieruchomości przed rozpoczęciem robót na nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W tym zakresie, zdaniem organu II instancji, biegła prawidłowo ustaliła, iż po zakończeniu prac budowlanych na działce nie nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości ani zmiana przydatności użytkowej działki. A zatem podstawą ustalenia wartości odszkodowania była wartość rynkowa gruntu oraz wyliczona kwota szkód powstałych na działce z tytułu tymczasowego i trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z niej.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania sporządzonego przez biegłą rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, jak również, aby przychylić się do wniosku odwołującej o zlecenie przez organ II instancji sporządzenia nowego operatu szacunkowego uwzględniającego żądania strony.

Organ wyjaśnił, ponadto, że w sytuacji gdy, zdaniem strony, uzyskany w postępowaniu na zlecenie organu operat szacunkowy określa - jej zdaniem - zbyt niską wartość odszkodowania za odjęte prawo do nieruchomości, uprawnieniem strony jest przedłożenie operatu wykonanego na jej własne zlecenie. W takiej sytuacji procesowej, organ dysponując kontroperatem musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto, gdy dokonana ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych.

Organ poinformował nadto, że do dnia wydania decyzji przez Wojewodę strona skarżąca nie przedstawiła negatywnej oceny sporządzonego w okolicznościach niniejszej sprawy operatu szacunkowego.

Reasumując, zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta L. prawidłowo ocenił operat szacunkowy z punktu widzenia treści art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., tak, jak każdy inny materiał dowodowy pod względem jego przydatności do wydania orzeczenia kończącego postępowanie, zaś podniesione w odwołaniu zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób na tyle wyczerpujący, że wystarczyło to do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie zgromadzono i oceniono także materiał dowodowy. Organ II instancji nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższej decyzji B. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W złożonym piśmie zaskarżonym decyzjom zarzucono:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i w zw. z art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu przez wydanie jednej decyzji w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w L. w pobliżu ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej LU [...] przez udzielenie zezwolenia Z. L. na założenie i przeprowadzenie kolektora deszczowego oraz sieci kanalizacji deszczowej w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta L. N. [...] z dnia [...] r. oraz Nr [...] z dnia [...] w sytuacji gdy każda z ww. decyzji Prezydenta nakładała na stronę odrębne ograniczenie prawa własności, w związku z czym organ był zobowiązany wydać dwie decyzje w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności, tym bardziej, iż przedmiotem ograniczenia było prawo własności dwóch różnych nieruchomości.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie ww. decyzji Wojewody z dnia [...] r. oraz Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. w całości, ze względu na:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe określenie wysokości odszkodowania należnego stronie skarżącej z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

b) § 43 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez pominięcie przez biegłą przesłanki "trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości", której obowiązek uwzględnienia wynika wprost z ww. przepisu, jak również przez przyjęcie do wyceny innych dat, tj. daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych, a nie datę wydania decyzji i dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji;

c) art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne odrzucenie przez biegłą do porównania nieruchomości o cenie najwyżej, zaś przyjęcie do porównania nieruchomości o najniższej cenie oraz przez brak wyjaśnienia zasad doboru nieruchomości, podobnych przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego,

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i oparcie decyzji na operacie szacunkowym sporządzonym na podstawie samodzielnych ustaleń faktycznych dokonanych przez biegłą w sytuacji, gdy sporządzony operat jest niespójny, nielogiczny, zawiera braki i sprzeczności, został sporządzony wbrew bezwzględnie obowiązującym przepisom, przez co nie odpowiada prawu;

c) art. 11 K.p.a. przez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu.

Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 27 lipca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, że zarzuty skargi są częściowo zasadne.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] r. znak:[...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., ustalająca wysokość odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w pobliżu ul. [...] w L..

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 - dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Stosownie zaś do art. 128 ust. 1 i 4 tej ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ustawy. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

W myśl art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. "i" ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 - dalej jako "specustawa drogowa"), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku m. in. budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Stosownie do art. 11f ust. 2 tej ustawy do ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n.

Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy podnieść, że niezasadne jest stanowisko skarżącej co do naruszenia przez organy dyspozycji art. 11f ust.1 pkt 8 i oraz ust.2 specustawy drogowej, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez wydanie jednej decyzji w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pomimo, że udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie kolektora deszczowego i sieci kanalizacji deszczowej zostało zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...]

Należy wyjaśnić, że specustawa drogowa przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskanie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz nabywanie nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 11f ust. 1 pkt 7) zatwierdzanie podziału nieruchomości (art. 11f ust. 1 pkt 5), oznaczenie nieruchomość lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 6). Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych, a przepisy specustawy drogowej wskazują przepisy innych ustaw znajdujących zastosowanie w stosunku do inwestycji drogowej określając przypadki ich zastosowania.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pomimo, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącej wydano dwie decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (k. 28 i 32 akt adm.) to dotyczyły one tego samego obszaru, bowiem decyzja z [...] r. dotyczyła działki oznacz. nr [...], natomiast w decyzji z [...]. dokonano podziału działki o nr [...] ([...] ha) na dwie, które następnie oznaczono nr : [...] ([...] ha) oraz [...] ([...] ha). Zarówno pierwotna działka o nr [...] w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. jak również wyodrębniona z niej w wyniku podziału działka o nr [...] w decyzji z dnia [...] r. przeznaczone są pod przebudowę sieci sanitarnych uzbrojenia terenu.

Przypomnieć należy stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt. SK [...], w którym Trybunał wskazał, iż ustawa o inwestycjach drogowych zawiera szereg unormowań szczególnych, co do przygotowania i prowadzenia inwestycji. Trybunał podkreślił, że podstawowe normy dotyczące wywłaszczenia są nadal zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami zawierającej obszerny katalog celów publicznych, których podstawowe rodzaje zostały określone w art. 6 ustawy.

W tym kontekście stwierdzić należy, że zasadniczy zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy i oparte na nim żądanie stwierdzenia nieważności decyzji jest nieuzasadnione.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji pozostawała kwestia ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Odszkodowanie o którym mowa w art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. jest odszkodowaniem za szkody wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a więc w istocie z ograniczenia prawa do nieruchomości. Na tego rodzaju roszczenie odszkodowawcze właściciela składa się odszkodowanie za szkody spowodowane na nieruchomości, w tym obniżenie wartości nieruchomości oraz ewentualne odszkodowanie za nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego.

Dla ustalenia istnienia i zakresu takiego odszkodowania nie jest zatem istotne to czy do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło w wyniku wydania jednej, czy też wielu decyzji administracyjnych.

Odszkodowanie z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. nie przysługuje bowiem za samo zdarzenie w postaci wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia prawa nieruchomości, lecz za wynikające z takiej decyzji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Nie jest zatem istotne to czy w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wydano jedną, czy też kilka decyzji administracyjnych, ale to czy w wyniku takich decyzji doszło do jednego, czy też wielu różnych ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości.

W sprawie wydano wprawdzie dwie decyzje w przedmiocie ograniczenia prawa do nieruchomości, ale obie te decyzje dotyczyły tej samej inwestycji, tj. założenia i przeprowadzenia kolektora deszczowego oraz sieci kanalizacji deszczowej. Obie te decyzje, tj. decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. i decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczyły jednej i tej samej inwestycji, przy czym decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. ograniczała faktycznie wprowadzone już wcześniej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości do części nieruchomości - wydzielonej w tym celu działki nr [...], stanowiącej fragment nieruchomości, na której pierwotnie została zlokalizowana przedmiotowa kanalizacja deszczowa.

Wbrew odmiennym zarzutom i twierdzeniom skargi decyzje te nie nakładały na właściciela nieruchomości odrębnych ograniczeń prawa własności, co oznaczało, że nie istniała też potrzeba wydawania dwóch odrębnych decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Z tych też względów brak było podstaw do uwzględnienia zasadniczego żądania wniesionej skargi, tj. stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Za uzasadnione uznać należało natomiast w części zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Stosowanie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ustawa z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do przepisów u.g.n. Jednakże z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Odesłanie to dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi.

W myśl art. 124 ust. 4 u.g.n., po wykonaniu inwestycji na wnioskodawcy ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Wówczas właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 u.g.n.).

Jak wskazano już wyżej na roszczenie odszkodowawcze z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. składa się odszkodowanie za szkody spowodowane na nieruchomości, w tym obniżenie wartości nieruchomości oraz ewentualne odszkodowanie za nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego.

Jak wynika z niezakwestionowanych w tej części ustaleń organów po wykonaniu na nieruchomości kolektora deszczowego oraz sieci kanalizacji deszczowej, nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego, co oznacza, że trafnie do odszkodowania należnego skarżącej nie zaliczono żadnego rodzaju należności związanych z niewykonaniem restytucji naturalnej.

Wyjaśnić przy tym należy, że w piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 124 ust. 4 u.g.n., nie może być interpretowane w myśl potocznego rozumienia tego nakazu. Istoty udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie stanowi wyłącznie uprawnienie do korzystania z nieruchomości przez czas potrzebny na posadowienie w jej obrębie urządzeń infrastruktury przesyłowej. Z decyzją taką immanentnie związane jest prawo do trwałego przeprowadzenia lub wybudowania i pozostawienia na nieruchomości urządzeń infrastruktury. Skoro urządzenia te, w ujęciu prawnym, w myśl art. 49 § 1 k.c. nie stanowią rzeczy będącej częścią składową gruntu, a wyłącznie przedsiębiorstwa przesyłowego, to również w ujęciu faktycznym nie mogą konstytuować zmiany stanu faktycznego nieruchomości istniejącego przed ich wybudowaniem. Ratio legis regulacji uzasadnia przekonanie, iż przywrócenie stanu poprzedniego oceniane jest z pominięciem wybudowanej infrastruktury technicznej (zob. Olga Połowianiuk-Keczmerska, Roszczenie odszkodowawcze właściciela nieruchomości jako skutek wykonywania decyzji z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ 2016/3 ISSN 1689-9601 i przywoływane tam poglądy doktryny).

Sąd stanowisko takie w całości podziela, przy czym jednocześnie zastrzec należy, że powyższe nie pozbawia właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania albowiem zakres zajęcia nieruchomości przez infrastrukturę przesyłową związany z jej stałym pozostawaniem na nieruchomości uwzględnić należy w kontekście zmniejszenia wartości nieruchomości, jako element kształtujący główne roszczenie odszkodowawcze.

Jeżeli chodzi o odszkodowanie za szkody spowodowane na nieruchomości w zakresie szkód określanych w opinii rzeczoznawcy jako szkody tymczasowe stwierdzić należy, że trafnie biegła przyjęła, iż w przedmiotowej sprawie szkody takie nie wystąpiły albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że z uwagi na istniejący stan zagospodarowania nieruchomości przy wykonywaniu uprawnień wynikających z decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości nie doszło do zniszczenia składników roślinnych i budowlanych, albowiem te na nieruchomości nie występowały.

W takiej sytuacji na należne skarżącej odszkodowanie za szkody spowodowane wykonywaniem uprawnień z decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. składało się odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek założenia i przeprowadzenia na nieruchomości kolektora deszczowego oraz sieci kanalizacji deszczowej.

Tytułem wstępu stwierdzić należy, że biegła prawidłowo powiązała zmniejszenie wartości nieruchomości z trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości w strefie oddziaływania infrastruktury technicznej zajętej pod kanał deszczowy i studnię rewizyjną oraz obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii przewodów i urządzeń w pasie technologicznym kanału (str. 5 opinii).

Jak wynika jednakże z dalszych wywodów opinii biegła w istocie ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości łączyła jedynie z obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej na powierzchni ograniczenia w strefie oddziaływania kanału deszczowego (str. 11 opinii).

Co do zasady mając na uwadze to, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa posadowiona została na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni urządzonej (ZP) oraz, że instalacja ta, jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji fotograficznej posadowiona jest pod ziemia (czego jednakże żaden z organów sposób jednoznaczny nie ustalił), stanowiska takie należy zaaprobować z jednym zastrzeżeniem odnoszącym się do obszaru zajętego pod studnię rewizyjną.

Studnia rewizyjna, zgodnie ze swą oczywistą funkcją, wystaje ponad powierzchnię ziemi, co oznacza, że tego rodzaju trwały, betonowy obiekt, zmienia trwale sposób korzystania z takiego terenu jako obszaru przeznaczonego pod zieleń.

W kontekście oceny prawidłowości opracowanej w sprawie opinii rzeczoznawcy zastrzeżenie to nie ma istotnego znaczenia praktycznego albowiem w istocie biegła okoliczność taką faktycznie uwzględniła przyjmując, że wartość szkody z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z usytuowaniem na nieruchomości studni rewizyjnej powinna opowiadać pełnej wartości rynkowej nieruchomości (wskaźnik 1,00) (str.16 opinii).

Z powyższego wynika, że biegła ustalając wysokość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości co do obszaru o powierzchni 2 m2, na którym posadowiono studnię rewizyjną, przyjęła wysokość odszkodowania odpowiadającego pełnej rynkowej cenie nieruchomości. Biegła odnośnie wyliczenia odszkodowania w tej części przyjęła bowiem współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości S w wysokości 1,00 (str. 16 opinii), a więc współczynnik równy 100% wartości rynkowej nieruchomości

Powyższe jest dla skarżącej korzystne albowiem z uwagi na taki sposób wyliczenia odszkodowania skarżąca za obszar, na którym posadowiono studnię rewizyjną, otrzyma odszkodowanie w wysokości równej pełnej cenie rynkowej nieruchomości. Przyznanie odszkodowania odpowiadającego pełnej cenie rynkowej nieruchomości sprawia także, że tak określone odszkodowanie w pełni rekompensuje właścicielowi działki trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości spowodowane umieszczeniem na niej betonowej studni rewizyjnej wystającej ponad powierzchnię gruntu.

Co do zasady zatem pominięcie przez biegłą w części opisowej opinii faktu trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości spowodowanego umieszczeniem na niej betonowej studni rewizyjnej wystającej ponad powierzchnie gruntu nie miało istotnego znaczenia dla prawidłowego oszacowania wysokości odszkodowania należnego skarżącej.

Zasadnicza wadliwość opinii polegała na czym innym - na tym, że biegła określając zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z posadowieniem na nieruchomości kolektora deszczowego oraz sieci kanalizacji deszczowej ustalenia swe ograniczyła jedynie do kolektora deszczowego o średnicy 600 mm oraz jednej linii kanalizacji deszczowej o średnicy 250 mm, w sytuacji gdy w ramach przedmiotowej inwestycji związanej z orzeczonym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości na działce tej posadowiono także drugą linię kanalizacji deszczowej o średnicy 315 mm, co zostało przez biegłą pominięte i co zostanie szerzej wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia.

Jak wynika z akt sprawy prace na działce nr [...] miały miejsce w okresie od 24 kwietnia 2014 r. do 30 września 2015 r. co potwierdza załączony do operatu szacunkowego protokół odbioru ostatecznego z dnia 14 października 2015 r. (k. 54 akt adm.).

Zgodnie z art. 134 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 - zwane dalej: "rozporządzeniem"). Istotny dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest § 43 ust. 1, który stanowi, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości uwzględniać należy, rozumiany jako przeznaczenie nieruchomości, stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania oraz na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji (zakończenia inwestycji) a także utratę pożytków w okresie od dnia wydania ww. decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie (zakończenia inwestycji), a także ust. 3 ww. rozporządzenia stanowiący, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 20182 r., sygn. akt II SA/Wr 635/18.

Operat rzeczoznawcy jest dowodem z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r., II SA/Gd 166/16, LEX nr 2154259).

Odnosząc się do przywoływanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 157 ust. 1 u.g.n. wyjaśnić należy, że czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Wynika z niego, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Pomiędzy przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n., a przepisem z art. 80 k.p.a. nie ma więc kolizji.

Z tych też przyczyn organ administracji powinien dokonać procesowej oceny operatu szacunkowego, przy czym z uwagi na specyfikę operatu szacunkowego opartego na wiadomościach specjalnych ocena ta powinna obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zaś warstwa merytoryczna operatu powinna być weryfikowana w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

Specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega zatem ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej.

Znaczenie operatu szacunkowego, jest tym bardziej istotne, że to głównie jego treść kształtuje stan faktyczny sprawy. Stąd też wskazuje się na potrzebę wnikliwej analizy wskazanego dowodu. W ocenie Sądu charakter uchybień jakimi dotknięty jest operat szacunkowy sporządzony w kontrolowanej sprawie administracyjnej ma istotny wpływ na końcowy wynik postępowania, jakim jest ustalenie wysokości odszkodowania.

Należy stwierdzić, skarżąca zasadnie podnosi błąd biegłej rzeczoznawcy w zakresie ustalenia dokładnych rozmiarów zrealizowanej sieci kanalizacji deszczowej. W sporządzonym operacie biegła przyjęła: "Założenia do obliczeń:

- kanał deszczowy o średnicy 600 mm i jego długość wynosi 30,50 m,

- kanał deszczowy o średnicy 250 mm i jego długość wynosi 26,00 m,

- studnia rewizyjna żelbetowa o średnicy wewnętrznej 1400 mm, średnica zewnętrzna 1800 mm z włazem żeliwnym, posadowiona na fundamencie betonowych i komorze o średnicy 2240 mm", po czym obliczyła całkowitą strefę oddziaływania kanału na 319,00 m2.

Natomiast jak wynika z protokołu oględzin z dnia 14 grudnia 2014 r. inwestycja zrealizowana na działce nr ew. [...] obejmuje: kolektor deszczowy o średnicy 600 mm oraz sieć kanalizacji deszczowej o średnicy 315 mm i 250 mm, a także studnię rewizyjną o średnicy 1400 mm (k.48 akt adm.). Tożsame ustalenia przedstawił Z. L. w piśmie z dnia [...] r. (k.38 akt adm.).

To, że na działce nr [...] obok głównego kolektora deszczowego o średnicy 600 mm zaplanowano i wykonano także dwie odrębne linie kanalizacji deszczowej biegnące od ulicy do kolektora jest także doskonale widoczne na mapach znajdujących się na kartach 8, 14, 33 i 54A akt administracyjnych.

Jak wynika z powyższego w przedstawionym operacie szacunkowym nie ujęto kanału deszczowego o średnicy 315 mm. Jak wyżej wskazano, jest to błąd, w wyniku którego doszło do błędnego oszacowania wartości należnego odszkodowania, bowiem operat nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego biegła przyjęła, że zrealizowana została wyłącznie sieć kanalizacji o średnicy 250 mm. Rozbieżność operatu szacunkowego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym skutkuje zatem koniecznością wyeliminowania stwierdzonych uchybień w przedmiotowym operacie.

Ubocznie należy wskazać także, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., Wojewoda również stwierdził, że "z protokołu oględzin i dokonanych ustaleń wynika, iż na działce wykonano (...) sieć kanalizacji deszczowej o średnicy 315 mm i 250 mm", jednocześnie potwierdzając prawidłowość sporządzonego operatu, co wzajemnie się wykluczało.

Powyższa wadliwość po części spowodowana została niewłaściwym postępowaniem organu administracji, który przed przesłaniem akt rzeczoznawcy zaniechał dokonania ustaleń odnoszących się do rozmiaru kanalizacji deszczowej wykonanej na działce skarżącej, bezpodstawnie przerzucając powyższy obowiązek na biegłą.

Rolą biegłego nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz naświetlenie i umożliwienie wyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych przy uwzględnieniu zebranego i udostępnionego mu materiału sprawy.

Przed przesłaniem akt rzeczoznawcy organ pierwszej instancji powinien, czy to w oparciu o istniejącą dokumentację wykonawczą, czy też przy pomocy oględzin, jednoznacznie ustalić rozmiar i rodzaj instalacji deszczowej zrealizowanej na działce nr [...]. W szczególności zaś organ powinien ustalić czy w ramach przedmiotowej inwestycji wykonano jedną czy też dwie linie kanalizacji deszczowej biegnące od ulicy do głównego kolektora deszczowego. Oprócz średnicy i długości przewodów kanalizacyjnych organ powinien także ustalić czy zostały one położone pod powierzchnią gruntu i na jakiej głębokości. Okoliczności takie mogą mieć bowiem znaczenie przy ustalaniu wysokości przyjętego współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości (S) i tym samym przy ustaleniu wysokości szkody.

Ponadto, zasadny jest również zarzut skarżącej, która podnosi, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. potwierdził, że do obliczenia powierzchni strefy oddziaływania kanału biegła posłużyła się informacjami udzielonymi przez Zarząd Dróg i Mostów, zgodnie z którymi strefa oddziaływania kanału sięga po 3 m od osi przewodów o długości [...] m i [...] (str. 4 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji). Biegła natomiast przyjęła długość przewodów odpowiednio [...] m i [...] m (str. 15 operatu).

Z akt sprawy nie wynika jaka jest faktyczna długość przewodów kanalizacji deszczowej, które powinny zostać ujęte przy obliczaniu strefy oddziaływania kanału, w związku z czym, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, zadaniem organu będzie faktyczne i rzetelne ustalenie tych danych.

Wskazywane rozbieżności w długości przewodów kanalizacji deszczowej wynikać mogą nie tylko z pominięcia przez biegłą jednej z linii kanalizacji deszczowej, ale także z tego, że całkowita długość wykonanych linii kanalizacji deszczowej jest większa od długości tych linii usytuowanych na działce nr [...].

Oczywiste jest zaś, że dla potrzeb niniejszej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za szkody wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie jest istotna całkowita długość wykonanej instalacji deszczowej, lecz długość instalacji deszczowej, tj. długość kolektora deszczowego oraz linii kanalizacji deszczowej posadowionych na działce nr [...].

Analizując załączony operat szacunkowy, zdaniem Sądu, należy zwrócić także uwagę, na daty jakie bierze pod uwagę biegła określając stan zagospodarowania nieruchomości. Wskazane w operacie daty to 24 kwietnia 2014 r. i 30 września 2015 r. (str. 3 operatu), czyli daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych (zgodnie z protokołem odbioru ostatecznego robót z dnia 14 października 2015 r. – k.54 akt adm.), a nie dzień wydania decyzji i dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji, jak stanowi powołany wyżej § 43 ust. 1 pkt 1

Skoro jako cel wyceny określono ustalenie odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji z dnia 12 [...] r. oraz [...] r., to według wspomnianego powyżej § 43 ust.1 rozporządzenia, przy szacowaniu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić stan zagospodarowania nieruchomości z dnia wydania decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] r. nr [...] – udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz z dnia zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a więc z dnia 30 września 2015 r., w którym nastąpiło zakończenie prac.

Odnosząc się do kwestii spornych w sprawie przypomnieć należy, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania.

Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz, czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego dokumentu i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji publicznej, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Zdaniem sądu, powyższych zasad organ nie zastosował, co skutkowało uznaniem za wiarygodne operatu wadliwego.

W ocenie Sądu, za wyjątkiem opisywanego już wyżej fragmentu terenu o powierzchni 2 m2, na którym posadowiono studnię rewizyjną, brak jest podstaw do uznania, że założenie i przeprowadzenie kolektora deszczowego oraz sieci kanalizacji deszczowej spowodowało trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, o którym mowa w § 43 ust. 3 pkt 3 rozporządzenie.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w swej zasadniczej części pod tereny zieleni urządzonej oraz w niewielkim fragmencie pod usługi.

Pod zabudowę usługową przeznaczona została jedynie niewielka część działki nr [...], obejmująca północno-zachodni narożnik działki i znajdująca się poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Teren ten, jako znajdujący się poza nieprzekraczalną linią zabudowy usługowej, nie mógłby zatem w ogóle zostać wykorzystany pod zabudowę usługową. Co ważne teren ten, oznaczony symbolem [...] znajduje się poza obszarem zajętym pod kanalizacje deszczową, w tym także poza strefą oddziaływania kanałów deszczowych i pasów technologicznych kanałów deszczowych. Nie sposób zatem przyjąć, że wykonanie kanalizacji deszczowej na nieruchomości w jakikolwiek sposób wpłynęło na trwałe ograniczenie w sposobie korzystania lub zmianę warunków korzystania z tego fragmentu działki stanowiącej własność skarżącej.

Pozostała część działki nr [...] przeznaczona jest w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzonej (teren oznaczony symbolem VC 2ZP). Z treści § 49 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 uchwały Nr 661/XXXVI/2012 wynika zakaz lokalizacji na obszarze oznaczonym symbolem [...] budynków, co oznacza, że zakaz wznoszenia na tym terenie budynków wynikał już z przeznaczenia tego terenu, a nie z faktu posadowienia na tym terenie sieci kanalizacji deszczowej.

Co do zasady skarżąca nadal może wykorzystywać na teren jako teren zieleni urządzonej. Jedyne wiążące się z tą inwestycją ograniczenia dotyczą okoliczności wskazanych przez biegłą, tj. zakazu dokonywania nasadzeń trwałych oraz obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej na powierzchni ograniczenia w strefie oddziaływania kanału deszczowego (pokrywającej się z pasem technologicznym kanału) i wynoszącej po 3 m z każdej strony kanału licząc od jego osi na całej długości kanału.

Powyższe ograniczenia zostały jednakże uwzględnione przez biegłą w sporządzonym operacie jako okoliczności wpływające na zmniejszenie wartości nieruchomości albowiem biegła ustaliła odszkodowanie nie tylko za obszar zabudowany studnią rewizyjną (Pstudni, Wstudnia), ale również za obszar objęty strefą oddziaływania kanału (Pstrefy oddziaływania, Wzmn).

Trafnie także co do zasady biegła przyjęła, że odszkodowanie za ten obszar nie powinno być równe pełnej wartości rynkowej nieruchomości. Otwartą natomiast kwestią pozostaje to w jakiej wysokości powinien zostać przyjęty współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości (S). Zagadnienie to powinien rozstrzygnąć organ przy pomocy biegłego, po ustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Za niezasadny uznać należy zarzut skarżącej dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia i bezzasadnego odrzucenia przez biegłą do porównania nieruchomości o cenie najwyższej, a przyjęcia do porównania nieruchomości o najniższej cenie. Stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n., pod pojęciem nieruchomości podobnej - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei, jak stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Jak wyjaśniła biegła rzeczoznawca rynek obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zieleń w obszarze rynku lokalnego jest bardzo słabo rozwinięty i odnotowano zaledwie kilka takich transakcji. Metoda zastosowana przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie (metoda porównania parami) polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia tych transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu zarzut skarżącej jest chybiony, bowiem w operacie dość wnikliwie przedstawione są kolejne opisy nieruchomości podobnych, które były już podstawą wyceny. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15, dostępny w CBOSA).

Należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje określenia wartości szkód powstałych w wyniku budowy kanału deszczowego poprzez wybór metody wyceny, jak również wykorzystania wiedzy specjalistycznej. W ocenie Sądu dowód z operatu biegłego z dnia 17 stycznia 2017 r. nie zawiera w pełni prawidłowych danych ujętych w opisie inwestycji infrastruktury technicznej, jak również dat na jakie uwzględniono stan przedmiotu wyceny, co miało istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy przez organ.

Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie zebrał całego materiału dowodowego i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Co oczywiste tych samych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na którym to w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek przeprowadzenia prawidłowego i wnikliwego postępowania dowodowego oraz należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jako, że identycznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania dotyczyły ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem były to wadliwości, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dotyczyły one samej istoty rozstrzygnięcia z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.

Oczywiste pozostaje także, że w takiej sytuacji organy nieprawidłowo zastosowały także przepisy art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., czym naruszyły również prawo materialne.

Naruszenie to miało jednakże charakter wtórny, albowiem było konsekwencją nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia prawa materialnego ma rację bytu wówczas, gdy organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, a tylko nie zastosował odpowiednich przepisów prawa materialnego, niewłaściwie je zastosował lub też dokonał błędnej ich wykładni. W takich wypadkach naruszenie prawa materialnego ma charakter pierwotny i może stanowić podstawę zarzutu skargi. Jeżeli natomiast organ dokona nieprawidłowych ustaleń faktycznych i stosownie do tych ustaleń zastosuje lub nie określone przepisy prawa materialnego, to naruszenie prawa materialnego ma charakter wtórny, gdyż jest pochodną nieprawidłowych ustaleń faktycznych. W takim przypadku nie następuje naruszenie prawa materialnego w znaczeniu ścisłym, a podnoszenie wówczas takiego zarzutu jest bezprzedmiotowe.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu i zastosują się do niej. W szczególności dopuszczą dowód z nowej lub uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy, którą ocenią wedle wskazań sądu - nie wyłącznie pod względem formalnym, ale także pod względem mających zastosowanie przepisów prawa dotyczących wyceny nieruchomości.

Przed dopuszczeniem dowodu z opinii biegłego organy ustalą wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W szczególności organy powinny ustalić, czy to w oparciu o istniejącą dokumentację wykonawczą, czy też przy pomocy oględzin, rozmiar i rodzaj instalacji deszczowej zrealizowanej na działce nr [...]. Organ muszą jednoznacznie ustalić czy w ramach przedmiotowej inwestycji wykonano jedną czy też dwie linie kanalizacji deszczowej biegnące od ulicy do głównego kolektora deszczowego. Oprócz średnicy i długości przewodów kanalizacyjnych organy powinny także ustalić czy zostały one położone pod powierzchnią gruntu i na jakiej głębokości. Okoliczności takie mogą mieć bowiem znaczenie przy ustalaniu wysokości przyjętego współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości (S) i tym samym przy ustaleniu wysokości szkody.

Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o ustaleniu odszkodowania w określonej wysokości.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz na podstawie art. 206 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącą co do zasady składały się kwoty: [...] zł uiszczonego wpisu, [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł. Mając jednakże na uwadze, że nie zostało uwzględnione zasadnicze żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, Sąd zastosował dyspozycję art. 206 p.p.s.a. i odstąpił od obciążenia organu częścią kosztów poniesionych przez skarżącą w wysokości równej kwocie połowy wynagrodzenia jej pełnomocnika, tj. kwotą [...]zł.