Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1429/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. K.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: GINB ) po rozpatrzeniu wniosku W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] marca 2017r, znak:[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2017r, znak:[...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

GINB decyzją z dnia [...] marca 2017r, znak:[...] odmówił stwierdzenia na wniosek W.W., nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: [...] WINB ) z dnia [...] lutego 2016r utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2015r zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą M. J. i A. J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz z infrastrukturą techniczną (kat. obiektu I) o powierzchni zabudowy 137,78 m2, powierzchni użytkowej 143,66 m2 i kubaturze 815,73 m3 usytuowanego na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości D., gm. S. oraz nakładającą na M.J. i A. J. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

GINB omówił nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że jego celem nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 Kpa. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 Kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia ""rozszerzająca. Zgodnie ze wskazanym przepisem możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej tylko i wyłącznie wówczas, gdy : 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną dotyczy; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa, na które powołuje się wnioskodawca W.W. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie podjęte zostało wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu prawa nadano uprawnienie lub go odmówiono, albo też gdy wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem czy uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinno zatem dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwiać. Ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa to takie naruszenie przepisów, które ma charakter oczywisty i jednocześnie ze względu na skutki gospodarcze lub społeczne nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Organ nadzorczy wskazał, iż z akt sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją wynika, iż organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr geod. [...]położonej w miejscowości D., gm. S.. Wskazana działka gruntu stanowi własność A. J. oraz M. J., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...].06.2015 r. ustalono, że na ww. działce usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Przedmiotowy obiekt został wykonany na podstawie decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w S. o pozwoleniu na budowę z dnia [...].02.1995 r. Podczas oględzin stwierdzono, że wszystkie roboty budowlane zostały zakończone lecz inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na: zmianie usytuowania budynku (przesunięcie o około 4 m w kierunku drogi położonej na działce gruntu nr [...]), zmianie kubatury budynku (wykonano pomieszczenia piwnicy o szerokości 3,14 m zamiast projektowanej szerokości 2,71 m), wykonaniu dodatkowo zadaszonego tarasu od strony północnej o wymiarach 1,80 m x 7, 45 m. Dokonano również zmiany lokalizacji zbiornika na ścieki (zbiornik usytuowany na granicy działek ozn. nr geod. [...]i [...]).

Z uwagi na tak ustalony stan faktyczny oraz w związku ze stwierdzonymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które należało zakwalifikować jako istotne ponieważ dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu (art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego), organy nadzoru budowlanego wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

PINB w S. decyzją z dnia [...].07.2015 r., znak: [...], nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego na inwestorów M. J. i A. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Natomiast Starosta [...] decyzją z dnia [...].09.2015 r., znak: [...], na podstawie art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].02.1995 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Inwestorzy przedłożyli projekt zamienny, a PINB w S. decyzją z dnia [...].12.2015 r., znak: [...], zatwierdził ww. projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Odwołanie od ww. decyzji złożył W.W..

[...] WINB w toku postępowania odwoławczego stwierdził , że przedłożony projekt zamienny przewiduje rozwiązanie kwestii odprowadzenie wód opadowych na teren działki inwestorów, które wcześniej były odprowadzane na teren działki sąsiedniej o nr [...], stanowiącej własność W.W..

Ponadto w toku postępowania odwoławczego inwestorzy przedłożyli zaświadczenie Wójta Gminy S. z dnia [...].01.2016 r., znak: [...], , z którego wynika, że budowa budynku mieszkalnego na działce oznaczona nr [...], jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...].12.2003r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...].02.2011r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]).

Postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją [...] WINB z dnia [...].02.2016 r, którą utrzymano w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...].12.2015 r.

GINB wskazał, iż weryfikowana decyzja organu powiatowego została wydana na postawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego) i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ nadzorczy podkreślił, że budynek mieszkalny położony na działce nr [...] w miejscowości D. powstał legalnie, tj. w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].02.1995 r. Wbrew podnoszonym przez W. W. zarzutom, decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego przed wszczęciem postępowania naprawczego. Nie stwierdzono jej wygaśnięcia w trybie art. 37 Prawa budowlanego. Wszelkie rozważania W. W. dotyczące wadliwości tej decyzji wykraczają poza zakres postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu oraz pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie.

Ponadto decyzja z dnia [...].09.2015 r., znak: [...], którą Starosta [...] uchylił pozwolenie na budowę przedmiotowego domu z dnia [...].02.1995 r., została wydana w trybie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego, czyli w związku z toczącym się już postępowaniem naprawczym. Decyzja ta nie ma mocy wstecznej. Nie "wygasiła" pozwolenia na budowę, jak podnosi W. W. oraz nie kwalifikuje przedmiotowego obiektu do samowoli budowlanej.

Z uwagi na powyższe GINB stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły rażąco prawa dokonując kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako niestanowiącego samowoli budowlanej oraz prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Organ nadzorczy wyjaśnił, iż projekt budowlany zastępczy podlega merytorycznej ocenie tak jak projekt "pierwotny", co oznacza, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującym w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza m.in.: kompletność przedłożonego projektu, jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi projektu zagospodarowania terenu.

Zgodność obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] WINB ustalił na podstawie zaświadczenia Wójta Gminy S. z dnia [...].01.2016 r. Jest to dokument urzędowy, stanowiący dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zdaniem GINB, [...] WINB nie naruszył rażąco prawa, w tym obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 Kpa), dając wiarę ww. zaświadczeniu, jako podstawy ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

GINB podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Odnośnie projektu zagospodarowania terenu GINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego dokonały jego oceny pod względem zgodności przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422). Z mapy do celów projektowych projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część przedłożonego projektu zamiennego wynika, że przedmiotowy budynek jest zlokalizowany odpowiednio 4,39 m i 4,41 m od działki [...] oraz odpowiednio 4,22 m i 3,85 m (co jak wskazał [...] WINB mieści się w granicy błędu geodezyjnego) od działki nr [...]. Natomiast drewniana ściana budynku jest zlokalizowana w odległości 3,48 m od działki [...] będącej drogą gruntową.

Mając na uwadze powyższe oraz charakter niniejszego postępowania, zdaniem GINB organy nadzoru budowlanego nie naruszyły rażąco prawa uznając, że lokalizacja budynku w stosunku do działek sąsiednich nie narusza § 12 ww. rozporządzenia.

GINB analizując odległość przedmiotowego budynku od działki nr [...] wyjaśnił, iż działka nr [...] jest działką, która ma charakter drogi dlatego nie ma tutaj zastosowania § 12 ww. rozporządzenia. Działka nr [...] stanowi własność W. W., co potwierdza księga wieczysta i nie jest drogą publiczną, w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm). Oznacza to, że nie można oceniać odległości przedmiotowego obiektu od drogi na podstawie art. 43 ww. ustawy.

W toku postępowania nadzorczego W. W. podniósł także, że odległość spornego budynku od lasu zlokalizowanego na nieruchomości za działką nr [...], tj. na działce nr [...], narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do tego zarzutu GINB wyjaśnił, że wskazany las został zasadzony po zrealizowaniu przedmiotowego budynku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe wynika z oświadczenia M.J. złożonego do protokołu w dniu [...].01.2016 r. podczas postępowania odwoławczego, a przede wszystkim z wykazu zmian w rejestrze gruntów, na który powołuje się PINB w S. w decyzji z dnia [...].12.2015r. Z wykazu tego wynika, że las na działce gruntu nr [...] został zewidencjonowany dopiero w 2006 r.

W związku z powyższym zdaniem GINB organy nadzoru budowlanego nie naruszyły rażąco prawa uznając, że przedmiotowy las nie może mieć wpływu na ocenę lokalizacji domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr geod. [...].

Organy nadzoru budowlanego nie naruszyły również rażąco prawa uznając, że projekt zamienny jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie, w jakim przewiduje lokalizację zbiornika szczelnego. Przedłożony projekt zamienny zakładał rozbiórkę dwukomorowego zbiornika na ścieki, wykonanego na granicy działek [...] i [...], naruszającego swoją lokalizacją § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. W jego miejsce zaprojektowano zbiornik szczelny o pojemności 6 m3, zlokalizowany na działce nr [...] z zachowaniem odległości 2 m od granicy działki oraz w odległości większej niż 15 m od istniejącej studni, co jest zgodne z wymaganiami ww. rozporządzenia (§ 31 ust. 1 pkt 3 i § 36 ust. 2 pkt 2).

GINB odpowiadając na zarzuty W. W. wskazał, że wykonany w przedmiotowej sprawie projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o czym świadczy umieszczona na mapie klauzula. Mapa ta została wykonana na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej aktualnej na dzień [...] października 2015r r. i uwzględnia rzeczywiste granice działek. Odległości od budynku są mierzone do realnej granicy działki nr [...], a nie do jej ogrodzenia. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło kwestii lokalizacji ogrodzenia i dlatego też to gdzie stoi ogrodzenie nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie sankcjonuje faktu zajmowania przez którąkolwiek ze stron nieruchomości, która do nich nie należy i nie uprawnia Inwestorów do stawiania ogrodzenia poza granicami działki stanowiącej ich własność.

Zdaniem GINB, organy nadzoru budowlanego nie naruszyły również rażąco prawa uznając, że określenie drogi na działce nr [...] jako "gminnej", nie ma wpływu na meritum sprawy.

GINB odpowiadając na zarzut W.W. wskazał, że z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), nie wynika wymóg dołączenia do projektu budowlanego zgody właściciela działki sąsiedniej na przejazd przez nią. Oczywiście działka budowlana powinna mieć zapewniony dojazd i dojście umożliwiające dostęp do drogi publicznej (§ 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Przedmiotowa działka dostęp taki posiada. GINB podkreślił, że W.W. w dniu [...].01.2016 r. oświadczył do protokołu "...budynek jest zlokalizowany około 6-8 od ściany lasu, znajdującej się na działce [...] we wsi W., sąsiadującej z moją działką nr [...] (droga wewnętrzna stanowi punkt graniczny między wsiami D. i W.). Działka nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa, jest moją własnością i stanowi drogę dojazdową do innych posesji, w tym według mnie drogę pożarową".

GINB zwrócił uwagę, że przedmiotowy kwestionowany budynek istnieje już od wielu lat i powstał w oparciu o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby właściciel drogi W.W. uniemożliwiał inwestorom korzystanie z niej. Ponadto inwestorom przysługuje roszczenie o ustanowienie na ich rzecz służebności gruntowej w razie ewentualnego kwestionowania ich prawa korzystania z ww. drogi.

Zdaniem GINB weryfikowana decyzja nie narusza rażąco prawa, a ponadto nie jest obarczona żadną z pozostałych kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, powodujących jej nieważność.

W.W. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący podniósł, iż w toku prowadzonego postępowania w Sądzie Rejonowym w [...] [...] Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedziba w S.(syg. Akt [...]) o rozgraniczenie pomiędzy działką stanowiącą własność inwestorów nr [...] i działkami będącymi własnością W.W. [...] oraz [...], ustalono, że państwo J. są właścicielami działki [...] od czerwca 1997r. Natomiast budowę budynku mieszkalnego rozpoczęli w 1995r po uzyskaniu pozwolenia na budowę co oznacza, że nie okazali wymaganych Prawem Budowlanym dokumentów o dysponowaniu gruntem (działka [...]) na cele budowlane.

Zdaniem skarżącego pozwolenie budowlane wydane w 1995 roku było wadliwe i wygasło w pierwszym kwartale 1997 roku, a nie dopiero decyzją Starosty [...] z dnia [...]-09- 2015r. W 2012r.

Budowa była prowadzona w sposób naruszający prawo, poprzez brak dziennika budowy, brak zgłoszenia o rozpoczęciu robót i zakończenia budowy, brak pozwolenia na użytkowanie.

Skarżący uważa, iż jego wnioski i uwagi do projektu zamiennego przedłożone w piśmie do PINB z [...]-11-2015r powinny zostać uwzględnione, a sama dokumentacja projektowa powinna spełniać warunki jak dla legalizacji samowoli budowlanej i zawierać bieżące przepisy wynikające z Prawa budowlanego art.5 z uwzględnieniem należytych odległości dla budynku o konstrukcji drewnianej od drogi wewnętrznej dz. nr [...], stanowiącej jego własność, a pełniącą funkcję drogi dojazdowej o szerokości 3,0 m do innych posesji, tym samym wymogi odległości budynku od drogi pożarowej oraz od ściany lasu. Ponadto w przedłożonym projekcie brak jest zgody skarżącego na dojazd do działki [...].

Inwestorzy J. nie posiadają ustanowionej służebności na korzystanie z działki skarżącego. Zgody tej nie było też w pierwszej dokumentacji projektowej. Projekt budowlany zamienny: str. 9 p. 4.5. komunikacja .. " działka położona bezpośrednio przy drodze gminnej" - działka nr [...] nie jest działką gminną, nikt nigdy nie uzgadniał z tej działki wjazdu do działki nr [...]. Inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością [...] na cele budowlane, a nawet nie ma ustanowionej służebności na dojście i dojazd, tak jak wymaga tego Prawo Budowlane art.4.

Zamieszczony powinien być wypis z miejscowego planu zagospodarowania lub warunki zabudowy oraz plan zagospodarowania działki nr [...]. Przedłożony plan zawiera zagospodarowanie na działkach [...] i [...], które nie są własnością Państwa J.. Projekt budowlany zamienny: str. 19 p. 6. "odprowadzenie wód deszczowych - powierzchniowo na działkę Inwestora" - wody opadowe z dachu budynku odprowadzane są rurami kanalizacyjnymi na działkę [...]. Opis projektu zamiennego nie określa co z tym zrobić. Dodatkowo na str. 29 p. 2.15 jest "Odprowadzenie wód deszczowych - powierzchniowo na teren inwestora, stan dobry". W opisie projektu zagospodarowania terenu do projektu zamiennego, nie ma nic na temat ogrodzenia, które w tej chwili jest niewłaściwie usytuowane względem granicy ewidencyjnej działki [...]. Jeśli przyjmiemy, że wykazany w projekcie teren jest działką M. J. i A. J., to mamy niezgodność w metrażu działki, a przyjęcie przez Inspektorat takiego stanu rzeczy pozwoli właścicielom tej działki na wystąpienie do Sądu o przekroczenie bez winy umyślnej granicy działek [...]i [...], powodując tym samym brak dostępu do drogi publicznej pozostałym mieszkańcom i legitymizację tego procederu. Projekt zamienny nie ukazuje zmian w stosunku do pierwotnego projektu, przykład: lokalizacja budynku mieszkalnego względem granic działki, lokalizacja wjazdu, lokalizacja szamba. Brak rysunków porównawczych pierwotnych i zamiennych. Brak powołania się w projekcie zamiennym do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia jego zgodności z istniejącym budynkiem i zagospodarowaniem terenu. Inwestorzy J. dostarczyli zaświadczenie z dnia [...]-01-2016r nr [...], z którego, jak określił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., jednoznacznie wynika, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] w D. jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S..

Z uzasadnienia tego zaświadczenia wynika, że działka [...] została zabudowana budynkiem mieszkalnym na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...]-02-1995r. Skarżący twierdzi, że Urząd Gminy nie wiedział, że decyzja ta została wygaszona. Skarżący kwestionuje treść przedłożonego zaświadczenia twierdząc, że plan miejscowy nie może być interpretowany pod potrzeby zalegalizowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] jako istniejącej zabudowy siedliskowej, ponieważ J. nie posiadają użytków rolnych na terenie Gminy S., a działkę nr [...] kupili w 1997 r. jako działkę letniskową.

Ponadto do projektu zamiennego nie została dołączona opinia Rzeczoznawcy ds. pożarowych o lokalizacji budynku drewnianego przy drodze dojazdowej i odległości od lasu. Zdaniem skarżącego zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest niezgodny z przepisami prawa budowlanego, z "Warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz z zapisami planu zagospodarowania Gminy S..

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności.

Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] WINB z dnia [...] lutego 2016r utrzymująca w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...] grudnia 2015r nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono M.J. i A.J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz z infrastrukturą techniczną usytuowanym na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości D., gm. S. oraz nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że przedmiotowy obiekt został wykonany na podstawie decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w S. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1995 r.

W trakcie budowy inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na: zmianie usytuowania budynku (przesunięcie o około 4 m w kierunku drogi położonej na działce gruntu nr [...]), zmianie kubatury budynku (wykonano pomieszczenia piwnicy o szerokości 3,14 m zamiast projektowanej szerokości 2,71 m), wykonaniu dodatkowo zadaszonego tarasu od strony północnej o wymiarach 1,80 m x 7, 45 m. Dokonano również zmiany lokalizacji zbiornika na ścieki (zbiornik usytuowany na granicy działek ozn. nr geod. [...] i [...]).

W związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami organy nadzoru budowlanego wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

PINB w S. decyzją z dnia [...].07.2015 r., znak: [...], nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego na inwestorów M.J. i A. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Natomiast Starosta [...] decyzją z dnia [...].09.2015 r., znak: [...], na podstawie art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].02.1995 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Inwestorzy przedłożyli projekt zamienny, a PINB w S. decyzją z dnia [...].12.2015 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wbrew zarzutom skarżącego weryfikowana decyzja nie narusza rażąco art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę materialno prawną jej wydania.

Zgodnie bowiem z 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 ( obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ) i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Przed wydaniem kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji organ nadzoru budowlanego stosownie do art. 35 Prawa budowlanego sprawdził zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu i wykonanie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Zgodność projektu budowlanego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]Rady Gminy S.z dnia [...].12.2003r zmienioną uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...].02.2011r [...] WINB ustalił na podstawie zaświadczenia Wójta Gminy S. z dnia [...].01.2016 r. Zaświadczenie Wójta Gminy S. z dnia [...].01.2016 r. jest dokumentem urzędowym, który stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Stosownie do art. 76 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Mając na uwadze nadzwyczajny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności należy przyjąć, że [...] WINB nie naruszył rażąco prawa dokonując ustaleń zgodności projektu budowlanego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie zaświadczenia Wójta Gminy S. z dnia [...].01.2016 r.

Zarzuty skarżącego dotyczące ustaleń zawartych w zaświadczeniu Wójta Gminy S. z dnia [...].01.2016 r. nie mogą odnieść zamierzonego skutku z uwagi na nadzwyczajny charakter postępowania oraz treść art. 76 k.p.a.

Odnośnie projektu zagospodarowania terenu organ nadzorczy trafnie wskazał, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o czym świadczy umieszczona na mapie klauzula. Mapa ta została wykonana na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej aktualnej na dzień [...] października 2015r r. i uwzględnia rzeczywiste granice działek. Odległości od budynku są mierzone do realnej granicy działki nr [...], a nie do jej ogrodzenia. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło kwestii lokalizacji ogrodzenia i dlatego też to gdzie stoi ogrodzenie nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu.

Trafne są też ustalenia organu nadzorczego z których wynika, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją organy nadzoru budowlanego dokonały oceny przedstawionego projektu budowlanego zamiennego pod względem zgodności przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie uznając, że lokalizacja budynku w stosunku do działek sąsiednich nie narusza § 12 ww. rozporządzenia.

Z mapy do celów projektowych projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część przedłożonego projektu zamiennego wynika bowiem, że przedmiotowy budynek jest zlokalizowany odpowiednio 4,39 m i 4,41 m od działki [...] oraz odpowiednio 4,22 m i 3,85 m (co jak wskazał [...] WINB mieści się w granicy błędu geodezyjnego) od działki nr [...]. Natomiast drewniana ściana budynku jest zlokalizowana w odległości 3,48 m od działki [...] będącej drogą gruntową, która stanowi własność skarżącego i nie jest drogą publiczną, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że nie można oceniać odległości przedmiotowego obiektu od drogi na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Z projektu budowlanego zamiennego wynika, że działka inwestycyjna położona jest bezpośrednio przy drodze gminnej ( str. 9 p. 4.5. komunikacja ).

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Ponieważ z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że działka nr [...] stanowiąca własność inwestorów położona jest bezpośrednio przy drodze gminnej dlatego nie można podzielić zarzutu skarżącego który kwestionuje brak dostępu projektowanego budynku do drogi publicznej.

Przedmiotowa działka dostęp do drogi publicznej posiada poprzez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną należącą do skarżącego.

Z wyjaśnień skarżącego złożonych do protokołu w dniu [...] stycznia 2016r wynika, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do innych posesji i według skarżącego jest także drogą pożarową.

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący uniemożliwiał inwestorom korzystanie z drogi dojazdowej do budynku powstałego na podstawie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku kwestionowania ich prawa do korzystania z drogi wewnętrznej inwestorom przysługuje roszczenie o ustanowienie na ich rzecz służebności gruntowej.

Autorami projektu budowlanego są osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane w odpowiednich do zakresu opracowania specjalnościach oraz legitymujące się zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu. Projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wbrew podnoszonym przez skarżącego zarzutom, decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego przed wszczęciem postępowania naprawczego. Nie stwierdzono jej wygaśnięcia w trybie art. 37 Prawa budowlanego. Zgodzić należy się z organem nadzorczym, iż wszelkie rozważania skarżącego dotyczące wadliwości decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lutego 1995 r udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykraczają poza zakres postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu oraz pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie.

W świetle tych rozważań zdaniem Sądu organy nadzorcze w sposób prawidłowy dokonały oceny kontrolowanej decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego, w sposób wyczerpujący analizując każdorazowo możliwość wystąpienia przesłanek nieważnościowych zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że "rażące naruszenie przepisów postępowania występuje niezwykle rzadko, ujmowane jest bowiem wąsko, a dotyczyć może w szczególności naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, takich jak wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2015 r., (sygn. akt I OSK 1977/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie zauważył też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., (sygn. akt I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579) "Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza." Pogląd ten skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela.

W tym świetle organ trafnie ocenił, że zarzuty skarżącego nie dotyczą okoliczności stanowiących rażące naruszenie prawa.

Sąd stwierdza, że organy nadzorcze wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm) skargę oddalił.