Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 351/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J.L. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyżej wymienionemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] listopada 2018 r. (data wpływu do organu – [...] listopada 2018 r.) J.L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, ogłoszonym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] organ poinformował o braku podstaw prawnych do ponownego przeliczenia ekwiwalentu.

Po przekazaniu akt sprawy Komendantowi Miejskiemu Policji, organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że podstawą rozpoznania wniosku jest art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm. – zwana dalej: "ustawą o Policji"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610; dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych") w zw. z art. 9 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Skoro Skarżącemu w dniu zwolnienia wypłacono ekwiwalent pieniężny, tj. przed 6 listopada 2018 r., to zgodnie z treścią powołanych przepisów do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy mają, zastosowanie dotychczasowe zasady wypłaty tego ekwiwalentu. Brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z wnioskiem strony.

Skarżący w odwołaniu od tej decyzji zakwestionował stanowisko organu I instancji co do braku prawnej możliwości ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu. Podniósł, że wniosek o wyrównanie ekwiwalentu złożył w związku z wyrokiem TK sygn. 7/15, a dotyczącym art. 115 a ustawy o Policji. Wyrok ten na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter ostateczny i powszechny. Zarzucił, że decyzja została podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Odmowa wypłacenia mu wyrównania ekwiwalentu pozbawiona jest podstaw prawnych. Zawnioskował o uchylnie decyzji i nakazanie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu wraz z odsetkami.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Zatem ekwiwalent pieniężny za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości tego ekwiwalentu pieniężnego za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2010 r. Wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty żądanego ekwiwalentu. Wydana decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

J.L. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz z ustawowymi odsetkami.

Zarzucił naruszenie:

- art 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie pomimo oczywistej niezgodności z wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. K 7/15 opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

- art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie funkcjonariusza Policji prawa do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych i z pominięciem wyroku TK sygn. K 7/15.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy Policji nie jest sporny. W dacie zwolnienia ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest także to, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., o sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, iż "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Nie ulega również wątpliwości, że w wykonaniu powyższego wyroku ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych art. 115 a ustawy o Policji otrzymał brzmienie zgodnie, z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. (...).

Natomiast na podstawie art. 9 tej ustawy, ustawodawca nakazał, aby art. 115a w wyżej podanym brzmieniu stosować do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Przy czym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazał ustalać na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W niniejszej sprawie bezsporne jest również to, że skarżący ekwiwalent za niewykorzystany urlop otrzymał przed dniem 6 listopada 2018 r.

Organy Policji rozstrzygając w przedmiocie wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ( i dodatkowy) jako podstawę swoich rozstrzygnięć wskazały art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych i art 9 tej ustawy, i na ich podstawie odmówiły ponownego przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem twierdząc, że przyjęte przez organy zasady przyznawania ekwiwalentu zostały podważone przez Trybunał Konstytucyjny powołanym wyżej wyrokiem.

Sąd stwierdza, że spór w sprawie sprowadza się do zagadnienia – czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych.

Na tle tego zagadnienia WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r."

W związku ze skierowanym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego część Sądów administracyjnych zawiesiła postępowania sądowoadministracyjne, część zaś orzeka merytorycznie nie dostrzegając podstaw do przewidzianego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. fakultatywnego zawieszenia postępowania, z uwagi na skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne.

Rozpoznając sprawę WSA opowiedział się za drugim stanowiskiem uznając argumentację Sądów za w pełni uzasadnioną, zarówno co do braku podstaw do zwieszenia postępowania, jak też w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia, przyjmując ją za swoją i wskazując niektóre fragmenty uzasadnień zapadłych już w sprawach wyroków.

I tak: odnośnie skuteczności prawnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, za WSA w Kielcach (wyrok z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 180/21 to i wszystkie powołane w spawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach: orzeczenia.nsa.gov.pl), odwołującym się do doktryny, orzecznictwa i Konstytucji powtórzyć należy, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r., sygn. akt K 4/99, publ. OTK 2000, Nr 2 poz. 65; wyroki: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK- A 2005 Nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny (norma) nie spełnia standardów konstytucyjnych. Przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma więc skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi bowiem wadliwą podstawę prawną i wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musiałaby zostać także uznana za wadliwą (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1764/16; z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12; z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11; z 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 3245/19; z 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17, CBOSA). Retroaktywność orzeczeń trybunalskich jest zakładana przez samą Konstytucję w art. 190 ust. 4, przewidującym możliwość uchylenia prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach, opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją RP. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez prawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją RP; tym bardziej więc sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (sądy administracyjne przyjmują taką możliwość jedynie w razie odroczenia mocy obowiązującej przepisu w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, np. w przywołanym wyroku NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 3245/19; przypadek taki nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie) oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał. Taki pogląd narusza spójność regulacji konstytucyjnych i nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP (wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17). Przyjęcie, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wywierają skutek jedynie na przyszłość pozostaje również w sprzeczności z zasadą równości wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (nawet w razie braku odroczenia mocy obowiązującej derogowanych przepisów), byłoby nieuprawnione podzielenie ich beneficjentów na dwie grupy: tych, wobec których standardy konstytucyjne nie miałyby zastosowania, gdyż zdarzenia, z których wywodzone są określone dla nich skutki prawne oparte na niekonstytucyjnym przepisie, nastąpiły przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, i tych, którzy mogliby wyprowadzać z takich samych zdarzeń skutki prawne zgodne z Konstytucją tylko dlatego, że nastąpiły one po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału uznającego dany akt normatywny (normę) za niekonstytucyjny.

Ponadto na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Kielcach w art. 190 ust. 4 Konstytucja przesądziła kwestię podważalności aktów stosowania prawa wydanych przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, wydanych na podstawie normy uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Dopełnieniem powyższej argumentacji jest fakt, że choć formalnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega m.in. akt prawny bądź jego część (konkretny przepis), to jednak przedmiotem tej kontroli są określone w takim akcie normy prawne (zawarte w jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych - przepisach). Na kwestie tą wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał, również w uzasadnieniu do wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, podnosząc, że kontrola konstytucyjności dotyczy norm prawnych (treści prawa), a nie przepisów prawnych, w których normy te są zakodowane. Niezgodność z Konstytucją RP dotyczy określonej normy prawnej, którą przepis wyraża, a nie jednostek redakcyjnych, pełniących wyłącznie rolę porządkującą wewnątrz aktu prawnego, w którym się znajduje (por. także wyroki NSA: z 29 marca 2018 r., I FSK 17/18; z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, oraz wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17, LEX nr 2499970).

Dlatego też stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej sytuacji dochodzi do wystąpienia, tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonych aktów nie można pominąć, że w odróżnieniu od organów administracyjnych Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej.

Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Ma obowiązek zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, jeśli ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że w przypadku, gdy sąd tych wątpliwości nie ma, a jest przekonany o sprzeczności z Konstytucją danego przepisu, to nie pyta o to Trybunału Konstytucyjnego, ale sam odmawia jego zastosowania stosując bezpośrednio przepis konstytucyjny (zob.: wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r., sygn. akt SA 1246/98; uchwała NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 5/98; wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt I ACa 178/03). Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z 21 października 2003 r., sygn. akt SNO 59/05, uznając, że wobec oczywistej sprzeczności danego przepisu ustawowego z normą konstytucyjną, której nie można usunąć wykładnią ustawy ten przepis zawierającej, nie istnieje konieczność występowania z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, a sąd orzekający może samodzielnie odmówić stosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Powstałą w ten sposób lukę prawną sąd powinien uzupełnić wprost normą konstytucyjną, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji. Kompetencja sądu administracyjnego do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu jest oczywista w przypadku jego wtórnej niekonstytucyjności. Pojęcie wtórnej niekonstytucyjności obejmuje dwie sytuacje. Z jednej strony określa się nim stan prawny ukształtowany w wyniku wadliwej, powtarzającej niekonstytucyjne regulacje, działalności ustawodawcy. Z drugiej strony pojęcie to jest stosowane w sytuacji, gdy w wyniku wejścia w życie wyroku TK powstał stan normatywny, który również jest niezgodny z ustawą zasadniczą.

W rozpoznawanej sprawie zachodzi pierwsza sytuacja. Treść art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej kreuje bowiem sytuację prawną, w której nadal nakazuje stosować art. 115a ustawy o Policji w kształcie normatywnym uznanym przez TK za niezgodny z Konstytucją RP. Zestawienie treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz obecnej treści art. 115a ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że zabieg legislacyjny, którego celem miało być wykonanie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. ma charakter pozorny (wyrok WSA w Opolu z dnia 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 69/21, CBOSA).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego przez TK art. 115 a ustawy o Policji odnosi się również do normy jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, co stanowi odpowiedź na postawione na wstępie pytanie.

Art. 9 ust. 1 stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą. Ponieważ zmiana art. 115a ustawy o Policji była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jak podkreśla sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej, miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Za Sądem Administracyjnym w Rzeszowie (wyrok z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 273/21) powtórzyć należy, że:

1) Jeżeli Trybunał nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. czasowych).

2) Derogacja trybunalska jest w tym sensie "silniejsza" niż derogacja ustawodawcza, a sam ustawodawca nie może ingerować w treść derogacji trybunalskiej. Działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji wobec oczywistego naruszenia art. 190 ust. 3 zd. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz powstania stanu wtórnej niekonstytucyjności tego rodzaju regulacja prawna musi zostać zastąpiona treścią normatywną wynikającą z wyroku Trybunału oraz wynikającym z niego zakresem derogacji. Ta wyjątkowa sytuacja pozwala sądowi administracyjnemu na bezpośrednie zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego na tle sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli legalnościowej, przez ustalenie wzorca oceny prawnej zgodnej z tym wyrokiem.

3) Przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.

4) Oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy nowelizującej z dnia 14 sierpnia 2020 r. w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

Wobec powyższego skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na wyrok TK, mimo, że przepisy k.p.a. przewidują formalnie możliwość wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, jedynie w przypadku wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (art. 145a). Prawo policjanta zwalnianego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie jest realizowane w formie decyzji, lecz czynności materialno-technicznej i tak też było w stanie rozpatrywanej sprawy. Nie może to jednak stanowić przeszkody do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w formie czynności materialno-technicznej, opartej tym razem na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne. Inne stanowisko, sprowadzające się do wąskiej interpretacji możliwości wznowienia postępowania zakończonego wydaniem aktu stosowania prawa opartego na niekonstytucyjnym przepisie, stanowiłoby naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że nie ma przeszkód formalnoprawnych, aby wniosek skarżącego złożony w niniejszej sprawie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu sprowadzającemu się do oceny, czy ma wobec niego zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw prawnych do "zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami", o co wnosił skarżący w treści skargi. Co do samej zasady możliwość podjęcia przez sąd administracyjny tego rodzaju rozstrzygnięcia przewiduje art. 145a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy przede wszystkim spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie wniosku skarżącego przez organ nie sprowadza się natomiast do wydania decyzji lub postanowienia, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego już ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jedynie odmowa przyznania ekwiwalentu następuje w formie decyzji administracyjnej. Niezależnie od tego podkreślić należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie uwzględniała wszystkich okoliczności związanych z żądaniem wypłaty i naliczenia ekwiwalentu, a przyczyną odmowy jego wyrównania było wyłącznie powołanie się przez organ na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązanych dotyczących wsparcia służb mundurowych.

Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia ustawowych odsetek podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy treść art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli (jak w przypadku Służby Celnej) ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Ten ostatni sąd (sąd powszechny) będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13).

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez WSA ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Rozstrzygając o zasadności wniosku weźmie organ pod rozwagę treść art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tymi przepisami, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19; w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19; z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 119/20; w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1282/19, CBOSA). W wyroku z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, przywołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji, że "nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz.U. Nr 237, poz. 2384) wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP". NSA podkreślił, że "oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji."