Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 844/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś., decyzją z dnia [...] marca 2021 r. odmówił B. P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. Ż.. Jako przyczynę podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał:

- posiadanie przez B. P. ustalonego prawa do emerytury, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) oraz

- legitymowanie się przez W. Ż., która mieszka wraz z mężem, orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie zaś orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do innych osób niż te wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 na których ciąży obowiązek alimentacyjny.

B. P. złożyła odwołanie od powyższe decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku. Strona odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., wedle którego opiekunowie emeryci nie mogą być wyłączeni z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jeśli ich emerytura jest niższa niż to świadczenie. W trakcie postępowania odwoławczego strona przedłożyła kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. z dnia 23 października 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności mamy – W. Ż..

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyjaśniło znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Kolegium ustaliło, że osoba wymagająca opieki - matka odwołującej się legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Przy tym mąż W. Ż. również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Kolegium nie zakwestionowało, że odwołująca się sprawuje opiekę nad matką.

Tym niemniej organ stwierdził, że B. P. jest uprawniona do emerytury, którą pobiera na podstawie decyzji ZUS Oddziału w K.. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż strona posiada ustalone prawo do emerytury, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że strona nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunom osób niepełnosprawnych, jeśli mają oni ustalone prawo m.in. do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego. Uznanie żądania w aktualnym stanie prawnym naruszyłoby przywołany wyżej przepis, który organy administracji zobowiązane są stosować. Okoliczności sprawy są w tym zakresie bezsporne. Strona ma ustalone prawo do emerytury, w związku z czym ma zabezpieczony dochód. Oczywiście jest on niższy niż wynikający ze świadczenia pielęgnacyjnego, ale dochód ma zapewniony. Gdyby uznać zasadność odwołania, to strona otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne. W tej sytuacji naruszona byłaby właśnie konstytucyjna zasada równości. Wszystkie działania, które w imieniu strony są postulowane byłyby działaniami pozbawionymi podstawy prawnej. Prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw (por. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt IOSK 134/18, z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2422/17, WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19, WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 135/19).

Kolegium dodało, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie umożliwiają dokonywania miarkowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zbiegu tego świadczenia i świadczenia emerytalnego, gdyż ustawa w ogóle nie przewiduje i nie reguluje zbiegu powyższych świadczeń. Przepis art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje konkretną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, co w powiązaniu z jednoznacznym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia osobie mającej ustalone prawo do emerytury zarówno w całości, jak i do wysokości otrzymywanej emerytury.

Zdaniem Kolegium, rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Jednakże nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej uznać należy, że wykładnia językowa tego przepisu jest prawidłowa. Osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie pozostaje bowiem bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został jej zastąpiony prawem do emerytury, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Osoba, której przyznano prawo do emerytury niewątpliwie posiada już dochód.

B. P. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Uzasadniając skargę wskazała, że kierowała się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2020 r., który uznał, że opiekunowie emeryci nie mogą być wyłączeni z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jeśli ich emerytura jest niższa niż to świadczenie. Skarżąca zauważyła, że pisała o gotowości zawieszenia pobierania emerytury, ewentualnie wnosiła o przyznanie różnicy w kwocie między posiadaną emerytura a świadczeniem pielęgnacyjnym. Zwróciła również uwagę na błędne określenie jej imienia w zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek organu i wobec braku żądania strony skarżącej przeprowadzenia rozprawy, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej.

Podstawę materialnoprawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej określanej jako "ustawa". Zgodnie z ww. przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, świadczenie powyższe nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy).

Ten ostatni przepis został częściowo uznany za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 Dz.U. z 2019 r. poz.1257). W związku z tym, że moc wiążącą ma tylko rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nie w jego uzasadnieniu, powyższy wyrok nie może mieć wpływu na rozpatrywaną sprawę, gdyż nie odnosi się do emerytury lecz do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. O mocy wiążącej wyłącznie sentencji wyroków Trybunału Konstytucyjnego wypowiadał się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1674/15, z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 118/16.

Zagadnieniem wymagającym przesądzenia stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy jest możliwe pozytywne rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, tak jak brzmi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.

Składowi orzekającemu znane są orzeczenia sądów administracyjnych dopuszczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają ustalone prawo do emerytury (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 260/21, z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 349/21, z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 305/21, z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 oraz z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 509/21). Składy orzekające w takich przypadkach uznają, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić bądź po zawieszeniu przez uprawnionego świadczenia emerytalnego lub poprzez ustalenie swego rodzaju "dopłaty" do emerytury (do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego). W każdym z ww. przypadków sądy przedstawiają taką wykładnię przepisów ustawy, która przełamuje jednoznaczną wykładnię językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie poglądy te, choć wydają się dominować w ostatnim czasie, nadal budzą istotne wątpliwości.

Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wskazuje, że jedną z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie "ustalonego prawa do emerytury". Przy opisaniu podmiotu, którego dotyczyć ma analizowana przesłanka, prawodawca posłużył się określeniem prawnym używanym w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291). W orzecznictwie sądowym, kształtowanym na bazie przepisów o emeryturach i rentach, wyraźnie odróżnia się "niezrealizowane prawo do emerytury" (obejmujące warunki nabycia tego prawa: wiek, staż itp.) od momentu jego nabycia z mocy prawa, oraz pojęcie "ustalonego prawa do emerytury", które powstaje dopiero w momencie ustalenia jej wysokości w związku ze złożeniem przez osobę uprawnioną stosownego wniosku (prawo nabyte realizowane). Do urzeczywistnienia i konkretyzacji prawa i/lub wysokości emerytury wymagany jest wniosek zainteresowanego, o którym mowa w art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej, niezbędny do ustalenia prawa do świadczeń określonych w ustawie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt III AUa 77/19, wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt III AUa 2050/16).

Przyjmując racjonalność ustawodawcy, w tym założenie, że świadomie posługuje się tymi samymi zwrotami dla określenia tożsamej sytuacji prawnej i nie czyni tego wówczas gdy nie jest to prawnie irrelewantne, określenie przez ustawodawcę, jako przesłanki negatywnej, okoliczności prawnej, obiektywnie weryfikowalnej, jaką jest "ustalone prawo do emerytury", nie powinno być utożsamiane ze znacznie węższym znaczeniowo pojęciem "pobierania emerytury". O ile bowiem pobieranie emerytury może zostać zawieszone, to nie musi ono wpływać na zdarzenie prawne jakim było ustalenie prawa do emerytury. Podsumowując, ustawodawca jasno wskazał, że przyczyną uniemożliwiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest "ustalone prawo do emerytury" - niezależnie czy prawo to jest aktualnie konsumowane, czy też jego realizacja w pewnym okresie została wstrzymana (zawieszona). Oznacza to, że nawet ewentualne zawieszenie pobierania emerytury nie powinno eliminować negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w postaci ustalonego prawa do emerytury. Ustalenie tak opisanej okoliczności faktycznej, na podstawie ukształtowanego stanu prawnego mocą orzeczenia uprawnionego organu, jest weryfikowalne i niezależne od mogącej ewoluować w okresie świadczeniowym woli strony okresowego wstrzymania bądź ponownego żądania wypłaty emerytury.

W poszukiwaniu uzasadnienia dla możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do emerytury w części orzeczeń odnaleźć można odwołanie się do uprzedniej oraz aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, a więc do konieczności dokonania wykładni uwzględniającej rys historyczny wprowadzenia regulacji. Wskazuje się przy tym na konieczność wyrównania (podwyższenia) dochodu osobom pobierającym emeryturę i sprawującym opiekę nad osobą niepełnosprawną z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do wysokości obecnie wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, taki kierunek interpretacji wydaje się jednak wątpliwy ze względu na to, że nakazuje stosować przywołane wyżej przepisy o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od wysokości pobieranej emerytury, nie zaś od okoliczności prawnej posiadania ustalonego prawa do emerytury. Uwzględnienie omawianej koncepcji oznaczałoby, że zastosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, pomimo że nie zmienił on swojego brzmienia, byłoby zależne od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i jego relacji np. do wysokości najniższej emerytury, jak również aktualnej wysokości pozostałych świadczeń wymienionych w ww. przepisie.

Nie znajduje przy tym odzwierciedlenia w przepisach ustawy teza, że intencją ustawodawcy wprowadzającego świadczenie pielęgnacyjne było wyłącznie to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Takiego rozwiązania odwołującego się do wysokości któregokolwiek ze świadczeń wyszczególnionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy brak w przepisach ustawy.

Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Tylko w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Według postanowień art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy wyżej wymienionych ustaw regulują zatem zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw - świadczeń enumeratywnie w nich wymienionych. Brak jest zatem regulacji, która na potrzeby procedowania sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wskazywałaby na możliwość dokonywania wyboru pomiędzy ustalonym prawem do emerytury w określonej wysokości a świadczeniem pielęgnacyjnym. W szczególności emerytura nie jest jednym ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy. Odwoływanie się zatem do powyższych regulacji, nawet pośrednio, w ocenie składu orzekającego, jest niezasadne.

Z analizowanego, odmiennego orzecznictwa sądów wynika, że w istocie uzasadnieniem do umożliwienia stronie wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, pozostaje wyłącznie argumentacja odwołująca się do konieczności prokonstytucyjnej wykładni omawianych przepisów prawa. W ostatnim orzecznictwie na kanwie tożsamych spraw akcentuje się zasadność odstąpienia od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy i oparcie się na efektach zastosowania wykładni celowościowej i funkcjonalnej, bowiem literalne odczytanie ww. przepisu, nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20 i z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, niesporne jest, że zastosowanie dyrektyw systemowych i celowościowych nie potwierdza rezultatu wykładni językowej.

Niewątpliwie istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w przepisie normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie są to jednak jedyne warunki przyznania ww. świadczenia. Ustawodawca przyznając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zamierzał wesprzeć osoby, które w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą uzyskiwać środków utrzymania z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Prawodawca przyjął zasadę, że jeżeli osoby te posiadają inne źródła utrzymania, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, to nie mogą uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez względu na wysokość tych świadczeń.

W przypadku osób posiadających ustalone prawo do emerytury, a więc tych, które świadomie już zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, osiągnęły określony wiek emerytalny, co do zasady trudno mówić o konieczności rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Nadto, możliwość stosowania ww. przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy w zależności od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego względem świadczeń wyszczególnionych enumeratywnie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, oznaczałoby, że pomimo istnienia w porządku prawnym ww. przepisu określającego wymienione w nim przesłanki negatywne, w istocie obecnie nie mógłby być on stosowany w praktyce. Trudna do pogodzenia z zasadą praworządności wydaje się całkowita odmowa stosowania obowiązującej normy prawnej, opierająca się tylko na wykładni danego przepisu ewoluującej wraz ze zmianą wysokości emerytury, a więc nie tkwiącej w oczywistej pierwotnej niekonstytucyjności danego przepisu, ale którego postrzeganie niekonstytucyjności ujawniło się ze względu na zmianę innych regulacji prawnych i wysokości świadczeń.

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie przyjmuje się, że zakres kontroli konstytucyjności ustaw, a więc i bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy może nastąpić w następujących sytuacjach:

- gdy zachodzi przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności przepisu ustawy,

- gdy przepis ustawy jest w oczywisty sposób niezgodny z Konstytucją

(por. R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyd. LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 26).

Bezspornym jest, że w sprawie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) nie można mówić o wtórnej niekonstytucyjności. Odnośnie do zagadnienia tzw. oczywistej niekonstytucyjności, uznaje się, iż również wówczas nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Jednak sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wtedy, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. W takim przypadku sąd może nie zastosować przepisu ustawy, odwołując się do reguły lex superior derogat legi inferiori i może sięgnąć po przepisy Konsytuacji pod warunkiem, że są to przepisy samowykonalne, tzn. takie, z których można sformułować normę prawną (por. R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (...), s. 29).

Przykładem oczywistej niekonstytucyjności przepisu ustawy z Konstytucją, pozwalającym na samodzielne rozstrzygnięcie sprawy bez potrzeby zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, była sytuacja w której przepisy ustawy przewidywały orzeczenie przez organ przepadku rzeczy co pozostawało w jaskrawej sprzeczności z art. 46 Konstytucji, który stanowi, że przepadek rzeczy może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00)

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, uwzględniając przytoczone zasady i kryteria, samodzielne uznanie przez Sąd oczywistej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), która w istocie prowadziłaby do eliminacji tego przepisu z porządku prawnego, byłoby zbyt daleko idące i wątpliwe pod względem przypisanych Sądowi kompetencji. O braku podstaw do uznania oczywistej niekonstytucyjności ww. przepisu mogą świadczyć również odmienne, ale nieodosobnione od obecnie dominujących, stanowiska sądów prezentowane również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18).

Możliwość dokonywania prokonstytucyjnej wykładni prawa stanowi przywilej sądów pozwalający interweniować w sytuacjach, gdy zasada równości wobec prawa, na skutek działań prawodawcy została naruszona. Zabieg ten nie powinien prowadzić jednak do rozstrzygnięć będących w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. Tym bardziej nie może służyć tworzeniu alternatywnego porządku, nieznanego prawu pozytywnemu.

Odnosząc się do możliwości posiłkowania się przy wykładni analizowanych przepisów uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby (...) na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty, Sąd uznał, że akceptując wywody Trybunału oraz rozumiejąc intencje odmiennych od niniejszego wyroku rozstrzygnięć sądowych, organy administracji stosujące prawo, jak też sądy administracyjne, w efekcie dokonanej wykładni prawa nie powinny wydawanym orzeczeniom nadawać mocy prawotwórczej, samodzielnie kształtującej warunki i zasady przyznania świadczeń pielęgnacyjnych - z przepisów niewynikające.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i procesowego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.