Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1564/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 2 pkt 1 lit. b, lit. d i par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ś. i M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 583/17 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 583/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. P. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 4 maja 2016 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek D. i M. Ś. o pozwolenie na budowę dla inwestycji pn.: "Rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową". W wyniku jego rozpoznania Starosta P. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] pozytywnie zaopiniował projekt powyższego zamierzenia inwestycyjnego i udzielił pozwolenia na rozbudowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji m.in. nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy nazwą inwestycji widniejącą na karcie tytułowej projektu budowlanego a jej nazwą zawartą we wniosku z dnia 4 maja 2016 r. o pozwolenie na budowę oraz nie wykazał zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy w O. z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], w tym czy tzw. "marginalna, lokalna i ograniczona produkcja produktów mięsnych" mieści się w granicach funkcji usługowej. Ponadto, zdaniem Wojewody, organ I instancji nie dokonał oceny zgodności inwestycji z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2005 r., poz. 1422).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta P. ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową (kat. obiektu XVII), na działce nr ew. [...] w miejscowości O. gmina O., na rzecz D. i M. Ś. zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymał ją w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozbieżność pomiędzy treścią ww. wniosku a nazwą inwestycji widniejącą na karcie tytułowej projektu budowlanego została usunięta przez projektanta - architekta w dniu 27 października 2016 r., poprzez wykreślenie słów: "Marginalna, lokalna i ograniczona produkcja produktów mięsnych. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna."

Wojewoda nie podzielił stanowiska odwołującego się, że ten nie był należycie informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy co doprowadziło do pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu. Organ wskazał, że z akt sprawy i zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, iż odwołujący się był informowany o przebiegu postępowania administracyjnego przed Starostą. Otrzymał zawiadomienie z dnia 6 maja 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego i zawiadomienie z dnia 8 listopada 2016 r. o zmianie zawartości zbioru dokumentów. Odwołujący się uczestniczył w postępowaniu, w tym prowadził liczną korespondencję z organem pierwszej instancji, czego dowodem są pisma z: dnia 6 października 2016 r., 18 listopada 2016 r., 22 listopada 2016 r., 24 listopada 2016 r. i 1 grudnia 2016 r. Ponadto dwukrotnie odwoływał się do Wojewody. Jednocześnie, w piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. odwołujący się oświadczył, że zapoznał się z aktami sprawy, pokwitował odbiór dokumentacji projektowej oraz wniósł o możliwość ustosunkowania się do dokumentów w terminie, co najmniej do 28 listopada 2016 r. Wniosek ten został uwzględniony albowiem decyzja organu pierwszej instancji zapadła dopiero w dniu 5 grudnia 2016 r.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kwestii zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2015 r. oraz wymaganiami ochrony środowiska.

Wojewoda wskazał, że z pisma Wójta Gminy z dnia 19 października 2016 r. wynika, iż postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową zostało umorzone na wniosek inwestora ze względu na ograniczenie (zmniejszenie) zdolności produkcyjnej przedsięwzięcia. Wojewoda wyjaśnił, że rolnik może rozpocząć przetwórstwo artykułów pochodzenia zwierzęcego na niewielką skalę w formie działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Zakres i obszar produkcji, a także wielkość dostaw produktów pochodzenia zwierzęcego pozwalające na uznanie działalności za marginalną, lokalną i ograniczoną, określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz. U. z 2016 r., poz. 451). W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), pkt 2 i pkt 3 lit. a) ww. rozporządzenia, działalność uznaje się za marginalną, lokalną i ograniczoną, jeżeli zakład prowadzi rozbiór świeżego mięsa wołowego, wieprzowego, baraniego, koziego, końskiego, drobiowego lub zajęczaków oraz sprzedaż produktów pochodzenia zwierzęcego określonych w pkt 1 konsumentowi końcowemu oraz dostawy tych produktów do innych zakładów prowadzących handel detaliczny z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego, a dostawy, o których mowa w pkt 2, nie przekraczają wagowo tony tygodniowo - w przypadku świeżego mięsa wołowego, wieprzowego, baraniego, koziego, końskiego lub produkowanych z tego mięsa surowych wyrobów mięsnych lub mięsa mielonego.

Organ drugiej instancji podniósł, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, w uzasadnieniu opinii sanitarnej z dnia 3 listopada 2016 r. stwierdził, iż w zakładzie będzie: "Produkcja tygodniowa max. 900 kg wyrobów mięsnych. Zakład będzie prowadził rozbiór świeżego mięsa wieprzowego i wołowego (półtusze wieprzowe i ćwierci wołowe) na potrzeby przetwórstwa. Surowiec pozyskiwany do produkcji z uboju w rzeźniach będących pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej. Asortyment wyrobów: wędliny i wyroby wędliniarskie z przeznaczeniem dla klienta końcowego i dla sieci detalicznej." W konsekwencji, zdaniem Wojewody, prowadzona działalność będzie miała charakter lokalny i marginalny oraz nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ roczna produkcja nie będzie przekraczać 1 tony tygodniowo i 46,8 ton na rok, a to również oznacza, że nie jest wymagane wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i nie zalicza się tej działalności do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl bowiem § 3 ust. 1 pkt 92 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) powyższymi przedsięwzięciami są instalacje do przetwórstwa owoców, warzyw, ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego, z wyłączeniem tłuszczów zwierzęcych, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok, a co za tym idzie inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania co do oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy podzielił także ocenę organu pierwszej instancji co do zgodności projektu budowlanego z decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określone w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. W pkt 2 lit. a) tiret 10 i 11 ww. decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza się usytuowanie rozbudowywanej części budynku przy granicy z działkami oraz wskazuje, że obiekt i jego lokalizacja winny spełniać wymogi zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Wojewoda stwierdził, że z § 12 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1); albo 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Z kolei § 12 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust.1 pkt 2 w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że powyższy przepis warunków technicznych nie został naruszony.

Organ odwoławczy wskazał także, że nie zostały przekroczone parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku czy powierzchni biologicznie czynnej. Podniósł również, że z uwagi na to, iż została dokonana korekta nazwy inwestycji na stronie tytułowej projektu budowlanego oraz zamieszczono na projekcie zagospodarowania działki opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 22 października 2016 r. projekt ten podlegał ponownej analizie i ocenie.

Zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu. Wskazania, co do obowiązku zamieszczenia w projekcie budowlanym informacji o obszarze oddziaływania obiektu, zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.). Zgodnie z § 13a, informacja o obszarze oddziaływania obiektu ma zawierać dwa elementy: pierwszy – to wskazanie przepisów, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania inwestycji, a drugi – to zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta. Do dokumentacji projektowej, w części V tzw. Opisu do projektu zagospodarowania działki, została dołączona: "Informacja i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników i otoczenia", w skład której wchodzą ustalenia dotyczące obszaru oddziaływania budynku – obiektu budowlanego. Zdaniem projektanta, planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, ponieważ usytuowanie budynku przy granicy południowej i zachodniej, ogranicza zabudowę sąsiednich działek. Jego zdaniem znikoma będzie emisja substancji szkodliwych oraz przedmiotowy obiekt budowlany nie będzie emitował szczególnych hałasów, drgań czy promieniowania, wymagających środków zaradczych. Autor opracowania wskazał także przepisy, które wziął po uwagę przy określaniu strefy oddziaływania planowanej inwestycji.

Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego do autorów projektu należy sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z wymogami prawa, zaś dowodem prawidłowości opracowania dokumentacji jest oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Na stronie 4 opisu technicznego oświadczenie projektantów w powyższym zakresie zostało zamieszczone.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że analiza dokumentacji projektowej uprawnia do stwierdzenia, że nie został naruszony art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zaś osoby zaangażowane w proces projektowy legitymowały się odpowiednimi uprawnieniami i posiadały stosowne ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej.

Wskazując na art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewoda podniósł, że do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy między innymi, sprawdzenie zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Jak wynika z materiału dowodowego kontrola w tym zakresie doprowadziła organ pierwszej instancji do uznania, że inwestor spełnił wymogi określone w powyższych przepisach ustawy Prawo budowlane a stanowisko to podzielił organ odwoławczy.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł J. P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę, pomimo że inwestorzy wcześniej rozpoczęli budowę zanim uzyskali ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę;

2. art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę, pomimo niekompletności wniosku, tj. pomimo braku zaświadczenia o wpisie autorów projektu budowlanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonego zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, w chwili wykonywania projektu i w dacie dokonywania w nim zmian;

3. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom oraz niepozwalający na kontrolę prawidłowości decyzji;

4. art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę, pomimo sprzeczności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy z projektem budowlanym;

5. art. 7, 8, 9 oraz 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów naruszenia prawa, podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I Instancji,

6. art. 73 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niewydanie stronie w toku postępowania żądanych przez nią kopii dokumentów z akt sprawy.

W konsekwencji strona skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Nadto skarżący wniósł o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zapytania o zgodność art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 583/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarówno Starosta jak i Wojewoda orzekając w sprawie nie dopełnili ciążących na nich w tym postępowaniu obowiązków. Żaden z tych organów nie dokonał bowiem pełnej, a przy tym niezbędnej (z uwagi na podnoszone w toku postępowania zastrzeżenia) oceny, o czym świadczą uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Sądu, oceniając wniosek o pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową i załączony do niego projekt budowlany, nie sprawdzono wystarczająco, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2015 r., tj. jej punktem 2 lit. a tiret drugi, gdzie przewidziano zmianę funkcji budynku gospodarczego na funkcję usługową. Organ pierwszej instancji poprzestał jedynie na ogólnym stwierdzeniu zawartym na stronie 4 decyzji, że działalność "marginalna lokalna i ograniczona produkcja produktów mięsnych" mieści się w granicach funkcji usługowej, zaś organ odwoławczy swoje rozważania ograniczył jedynie do wyjaśnienia co należy rozumieć (w świetle przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej) za działalność marginalną, lokalną i ograniczoną – nie odnosząc się w ogóle czy tego rodzaju działalność mieści się w pojęciu funkcji usługowej. Ocena ta jest o tyle konieczna i istotna albowiem w załączniku do projektu budowlanego pn.: Projekt zagospodarowania działki, w części I zatytułowanej: Przedmiot inwestycji, wyraźnie wskazano, że w budynku, w którym zostanie zmieniona funkcja z gospodarczej na usługową będzie prowadzona marginalna lokalna i ograniczona produkcja produktów mięsnych. W kolejnym załączniku do projektu budowlanego pn.: Projekt technologiczny, w części – Opis technologii – wskazano, że w budynku tym będzie prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. W kolejnej części – Dane technologiczne zakładu – sprecyzowano, że "zakład będzie prowadził rozbiór świeżego mięsa wieprzowego i wołowego na potrzeby przetwórstwa (...) pozyskiwanego ze zwierząt poddanych ubojowi w rzeźni pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej. Natomiast w części – Charakterystyka zakładu – sprecyzowano, że w zakładzie będą produkowane wędliny (kiełbasy, wędzonki, i wyroby wędliniarskie - kaszanka) z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego oraz dostawy tych produktów do innych zakładów prowadzących handel detaliczny, z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego. Produkcja tygodniowa to max 900 kg.

Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie to oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji określonych w tym przepisie, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom określonym w tej decyzji. Ustalenie tych warunków w decyzji polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o warunkach zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności lokalizacji danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zatem weryfikować treści decyzji o warunkach zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew jej ustaleniom.

W konsekwencji, zadaniem organów administracji była ocena, czy w przedmiotowej sprawie (z uwagi na planowaną zmianę sposobu użytkowania budynku – z gospodarczego na usługową) wyżej opisana działalność, którą zamierzają prowadzić inwestorzy ma charakter usługowy.

Nadto, zdaniem Sądu, zauważyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy, w punkcie 2 lit. a) tiret pierwszy, ustala zmianę funkcji budynku gospodarczego na usługową do maksymalnie jednej kondygnacji i o maksymalną powierzchnię zabudowy do 100 m2. W Opisie technicznym do projektu budowlanego (część II Gabaryty budynku) wskazano, że powierzchnia zabudowy rozbudowy wynosi 81 m2, zaś powierzchnia zabudowy po rozbudowie wynosi 113 m2. Oceny w powyższym zakresie, organy administracji także nie dokonały.

Tym samym, dostrzegając powyższe uchybienia, Sąd podzielił zarzuty skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w pkt 3 i 5 skargi. Organy administracji nie przeprowadziły wyczerpującej oceny istotnej dla skarżącego, o czym świadczy uzasadnienie decyzji. W konsekwencji, nie dokonano też pełnej oceny przedłożonego projektu budowlanego (stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) i przedwcześnie przyjęto, że nadaje się on do zatwierdzenia.

Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w skardze o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w celu zbadania zgodności z Konstytucją RP art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. z jej art. 92 ust. 1, Sąd stwierdził, że stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przyjmuje się, że ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi konieczność wystąpienia przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest pozostawiona uznaniu sądu i to skład orzekający ocenia – na gruncie konkretnej rozstrzyganej sprawy – czy zachodzi taka konieczność (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, lex nr 236849). Zatem, sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa – stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku – mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt FSK 88/09). Sąd orzekając w niniejszej sprawie wątpliwości skarżącego nie podzielił i nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli D. i M. Ś. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo że nie naruszały one art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż były zgodne w pełni zgodna z decyzją o warunkach zabudowy,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego nie znajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy, to jest ustalenie, że na terenie budynku będzie prowadzona wyłącznie produkcja mięsa, w ogóle nie będzie wykonywana działalność usługowa,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określenia rodzaju zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku, czym narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego,

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo że organ wydając decyzję nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w sytuacji, gdy uzasadnienia decyzji spełniały wymogi określone w K.p.a.

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że działalność objęta pozwoleniem na budowę nie mieści się w pojęciu funkcji usługowej, co powoduje uznanie przez Sąd, że decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę są niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdzili, że decyzje organu I i II instancji spełniają wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd nie wyjaśnił, czy na działce objętej inwestycją możliwe jest zrealizowanie budynku o funkcji jaka przedstawiona została we wniosku inwestora oraz projekcie budowlanym ograniczając się tylko do powtórzenia wątpliwości skarżącego, czy produkcja mięsa jest usługą.

W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd błędnie ustalił, że istnieją wątpliwości co do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę i zmianę sposobu użytkowania. Przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy w punkcie 2 lit. a tiret pierwszy ustala zmianę funkcji budynku gospodarczego na usługową do maksymalnie jednej kondygnacji i o maksymalną powierzchnię zabudowy do 100 m2. Wynika z tego, że powierzchnia zabudowy maksymalnie może zostać zwiększona o 100 m2, a nie jak przyjął Sąd, że powierzchnia po rozbudowie ma mieć łącznie 100 m2. Tym samym nie zaistniała rozbieżność między projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy przez to, że powierzchnia zabudowy po rozbudowie ma wynosić 113 m2.

Art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie nakłada obowiązku zbadania projektu budowlanego pod względem tożsamości z decyzją o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi bowiem o zbadaniu zgodności projektu z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym ustalenia zawarte w projekcie muszą mieścić się w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy natomiast nie mogą przewidywać takich rozwiązań, które byłyby inne niż określone w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd błędnie ustalił, że w funkcji usługowej określonej w decyzji o warunkach zabudowy nie mieści się działalność określona w projekcie budowlanym.

Zdaniem skarżących Sąd naruszył art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie § 2 pkt 1 lit. b i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Z zapisów zawartych w tym rozporządzeniu wynika, że czym innym są ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy a czym innym ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak było możliwości określenia rodzaju zabudowy i funkcji w sposób inny niż produkcyjna biorąc pod uwagę rodzaj działalności jaki zamierzają prowadzić inwestorzy.

Sąd pominął, że przepisy ustawy Prawy budowlanej wskazują kategorie obiektów budowlanych, gdzie budynki usług zakwalifikowane zostały do wspólnej kategorii obiektów – XVII. Organy nie mogły zakwalifikować obiektu projektowanego przez inwestorów w inny sposób niż obiekt usługowy.

Sąd w ogóle nie dokonał wykładni pojęcia "funkcja usługowa" w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej ograniczonej oraz nie dokonał analizy projektu budowlanego w tym kontekście. Sąd wybrał tylko fragmenty z załączników do projektu, gdzie jest wyraz "produkcja" nie analizując, na podstawie ich treści, jaka faktycznie działalność będzie tam prowadzona. Sąd stwierdził tylko, że uzasadnienia decyzji obydwu organów administracji są zbyt ogólne w tym zakresie. Tymczasem z obszernego uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że w myśl § 2 pkt 1 lit. b i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zakład będzie prowadził po pierwsze rozbiór świeżego mięsa i produkcję produktów mięsnych oraz będzie sprzedawał te produkty konsumentowi końcowemu bezpośrednio. W budynku przewidziano miejsce sprzedaży tych produktów oraz produkty będą dostarczane do innych zakładów prowadzących handel detaliczny. Z treści załączników powołanych przez Sąd jednoznacznie wynika, że w budynku nie będzie prowadzona wyłącznie produkcja, ale również sprzedaż wyrobów, co stanowi o możliwości zastosowania ww. rozporządzenia. Tę okoliczność Sąd w ogóle pominął nie dokonując w tym zakresie żądnej oceny materiału dowodowego.

Pojęcie "funkcja usługowa" nie jest zdefiniowane w przepisach. Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego i uchwalane na ich podstawie plany oraz wydawane na jej podstawie decyzje o warunkach zabudowy rozumieją to pojęcie szerzej niż pojęcie "usługa". Brak jest podstaw do przyjęcia aby przez funkcje usługową obiektu należy rozumieć wyłącznie świadczenie usług pojmowanych tak jak w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU), które wprowadza klasyfikację do stosowania w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. W rozporządzeniu nie określono w sposób jednoznaczny i wyczerpujący czym są usługi. W dokumentach planistycznych, przez funkcję usługową rozumie się zazwyczaj "wszystkie przejawy działalności socjalnej i komercyjnej aktywności gospodarczej służące zaspokojeniu bezpośrednich potrzeb ludności w zakresie administracji, bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, lecznictwa, oświaty i kultury, handlu, gastronomii, hotelarstwa, wykonywania wolnych zawodów, działalności wytwórczej i artystycznej, a także rzemiosła i drobnej produkcji o nieprzemysłowym charakterze". W definicji tej mieści się działalność objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia, zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd wadliwie ocenił decyzje organów obu administracji jako naruszające art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., skoro zarówno ustalenia jak i stanowisko były uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. Ś. i M. Ś. nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodzić należy się z zawartym w skardze kasacyjnej zarzutem, że nie ma sprzeczności między projektem budowlanym a wymogami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 2 ppkt a decyzji o warunkach zabudowy zawarty został wymóg, by rozbudowa budynku gospodarczego nastąpiła maksymalnie o jedną kondygnację i o maksymalną powierzchnię zabudowy do 100 m2. Z zapisu tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że powierzchnia, o którą istniejący budynek ma być rozbudowany nie powinna przekroczyć 100 m2 nie zaś, że łączna powierzchnia istniejącego budynku i części, która ma być dobudowana nie powinna przekroczyć 100 m2. Skoro powierzchnia rozbudowy wynosić ma 81 m2, to oznacza to, że wymóg wynikający z decyzji o warunkach zabudowy nie został naruszony.

Za niezasadne uznać natomiast należy twierdzenia skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organy administracji kontroli zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w kwestii dopuszczalności przeznaczenia wskazanych w projekcie budynków do prowadzenia działalności polegającej nie tylko na handlu ale także na produkcji wyrobów mięsnych.

Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej mająca potwierdzać podniesiony przez skarżących kasacyjnie zarzut sprowadza się do twierdzenia, że:

– nie ma ustawowej definicji "usług",

– w pojęciu "usługi" mieści się również prowadzona na niewielką skalę działalność produkcyjna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona przez skarżących kasacyjnie argumentacja jest niezasadna.

W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 poz. 293 t.j.) nie ma definicji pojęcia usług, chociaż ustawa ta pojęciem tym się posługuje (art. 2 pkt 16a i pkt 19, art. 67c ust. 3) jednakże nie oznacza to, że treści tego pojęcia nie można ustalić poprzez wykładnię. Użyte przez prawodawcę w akcie prawnym słowa mają swoje ustalone znaczenie. Istnieją też powszechnie przyjęte metody wykładni, które pozwalają na wyjaśnienie znaczenia użytych przez prawodawcę w akcie prawnym sformułowań.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie wyjaśniając znaczenie pojęcia "usług" nie posłużyli się powszechnie przyjętym metodami wykładni.

Jako niezrozumiałe uznać ustalania pojęcia "usług" poprzez odesłanie do bliżej niesprecyzowanych "materiałów planistycznych". Nie wiadomo o jakie materiały chodzi i przez kogo miały by być one przygotowywane. Nie wskazano precyzyjnie źródła, z którego argument został zaczerpnięty. W tej sytuacji nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do tego rodzaju argumentu. Można jedynie stwierdzić, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego. Lokalny prawodawca przy definiowaniu użytych w tych aktach prawnych pojęć ma pewną swobodę, przy czym zaznaczyć należy, że nie dotyczy to pojęć, które zostały już zdefiniowane w przepisach rangi ustawy lub rozporządzenia. Może więc zdarzyć się, że w miejscowym planie zagospodarowania pojęcie usług zostanie zdefiniowane w sposób bardzo szeroki i będzie obejmowało także niektóre czynności o charakterze produkcyjnym. Nie ma jednak podstaw, by wyprowadzać z tego ogólną regułę, że w pojęciu "usług" mieszczą się też niektóre z przejawów działalności w postaci produkcji.

Bezpodstawny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie wziął pod uwagę treści art. § 2 pkt 1 lit. b i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Z § 2 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia wynika, że "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: b) zabudowa usługowa". Z kolei z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Powołując się na te przepisy skarżący kasacyjne sformułowali pogląd, że działalność, którą zamierzali prowadzić w budynkach, których dotyczy projekt budowlany, można było w decyzji o warunkach zabudowy opisać tylko jako działalność usługową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to pogląd błędny. Przy wykładni tych przepisów skarżący kasacyjnie pomijają brzmienie § 2 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który brzmi: "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: b) zabudowa produkcyjna". Prawodawca jednoznacznie odróżnił zabudowę usługową od zabudowy produkcyjnej. Funkcja budynku może być funkcją jednorodną np. usługową lub mieszaną usługową i produkcyjną. Nie ma żądnych przeszkód, by inwestor występujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zaznaczył, że budynek będzie wykorzystywany zarówno do produkcji jak i świadczenia usług. W decyzji o warunkach zabudowy znajduje się wyraźny zapis, że wydający ją organ administracji rozpoznał wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową. Skarżący kasacyjnie nie wystąpili o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamiany sposobu użytkowania budynku na funkcję usługową i produkcyjną.

Okoliczność, iż działalność produkcyjna, którą skarżący kasacyjnie zamierzają prowadzić, spełnia wymogi uznania ją za działalność marginalną w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 marca 2016 r.

w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz. U. 2016 poz. 451) nie oznacza, że działalność taką można zaliczyć do usług. Działalność produkcyjna nawet jeśli jest działalnością marginalną pozostaje działalnością produkcyjną. Aby działalność taka mogła być uznana za działalność usługową musiałoby to wprost wynikać z przepisów ustawy lub rozporządzenia, który to przepis nakazywałby tak tę działalność traktować. Taki przepis tak ustawy jak i rozporządzenia jednak nie występuje.

Ustalając znaczenie pojęcia "usług" w przypadku gdy brak jest definicji ustawowej, odwołać należy się do słownikowego znaczenia tego pojęcia. W Encyklopedii PWN usługi określono jako ekonomiczną działalność gospodarczą, która nie polega na wytwarzaniu dóbr materialnych, ale ma charakter świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz innych osób. (https://encyklopedia.pwn.pl/szukaj/usługi.html). Z kolei produkcję w Encyklopedii PWN określono jako przekształcanie zasobów w dobra oraz rezultat tego procesu, zaś produkcję towarową określono jako wytwarzanie produktów przeznaczonych do wymiany w drodze kupna–sprzedaży. (https://encyklopedia.pwn.pl/szukaj/produkcja.html). Produkcja więc, to w istocie nic innego jak wytwarzanie dób materialnych. W pojęcie usług nie może zatem wchodzić produkcja nawet, jeśli jest to produkcja w niewielkim rozmiarze. Podział na działalność usługową i produkcyjną jest podziałem dychotomicznym. Działalność gospodarcza w postaci usług nie może być zarazem działalnością produkcyjną. Nie wyklucza to natomiast prowadzenia jednocześnie dwóch działalności, to jest działalności produkcyjnej i usługowej.

Powyższe argumenty przemawiają za niezasadnością podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w odniesieniu do kwestii prawidłowości oceny zgodności projektu budowlanego z wymogami wynikającymi z pkt 1 decyzji o warunkach zabudowy, to jest wymogiem, że decyzja ta dotyczy rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową. Sąd I instancji miał pełne podstawy do powzięcia wątpliwości, czy organy administracji prawidłowo przeprowadziły kontrolę zgodności projektu budowlanego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy.

Niezasadny tym samym uznać należy zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo że nie naruszały one art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż były zgodne w pełni zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd zasadnie uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy.

Niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego nie znajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy, to jest ustalenie, że na terenie budynku będzie prowadzona wyłącznie produkcja mięsa, w ogóle nie będzie wykonywana działalność usługowa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że na terenie budynku będzie prowadzona działalność produkcyjna polegająca na wyrobie produktów mięsnych. Sąd stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje w budynku prowadzenie działalności usługowej podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że prowadzona będzie nie tylko działalność usługowa ale również działalność produkcyjna.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określenia rodzaju zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku, czym narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego. Zarzut ten jest w istocie powtórzeniem pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Argumentacja przemawiająca za niezasadnością pierwszego z zarzutów ma tym samym w pełni zastosowanie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo że organ wydając decyzję nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji niedostatecznie uzasadniły w uzasadnieniach wydanych decyzji kwestię zgodności projektu budowlanego z wymogami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy, to jest wymogiem, że decyzja ta dotyczy rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową, podczas gdy projekt budowlany przewiduje również funkcję produkcyjną.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji, jak wynika z uzasadnienia wyroku nie zarzucił organom administracji naruszenia tych przepisów. Sam zaś Sąd I instancji przepisów tych nie naruszył, gdyż nie stosował ich samodzielnie jak również nie był zobowiązany do ich stosowania. Sąd administracyjny rozpoznając skargę stosuje przepisy P.p.s.a. zaś przepisy K.p.a. stosowane są jedynie w takim sensie, że podlegają ocenie Sądu pod kątem ich prawidłowego zastosowania przez organy administracji.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że działalność objęta pozwoleniem na budowę nie mieści się w pojęciu funkcji usługowej, a przez to uznanie, że decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę są niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy.

Po pierwsze, Sąd I instancji nie przesądził o tym, że przewidziany w projekcie budowlanym sposób użytkowania budynku jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, tylko że organy administracji dokonały niepełnej oceny tej kwestii.

Po drugie, Sąd I instancji, nie wyraził poglądu, że działalność objęta pozwoleniem na budowę nie mieści się w pojęciu funkcji usługowej, tylko że istnieje wątpliwość, czy część tej działalności jaką jest produkcja wyrobów mięsnych może być zakwalifikowana jako usługi. To właśnie ta wątpliwość i konieczność jej wyjaśnienia skutkowała wydaniem przez Sąd wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Jak to zostało już wcześniej wskazane wyrażona przez Sąd I instancji wątpliwość miała uzasadnione podstawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.