Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1052/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 2a,  art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na uchwałę Rady Gminy Grzmiąca z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr XXXVII/231/2014 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Grzmiąca stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Na podstawie art.18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art.12 ust.1 i art. 27 ustawy z dnia

27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz.647 ze zm.) oraz zgodnie z uchwałą Nr XIX/97/2012 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca, Rada Gminy Grzmiąca dnia 17 kwietnia 2014 r. podjęła uchwałę Nr XXXVII/231/2014

w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca.

W § 1 tej uchwały stwierdzono, że uchwala się zmianę studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca. W kolejnym

§ wymieniono z czego składa się studium:

1. tekstu jednolitego zmiany studium stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały,

2. rysunku studium stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały,

3. "Rozstrzygnięcia Rady Gminy Grzmiąca o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca" stanowiącego załącznik Nr 3 do uchwały.

Natomiast w § 3 stwierdzono, iż traci moc uchwała Nr IV/20/2002 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca. Kolejne dwa paragrafy dotyczą wykonania uchwały oraz jej daty wejścia w życie.

Powyższa uchwała została zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący przedmiotowej uchwale zarzucił:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 ust.2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewywiązanie się z obowiązku wyznaczenia w studium skonkretyzowanych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające, energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, podczas gdy na obszarze gminy Grzmiąca w miejscowości [...] przewiduje się posadowienie takich obiektów w postaci elektrowni wiatrowych, a w świetle art. 15 ust. 3 pkt. 3a cyt. ustawy lokalizacja tych obszarów i wytyczenie tych stref muszą być ustalone także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", przez niewywiązanie się z obowiązku wyznaczenia w studium skonkretyzowanych obszarów, na których rozmieszczone będą farmy fotowoltaiczne na terenie gminy Grzmiąca, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, podczas gdy na obszarze tej gminy przewiduje się posadowienie takich elektrowni wytwarzających energię elektryczną z promieni słonecznych, a w świetle art. 15 ust. 3 pkt. 3a cyt. ustawy lokalizacja tych obszarów i wytyczenie tych stref muszą być ustalone także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

III. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 pkt. 1 i art. 48 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku", przez niespełnienie przez Wójta Gminy, w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania gminy, obowiązku sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w zakresie wprowadzenia do studium dopuszczalności lokalizacji farm fotowoltaicznych na terenie całej gminy Grzmiąca i nie uzgodnienia stanowiska o odstąpieniu od przeprowadzenia tej oceny przez organ opracowujący projekty dokumentów z wskazanymi w ustawie organami środowiskowymi i sanitarnymi;

IV. naruszenie trybu sporządzania zmiany studium w postaci przepisów § 6, § 82

i § 126 ust. 1 pkt. 1 lit. a rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wyrażającego się

w sprzeczności § 1 uchwały z jej § 3, polegającej na uchwaleniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca przyjętego uchwałą Nr IV/20/2002 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 30 grudnia 2002 r., a zarazem stwierdzenie w zaskarżonej uchwale derogacji uchwały Nr IV/20/2002, co wykracza poza treść uchwały Nr XIX/97/2012 Rady Gminy Grzmiąca podjętej w celu przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca, a nie jego uchylenia w całości;

V. naruszenie trybu sporządzenia zmiany studium poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 pkt. 11

i 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na niezrealizowanie przez organ stanowiący gminy ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium w drodze odrębnego indywidualnego głosowania nad tymi elementami, albowiem pod głosowanie na sesji Rady Gminy poddano sam projekt uchwały w przedmiocie zmiany studium, bez przeanalizowania i poddania pod głosowanie zgłoszonych uwag.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł :

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr XXXVII/231/2014 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 17 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca (wraz z załącznikami) - w całości oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu.

Zdaniem Prokuratora, uchwała Nr XXXVII/231/2014 Rady Gminy Grzmiąca nie respektuje prawnie wymaganej procedury planistycznej, w tym przepisu art. 10 ust. 2a, art. 11 pkt. 11 i 12, art. 12 ust. 1 u.p.z.p., art. 46 pkt. 1, 48 ust. 1, art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz przepisu art. 71 ust. 2 pkt. 1-2 i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013.1232). Sprzeczność aktu z tymi przepisami ma charakter istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tych względów akt ten nie może ostać się w obrocie prawnym.

Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, która jest także podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, wykonującą w ramach ustaw istotną część zadań publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. musi podlegać wykładni w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z wykładnią funkcjonalną "zasady sporządzania studium lub planu miejscowego" tworzą wszelkie przepisy prawa materialnego, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium). Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane

z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. W wyroku z dnia 11 września 2007 roku, II OSK 759/07, LEX nr 384425 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można uznać, że regulacja zawarta w przepisie art. 28, dająca wojewodzie możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w razie stwierdzenia określonych naruszeń prawa, wyłącza ogólnie zakreślone w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kompetencje wojewody do stwierdzania nieważności uchwał sprzecznych z prawem. Pełna podstawa rozstrzygnięć nadzorczych w zakresie dotyczącym uchwał podejmowanych w procesie planistycznym powinna zawierać wskazanie obu omawianych przepisów, tj. art. 91 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 u.p.z.p. Naruszenie prawa przez studium może przybrać min. formę naruszenia zasad jego sporządzania. Dokonując wykładni przesłanki materialno-prawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialno-prawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. W konsekwencji przy ocenie studium podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 2027/10, LEX nr 896588 sformułowano tezę, że przez istotne naruszenie trybu sporządzania studium należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Nadzór wojewody nad działalnością gmin w zakresie planowania przestrzennego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa w oparciu o art. 20 ust. 2 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda pismem z dnia [...] poinformował Prezesa Zarządu Stowarzyszenia o tym, że nie podziela argumentów, iż uchwała Rady Gminy Grzmiąca z dnia 17 kwietnia 2014 r. w sposób istotny narusza prawo i o istnieniu podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przepis art. 9 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina takim dysponuje takim opracowaniem (ust. 2). Ustalenia studium są wiążące dla gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Zgodnie z ust. 5 studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium określa politykę przestrzenną gminy przez ustalenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w wyniku ustalenia w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego powinny być formułowane na podstawie przepisów zawartych w aktach o mocy powszechnie obowiązującej, ale także

na podstawie celów, kierunków, działań i innych wytycznych dotyczących polityki przestrzennej określonych w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz

w aktach prawnych samorządu województwa i gminy, wskazanych w art. 9 ust. 2 u.p.z.p., jak w innych przepisach ustawowych, aktach prawnych o charakterze wewnętrznym, które określają politykę przestrzenną poszczególnych podmiotów administracji publicznej. Skonkretyzowane działania w zakresie określonego przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w planach miejscowych oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem prawnym o charakterze wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu miejscowego i zależy od szczegółowości ustaleń studium określającego kryteria kreacyjnej funkcji polityki przestrzennej (wiążący charakter ustaleń studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych wynikający z art. 14 ust. 5, 15 ust. 1, 20 ust. 1 u.p.zp., obowiązek badania zgodności projektu planu miejscowego ze studium, nienaruszania przez plan ustaleń studium). Studium jest aktem planistycznym, którego podstawowym celem jest określenie projektowanego zagospodarowania przestrzennego. Za ustalenia wiążące zawarte w studium przy uchwalaniu planów miejscowych uznać należy m.in. przeznaczenia terenów pod wskazane funkcje. Studium jest aktem planistycznym tworzącym aksjologiczną podstawę wszelkich skonkretyzowanych działań nakierowanych na zmiany w zastanej strukturze przestrzennej. Obowiązkiem władz gmin jest przestrzeganie przepisów dotyczących procedery planistycznej w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej. Nadto studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2013 roku sygn. IV SA/Po 646/13).

Urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii są farmy wiatrowe i farmy fotowoltaiczne (art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - Dz. U. Nr 2012, poz. 1059 ze zm.).

Art. 10 u.p.z.p. i jego konstrukcja ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego studium, a regulacje tam zawarte obejmują dwie kategorie spraw: uwarunkowania i kierunki. Uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1-14 ustawy to okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej niezależne od woli gminy w chwili sporządzania studium. Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt. 1-16 to ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. W kierunkach wymienia się dwa rodzaje ustaleń (ustalenia koncepcyjne określające kierunki polityki przestrzennej gmin i ustalenia wiążące przy planowaniu miejscowym).

Prokurator stwierdził, że uchwała Nr XXXVII/231/2014 narusza art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (obowiązujący od 25 września 2010 r.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Ratio legis tego przepisu pozwala na twierdzenie, że nie jest możliwe lokalizowanie wskazanych w nim urządzeń bez uprzedniego skonkretyzowanego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U.2004.118.1233) projekt studium (zmiany studium - § 8) powinien zawierać część określającą uwarunkowania

o której mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowani przestrzennego gminy, a także granice obszarów o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.

W tekście jednolitym części tekstowej zmiany studium zatytułowanym "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca", stanowiącym załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały sformułowano generalny cel, którym ma być rozwój energetyki wiatrowej jako ekologicznego źródła wytwarzania energii elektrycznej. W tym celu dokonuje się zmiany studium dla części rejonu [...] w celu lokalizacji elektrowni wiatrowych z dopuszczeniem lokalizacji ogniw fotowoltaicznych (str. 9, 102 tekstu studium). W studium zostały zbiorczo wskazane obszary, które mają równocześnie stanowić obszary lokalizacji urządzeń

z odnawialnych źródeł energii - turbin wiatrowych i obszary mające stanowić ich strefy ochronne, a tym samym nie wiadomo jaki obszar ma stanowić obszar na którym planowane jest posadowienie turbin, a jaki obszar ma stanowić strefę ochronną. Te dwa obszary winny być wskazane odrębnie. Z dalszych zapisów studium wynika, że chodzi o lokalizację do 9 elektrowni wiatrowych w obrębie terenów użytkowanych rolniczo o maksymalnej mocy do 4,0 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i strefami oddziaływania wynikającymi z dopuszczalnego poziomu hałasu odnoszącego się do rodzajów przeznaczenia terenów zgodnie z obowiązującymi odrębnymi przepisami (str. 102 tekstu studium). Tekst jednolity zmiany studium nie określa jednak szczegółowo miejsc i uwarunkowań lokalizacji wiatrowych, nie wskazuje konkretnych działek w ramach obrębów ewidencyjnych dla celów posadowienia obiektów energetycznych. Obszar o dopuszczalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębie użytków rolnych w m. [...]ma, zgodnie z ust. 2 i 3 zapisu uchwały nr XIX/97/2012 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przystąpienia

do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca, powierzchnię 270 ha. Na rysunku zmienionego studium (załącznik Nr 2 do uchwały) zostały oznaczone obszary bez wyodrębnienia

w nich osobno obszarów możliwej lokalizacji urządzeń i osobno stref ochronnych.

Zgodnie z zasadą racjonalnego działania prawodawcy, jako założenia wykładni prawa, akt normatywny w postaci ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza jego przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p., należy tłumaczyć

w sposób racjonalny. Powyższa ustawa wyraźnie nakazuje wskazanie już w studium rozmieszczenia turbin wiatrowych poprzez wyznaczenie ich konkretnej lokalizacji, aby możliwe było nie tylko określenie ilości planowanych turbin, ale również miejsc

w których one powstaną i ich wzajemnego względem siebie położenia. Równocześnie należy określić strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Na kwestię te zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. II SA/Ol 294/11. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku stwierdził m.in., że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. WSA w Olsztynie w dalszej części wyraźnie zaznacza, że z chwilą obowiązywania art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wprowadzającego wymóg ustalenia w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW organ wykonawczy gminy winien uwzględnić ten fakt w procedurze zmiany studium. Wykładnia taka, w ocenie skarżącego, jest zgodna z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nakazuje w planie miejscowym obowiązkowo określać granice terenów pod budowę urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Przedstawione wyżej argumenty odnośnie do obowiązku wyznaczenia w części tekstowej i na rysunku studium obszarów farm fotowoltaicznych, ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie i dokładnym rozmieszczeniem, jeżeli będą przekraczać 100 kW - analogicznie należy odnieść do planowanych elektrowni fotowoltaicznych.

Z zapisów tekstu jednolitego studium wynika, że dopuszcza się ogniwa fotowoltaiczne na powierzchni do 12 ha w obrębie terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz ze strefami oddziaływania (str. 102, 122 studium). Nie konkretyzuje się ich maksymalnej mocy przez określenie w kilowatach maksymalnej liczby jednostek strumienia energii. W studium podnosi się, że elektrownie wytwarzające energię elektryczną z promieni słonecznych można lokalizować przede wszystkim w obrębie terenów, na których zlokalizowano elektrownie wiatrowe ze względu na infrastrukturę elektryczną oraz poza terenami chronionymi ze względów kulturowych i przyrodniczych.

Tymczasem brak jest podjęcia uchwały inicjującej w zakresie zmiany studium pod kątem możliwości lokalizacji farm fotowoltaicznych na terenie gminy [...]

i brak jest wyznaczenia w studium konkretnej lokalizacji farm fotowoltaicznych wraz

z ich strefami ochronnymi.

Przedmiotowy zakres prowadzenia postępowania w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w przypadku projektów planów i programów został określony w art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z art. 46 pkt. 1 tej ustawy przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty (...) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...). Do podstawowych zasad ochrony środowiska, wynikających z art. 6 i 8 prawa ochrony środowiska, należy odpowiednio zasada zrównoważonego rozwoju oraz planowość działań w zakresie ochrony środowiska. Realizacji tych dyrektyw służy między innymi konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zarówno w przypadku indywidualnego przedsięwzięcia, jak i projektów dokumentów.

W tej drugiej sytuacji obowiązek wynika pośrednio z postanowień dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko. Pod pojęciem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 14 ustawy rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityk, strategii, planu lub programu, obejmujące w szczególności:

a) uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko,

b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko,

c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii,

d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W realiach niniejszej sprawy dopuszczalność lokalizacji elektrowni wytwarzających energię elektryczną z promieni słonecznych na obszarach, które

w studium są przeznaczone na lokalizację elektrowni wiatrowych oraz poza terenami chronionymi ze względów kulturowych i przyrodniczych nie była przedmiotem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Wójt, jako organ opracowujący projekty dokumentów o których mowa m.in. w art. 46 pkt 1 może po uzgodnieniu

z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i 58, odstąpić od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli uzna, że realizacja postanowień danego dokumentu nie spowoduje znaczącego oddziaływania

na środowisko (art. 48). Wójt Gminy nie uzgodnił z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, że może odstąpić od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w zakresie lokalizacji ogniw fotowoltaicznych na terenie gminy Grzmiąca.

Zaskarżona uchwała Nr XXXVII/231/2014 została podjęta po dniu 15 listopada 2008 r., tj. w czasie obowiązywania art. 46 pkt. 1 w brzmieniu opisanym wyżej,

a więc konieczne było uwzględnienie tego przepisu przy podejmowaniu uchwały

w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

z dnia 27 maja 2010 roku, sygn. II SA/Wr 128/10, LEX nr 674537; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2010 roku, sygn. II SA/G1 663/10, LEX nr 752917). Zdaniem Prokuratora, nie spełnienie tego obowiązku jest istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy państwa, w tym i organy administracji publicznej, obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia (zasada bezpośredniego działania nowego prawa).

Przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które jest aktem powszechnie obowiązującym, bezwzględnie wiążą organy gminy przy sporządzaniu projektów aktów prawa miejscowego, a przekroczenie tych przepisów należy kwalifikować jako naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawie o samorządzie gminnym.

W dniu 25 kwietnia 2012 r. Rada Gminy Grzmiąca podjęła uchwałę intencyjną

Nr XIX/97/2012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca.

W punkcie 1 uchwały widnieje zapis, że przystępuje się do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca przyjętego uchwałą Nr IV/20/2002 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 30 grudnia 2002 r. Punkt drugi tej uchwały wskazuje, że celem zmiany studium jest dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z ich strefami ochronnymi wynikającymi z przepisów odrębnych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej w obrębie użytków rolnych w m. [...]; aktualizacja zapisów w zakresie form ochrony środowiska przyrodniczego gminy.

Na podstawie tej uchwały Rada Gminy Grzmiąca podjęła zaskarżoną uchwałę,

w której § 1 wskazano, że uchwala się zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca zwanego dalej studium (przyjętego uchwałą Nr IW20/2002). Zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały traci moc uchwała Nr IV/20/2002 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 30 grudnia 2002 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca, będąca wszakże podstawą podjęcia uchwały Nr XIX/97/2012. Z analizy zapisów § 1 i § 3 zaskarżonej uchwały wynika, że dokonano zmiany zakresu studium przyjętego uchwałą Nr IV/20/2002 a jednocześnie wyeliminowano z obrotu prawnego całe studium przyjęte uchwałą Nr IV/20/2002.

Przedmiotem uchwały Nr IV/20/2002 Rady Gminy w Grzmiącej z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca" jest lokalizacja elektrowni wiatrowych na terenach położonych w obrębach ewidencyjnych: [...].

Celem uchwały Nr XIX/97/2012 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca jest dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębie użytków rolnych w miejscowości [...].

Tymczasem uchwała Nr XXXVII/231/2014 Rady Gminy Grzmiąca z dnia

17 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca przestrzennie obejmuje część miejscowości [...], w obrębie której zamierza się zlokalizować elektrownie wiatrowe oraz ogniwa fotowoltaiczne.

W ocenie Prokuratora, kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały powodują,

że nie wiadomo, czy obowiązują zmiany studium przyjęte uchwałą Nr XXXVII/231/2014 będącą wykonaniem uchwały Nr XIX/97/2012 i jej aktualizacją, czy też zaskarżona uchwała jest uchwalanie w przedmiocie zmiany studium przyjętego 30 grudnia 2002 roku, lecz w przedmiocie uchwalenia nowego studium dopuszczającego lokalizację obok farm wiatrowych także ogniw fotowoltaicznych.

Taka konstrukcja zapisów uchwały stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej określonych w § 82 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zgodnie z treścią postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2000 roku, sygn. K 4/99 - przepis, który zmienia (nowelizuje inny przepis) zawiera

w swej treści dwa elementy (dwie normy). Pierwszy to uchylenie (usunięcie z porządku prawnego) dotychczasowej regulacji (dotychczasowego brzmienia, dotychczasowej treści), a drugi to wprowadzenie nowej regulacji (nowego brzmienia, nowej treści).

Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje

w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zmiana studium jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Rada gminy może zatem modyfikować część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie, pozostawiając pozostałe bez zmian. Rada Gminy Grzmiąca nie była uprawniona w § 3 uchwały Nr XXXVII/231/2014 do orzeczenia derogacji uchwały Nr IW20/2002 z dnia 30 grudnia 2002 roku. Fakt, że załącznikiem do uchwały zmieniającej jest ujednolicony projekt studium w żaden sposób nie upoważnia do przyjęcia stanowiska, że jest uchwalane nowe studium obejmujące przestrzennie lokalizacje elektrowni wiatrowych i ogniw fotowoltaicznych, a tym samym jest wymagane uchylenie aktu poprzednio obowiązującego o węższym zakresie polityki przestrzennej, tj. uchwały Nr IV/20/2002. Ocena aktualności założonej w gminie Grzmiąca wizji rozwoju przestrzennego oraz przydatności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 30 grudnia 2002 r. przy wykorzystaniu koncepcji farm fotowoltaicznych składających się z paneli słonecznych mieści się w pojęciu zmiany zapisów studium. Dziwi fakt, że oceniając aktualność przyjętej realizacji polityki przestrzennej Rada Gminy Grzmiąca w uchwale intencyjnej z dnia 25 kwietnia 2012 roku nie przewidziała prac nad wdrożeniem w obrębie miejscowości Czechy lokalizacji ogniw fotowoltaicznych, a dwa lata później realizację tej inwestycji dostrzegła.

Z § 2 uchwały Nr XXXVII/231/2014 wynika, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium stanowi załącznik nr 3 do uchwały. W załączniku tym zatytułowanym "Rozstrzygnięcia Rady Gminy Grzmiąca o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grzmiąca" wskazano, że do projektu zmiany studium wyłożonego do publicznego wglądu w wyznaczonym terminie do 10 lutego 2014 r. wniesiono uwagi, uzasadnienie nieuwzględnienia uwag zawarte jest w uzasadnieniu do uchwały oraz w trzech pismach załączonych do dokumentacji planistycznej.

W treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały jest wyszczególniona lista nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca (jak wynika z zapisu są to najważniejsze, najdalej idące uwagi i wnioski wraz z odpowiedziami).

Tymczasem protokół Nr 37/2014 z sesji Rady Gminy Grzmiąca z dnia

17 kwietnia 2014 roku w pkt. 14 porządku obrad dotyczącym podjęcia uchwały

w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca nie zawiera tego etapu postępowania, tj. "fizycznego" rozpatrzenia uwag, gdyż zawiera zapis, że uwag do projektu nie wniesiono i w wyniku głosowania uchwała nr XXXVII/231/2014 została przyjęta jednogłośnie (15 głosów za). Brzmienie tego zapisu wskazuje, że Rada Gminy nie zajmowała się rozstrzyganiem uwag nieuwzględnionych, nie wskazano czego one dotyczyły, jakich obszarów i zagadnień, dlaczego uwagi odrzucono. Brak w protokole sesji Rady wzmianki, aby przed przyjęciem uchwały w drodze glosowania analizowano nieuwzględnione przez Wójta Gminy uwagi zgłaszane przez Stowarzyszenie, osobę fizyczną i Polskie Towarzystwo Ochrony Przyrody i poddano pod głosowanie poszczególne uwagi. To, zdaniem Prokuratora, wskazuje na sprzeczność pomiędzy protokołem z sesji Rady Gminy Grzmiąca a treścią uchwały.

Przepis art. 12 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag o których mowa w art. 11

pkt. 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do formy dokonania tej czynności. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia listy uwag zgłoszonych do projektu studium, nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać pod głosowanie poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. W wyniku oceny zasadności uwag rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w studium,

co może skutkować zmianą projektu studium i przekazaniem go organowi wykonawczemu w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag. Zdaniem skarżącego, rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalanie. Dopiero po uprzednim przegłosowaniu stanowiska wobec każdej z przekazanych radzie uwag możliwe jest podjęcie zbiorczej uchwały w sprawie studium z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag jako jej załącznika. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011 roku sygn. II SA/Ol 641/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 roku sygn. II OSK 2587/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 roku sygn. II OSK 589/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 roku sygn. II OSK 713/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

6 października 2011 roku sygn. II OSK 1335/11).

Prokurator podniósł także, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło niespełnienie wymagań formalnych określonych w przepisie art. 51 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i merytorycznych w przepisie art. 52 ust. 1 tej ustawy. W ocenie sądów administracyjnych nie dają podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa

m.in. zarzuty, że prognoza oddziaływania na środowisko jest wadliwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 października 2009 roku sygn. II SA/Rz 888/08, LEX nr 576055). Prognoza jest elementem składowym dokumentacji studium, nie ma charakteru normatywnego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a/ weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b/ uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c/ zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie w prognozie oddziaływania na środowisko w ogóle nie przeprowadzono badań hałasu, jaki będą emitowały turbiny wiatrowe oraz analizy oddziaływania inwestycji na walory krajobrazowe terenu objętego zmianą studium oraz terenów sąsiadujących. Brak jest rozważenia wpływu jaki na życie i zdrowie człowieka będą miały infradźwięki. Nie bez znaczenia jest fakt, że w gminie Grzmiąca planowane są również inne elektrownie wiatrowe w miejscowościach wskazanych w uchwale Nr IV/20/2002. Tymczasem nie dokonano analizy i oceny skumulowanych oddziaływań na środowisko i ludzi w związku z lokalizacją innych farm wiatrowych.

Dodatkowo Prokurator nadmienił, że doszło także do naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 u.p.z.p. przewidującego, że koszty sporządzenia studium obciążają budżet gminy. Elektrownie wiatrowe nie są wszakże inwestycjami celu publicznego (art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami). Prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W gminie Grzmiąca w dniu [...] zawarta została trójstronna umowa Nr [...] o finansowaniu w całości wspomnianych kosztów sporządzenia dokumentacji planistycznej przez inwestora (gmina, inwestor, pracownia projektowa). Taka forma finansowania nie może implikować żadnych zobowiązań po stronie gminy do podjęcia prac nad danym dokumentem planistycznym. Nie zmienia tego faktu oświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] o odstąpieniu od trójstronnej umowy, przy niewykonaniu nowych prac planistycznych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Grzmiąca wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że lokalizacja wież elektrowni wiatrowych następuje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego nie istnieje wymóg ich rozlokowania w terenie już na etapie sporządzania studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studium zostały zapisane wytyczne dotyczące obszaru przewidzianego pod elektrownie wiatrowe w obszarze miejscowości [...] (ust. 2.2), zaś w załączniku graficznym określono granice obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i strefami oddziaływania wynikającymi z dopuszczalnego poziomu hałasu odnoszącego się do rodzaju przeznaczenia terenów zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Zdaniem organu, obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na tym etapie postępowania na ustalenie zarówno lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, jak i obszaru ich oddziaływania.

Podobny zarzut skarżącego odnośnie do ogniw fotowoltaicznych również,

w ocenie organu, nie znajduje uzasadnienia. Po pierwsze, gmina Grzmiąca jeszcze przez podjęciem uchwały o przystąpieniu do zmiany studium zrezygnowała

z możliwości ujęcia w studium ogniw fotowoltaicznych, a po drugie "W żadnym miejscu części tekstowej Studium nie istnieje zapis odnoszący się do posadowienia ogniw fotowoltaicznych na obszarze gminy Grzmiąca. W tej sytuacji wskazywanie w części graficznej Studium obszarów rozmieszczenia ogniw fotowoltaicznych stało się bezprzedmiotowe, czego logicznym następstwem był brak naniesienia na mapę obszarów inwestycji o takim charakterze."

W tej sytuacji, w ocenie organu, wszystkie zarzuty w tej kwestii są nieuzasadnione, zaś pozostałe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie są to zarzuty, które w świetle art.28 u.p.z.p. mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Odnośnie do uwag do projektu, organ stwierdził, że uwagi zostały przez Radę Gminy Grzmiąca rozpatrzone, a można jedynie mówić o błędzie w protokole z sesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270).

W pierwszej kolejności, sąd stwierdza, że każda zmiana uchwały powinna polegać na wskazaniu w pierwszej kolejności uchwały zmienianej. W sytuacji, gdy uchwała nie wskazuje uchwały zmienianej, a ponadto jej § 3 stanowi o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr IV/20/2002 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca, tj. właśnie uchwały zmienianej, w ocenie sądu, faktycznie mamy do czynienia z uchwałą nie o zmianie, ale z uchwaleniem nowego studium, co z kolei pozostaje w sprzeczności nie tylko z tytułem uchwały, ale także z uchwałą Nr XIX/97/2012 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca, gdyż wykracza poza jej zakres. Faktu tego nie zmienia, wynikający z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz.1233), obowiązek sporządzenia ujednoliconej formy projektu studium.

Dodać też należy, że taka uchwała jest nieczytelna. Co prawda uchwała

w sprawie studium, czy zmiany studium, nie jest aktem prawa miejscowego i nie mają do niej zastosowania przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia

20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz.908), jednak i przy jej podejmowaniu należy dążyć do precyzyjnego formułowania treści aktu, ułatwiającego zrozumienie, a następnie jego stosowanie.

Zdaniem sądu, wskazane powyżej uchybienie jest na tyle istotne, że stanowi naruszenie trybu sporządzania studium.

Kwestią niemniej istotną jest fakt, że w uchwale Nr XIX/97/2012 Rady Gminy Grzmiąca z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca zakreślono cel dokonywanych zmian studium wskazując:

1. dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z ich strefami ochronnymi wynikającymi z przepisów odrębnych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej w obrębie użytków rolnych w m. Czechy,

2. aktualizację zapisów w zakresie form ochrony środowiska przyrodniczego gminy.

Tymczasem uchwalona zmiana wykroczyła poza wskazany zakres, między innymi, aktualizując zapisy związane z ochroną środowiska kulturowego, czy dopuszczając także lokalizację ogniw fotowoltaicznych w obrębie użytków rolnych

w m. [...]. Wyraźnie zmiana objęła szerszy zakres niż przewidywała to uchwała

o przystąpieniu do sporządzania zmian, co również, w ocenie sądu, stanowi naruszenie zasad sporządzania studium.

Z powyższym jest także związany zarzut skarżącego Prokuratora dotyczący nieobjęcia ogniw fotowoltaicznych strategiczną oceną oddziaływania na środowisko.

W aktach nadesłanych do sądu nie ma tej oceny, a organ pomimo stosownego wezwania, akt nie uzupełnił. Sąd nie miał więc możliwości zbadania tej kwestii, stąd jedynie przypomina, że art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) wymaga dla projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy jego zmiany, przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i to niezależnie od tego, czy stwarza on ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odstąpienie od tego obowiązku może nastąpić tylko w przypadkach określonych w art.48 ww. ustawy, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Nie sposób przy tym zgodzić się z wywodami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę w zakresie dotyczącym tego tematu – "w żadnym miejscu części tekstowej Studium nie istnieje zapis odnoszący się do posadowienia ogniw fotowoltaicznych na obszarze gminy Grzmiąca...".

O ogniwach fotowoltaicznych jest mowa w studium zarówno w części obejmującej "Założenia i kierunki rozwoju – Energia elektryczna" na stronie 9, w części "Kierunki Zagospodarowania przestrzennego – Infrastruktura techniczna" na stronie 102 i 103, jak i w części "Polityka gospodarki przestrzennej – Potencjalne źródła energii lokalnej" na stronie 122. W sposób wyraźny również na załączniku graficznym zaznaczone zostały "granice obszarów lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębie terenów użytkowanych rolniczo wraz z ogniwami fotowoltaicznymi...".

Jak z powyższego wynika, zmiana studium objęła także ogniwa fotowoltaiczne choć w odniesieniu do nich zapisy studium są niewystarczające (nie określono ich mocy, nie wyznaczono odrębnych obszarów rozmieszczenia).

Zgodnie z art.10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Na rysunku studium przedstawione zostały obszary, na których w gminie rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe i osobno obszar obrębu [...], na którym mogą zostać rozmieszczone elektrownie wiatrowe a także ogniwa fotowoltaiczne na terenach użytkowanych rolniczo. W tym zakresie sąd nie podziela zarzutów skargi. Jednak sformułowanie dotyczące terenów stref ochronnych nie jest precyzyjne i nie spełnia wymogu określonego w ww. przepisie. W studium wskazano jedynie, że "Lokalizacja do 9 elektrowni wiatrowych w obrębie terenów użytkowanych rolniczo o maksymalnej mocy do 4,0 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i strefami oddziaływania wynikającymi z dopuszczalnego poziomu hałasu odnoszącego się do rodzajów przeznaczenia terenów zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi".

Stwierdzić należy, że określenie "strefa oddziaływania" nie jest tożsame ze "strefą ochronną", o której mowa w art.10 ust.2a ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto strefa ochronna nie wynika bezpośrednio z przepisów, nawet tych określających poziom dopuszczalnego hałasu. Tak więc, zdaniem sądu, wyznaczenie stref ochronnych nastąpiło z naruszeniem art. 10 ust. 2a ww. ustawy co stanowi naruszenie zasad sporządzania studium. Projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to musi być ono tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji.

Kolejny zarzut skargi dotyczy nierozpoznania uwag zgłoszonych do projektu studium. W § 2 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że studium składa się z:

1. tekstu jednolitego zmiany studium stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały,

2. rysunku studium stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały,

3. "Rozstrzygnięcia Rady Gminy Grzmiąca o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca" stanowiącego załącznik Nr 3 do uchwały.

Przedstawiony radnym do uchwalenia projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie i także "listę nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca". Opisano w niej podstawowe uwagi trzech podmiotów: Stowarzyszenia, M.W. oraz Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody oraz dołączono odpowiedzi udzielone tym podmiotom przez Wójta Gminy Grzmiąca.

W protokole z sesji Nr XXXVII Rady Gminy Grzmiąca odbytej w dniu 17 kwietnia 2014 r. w punkcie 14 zapisano:

"Przewodnicząca Rady Gminy K.O. przedstawiła projekt w sprawie zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grzmiąca. Uwag nie wniesiono i w wyniku głosowania uchwała Nr XXXVII/231/2014 została podjęta jednogłośnie/15 głosów za/."

Zdaniem sądu, zapis w protokole z sesji jest nieprecyzyjny, co poddaje

w wątpliwość fakt rozpatrzenia uwag przez radę.

Przepis art. 12 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag o których mowa w art. 11

pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Ustawa nie wypowiada się co do formy dokonania tej czynności. Z literalnego brzmienia przepisu wynika,

że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w wyniku której uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. W doktrynie podkreśla się, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w studium, co może skutkować zmianą projektu studium i przekazaniem go organowi wykonawczemu w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag. Skoro ustawodawca w normie prawnej "rozdzielił" czynność rozpatrzenia uwag od czynności uchwalenia studium, to nie można przyjąć, że samo uchwalenie studium jest równoznaczne z rozpatrzeniem uwag (podobnie NSA w wyrokach sygn. akt II OSK 589/10, II OSK 1335/11, II OSK 2635/13). Zważywszy, że nałożony art. 12 ust. 1 u.p.z.p. na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów, to brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium.

Dodać należy, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku studium są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 11 i 12 ust. 1 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania studium, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Zauważyć można, że większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa. O istotności naruszenia trybu decyduje natomiast wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że przy uchwalaniu zmiany studium doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania studium w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Ponieważ od podjęcia uchwały upłynął jeden rok, sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94

ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz.594 ze zm.), orzekł o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.