Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 184/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz - spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania J. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał przepisy regulujące kwestię przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających do gruntów rolnych oraz przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że wnioskiem z dnia 14 maja 2005 roku J. K. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W sekcji VII wniosku "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych strona zadeklarowała 84 działki ewidencyjne, a w sekwencji VIII." Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" zadeklarowała 88 działek rolnych oznaczonych literami od "A" do "CT", o łącznej powierzchni 186,62 ha.

Następnie w dniu 13 lutego 2006 roku strona złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności obszarowych, w której zmniejszyła powierzchnię działki rolnej E z 11,99ha do 11,50 ha, działki rolnej F z 2,52 ha do 1,05 ha, działki rolnej K z 2,71 ha do 2 ha, działki rolnej Ł z 0,74 ha do 0,24 ha, działki rolnej CM z 9,53 ha do 7 ha, działki rolnej O położonej na działce ewidencyjnej nr a z 9,15 ha do 4,50 ha oraz zwiększyła powierzchnię działki rolnej N położonej na działce ewidencyjnej nr a z 1,86ha do 4,65 ha oraz zmieniła sposób użytkowania tej działki z trwałego pastwiska na owies z wsiewką traw motylkowych.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 20 lipca 2007 roku odmówił wnioskodawcy przyznania wnioskowanej płatności. Jako podstawę rozstrzygnięcia uznał nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli gospodarstwa rolnego J. K., przeprowadzonej na miejscu, a to różnicę w powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez stronę, która wynosiła od 30% do 50%.

Od powyższej decyzji J. K. wniósł odwołanie. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 27 września 2007 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 października 2008 roku w sprawie sygn. akt I SA/Op 224/08 uchylił ją. Sąd zwrócił uwagę, że wykorzystanie ustaleń poczynionych w czasie kontroli przeprowadzonej na użytek przyznania płatności rolnośrodowiskowych w postępowaniu dotyczącym płatności obszarowych nie narusza procedury administracyjnej (art. 75 K.p.a.). Zwrócił jednak uwagę, że WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 476/06 kwestionował prawidłowość protokołu kontroli uchylając decyzję w zakresie płatności rolnych środowiskowych. Dlatego konieczna jest weryfikacja tam przyjętych ustaleń pod kątem płatności obszarowych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 6 stycznia 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia 20 lipca 2007 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zachodzi konieczność ustalenia stanu faktycznego w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości.

W konsekwencji powyższego, decyzją nr [...] z dnia [...] roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie przyznał J. K. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w pomniejszonej wysokości w kwocie 20.261,25 zł w tym z tytułu: Jednolitej Płatności Obszarowej - 2005 w wysokości 20.261,25 zł a odmówił przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszoinstancyjny skonstatował, że wydając decyzje wziął pod uwagę wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 24 kwietnia 2006 roku oraz 17 i 18 maja 2006 roku w zakresie obsługi wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jako powierzchnię kwalifikująca się do uzyskania jednolitej płatności obszarowej wskazano 154,43ha, co przy powierzchni deklarowanej dla tej grupy upraw - 186,62 ha spowodowało, zawyżenie powierzchni o 20,84 %, a to skutkowało obniżeniem płatności należnej o dwukrotność stwierdzonej różnicy na podstawie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U. L 345/1 z 20 listopada 2004). W stosunku do uzupełniającej płatności obszarowej powierzchnie deklarowana i kwalifikująca były tożsame jak przy jednolitej płatności obszarowej, jednak zawyżenie powierzchni o 20,84 % skutkowało odmową przyznania tego wsparcia na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.).

Od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej J. K. wniósł odwołanie podnosząc, iż wyrok WSA w Opolu (sygn. akt II S.A./Op 476/06), utrzymany wyrokiem NSA (sygn. akt II GSK 603/08), nakazywał przeprowadzenie kontroli na miejscu, która to mogłaby wpłynąć na zmianę ustaleń dokonanych przez organy ARiMR. Nadmienił, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia wykluczenia z dopłat kwestionowanych obszarów, a także nie przeprowadzono analizy, czy drzewa i krzewy umożliwiają działalność rolniczą na spornych obszarach. Zaznaczył, iż w kontroli z dnia 17-18 maja 2006 roku nie zmierzono i nie ujęto pewnych obszarów, które w jego ocenie, kwalifikują się do dopłat, a ich pominięcie jest dotkliwe, gdyż rzutuje na zakwalifikowanie do uzupełniającej płatności obszarowej. Jednocześnie podtrzymał wszystkie zarzuty podniesione na wcześniejszych etapach postępowań o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, obszarowych oraz ONW na rok 2005.

Decyzją z [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 15 października 2008 roku (sygn. akt I SA/Op 224/08), zobligowany był do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podniósł, że decyzja pierwszoinstancyjna z [...], została wydana w oparciu o wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 24 kwietnia 2006 roku oraz 17 i 18 maja 2006 roku w zakresie obsługi wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wykluczono ze sprawy wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym w ramach obsługi wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi na decyzje wydane przez ARiMR w przedmiocie wniosku rolnośrodowiskowego, a zakończonej prawomocnym wyrokiem uchylającym decyzje obydwu instancji (sygn. akt I SA/Op 476/06).

Organ wskazał, że kontrole, przeprowadzone oddzielnie dla działek położonych w poszczególnych województwach zostały dokonane po okresie zimowym, co dla zakwalifikowania poszczególnych terenów deklarowanych, którymi były łąki i pastwiska trwałe miało zasadnicze znaczenie. Ponadto organ wskazał, że w toku dotychczasowego postępowania J. K. aprobował wyniki tejże kontroli. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2007 roku wprost wyraził wolę, by w sprawie dopłat za 2005 roku oprzeć się na ustaleniach poczynionych w dniach 24 kwietnia 2006 roku oraz 17 i 18 maja 2006 roku, co oznacza, że uznawała je wówczas za wiarygodne i odzwierciedlające stan faktyczny, w przeciwieństwie do kontroli w ramach wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Dodatkowo organ podkreślił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w województwie dolnośląskim obecny był osobiście J. K., który podpisał egzemplarz raportu z kontroli, nie wnosząc żadnych uwag. Egzemplarz protokołu odebrał syn strony- B. K., na podstawie udzielonego mu upoważnienia. W ocenie organu odwoławczego wniesione przez odwołującego uwagi do tegoż protokołu zawarte dopiero w piśmie odwoławczym z dnia 3 kwietnia 2009 roku z uwagi na upływ czasu nie mogą stanowić podstawy do weryfikacji w terenie ustaleń z maja 2006 roku ze względu na zmiany stanu faktycznego na gruntach.

Zaznaczył, że nie był związany poleceniem przeprowadzenia ponownej kontroli wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w sprawie sygn. akt I SA/ Op 476/06, który to wyrok dotyczył sprawy z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, a nie płatności bezpośrednich na rok 2005. Organ podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego poddał weryfikacji raporty z kontroli przeprowadzonej w ramach obsługi wniosku J. K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów w rolnych na rok 2005.

Jako dowód w sprawie dopuszczono wyjaśnienia złożone przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu. Analizując treść tego pisma, organ odwoławczy wskazał, że tereny wyłączone z pomiaru to obszary lasu, zadrzewień, zakrzaczeń mające znaczne powierzchnie, będące w granicach działek rolnych, powstrzymujące wzrost roślinności niezbędnej do wypasu. Powołując się na art.143 b ust.4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, wyjaśnił, że obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku. W myśl art. 143 b ust. 5 tegoż rozporządzenia do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. i do których zastosowanie ma pomoc przyznawana z tytułu upraw roślin energetycznych przewidziana w art. 88. Grunt rolny utrzymywany w dobrej kulturze rolnej nie może być pokryty zwartym kompleksem drzew, gdyż wówczas jest to grunt leśny, a do takiego nie przysługuje dopłata bezpośrednia. Jako potwierdzenie, że w części działki rolnej G doszło do wykarczowania części gruntu, organ odwoławczy wskazał na dowód w postaci ortofotomapy zaimplementowanej do Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli- tj. zdjęcie lotnicze działki ewidencyjnej nr b, wykonane w 18 września 2004 roku. Wyjaśnił, że wskazaną ortofotomapę porównano ze zdjęciem lotniczym wykonanym dla części gospodarstwa rolnego położonego w województwie dolnośląskim w trakcie kontroli na miejscu tj. w maju 2006 roku. Wynik przedmiotowej analizy wskazuje, iż w północnej części działki ewidencyjnej nr b znajdowało się na dzień 30 czerwca 2003 roku zadrzewienie, a obszar tegoż zadrzewienia na dzień kontroli na miejscu zmniejszył się o areał, który został następnie wyłączony z płatności na podstawie protokołu z czynności kontrolnych.

Odnosząc się od zarzutu strony o braku analizy, czy drzewa i krzewy rosnące na działce uniemożliwiają działalność rolniczą podobną, jak na działce bez drzew i krzewów, wskazał, że przy kwalifikowaniu gruntu, jako działki rolnej bierze się pod uwagę nie tylko ocenę, czy możliwa jest tam produkcja rolna (co nie było w przypadku J. K. nigdy kwestionowane) ale także to, czy areał wykorzystywany pod tę produkcję odpowiada powierzchni tej działki, gdyby tych drzew nie było. Jak zostało stwierdzone w kontroli na miejscu, tereny wyłączone z pomiaru to obszary lasu, zadrzewień, zakrzaczeń mające znaczne powierzchnie, będące w granicach działek rolnych, powstrzymujące wzrost roślinności niezbędnej do wypasu.

Dalej organ odwoławczy podnosił, iż dokonując oceny protokołu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 17 i 18 maja 2006 roku, kierował się stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II GSK 492/07, w którym Sąd ten zważył m.in., iż "w postępowaniu z wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, mający istotne znaczenie dla sprawy fakt rzeczywistego areału gruntów, których wniosek dotyczy, wykazywany może być protokołem z czynności kontrolnych, co wynika bezpośrednio z treści art. 6 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). W konsekwencji, organ odwoławczy uznał ustalenia poczynione przez organ I instancji za prawidłowe.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. K. domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy wskutek niezastosowania lub błędnego zastosowania przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w części przyjmującej zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni kwalifikującej do uzyskania jednolitej płatności obszarowej, co skutkowało przyznaniem płatności na rok 2005 w wysokości pomniejszonej oraz odmawiającej przyznania uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne 2005.

W uzasadnieniu odnosząc się do ustaleń poczynionych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawartych w decyzji z dnia [...] nr [...] o utrzymaniu w mocy wyżej powołanej zaskarżonej decyzji przyznał, że nie wnosił uwag do protokołu kontroli przeprowadzonej na miejscu na polach położonych w R. w województwie dolnośląskim w dniach 17 i 18 maja 2006 roku, co nie zmienia faktu, że protokół zawierał liczne błędy ujawnione dopiero w trakcie postępowania sądowego. Dodał, że dopiero na jego żądanie, Agencja złożyła do akt mapy terenu z naniesionymi wynikami pomiarów. Analiza danych z map i ich konfrontacja z danymi liczbowymi i stanem w terenie pozwoliła na wykrycie szeregu błędów wpływających na zakwalifikowanie do dopłat mniejszej powierzchni, niż rzeczywiście uprawniona. W szczególności przeprowadzona analiza mapy terenu z naniesionymi wynikami pomiarów pozwoliła ustalić, że w ogóle pominięto w trakcie pomiarów pewne obszary. Zdaniem skarżącego kontrolerzy przeprowadzając kontrolę w maju 2006 sugerowali się wynikami kontroli ze stycznia 2006 roku. Nadto wskazał, że działki kwestionowane przez organ użytkował właściwie, podnosząc jednocześnie, że trawa z pastwiska, na której występują krzewy i pojedyncze drzewa może być zjadana przez owce w taki sam sposób, jak trawa na pastwisku bez drzew, a pozostawione na pastwisku krzewy będą służyły, jako remizy dla ptaków, co jest jak najbardziej wskazane w programach rolnośrodowiskowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 10 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Op 368/09 WSA w Opolu oddalił skargę J. K. Wyrok ten został następnie uchylony przez NSA wyrokiem z 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 319/10 z uwagi na orzekanie w składzie Sądu I instancji sędziego podlegającego wyłączeniu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodność z prawem oznacza przy tym zarówno zgodność z prawem krajowym jak i prawem wspólnotowym, w szczególności w sytuacji, gdy akty prawa krajowego wprost oparte są, bądź wynikają z przepisów prawa wspólnotowego, które, co do zasady mają bezpośrednie zastosowanie do praw i obowiązków obywateli Wspólnoty.

Zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej i uzupełniającej (oraz innych płatności) reguluje obecnie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.).

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262) do postępowań w sprawach przyznania płatności do gruntów rolnych lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 roku Nr 6, poz. 40, ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Przed przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności odnieść się szczegółowo do przepisów regulujących zasady przyznawania płatności bezpośrednich i uzupełniających.

W myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy, płatność obszarowa przysługuje osobie fizycznej zwanej "producentem rolnym" utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, pod warunkiem, że tenże producent rolny jest posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Zatem jeśli producent rolny jest posiadaczem gospodarstwa rolnego (właścicielem, dzierżawcą, użytkownikiem, najemcą, zarządcą, zastawnikiem lub w inny sposób je wykorzystuje), utrzymuje posiadane grunty rolne w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska oraz łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1 ha, ma prawo do ubiegania się o uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Podkreślenia wymaga fakt, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych przesłanek ustawowych, stanowi postawę do ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Natomiast zgodnie z art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego skreślone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003 ze zm.), obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja, czy też nie, oraz jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), działka, na której znajdują się drzewa, będzie uważana za działkę rolną dla celów programów pomocy obszarowej pod warunkiem, że działalność rolnicza, o której mowa w art. 51 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 lub, odpowiednio, planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze.

Uwzględniając powyższe wywody należy dodać, iż zgodnie z art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, każdy rolnik, który składa co roku wniosek o płatności bezpośrednie podlegający zintegrowanemu systemowi, wyszczególnia stosownie do sytuacji wszystkie działki rolne, liczbę i kwotę uprawnień do płatności oraz wszelkie inne informacje przewidziane na mocy powołanego rozporządzenia lub przez określone państwo Członkowskie, które podlegają kontroli z mocy art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrole administracyjne, zgodnie z art. 24 ust. 1 wyżej cyt. rozporządzenia, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. W przypadku wykrycia nieprawidłowości przy kontroli administracyjnej w stosunku do jednolitej płatności obszarowej ma zastosowanie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U. L 345/1 z 20.11.2004).

Zgodnie z art. 138 cyt. rozporządzenia z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jeśli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (WE) przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% wyznaczonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30% wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica jest przekracza 50%, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłaty pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Jeżeli różnice między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym wynikają z nieścisłości popełnionych umyślnie, to pomoc, do jakiej rolnik byłby uprawniony, nie jest przyznawana za dany rok kalendarzowy. Ponadto, jeżeli taka różnica przekracza 20% wyznaczonego areału, to rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w trakcie trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.

W przypadku wykrycia nieprawidłowości między innymi przy kontroli administracyjnej w stosunku do uzupełniającej płatności obszarowej ma zastosowanie art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na podstawie tegoż przepisu jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, za wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru, jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeśli dla całkowitego zatwierdzonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem, za wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia o więcej niż 30%, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Jeśli dopłaty nie pozwalają na pełną kompensatę tej kwoty, pozostałe saldo zostaje anulowane.

Przenosząc powyższe wywody prawne na grunt przedmiotowej sprawy należy przypomnieć, iż przedmiotem oceny jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oleśnie z dnia [...], w sprawie przyznania J. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 w pomniejszonej wysokości.

Przypomnieć wypada, iż zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, poprzedzonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2008 roku uwzględniającego skargę J. K. (sygn. akt I SA/Op 224/08) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nr [...] z dnia 27 września 2007 roku o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie nr [...] z dnia 20 lipca 2007 roku o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Przedmiotowe postępowanie powiązane było ze sprawą z wniosku J. K. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005, gdzie na wcześniejszym etapie postępowania włączono jako dowód w sprawie protokół w kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w ramach tegoż działania. W powołanym wyżej wyroku tut. Sąd zakwestionował sposób postępowania organów ARiMR, które przy wydawaniu rozstrzygnięcia, bez dostatecznych wyjaśnień przyjęły, iż bardziej miarodajne są wyniki kontroli rolnośrodowiskowej, które były w toku całego postępowania kwestionowane przez J. K. Sąd wskazał m.in., iż zachodzi konieczność ustalenia stanu faktycznego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, bowiem zadaniem organu jest dokładne wyjaśnienie wszystkich wątpliwości występujących w sprawie. Wynik zaś przeprowadzonego postępowania administracyjnego powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 KPA.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie przyjmuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treść przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Zatem przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był związany zarówno ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi J. K. zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2008 roku uwzględniającego skargę Pana J. K. (sygn. akt I SA/Op 224/08), jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w tym wyroku.

Dokonując oceny okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że obecnie zaskarżona decyzja nie narusza wyrażonej w przepisie art. 153 P.p.s.a. zasady związania.

Wskazać również wypada, że w obecnie toczonym postępowaniu zrezygnowano z czynienia ustaleń faktycznych w oparciu o dane wynikające z ustaleń uzyskanych w toku prowadzenia czynności dotyczących płatności rolnośrodowiskowych, których przyznanie uwarunkowane jest odmiennymi od bezpośrednich płatności obszarowych przesłankami i które skarżący konsekwentnie – od chwili zapoznania się z nimi - kwestionował. Było to spowodowane uznaniem, iż ustalenia dokonane w styczniu 2006 r. i zawarte w protokole kontroli prowadzonej na rzecz płatności rolnośrodowiskowych były obarczone błędem z przyczyn podanych w uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji (m. in. prowadzenie pomiarów zimą przy zalegającym śniegu, brak ustalenia punktów odniesienia przy wykonywaniu zdjęć w terenie). Odpadała zatem tak ustalona przyczyna powstania różnic w deklarowanych powierzchniach działek rolnych, które wnioskujący producent rolny zgłosił do uzyskania przedmiotowych płatności.

Ponownie rozpoznając sprawę organy, dokonując ustaleń faktycznych, oparły się na protokołach z kontroli przeprowadzonych w dniach 24 kwietnia 2006 r. (dotyczyła działek położonych w województwie opolskim) oraz 17 i 18 maja 2006 r., która dotyczyła działek położonych w województwie dolnośląskim).

Do powyższych protokołów sporządzonych w następstwie przeprowadzonych czynności kontrolnych, skarżący nie zgłaszał żadnych uwag czy zastrzeżeń. Zastrzeżeń takich nie formułował również w trakcie prowadzenia tych czynności, w których uczestniczył osobiście. Miał świadomość ustaleń kontroli prowadzonej na rzecz płatności rolnośrodowiskowych wnosił o oparcie decyzji mających rozstrzygać kwestie przyznania płatności na danych ustalonych w protokołach kontroli przeprowadzonej na rzecz płatności obszarowych. Dopiero, kiedy rozstrzygnięcie w przedmiocie płatności obszarowych, oparte na danych wynikających z ustaleń protokołów z 24 kwietnia 2006 r. a głównie z protokołu z 17 i 18 maja 2006 r., (bo ustalenia dotyczące działek położonych w województwie dolnośląskim okazały się dla skarżącego niekorzystne, bowiem płatność do gruntów rolnych na 2005 r. z tytułu jednolitej płatności obszarowej) przyznana została mu w kwocie pomniejszonej i odmówiono mu przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, podniósł on pod adresem tych ostatnich ustaleń zarzuty.

Po raz pierwszy uczynił to dopiero pismem z dnia 3 kwietnia 2009 r. tj. w odwołaniu od ponownej decyzji organu I instancji orzekającej w kwestii bezpośrednich płatności obszarowych, po upływie blisko 3 lat od przeprowadzonej kontroli na miejscu. Wtedy to skarżący sformułował zarzuty nieuzasadnionego pominięcia przez kontrolujących pewnych obszarów oraz brak przeprowadzenia analizy, czy rosnące na wykazanych działkach drzewa i krzewy wykluczały prowadzenie na nich prawidłowej działalności (produkcji) rolniczej, co rzutowało na rozmiar przyznanej mu pomocy. Stanowisko swoje uzasadnił zaś tym, że dopiero w trakcie postępowania sądowego poznał prawdziwy stan dokonanych przez kontrolujących w trakcie przeprowadzonych kontroli na miejscu ustaleń. Jednak poza takimi stwierdzeniami i zarzutami, skarżący nie przedstawił dowodów, które ustalenia zawarte w przedmiotowych protokołach mogłyby podważyć. Dane wynikające z ustaleń kontroli, które obecnie skarżący kwestionuje były mu znane wcześniej, gdyż w tych czynnościach kontrolnych uczestniczył, a sporządzone z nich protokoły zostały mu doręczone. Zapoznając się z nimi nie sposób było nie spostrzec, iż dane wynikające ze sporządzonych protokołów odbiegają od wielkości, które skarżący podał we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności. Znał też powód wyłączenia tych obszarów, jako niespełniających warunków do skorzystania z dopłat obszarowych (ujawnienie na znacznej powierzchni niektórych działek zadrzewień i zakrzewień, które wykluczały – w ocenie kontrolujących – prowadzenie prawidłowej działalności rolniczej to znaczy konkretnie wypasu). Pomimo tego typu ustaleń, skarżący ich nie kwestionował, a co więcej domagał się podjęcia rozstrzygnięć właśnie o te dane.

Podkreślenia również wymaga, że ubiegający się o przyznanie dopłat producent rolny jest powiadamiany o terminie prowadzonych czynności kontrolnych na miejscu, ma możliwość uczestniczenia w tych czynnościach, jaki i doręczany jest mu protokół z dokonanych ustaleń, by mógł do tych ustaleń się odnieść, czy to już w trakcie kontroli, czy to ustosunkowując się do ustaleń zawartych w doręczonym mu protokole. Zastrzeżenia jak i uwagi podniesione w trakcie kontroli bądź bezpośrednio po niej, mogą zostać skutecznie zweryfikowane poprzez powtórzenie czynności, jej sprawdzenie, czy chociażby poprzez odniesienie się kontrolujących do twierdzeń i uwag podniesionych przez kontrolowanego producenta rolnego.

Jeżeli kontrolowany producent tego nie czyni, czy rezygnuje z przysługujących mu w tym zakresie uprawnień, to późniejsza próba zakwestionowania poczynionych ustaleń z kontroli na miejscu, może okazać się znacznie utrudniona bądź niemożliwa, a to z uwagi na zaistniałe w czasie zmiany np. co do wykorzystywanego rolniczo areału.

Jak wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy, danych przyjętych za faktyczną podstawę rozstrzygnięcia skarżący nie kwestionował przez prawie 3 lata, a przedstawione po tym okresie zarzuty nie poparł żadnymi dowodami przeciwnymi do poczynionych ustaleń, co czyni te jego twierdzenia gołosłownymi. Ponadto z uwagi na tak znaczny upływ czasu nie sposób skutecznie domagać się przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, bowiem jej ewentualne przeprowadzenie mogłoby pozwolić na ustalenie powierzchni wykorzystywanej do celów produkcji rolnej i posiadanych przez skarżącego działek w roku bieżącym, a nie w maju 2005 r. Zatem dowód z ponownej kontroli jako nieprzydatny do ustalenia spornej w sprawie kwestii, zasadnie przez organy został pominięty.

W tym zakresie należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W świetle art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustalenie stanu faktycznego w drodze całościowego zebrania i oceny materiału dowodowego jest zatem funkcją postępowania administracyjnego. Wskazać jednak należy, iż stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Sąd administracyjny kontroluje natomiast, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Ciążący na organach administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego co do wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla sprawy nie zwalnia strony tego postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza tych sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej, może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA z 1984, z. 2, poz. 98).

Z treści przepisów nakładających wyżej wspomniane obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji, spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 1996r., sygn. akt SA/Ka 1171/95).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że dokonanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku nie można uznać za wadliwą, Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez istotnego naruszenia przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i wszechstronnie oceniony, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji. W konsekwencji poczynione zostały prawidłowe, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę na stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego (wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 492/07), zgodnie z którym w postępowaniu o przyznanie płatności do gruntów rolnych istotny dla sprawy fakt wykazania areału gruntów wykazany może być protokołem z czynności kontrolnych, o wadze którego świadczy i to, że kontrolę przeprowadzają bezstronne podmioty, które dysponują odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Zatem przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta rolnego, jeżeli protokół z kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości, organowi nie można postawić skutecznego zarzutu, że oparcie postępowania dowodowego na przeprowadzeniu dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Nadmienić również wypada, że "weryfikacja danych dotyczących powierzchni działek, zadeklarowanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz na podstawie kontroli na miejscu, obejmującej w szczególności ustalenie rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw" (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 20 grudnia 2007r. ,sygn. akt II GSK 259/07, opubl. Orzecznictwo NSA i wsa Nr 5/2009).

Mając powyższe na uwadze, nie stwierdzając takich uchybień, które przemawiałyby za uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę.