Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 272/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 140, art. 156 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 613
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 roku spraw ze skarg G. M. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz G. M. kwotę 5617,- (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych i na rzecz M. P. kwotę 5617,- (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań G.M. i M.P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] ustalającej G.M. i M.P. opłatę eksploatacyjną podwyższoną w kwocie 111.584,00 zł za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji, którą są zobowiązani uiścić w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, orzekło o:

1. uchyleniu zaskarżonej decyzję w całości,

2. ustaliło G.M. i M.P. opłatę eksploatacyjną podwyższoną w kwocie 111.584,00 zł za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 12 listopada 2014 r. Starosta [...] ustalił G.M. i M.P. opłatę eksploatacyjną podwyższoną w kwocie 111.584,00 zł za wydobywanie kopaliny (kruszywa naturalnego - piasku) bez wymaganej koncesji na działkach oznaczonych nr ewid. 64 i 65 położonych w miejscowości B., gm. P., wskazując, iż ww. zobowiązani są uiścić opłatę na rachunek Starostwa Powiatowego w R. w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. powiadomił Starostwo Powiatowe w R., że otrzymał informację o nielegalnym wydobyciu kopalin "na działce w miejscowości W. gmina P., której właściciel jest M.".

Wizja w terenie dokonana przez pracowników Starostwa w dniu 1 lipca 2013 r. wykazała, iż nielegalne wydobycie jest prowadzone na działkach nr 64 i 65 w miejscowości B. oraz na działce nr 150 w miejscowości W. Działki te (według wypisu z rejestru gruntów) należą do: A.M., J.M., G.M. i M.M. W wyniku nielegalnego pozyskiwania kruszywa powstał dół o długości ok. 150 m, szerokości do ok. 40 m. Głębokość wyrobiska wynosi do ok. 7 - 8 m. Po przeanalizowaniu archiwalnych akt sprawy organ stwierdził, że na ww. działki nie była udzielona koncesja na wydobywanie kopaliny.

Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. Starosta zgłosił fakt nielegalnego wydobywania kruszywa naturalnego na Komisariat Policji w P. Jednocześnie w tym samym dniu wysłane zostało pismo do Okręgowego Urzędu Górniczego w K. informujące o nielegalnym wydobywaniu kruszywa naturalnego na ww. terenie.

Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. Starosta wezwał właścicieli ww. działek do złożenia wyjaśnień w związku z nielegalnym pozyskiwaniem kopaliny. Odpowiadając na ww. wezwanie, G.M. w piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. oświadczył, iż pozostali współwłaściciele działek (rodzeństwo i ojciec) nie ponoszą odpowiedzialności za szkodę, do powstania której się przyczynił - wykopał dół w celu szukania źródeł wody, gdyż planuje wybudować staw i prowadzić agroturystykę.

W dniu 1 października 2013 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wydał decyzję nakazującą G.M. wstrzymanie wydobywania kopaliny piasku na działkach położonych w miejscowości B., gm. P., powiat [...], oznaczonych w ewidencji gruntów nr 64 i 65, stanowiących współwłasność J.M., A.M., M.M. i G.M. oraz umorzył w części postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wykonywania działalności z naruszeniem niektórych wymagań określonych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, na nieruchomości położonej w miejscowości W., gm. P., oznaczonej jako działka nr 150.

Z informacji podanej przez Komisariat Policji w P. (pismo z dnia 1 kwietnia 2014 r. znak: [...] wynikało, iż sprawcą nielegalnego wydobycia kopaliny jest G.M., działający wspólnie i w porozumieniu z właścicielem firmy A. – M.P.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za nielegalne wydobycie kopaliny na terenie miejscowości B., na działkach oznaczonych nr 64 i 65.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stroną postępowania jest podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji i poinformował, że w terminie 21 od daty otrzymania pisma strona ( G.M. i M.P. ) może zapoznać się z aktami sprawy , uzyskać wyjaśnienia i składać wnioski i zastrzeżenia . W powyższym terminie żadna ze stron nie wystąpiła o informacje dotyczące wszczętego postępowania.

W związku z tym firmie B. Sp. z o.o. Biuro Badawczo - Projektowe Geologii i Ochrony Środowiska w C. "zlecono dokonanie obmiaru geodezyjnego kubatury wyrobiska poeksploatacyjnego oraz obliczenie ilości wydobytego kruszywa ze złoża.

W dniu 29 sierpnia 2014 r. miały miejsce oględziny na gruncie wraz z dokonaniem obmiaru geodezyjnego wyrobiska oraz nastąpiło pobranie próbek kruszywa.

Z opracowanej opinii geologicznej wynika, iż: średnia gęstość nasypowa w stanie utrzęsionym, jaką odznacza się teren nielegalnego wydobycia w miejscowości B. wynosi 1,87 t/m3, średnia kubatura gruntu wydobytego z terenu nieruchomości oznaczonej nr działki 64 i 65 wynosi 2.712,55 m3, ilość wydobytego kruszywa ustalono jako iloczyn objętości wyrobiska i gęstości nasypowej w stanie zagęszczonym: 2.712,55 m3 x 1,87 t/m3 = 5.072 t.

W dniu 8.10.2014r. organ powiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni.. Organ ustalił, że podwyższona opłata eksploatacyjna, zgodnie z art. 140 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, wynosi 111.584,00 zł (5.072 t x 0,55 zł x 40).

W odwołaniach skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek podejmowania wszelkich starań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli oraz art. 3 i 156 ust. 2 pkt 3 ustawy Pgg. , które nakazują organom administracji niestosowanie tej ustawy w kwestii korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami a nadto nakazują podpisanie decyzji przez geologa powiatowego, działającego z upoważnienia starosty.

M.P. wskazywał, że decyzja nie uwzględnia okoliczności, iż jedynie pomagał G. M. w budowie stawu, a ich działalność nie miała charakteru zarobkowego i nie była związana z działalnością gospodarczą.

G.M. zarzucał, że decyzja nie uwzględnia okoliczności, iż nie jest on przedsiębiorcą, nie prowadzi działalności gospodarczej, a dnia 22 kwietnia 2013 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stawu.

W uzasadnieniu odwołań wskazywano, że w tym przypadku mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego oraz Prawa wodnego , bowiem staw jest urządzeniem wodnym, na budowę którego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne . Działalność zarówno G.M., jak i M.P. miała charakter prywatny i była prowadzona na użytek własny, a nie w celach zarobkowych. Czynności zmierzające do wykopania stawu trwały w miesiącu czerwcu i lipcu , nie więc charakteru trwałego i ciągłego. M.P. z uwagi na posiadany sprzęt budowlany pomagał G.M. w wykopaniu stawu. Po otrzymaniu decyzji nakazującej wstrzymanie budowy stawu i wydaniu postanowienia z dnia 22 lipca 2013 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stawu, G.M. natychmiast wstrzymał prace. Ponadto skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 156 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, decyzja winna być podpisana przez geologa powiatowego, działającego z upoważnienia starosty, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, a tym samym uzasadnia wadliwość decyzji i konieczność jej uchylenia. Do każdego odwołania załączona została kserokopia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stawu ziemnego na działce nr 64.

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i ustaliło G.M. i M.P. opłatę eksploatacyjną podwyższoną w kwocie 111.584,00 zł za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.) [dalej Pgg.] działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga koncesji. Koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni (art. 21 ust. 5 Pgg.).

Z kolei na podstawie art. 140 ust. 1 Pgg., w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2015 r., działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (art. 140 ust. 3 pkt 3 Pgg.). Opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3-6, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (art. 140 ust. 5 Pgg.). Stroną postępowania jest podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji (art. 143 ust. 2 pkt 2 Pgg.).

Ponadto organ wyjaśnił, że stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się dotychczasowe przepisy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. organ I instancji poinformował G.M. i M.P. o wszczęciu postępowania w przedmiocie naliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za nielegalne wydobycie kopaliny na terenie miejscowości B. (działki oznaczone nr ewid. 64 i 65) i wskazał przepisy normujące ustalanie podwyższonej opłaty.

Wyjaśniło, że podstawą wszczęcia postępowania były informacje uzyskane od Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. o nielegalnym wydobyciu kopalin oraz od Komendanta Policji w P. iż prowadzone jest postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. Z ustaleń Komisariatu Policji wynikało, iż nielegalnego wydobycia kopalin dokonał współwłaściciel ww. działek- G.M. działający wspólnie i w porozumieniu z właścicielem firmy A. – M.P. Nielegalne wydobycie kruszywa na działkach nr 64 i 65 w miejscowości B. potwierdza też notatka z wizji terenowej sporządzona przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w R. z dnia 1 lipca 2013r. i oględziny dokonane przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w K., co wynika z decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 1 października 2013 r. Organ podkreślił, że w trakcie postępowania przed Okręgowym Urzędem Górniczym w K., w dniu 5 września 2013 r., G.M. złożył następujące wyjaśnienia:

"eksploatację kopaliny - piasku z działek nr 64 i 65 prowadziłem przy użyciu sprzętu ciężkiego, tj. koparki należącej do osoby trzeciej, prace prowadzone były w czerwcu i lipcu 2013 r., - pozyskaną kopalinę zabrała osoba trzecia, która użyczyła mi sprzęt mechaniczny do prowadzenia prac wydobywczych, nie wiem, jaka ilość została pozyskana z przedmiotowego wyrobiska; urobiony piasek ładowany był na samochody ciężarowe i wywożony z wyrobiska, na terenie działki nr 64 zamierzam wybudować staw; wniosek w tej sprawie złożyłem do Urzędu Miasta w P. 22.04.2013 r.,

nie posiadam koncesji na wydobywanie kopaliny i nie zgłaszałem zamiaru prowadzenia prac właściwemu organowi.

prace niwelacyjne w terenie przeprowadziłem po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania".

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] w zakresie ustalenia, że na działkach nr 64 i 65 w miejscowości B. skarżący wydobywali kruszywo naturalne w postaci piasku bez wymaganego zezwolenia. Wskazał, że przeprowadzona wizja w terenie, w której uczestniczyli przedstawiciele Starostwa Powiatowego w R., właściciel nieruchomości oraz uprawniony geodeta i geolog, którym Starosta zlecił opracowanie opinii geologicznej dotyczącej wyrobiska potwierdziła tę okoliczność. W trakcie wizji wykonano pomiary geodezyjne terenu, wykonano sondę badawczą w dnie wyrobiska celem poboru próby kruszywa. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że podwyższoną opłatę eksploatacyjną ustala się prowadzącemu wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji (art. 140 ust. 1 i art. 143 ust. 2 pkt 2 Pgg). Bez znaczenia pozostaje cel wydobywania kopaliny, jak również fakt prowadzenia lub nieprowadzenia działalności gospodarczej, aczkolwiek w działaniach skarżących można się dopatrzyć pewnych jej symptomów. M.P., współdziałający z G.M., jest przedsiębiorcą - od 1994 r. prowadzi działalność z zakresie przygotowywania terenu pod budowę w ramach firmy A. Skala przedsięwzięcia - wydobycie ponad 5 tyś. ton piasku i jego wywóz, niewątpliwie wymagało przygotowań logistycznych, zarówno w zakresie zorganizowania sprzętu dla jego wydobycia, załadunku i organizacji transportu.

Ponadto organ wskazał, że niezależnie jednak od tego, z jakich powodów skarżący wydobywali piasek, istotnym jest, że dokonywali tego bez wymaganej prawem koncesji na wydobywanie kopaliny, co w konsekwencji skutkuje wymierzeniem podwyższonej opłaty eksploatacyjnej (art. 140 ust. 1 Pgg). Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 4 ust. l Pgg uwzględnia możliwość korzystania z własnych kopalin w zakresie odpowiadającym przeciętnym potrzebom właściciela nieruchomości, jednakże zamiar rozpoczęcia wydobycia kopaliny powinien być zgłoszony staroście (art. 4 ust. 2 Pgg). Prowadzenie wydobycia kopalin w rozmiarze przekraczającym 10 m3 w roku kalendarzowym, nawet na własne potrzeby, bez uzyskania koncesji jest zabronione i podlega określonym sankcjom, o czym stanowi art. 4 ust. 3 Pgg. Zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 2 Pgg, w przypadku stwierdzenia wydobycia kopaliny na własne cele, z naruszeniem wymagań wynikających z art. 4 ust. l i 2 Pgg, starosta ustala za taką działalność opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 Pgg.

Organ wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, iż ilość wydobytej kopaliny - piasku, znacznie przekraczała ilość 10 m3 (wg sporządzonej Opinii geologicznej wynosiło ona 2.712,55 m3), a wydobycie odbywało się bez wymaganej koncesji. Zdaniem organu podnoszona w odwołaniu kwestia budowy stawu w żaden sposób nie może uzasadniać nielegalnego wydobywania kopaliny. Ponadto zauważyć należy, iż skarżący sam przyznaje, iż nie uzyskał stosownych decyzji zezwalających na budowę stawu. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem skarżący G.M. dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów Pgg (wydobywał kopalinę bez wymaganej koncesji), ale też działał wbrew przepisom Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił skarżącym podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 111.584,00 zł w związku z wydobyciem kopaliny bez wymaganej koncesji. Organ wskazał, że z obmiaru wyrobiska na działkach nr 64 i 65 w miejscowości B., dokonanego w dniu 29 sierpnia 2014 r. przez uprawnionego geologa i wyliczenia objętości metodą siatki trójkątów wynika, iż wydobycie dotyczyło 2.712,55 m3. W wyniku badań laboratoryjnych pobranych z wyrobiska dwóch prób gruntu ustalono gęstość nasypową w stanie w stanie luźnym i stanie utrzęsionym. Do obliczenia ilości wydobytego materiału (piasek gruby, piasek średni) użyto średniej wielkości gęstości nasypowej w stanie utrzęsionym, co dało wynik 1,87 t/m3. Analizy i badania próbek dokonał uprawniony geolog mgr inż. D. H.-N. Ilość wydobytego kruszywa wynoszącą 5.072 t ustalono jako iloczyn objętości wyrobiska i gęstości nasypowej w stanie zagęszczonym. Stawka podstawowa opłaty eksploatacyjnej wynosiła w 2014 r. dla "piasków i żwirów" 0,55 zł za tonę. Organ wskazał, że opłata podwyższona obliczona zgodnie z art. 140 ust. 3 pkt 3 Pgg, wynosi zatem 111.584 zł.

Ponadto Kolegium wskazało, że organem właściwym w sprawie ustalania opłat dodatkowych za wydobywanie bez wymaganej koncesji kopalin pospolitych był do 1 stycznia 2015 r. starosta (art. 140 ust. 1 pkt 2 Pgg, w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw). W tej sytuacji organ uznał, że bezpodstawny zarzut odwołania, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 ust. 2 pkt 3 Pgg, gdyż nie została podpisana przez geologa powiatowego działającego z upoważnienia starosty.

Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy, ponieważ organ I instancji ustalając prawidłową wysokość podwyższonej opłaty eksploatacyjnej błędnie orzekł o terminie jej wniesienia. Stosownie do art. 140 ust. 6 Pgg opłatę wnosi się w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G.M. i M.P. zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 3, art. 143 ust. 2 pkt 2 i art. 156 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, które to przepisy nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich starań do wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes obywateli oraz nakazują organom niestosowanie ustawy Pgg. w kwestii korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami, jak także mają zastosowanie do strony, która jest podmiotem prowadzącym działalność oraz nakazują podpisanie decyzji przez geologa powiatowego działającego z upoważnienia starosty. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. G.M. podkreślił, że jego celem była budowa stawu , zatem w jego przypadku mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane. Wydana decyzja narusza art. 143 ust. 2 Pgg. wobec braku legitymacji skarżących do występowania w charakterze strony tego postępowania. G.M. nie jest przedsiębiorcą ani nie prowadzi działalności gospodarczej. Nie można zatem zgodzić się z przyjęciem zastosowania art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Natomiast M.P. ze względu na posiadany sprzęt pomagał G.M. w wykopaniu stawu. Działalność obu skarżących miała charakter prywatny i była prowadzona na użytek własny, a nie w celach zarobkowych.

Skarżący wskazali, że piasek z wykopanego dołu został użyty do wyrównania terenu. Ilość tego kruszywa nie została zbadana przez geologa.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących popierał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy postępowanie, w wyniku którego wydany został zaskarżony akt przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi, czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego – poza wypadkami, kiedy przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzna za służące wyjaśnieniu i przyspieszeniu rozpoznania sprawy – lecz orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy; nie będąc jednak, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie sądu, skargi w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić, ale z innych przyczyn niż zostały w nich podniesione.

Przedmiotem skarg jest decyzja ustalająca współwłaścicielowi nieruchomości G.M. i M.P. - przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie przygotowywania terenu pod budowę, podwyższoną opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny pospolitej – piasku.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z takim naruszeniem przepisów postępowania, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co mogło prowadzić także do naruszenia przepisów materialnego

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ( tj. Dz. U. z 2014 r, poz. 613 ze zm.) [dalej ustawa Pgg], która określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie m.in. wydobywania kopalin ze złóż (pkt 2).

Postępowanie w sprawie naliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej zostało wszczęte w dniu 8 kwietnia 2014r.

Tak jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Pgg ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania ), działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni ( ust. 5).

Działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej ( art. 140 ust. 1 ustawy Pgg). W ust 2 art. 140 wskazane zostały organy właściwe w sprawach o ustalenie podwyższonej opłaty i były nimi do 1 stycznia 2015 r. : 1/ minister właściwy do spraw środowiska w odniesieniu do działalności wymienionej w ppkt a-e oraz 2/ starosta w zakresie niewymienionym w pkt 1 .

W dniu 1 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2014 r, poz. 1133 ), która zamiast starosty jako organ właściwy wskazała właściwy organ nadzoru górniczego. Jednak, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy Pgg, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się dotychczasowe przepisy.

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, która została wszczęta 8 kwietnia 2014 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Pgg w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2015 r.

Jak stanowi art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy Pgg, opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, przemnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny . Opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3-6 , ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Opłatę wnosi się w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Dowód wniesienia opłaty niezwłocznie przedstawia się właściwemu organowi oraz podmiotom określonym w art. 141. ( art. 140 ust. 5 i 6 ustawy Pgg).

Art. 143 ust. 2 ustawy Pgg określa kogo należy uznać za stronę postępowania w sprawach o ustalenie opłaty określonych działem VII "Opłaty". W brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2015 r. przepis ten stanowił, że w sprawach określonych tym działem stroną postępowania jest odpowiednio

1/ przedsiębiorca albo

2/ podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji , albo

3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z naruszeniem zatwierdzonego projektu robót geologicznych, albo

4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych.

Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, że aby organ mógł naliczyć podwyższoną opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji musi:

1/ ustalić, że miało miejsce wydobywanie kopaliny, w tym wypadku piasku, bez wymaganej koncesji,

2/ ustalić, kto jest stroną postępowania, czyli kto wydobywał kopalinę

3/ ustalić, jaka ilość kopaliny została wydobyta.

W pierwszej kolejności bowiem postępowanie administracyjne ma na celu jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero wówczas na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, nie narażając się na zarzut naruszenia granic swobodnej oceny dowodów.

W rozpoznawanej sprawie, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości spełnienie przesłanki 1 i 3. Fakt wydobywania piasku na działce nr 64 i 65 potwierdziły jednoznacznie oględziny przeprowadzone w tym postępowaniu, ale także w postępowaniu o wstrzymanie wydobywania kopaliny, zakończonym wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w dniu 1.10.2013r. decyzji nakazującej G.M. wstrzymanie wydobywania kopaliny. W decyzji tej stwierdzono, że G.M. wydobywał kopalinę - piasek osobiście jak i akceptował fakt jej pozyskiwania przez osoby trzecie. Fakt wydobywania kopaliny potwierdza także wydana opinia geologiczna. Sam skarżący w tym zakresie także nie zaprzecza, że zlecił M.P. wykonanie prac wydobywczych , tylko twierdzi, że nie wydobycie piasku było celem tych prac, a powstanie zagłębienia, w celu urządzenia stawu na działce. W ocenie Sądu takie uzasadnienie dla zleconych przez G.M. M.P. prac nie ma w świetle okoliczności sprawy znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, gdyż bez względu na motywację skarżącego na działkach 64 i 65 doszło do wydobycia piasku. Działania skarżącego były bezprawne zarówno z punktu widzenia ustawy Pgg. jak i przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) , gdyż skarżący najpierw rozpoczął wydobycie piasku, a potem dopiero wystąpił o ustalenie warunków zabudowy. Świadczy to o tym, że wniosek ten miał jedynie usprawiedliwić jego działalność, stworzyć pozory legalności działania i rozmyć odpowiedzialność. Rozmiary wyrobiska i ilość wydobytego piasku jednoznacznie wskazują, że chodziło o pozyskanie piasku i że taka działalność była prowadzona. Powoływanie się na zamiar utworzenia stawu na przedmiotowych działkach jest zupełnie nieprzekonujące i ma na celu jedynie usprawiedliwienie niezgodnej z prawem działalności . Należy też podkreślić, że G.M. dopiero wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stawu, a nawet uzyskanie korzystnej decyzji w tym zakresie nie stwarzałoby uprawnienia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych, gdyż, co do zasady, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Nie ma także istotnego znaczenia to, że G.M. po wszczęciu postępowania administracyjnego zaprzestał wydobywania kopaliny i przeprowadził prace niwelacyjne, gdyż opłata, zgodnie z art. 140 ust. 3 pkt 3 dotyczy tej ilości kopaliny, która została wydobyta bez koncesji. Ilość ta została ustała ustalona przez uprawnionego geologa . Organ w tym postępowaniu nie musi ustalać czym zasypano nielegalnie powstałe wyrobisko.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 3 ustawy Pgg. w ten sposób, że przepisy ustawy zostały zastosowane do korzystania z wód , co jest uregulowane odrębnymi przepisami. Samo oświadczenie skarżącego G.M., że wykopał na działkach dół poszukując wody, chcąc wybudować na nich staw nie może być uznane za korzystanie z wód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Pgg. Korzystanie z wód, zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz.469 ) polega na ich używaniu na potrzeby ludności oraz gospodarki. Prawodawca nie definiuje, co oznacza używanie wód. Odwołując się do definicji z Uniwersalnego słownika języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 4, s. 1069 wskazać należy, że słowo używanie oznacza: "posłużyć się (posługiwać się) czymś, zastosować (stosować) coś jako środek, narzędzie". Nie można w związku z tym mówić o korzystaniu z wody, której na działce nie ma.

Ilość wydobytej kopaliny została ustalona w opinii geologicznej, która została wydana po przeprowadzeniu oględzin, o których zawiadomiono obu skarżących pismem z dnia 24 lipca 2014 r. Jak wynika z opinii właściciel nieruchomości był obecny podczas oględzin, wykonywania pomiarów i pobierania próbek gruntu. Z wydanej przez uprawnionego geologa opinii wynika sposób obliczenia objętości wydobytego piasku ( metoda siatki trójkątów). Przeprowadzono też badania laboratoryjne pobranych próbek ustalając gęstość gruntu i przedstawiono sposób wyliczenia ilości wydobytego kruszywa. Skarżący w toku postępowania opinii tej nie zakwestionowali.

Ilość wydobytego kruszywa ustalona w opinii (5.072 t) prawidłowo została pomnożona przez stawkę podstawową opłaty eksploatacyjnej, która wynosiła w 2014r. 0,55 zł za tonę ( poz. 33 załącznika do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 7 sierpnia 2013 r w sprawie stawek opłat na rok 2014 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego - MP z 2013r. poz. 721) a następnie przez 40, zgodnie z art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy Pgg ( 5.072 t. x 0,55 zł x 40 = 111.584 zł)

Podkreślić należy, że skarżący otrzymali zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do zebranych dowodów (zawiadomienie z dnia 8.10. 2014 r). Nie zgłosili jednak żadnych wniosków dowodowych ani nie ustosunkowali się do zebranego materiału. Poza jednym pismem z dnia 4 lipca 2013 r., które G.M., wezwany do złożenia wyjaśnień, skierował do Starostwa Powiatowego w R., i w którym oświadczył , że pozostali współwłaściciele działki nie ponoszą odpowiedzialności za szkodę . Wykopał dół " w celu szukania źródeł wody planuje tam wybudować staw i agroturystykę", skarżący w żaden inny sposób nie brali udziału w postępowaniu. Kwestionowanie na etapie skargi kierowanej do sądu ilości wydobytego piasku i wskazywanie, że nie została zbadana przez geologa ilość kruszywa użytego do wyrównania terenu jest w takiej sytuacji działaniem spóźnionym i nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 ust. 2 pkt 3 ustawy Pgg. Przepis ten stanowi, że zadania administracji geologicznej wykonuje starosta – przy pomocy geologa powiatowego. Sformułowanie to nie oznacza, że decyzje leżące w kompetencji starosty powinny być podpisane przez geologa powiatowego, a jedynie, że organ korzysta w tym zakresie z pomocy wyspecjalizowanej służby – państwowej służby geologicznej . Organami administracji geologicznej, jak stanowi art. 156 ust. 1 ustawy Pgg, są: 1/ minister właściwy do spraw środowiska; 2/ marszałkowie województw; 3/ starostwie .

Starosta, zgodnie z art. 140 ust. 2 ustawy Pgg był do 1 stycznia 2015 r organem właściwym w sprawie ustalenia podwyższonej opłaty za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji. Decyzja w pierwszej instancji prawidłowo zatem została wydana i podpisana przez Starostę [...].

Wyjaśnienia i ponownej oceny organów wymaga, w ocenie Sądu, kwestia określenia, kto jest stroną niniejszego postępowania. Przede wszystkim bowiem organy w toku postępowania nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich okoliczności mających znaczenie dla przyjęcia odpowiedzialności skarżącego M. P. za wydobywanie piasku.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] skierowane zostały do G.M. , współwłaściciela działek, na których prowadzono bez koncesji wydobycie kopaliny- piasku, i który zlecał prowadzenie prac wydobywczych oraz do M.P. właściciela firmy, która prace te faktycznie wykonywała. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia uznanie G.M. za stronę postępowania i obciążenie go opłatą eksploatacyjną w podwyższonej wysokości. Jest on bowiem podmiotem wydobywającym kopaliny, w rozumieniu art. 143 ust. 2 pkt 2 skoro jest współwłaścicielem nieruchomości, z której kopalina została wydobyta i jak sam przyznał, zlecał firmie M.P. wydobywanie piasku. Legitymacja M.P. do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu nie jest już tak jednoznaczna i nie została w należyty sposób wyjaśniona.

Nie wiadomo bowiem na jakich zasadach właściciel działek współpracował z M.P., czy była zawarta między nimi jakaś umowa i czego ewentualnie dotyczyła. W tym zakresie organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nawet nie przesłuchał stron. Dopiero zaś ustalenie, że M.P. we własnym imieniu na podstawie własnego tytułu prawnego wynikającego np. z umowy wydobywał z przedmiotowych działek piasek, może uzasadniać uznanie go za stronę tego postępowania. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W sprawach o ustalenie opłaty, zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 ustawy Pgg stroną postępowania jest odpowiednio : 1) przedsiębiorca albo 2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji /../ . Unormowanie to nie jest skierowane wyłącznie do przedsiębiorców , ale także do każdego innego podmiotu, w tym także do osoby fizycznej nieprowadzącej sformalizowanej działalności gospodarczej, która prowadzi działalność polegającą na wydobyciu kopaliny bez wymaganej koncesji.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. II GSK 2329/13 ( publ.: //cbois.nsa.gov.pl/ ) bez znaczenia w takim przypadku pozostaje fakt, że: po pierwsze – strona nie prowadzi sformalizowanej działalności gospodarczej ( nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, numeru REGON itp.), a po drugie – że wydobycia piasku de fakto dokonała osoba ( lub jej pracownik ), z którą skarżący zawarł umowę kupna sprzedaży tej kopaliny.

Z tego względu argumenty podnoszone w skardze przez G.M., że nie prowadzi on działalności gospodarczej i w związku z tym nie ma legitymacji do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu nie są uzasadnione. Istotne jest jedynie ustalenie, że dokonywał on wydobycia kopaliny na swoich działkach nie posiadając zezwolenia na to wydobycie. Opłatę za wydobycie kopaliny bez koncesji może ponosić także osoba nie prowadząca działalności gospodarczej. Także cel jaki dany podmiot chce osiągnąć dokonując wydobycia nie stanowi okoliczności, od której ustawodawca uzależnił ponoszenie podwyższonej opłaty.

Ponadto zauważyć należy, że podwyższona opłata została ustalona w decyzji dla obu podmiotów, przy czym decyzja nie określa zasad płatności dla zobowiązanych tj. czy każdy z nich jest zobowiązany do zapłacenia całej kwoty, czy mają ją zapłacić po połowie, czy ich odpowiedzialność jest odpowiedzialnością solidarną, czy na innych zasadach. Praktycznie więc nie nadaje się do wykonania. Z tego względu Sąd uchylił w całości decyzje obu instancji.

Jak już wskazano powyżej, postępowanie w sprawie naliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za nielegalne wydobycie kopaliny wszczęte zostało z urzędu w dniu 8 kwietnia 2014 r. przez Starostę [...]. Zgodnie z art. 140 ust. 2 ustawy do dnia 1 stycznia 2015 r. był to organ właściwy w tych sprawach. Od dnia 1 stycznia 2015r. organem właściwym w pierwszej instancji jest właściwy organ nadzoru górniczego. Zmiana ta wprowadzona została ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy- Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U 2014, poz. 1133), przy czym zgodnie z art. 18 ust. 2 tej ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej , której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się dotychczasowe przepisy. Oznacza to, że Starosta [...] pozostaje właściwy do rozpoznania sprawy w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia obu skarg Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądził od organu na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania kwoty po 5617 zł, na które składają się wpis od skargi 2000 zl, wynagrodzenie pełnomocnika 3600 zł i 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Na podstawie art. 152 p.p.s.a sąd orzekł , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

bg