Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 11/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] października 2018 r. o numerze [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

K. K. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jeżeli ustawa zaopatrzeniowa uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa okres 46 lat – czyli okres od 1944 r. do 1990 r. – to okres jego służby można uznać za krótki. Skarżący wyjaśnił następnie, iż służbę w [...] (zwanym dalej: "[...]") rozpoczął [...] 1985 r. i przez blisko 5 lat jego służba polegała na straży na posterunkach zewnętrznych przed gmachami państwowymi. Podkreślił przy tym, iż na służbę w [...] zdecydował się by ochraniać władze państwowe i delegacje zagraniczne, nie zaś by umacniać system totalitarny czy zwalczać demokratyczną opozycję, czego nigdy nie robił. Po 12 września 1989 r. Skarżący pełnił przez 16 lat służbę w ochronie bezpośredniej najważniejszych osób w państwie, na stanowiskach: funkcjonariusza ochrony, dowódcy zmiany i szefa ochrony. Przez kolejne 6 lat wykonywał zadania związane z zabezpieczeniem miejsc czasowego pobytu najważniejszych osób w państwie oraz delegacji zagranicznych, na stanowiskach wykonawczych oraz kierowniczych średniego szczebla. Skarżący wskazał, iż przez 1 rok służył jako ekspert ochrony w Ambasadzie Polskiej w [...]. Natomiast w latach [...] był Szefem [...], otrzymując w 2014 r. nominację [...]. Skarżący podkreślił, iż w czasie swojej 30-letniej służby wykonywał swoje obowiązki rzetelnie i z pełnym oddaniem, niejednokrotnie z narażeniem zdrowia i życia, stale podnosił swoje zawodowe kwalifikacje, ukończył szereg kursów i szkoleń, był wielokrotnie odznaczany, w tym Gwiazdą [...], Gwiazdą [...] oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi. Końcowo podniósł, iż zawsze był apolityczny, nie należał do PZPR, nie zrobił nic przeciwko swojej ojczyźnie i zawsze były uczciwym obywatelem.

Wniosek Skarżącego został uzupełniony w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., w którym w sposób obszerny i szczegółowy przedstawiono przebieg jego służby, a także zwrócono się o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych Skarżącego na okoliczność krótkiego okresu służby jako funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa, faktycznej roli i charakteru jego obowiązków służbowych, braku działania na szkodę obywateli, w tym organizacji opozycyjnych, a także rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż całkowity okres służby Skarżącego w resorcie spraw wewnętrznych wynosi 30 lat, 6 miesięcy i 24 dni. Jak wynika natomiast z informacji IPN z dnia [...] kwietnia 2017 r., Skarżący – w okresie od dnia [...] maja 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r. – pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 5 lat, 2 miesiące i 19 dni.

Organ wskazał następnie, iż warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnienie dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister podniósł przy tym, iż jego obowiązkiem była weryfikacja tych przesłanek w sposób indywidualny w odniesieniu do wniosku Skarżącego. W tym celu organ dokonał w pierwszej kolejności wykładni pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zdaniem Ministra, w odniesieniu do Skarżącego nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem okres 5 lat, 2 miesiące i 19 dni (czyli 17% całkowitego okresu służby), zarówno w ujęciu bezwzględnym (tj. jeżeli chodzi o jego długości), jak i w ujęciu proporcjonalnym – w stosunku do całego okresu służby – nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Jednocześnie Minister podniósł, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w tym z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do wniosków dowodowych Skarżącego Minister podniósł, iż biorąc pod uwagę przedstawione stanowisko, przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych uznać należało za bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] października 2018 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") przez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a nadto sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że okres służby, na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej, nie był służbą krótkotrwałą, podczas gdy już z analizy, którą przeprowadził organ do ustalenia przesłanek "krótkotrwałości" każdorazowo wynika, że stosunek służby Skarżącego był krótszy niż całości okresu jego służby,

b) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia przesłanek przyjętych za podstawę wydanej decyzji, tj. dlaczego organ uznał, iż 17% całkowitego okresu służby Skarżącego przekracza tzw. "próg" krótkotrwałości, a contrario jaki czasowo okres służby zdaniem organu można byłoby uznać za okres krótkotrwały, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej,

- następstwem czego było również naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6 i art. 8 k.p.a.

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu przez organ, że służba, którą pełnił funkcjonariusz na rzecz totalitarnego państwa, która to służba jest każdorazowo krótsza od łącznego okresu pełnienia służby przez takiego funkcjonariusza – nie jest "służbą krótkotrwałą",

b) niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, mimo tego, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno doprowadzić organ do konkluzji, że wobec Skarżącego zaistniały przesłanki oraz okoliczności, które uzasadniały zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Rozwijając zarzuty w obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący ponowił argumentację prezentowaną w toku postępowania, koncentrując się przede wszystkim na przebiegu służby oraz wykazaniu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Odnosząc się do przesłanki "krótkotrwałości" podniesiono, iż organ powinien oceniać ją w aspekcie proporcjonalnym tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby. Zdaniem Skarżącego, z analizy, którą przeprowadził organ w celu ustalenia przesłanki "krótkotrwałości" jednoznacznie wynika, że stosunek jego służby na rzecz totalitarnego państwa był krótszy niż całość tej służby. Okres ten nie stanowi, bowiem nawet 1/5 całości służby, wykonywanej rzetelnie, czego organ nie zakwestionował. W ocenie Skarżącego, wykładni pojęcia "krótkotrwałość" należy dokonywać z uwzględnieniem okresu służby przeciętnego funkcjonariusza, który nie jest przecież liczony w dniach czy też miesiącach – a w latach, czego organ nie uwzględnił w swoich rozważaniach. Reasumując Skarżący wskazał, iż organ w sposób nieprawidłowy przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, która była służbą krótszą od łącznego okresu pełnienia służby, nie jest "służbą krótkotrwałą".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przywołany przepis wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie daje organowi możliwość wydania decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednolicie przyjmuje się również, iż decyzja taka będzie miała charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć".

Wskazać więc należy, iż kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Jak wynika z ustalonego przez Ministra stanu faktycznego niniejszej sprawy, Skarżący pełnił – przez 30 lat, 6 miesięcy i 24 dni – służbę w resorcie spraw wewnętrznych. Jednocześnie, na podstawie informacji IPN z dnia [...] kwietnia 2017 r., Minister ustalił, iż w okresie od dnia [...] listopada 1988 r. od dnia [...] maja 1985 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 5 lat, 2 miesiące i 19 dni.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, iż Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, której nie można uznać za krótkotrwałą. Z kolei zdaniem Skarżącego, okres 5 lat, 2 miesiące i 19 dni – jest okresem "krótkotrwałym" w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Trzeba przy tym dodać, iż organ uznał, że Skarżący spełnił przesłankę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w tym z narażeniem zdrowia i życia.

W pierwszej kolejności zbadać należało, czy Skarżący pełnił w okresie od dnia [...] maja 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r. służbę, którą można było uznać za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Zaznaczyć przy tym należy, iż wprawdzie okoliczność ta nie była kwestionowana w skardze, niemniej jednak występując z wnioskiem Skarżący wywodził, że jego służbie w [...] – z uwagi na charakter ówczesnych obowiązków – nie można było przypisać takich cech.

Sąd stwierdza zatem, iż w świetle przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższe stanowisko potwierdza również analiza uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270; zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"), mocą której wprowadzono omawiany przepis. Z uzasadnienia tego wynika bowiem, że katalog wprowadzany w art. 13b został opracowany przez IPN, na podstawie wieloletnich badań historycznych, które pozwoliły na wyliczenie tych jednostek, których funkcjonariusze służyli na rzecz totalitarnego państwa. Wskazano przy tym, iż zaproponowane zmiany, w tym wprowadzenie pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" w miejsce pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa", które funkcjonowało na gruncie ustawy lustracyjnej, wynikały z krytycznej oceny zapisów tej ustawy przez historyków i prawników, którzy zarzucali im niejednoznaczność. W projekcie tym w sposób szczegółowy przedstawiono również tło historyczne i prawne, które doprowadziło do stworzenia katalogu wprowadzonego w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Celem uzupełnienia powyższych racji, warto również przywołać stanowisko autorów ustawy nowelizującej, prezentowane na etapie procesu legislacyjnego, dotyczące przygotowania katalogu zawartego w zaproponowanym przepisie art. 13b oraz kwalifikowania do niego funkcjonariuszy. Jak wynika z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr [...] – "Sam katalog został przygotowany przez IPN na podstawie posiadanej przez Instytut wiedzy i dokumentacji. Zależało nam, aby wymienić enumeratywnie wszystkie organy i struktury aparatu bezpieczeństwa PRL, których funkcjonariusze powinni podlegać rozpatrywanej ustawie. [...] w projekcie ustawy nie występuje termin weryfikacja. Jest to zamiar świadomy. Weryfikacja to był proces, który wymagał przeprowadzenia badań historycznych. Naszym zdaniem, nie może to być jednak kategoria, na której moglibyśmy się oprzeć. Sam proces weryfikacji przebiegał bowiem bardzo różnie i przynosił bardzo różne, nie do końca skategoryzowane efekty. [...] zaprezentowany katalog struktur aparatu bezpieczeństwa jest kryterium o wiele bardziej czytelnym i zgodnym z faktami historycznymi niż inne metody. [...] Faktem jest, że katalog jest dość rozbudowany, ale aparat bezpieczeństwa PRL był zorganizowany w taki sposób, że warto go w pełni opisać i to jest właśnie pierwsza tego typu próba. Spróbowaliśmy pokazać, jak rozbudowane i usytuowane w różnych miejscach były organy aparatu bezpieczeństwa PRL" (Sekretarz stanu w MSWiA [...], str. 14-15). "Katalog jest efektem wielu lat pracy historyków, ale także prawników i prokuratorów. Pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 r., ale także ustawa lustracyjna, a nawet zwłaszcza ona, pokazała jak bardzo przyjęte w niej rozwiązania okazały się być nieprecyzyjne i jak wiele niejasności w efekcie wprowadziły, pozwalając wielu strukturom, a tym samym funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa, wymknąć się spod regulacji zawartych w tych ustawach. Katalog opracowany przez historyków Instytutu Pamięci Narodowej, w naszej ocenie, opisuje w maksymalnie możliwy sposób te jednostki i struktury organów bezpieczeństwa komunistycznego państwa" (Dyrektor Archiwum IPN [...], str. 21).

Kwestia służby funkcjonariuszy w [...] stała się przedmiotem odrębnego wyjaśnienia przedstawionego przez Dyrektor Archiwum IPN [...], która wskazała, iż "jest to formacja, która od początku swojej działalności, tzn. od 1944 r., znajdowała się w strukturach organów bezpieczeństwa państwa. Ta sytuacja utrzymywała się do końca działalności tych organów, tj. do 31 lipca 1990 r. Jest to jednostka, która nigdy nie zmieniła swojej nazwy. Jest to również związane z rozwiązaniami, jakie przyjęto w roku 1990, kiedy stwierdzono, że organami bezpieczeństwa państwa nie są te jednostki, które nie zostają rozwiązane w momencie wprowadzenia ustawy o UOP. [...], które nie zmieniło nazwy, formalnie nie zostało rozwiązane. Wynika to ze wszystkich zarządzeń i ze wszystkich instrukcji. Przez cały okres funkcjonowania w strukturach państwa totalitarnego, jakim był PRL, [...] funkcjonowało w strukturach organów bezpieczeństwa państwa. Inaczej mówiąc, mieliśmy do czynienia ze służbą na rzecz państwa totalitarnego" (str. 11).

Lektura przedmiotowego zapisu przebiegu posiedzenia wskazuje również na istnienie wielu wątpliwości i obaw związanych z projektowanym przepisem, które korespondują ze stanowiskiem wyrażonym przez Skarżącego we wniosku. Przywołać dla przykładu można choćby wypowiedź posła [...]: "[...] wnioskodawcy do jednego wora wrzucają wszystkich ludzi, którzy kiedyś pracowali w strukturach aparatu bezpieczeństwa PRL. Czasami ich praca trwała bardzo krótko. Niekiedy był to rok, czasem zaledwie pół roku. Tymczasem ustawa traktuje na równi tych ludzi i osoby, które rzeczywiście służyły jako zbrojne ramię totalitarnego państwa. Wszystko jest jednak całkowicie pomieszane, ponieważ dochodzą do tego zestawienia także osoby, które pracowały, owszem, ale w zupełnie innym charakterze niż funkcjonariusze SB" (str. 17). Niemniej jednak podkreślić należy, iż zastrzeżenia tego rodzaju nie zostały ostatecznie uwzględnione ani w pracach Komisji ani w ostatecznym kształcie uchwalonych przez Sejm zmian do ustawy zaopatrzeniowej. Wskazać można dodatkowo na odpowiedź Zastępcy Prezesa IPN [...]: "Szanowni państwo, w tym katalogu zamieściliśmy wszystkie struktury organizacyjne, które ówczesne władze same zaliczały do organów bezpieczeństwa państwa. Tym samym ich pracownicy byli zaliczani do pracowników organów bezpieczeństwa. Oznacza to, że jeśli jakiś departament był zaliczony do struktury Służby Bezpieczeństwa, to także sekretarka, która była zatrudniona w tym departamencie na etacie SB również podpada pod tę ustawę" (str. 22).

W konsekwencji stwierdzić należało, iż Minister w sposób prawidłowy uznał, że służba Skarżącego w [...] stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, bowiem była służbą w jednostce organizacyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wypełniającej zadania Służby Bezpieczeństwa (art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. c) tiret czternaste – [...]).

Przechodząc natomiast do rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie, sprowadzającego się do ustalenia czy służbę Skarżącego w wymiarze 5 lat, 2 miesiący i 19 dni można uznać za służbę "krótkotrwałą", w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż ustawa zaopatrzeniowa nie definiuje tego nieostrego pojęcia, wprowadzając jedynie przesłankę "krótkotrwałości" w odniesieniu do służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

W ocenie Sądu, poszukując właściwego rozumienia dla tego pojęcia sięgnąć należało w pierwszej kolejności do jego wykładni językowej, co Minister uczynił. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, organ przedstawił rezultat przeprowadzonej wykładni, a następnie przyporządkował go do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zaaprobować przy tym należy wykładnię językową dokonaną w oparciu o słownik wyrazów bliskoznacznych, skoro słownik języka polskiego definiuje omawiany termin wyłącznie jako "trwający krótki czas".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Ministra, iż pojęcie "krótkotrwałość" należy rozumieć jako synonim takich pojęć, jak: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". W konsekwencji, okres trwający przez 5 lat, 2 miesiące i 19 dni nie może być uznany za krótkotrwały w ujęciu semantycznym tego pojęcia.

Zdaniem Sądu, niezależnie od prawidłowo dokonanej przez Ministra wykładni językowej, koniecznym jest również odwołanie się do wykładni celowościowej, bowiem bez odniesienia się do woli samego ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak również powodów (celu) jego wprowadzenia do ustawy nowelizującej, sama tylko wykładnia językowa może nie być w pełni przekonywująca.

Jak wynika z analizy prac komisji sejmowych, propozycja wprowadzenia art. 8a została przedstawiona na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2016 r. i była niejako odpowiedzią na zastrzeżenia podnoszone podczas posiedzenia z dnia [...] grudnia 2016 r., związane z koniecznością wprowadzenia pewnych wyjątków dla funkcjonariuszy, którzy po transformacji ustrojowej nie odeszli ze służby, lecz nadal wykonywali swoje obowiązki, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Wskazać należy na stanowisko Sekretarza stanu w MSWiA [...], zawarte na stronie 8 pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr [...] – zgodnie z którym: "poprawka [...] jest odpowiedzią na jeden z wątków dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta". Zaznaczył on przy tym wyraźnie, iż proponowany przepis ma szczególnie wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w dotychczasowym art. 8 ustawy zaopatrzeniowej (str. 11 i 15).

Dostrzec również należało, iż już na etapie prac komisji sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać na problemy interpretacyjne (m. in.: poseł [...] – str. 10; poseł [...] – str. 12; posłanka [...] – str. 12-13; posłanka [...] – str. 14). W odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości w tym zakresie, sekretarz stanu w MSWIA [...] wskazał, iż: "nie jesteśmy w stanie tych sytuacji w sposób enumeratywny precyzyjnie wymienić, bo gdybyśmy byli w stanie to zrobić, to zrobilibyśmy to. Nikt nie jest w stanie tego zrobić, ale właśnie dla tych osób, które rzeczywiście zasłużyły się potem dobrze, ale jednak miały okres służby niedługi, może epizodyczny – może tak to należałoby określić – w tamtych organach, trzeba przewidzieć właśnie ten wyjątkowy tryb. [...] To musi być na tyle ogólne, ale ukierunkowane, tak jak to jest w przypadku tych dwóch przesłanek, które trzeba spełnić łącznie, żeby zmieściły się wszystkie przypadki godne takiego potraktowania" (str. 16).

Nie bez znaczenia dla ujawnienia rzeczywistej woli projektodawcy, która znalazła tożsamy wyraz w obowiązującym obecnie brzmieniu art. 8a, była zgłoszona przez posła [...] propozycja, by przepis ten zyskał następujące brzmienie: "wyłącza się stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., która stanowiła nie więcej niż 20% pełnego okresu służby". Jego zdaniem: "Ta poprawka, po pierwsze, kasuje tę uznaniowość, która jest w poprawce zgłoszonej przez MSWiA i doprecyzowuje, o które osoby chodzi" (str. 19). Przedmiotowa poprawka nie zyskała jednak akceptacji komisji i przepis art. 8a został ostatecznie uchwalony w brzmieniu zawierającym określenie "krótkotrwała służba".

Reasumując powyższe, godzi się zdaniem Sądu przyjąć, iż wolą ustawodawcy, która znalazła swój ostateczny wyraz w uchwalonym brzmieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po dniu 12 września 1989 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, iż za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną" w rozumieniu projektodawcy i ostatecznie prawodawcy (wykładnia autentyczna).

Sąd nie podziela przy tym stanowiska Skarżącego, iż o krótkotrwałości winna decydować przewaga okresu służby pełnionej po 31 lipca 1990 r., gdyż wykładnia taka nie byłaby wykładnią literalną, lecz nieuprawnioną wykładnią rozszerzającą. Nie sposób jest przy tym przyjąć zapatrywania, by każda służba trwająca krócej przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do okresu służby po tej dacie była służbą "krótkotrwałą". Taka interpretacja mogłaby doprowadzić do wykładni ad absurdum, gdzie wystarczyłby jeden dzień przewagi, by uznawać, że spełniona jest przesłanka służby "krótkotrwałej". Z kolei ustalanie tego, jaka przewaga jednego okresu nad drugim mogłaby być przyjmowana za wystarczającą, prowadziłoby do dalszych sporów interpretacyjnych.

Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem, że ustawodawca wprowadził w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – jak to nazwano w skardze – "próg" krótkotrwałości, czy też by na organie ciążył obowiązek wykazania jaki czasowo okres służby można byłoby uznać za okres krótkotrwały. Niezależnie od wskazanego już wyżej braku akceptacji prawodawcy dla wprowadzenia procentowego miernika służby na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całego okresu służby, podnieść należy, iż gdyby przyjąć dla odkodowania omawianego pojęcia ten sposób wyliczenia, to służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa – stanowiąca 17% całego okresu służby – nie może być uznana za niestały, doraźny czy chwilowy epizod w całej zawodowej karierze Skarżącego, a tym samym nie może zostać uznana za służbę krótkotrwałą (epizodyczną, chwilową, tymczasową).

W konsekwencji, skoro w stosunku do Skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

Dodać należy, iż okoliczność spełnienia przez Skarżącego przesłanki wprowadzonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej – rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. – niekwestionowana przez organ, nie mogła ostatecznie doprowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla Skarżącego.

Sąd nie stwierdził również by w sprawie naruszono wskazane w skardze przepisy postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ przeprowadził wykładnię pojęć nieostrych, zawartych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a następnie dokonał jego prawidłowej subsumpcji do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu, zaś przed wydaniem decyzji umożliwiono mu zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych materiałów. Jak to już wyżej wskazano decyzja nie nosi również cech dowolności.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.