Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 673/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 216, art. 4 pkt 3b, art. 136
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 14-16
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...], Wojewoda (dalej także jako: Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania J. P. (dalej także jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej także jako: Starosta) z dnia [...] marca 2021 r., znak [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] miasta B. P..

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2020 r. J. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako nr [...] – o powierzchni [...] ha. Prezydent Miasta B. P. ustalił, że działki o nr [...] i [...] stanowią własność Gminy Miejskiej B. P., a działka [...] należy do osoby fizycznej.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...], położonej w obrębie 2 miasta B. P.. Wojewoda wskazał, że tylko te dwie nieruchomości stanowią własność Gminy Miejskiej B. P. (k. 11 akt admin.).

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że przedmiotowe działki przeszły z mocy prawa na własność gminy na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. P. z dnia [...] września 1995 r. w sprawie uchwalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedle "[...] w B. P.. Powyższą uchwałą zatwierdzono geodezyjny plan scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane osiedle "[...] I" w granicach gruntów objętych opracowaniem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. (k. 7 akt admin.).

Starosta decyzją z dnia [...] marca 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na treść art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie wskazanych w punktach 1-3 ustaw. Organ wyjaśnił, że ustawodawca posłużył się w tym przepisie wyrażeniem "nabytych" nieruchomości, zatem przepis nie obejmuje przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub gminy z mocy prawa. Definicję "zbywania albo nabywania" zawiera art. 4 ust. 3b u.g.n.

Kolejno organ wskazał, że gmina stała się właścicielką działek objętych wnioskiem na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej także jako: u.g.g.w.n.). Zgodnie z tym przepisem grunty wydzielone w ramach postępowania o scaleniu i podziale nieruchomości pod ulice i place, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym uchwała rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne stała się prawomocna.

Starosta wskazał, że zwrotowi na podstawie przepisów art. 136 u.g.n. podlegają nieruchomości wywłaszczone oraz przejęte lub nabyte na podstawie przepisów powołanych w art. 216 u.g.n. – w tym nieruchomości nabyte na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nieruchomość przejęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.g.g.w.n. nie jest nieruchomością nabytą w rozumieniu powołanego przepisu, gdyż prawo własności przeszło na gminę z mocy prawa.

Reasumując powyższe rozważania Starosta doszedł do przekonania o bezprzedmiotowości postępowania.

Rozpoznając odwołanie wniesione przez J. P., Wojewoda wskazał, że z zakresu objętego wnioskiem, tylko nieruchomości o nr [...] i [...] stanowią własność Miasta B. P.. Z tego powodu Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku tylko co do działek oznaczonych jako [...] i [...]. Do rozpatrzenia wniosku w pozostałym zakresie pozostaje właściwy Prezydent Miasta B. P..

Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie jest możliwe kontrolowanie prawidłowości postępowania scaleniowego i podziału nieruchomości.

Wskazał, że organ I instancji rozpatrzył przesłane przez odwołującego się dokumentację, lecz uznał ją za pozbawioną znaczenia dla sprawy. Wojewoda zgodził się z tą oceną.

Kolejno organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Przywołał treść art. 136 ust. 3 u.g.n i art. 216 u.s.g. Wskazał, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Definicję nabycia nieruchomości zawiera art. 4 ust. 3b u.g.n. W oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda wskazał, że w granicach "nabycia" nie mieści się utrata prawa własności z mocy prawa.

W skardze na powyższą decyzję, skarżący zarzucił jej:

1. rażące naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez samowolną zmianę żądania strony i przeprowadzenie postępowania administracyjnego niezgodnie z treścią wniosku strony;

2. naruszenie art. 61 § 5 k.p.a. poprzez brak klauzuli informacyjnej zawierającej dane szczegółowo określone w art. 13 ust. Od 1-2 RODO;

3. naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9, 12, k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez organ zarówno pierwszej instancji jak i drugiej instancji zakresu żądania strony, nie rozpoznanie wniosku strony, przeprowadzenie postępowania nie zgodne z żądaniem strony co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy;

4. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego istotnego w sprawie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

5. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nie udzielenie stronie przez, organ pierwszej i drugiej instancji informacji w zakresie położenia działki [...], będącej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego.

6. naruszenie art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony i załączonych dokumentów istotnych w sprawie;

7. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nieudzielenie wyjaśnień podczas zapoznawania się z dokumentami w organie drugiej instancji, a w konsekwencji wyproszenie strony z pomieszczenia i uniemożliwienie całkowitego zapoznania się z materiałem dowodowym;

8. przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez pracownika, o którego wyłączenie strona wnioskowała co spowodowało, że postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało stronniczo i nie zgodnego z wnioskiem strony;

9. bezczynność Wojewody wynikająca z braku podjęcia działania w sprawie rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika organu drugiej instancji z prowadzenia postępowania administracyjnego, jak również z nie rozpatrzenia ponaglenia z dnia [...] maja 2021 r.;

10. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji;

11. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy nieprawidłowej decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż w świetle okoliczności sprawy organ powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji jako wadliwą;

12. bezczynność organu pierwszej instancji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygający w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.). Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem zasadny zarzut wyrażony w punkcie 6 skargi.

Jak wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę do akt dołączono aktualny wyrys, na którym zaznaczono działki objęte wnioskiem. Skarżący miał zatem możliwość ustalenia położenia działek (k. 2 akt admin.).

Zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a. są gołosłowne. Z akt sprawy wynika, że T. P. została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 199 i k. 197 akt admin.) i skorzystała z tego prawa w dniu [...] maja 2021 r. (k. 206 akt admin.). Okoliczności te wskazują, że Wojewoda wywiązał się z obowiązku wskazanego w art. 10 k.p.a.

Nie budzi także wątpliwości, że postępowanie w sprawie zaskarżonej decyzji i bezczynności nie mogą toczyć się łącznie (zarzuty wyrażone w punktach 9 i 12 skargi), a ewentualna bezczynność nie ma wpływu na wynik sprawy.

Skarżący nie wykazał ziszczenia się przesłanek wyłączenia pracownika, o których stanowi art. 24 k.p.a. (lub organu – art. 25 k.p.a.). Powołał się jedynie na ewentualne nieprawidłowości popełnione przez konkretną osobę przy dokonywaniu czynności służbowych, w istocie niezwiązanych ze sprawą – bowiem w niniejszym postępowaniu nie podlega badaniu prawidłowość postępowania w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości.

Kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie Wojewody, który utrzymał w mocy decyzję Starosty umarzającą postępowanie w przedmiocie zwrotu dwóch nieruchomości położonych w obrębie [...] miasta B. P., oznaczonych jako działka ewid. nr [...], o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1643/21).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Starosta został wyznaczony do rozpoznania wniosku Skarżącego postanowieniem Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. W orzeczeniu tym wyznaczono Starostę do rozpatrzenia wniosku J. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...], położonej w obrębie [...] miasta B. P.. W związku z powyższym Starosta nie był uprawniony, jako organ niewłaściwy, do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie działki nr [...]. W odpowiedzi na zarzuty odwołania Wojewoda trafnie wskazał, że tylko te dwie nieruchomości stanowią własność Gminy Miejskiej B. P., zatem tylko w stosunku do nich istniała konieczność wyznaczenia innego organu.

W niniejszej sprawie sporna była wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Sąd dostrzega rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie tego, czy przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje wszystkie formy "nabycia" nieruchomości, a zatem także nabycia w trybie decyzji administracyjnej, umowy cywilnoprawnej jak i przejście z mocy prawa.

Część sądów przyjmuje, że "nabycie" w rozumieniu art. 216 ust. 2 u.g.n. nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego, ani z przejęciem nieruchomości z mocy prawa, a następuje ono poprzez przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy (por. m. in. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1909/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 871/18).

Przypadki, o których mowa w art. 216 ust. 2 u.g.n. dotyczą "nabycia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawach tam wskazanych, podczas gdy w art. 216 ust. 1 u.g.n. jest mowa o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o podane przepisy. Taka różnica w omawianych regulacjach, powiązana z wprowadzoną równocześnie w u.g.n. zmianą polegającą na dodaniu w art. 4 u.g.n. po punkcie 3a punktu 3b (wprowadzoną w wyniku nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492), zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o "zbywaniu albo nabywaniu" nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Stanowisko to opowiada się zatem za przyjęciem wąskiej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Zgodnie z odmiennym stanowiskiem, dopuszczalny jest zwrot nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. również w przypadku przejęcia ich z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub gminy.

W ostatnich latach dominujący stał się jednak pierwszy z przedstawionych poglądów, który Sąd w niniejszym składzie podzielił, przyjmując konieczność wąskiej, ścisłej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

W taki bowiem sposób kwestia ta postrzegana jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który sprawuje nadzór judykacyjny nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych.

Analizując literalne brzmienie art. 216 ust. 2 u.g.n. nie można pominąć tego, że w przepisie ustawodawca posłużył się terminem "nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy", natomiast w tym samym artykule, lecz w ust. 1 używa pojęcia "nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy". Nieprawidłowe jest stwierdzenie, że ustawodawca różnym brzmieniom przepisu nadaje takie samo znaczenie, szczególnie w ramach jednego aktu prawnego i jednej jednostki redakcyjnej. Gdyby bowiem intencją racjonalnego prawodawcy było zrównanie sytuacji nieruchomości przejętych i nieruchomości nabytych, posługiwałby się w art. 216 ust. 1 u.g.n. i w art. 216 ust. 2 u.g.n. takimi samymi wyrażeniami.

Wskazywana przez organy obu instancji definicja "zbywania albo nabywania nieruchomości" została zawarta w art. 4 pkt 3b u.g.n. Zgodnie z tym przepisem przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Ustawodawca jednoznacznie połączył te pojęcia z dokonywaniem czynności prawnych (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2865/14).

Podnoszona w orzecznictwie kwestia zróżnicowania sytuacji podmiotów, które zbyły nieruchomość (w drodze czynności cywilnoprawnej) i podmiotów, których nieruchomości zostały przejęte w tym przypadku znajduje uzasadnienie w samej istocie procesu scalania i podziału nieruchomości.

W sprawie nie budziło wątpliwości to, że sporne działki przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miasta B. P. na skutek uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. P. z dnia [...] września 1995 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedle "K. I" w B. P.. Zgodnie z tą uchwałą zatwierdzono geodezyjny projekt scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane "K. I" w granicach gruntów objętych opracowaniem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. B. P. zatwierdzonego Uchwałą [...] Miejskiej Rady N. w B. P. z dnia [...] lutego 1990 r. stanowiący załącznik nr [...] do uchwały (§1). Natomiast w § 3 tejże uchwały zatwierdzono wysokość odszkodowania za grunty, które przejdą na własność Gminy M. w postaci dróg.

Istotne znaczenie w tym kontekście ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r., nr 30, poz. 127, dalej: u.g.g.w.n.), na podstawie której przeprowadzono postępowanie.

Rady gmin mogły ustalić w drodze uchwał granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, na obszarach przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.g.g.w.n.). Nieruchomości położone w tych granicach podlegały scaleniu i podziałowi na działki budowlane (art. 14 ust. 3 u.g.g.w.n.).

W zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymywał odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste taką liczbę działek budowlanych wydzielonych z tych nieruchomości, których łączna powierzchnia odpowiada powierzchni jego nieruchomości pomniejszonej w sposób określony w ust. 1. Jeżeli nie było możliwe przydzielenia działek o powierzchni ściśle ekwiwalentnej, dokonuje się rozliczenia w gotówce (art. 16 ust. 2 u.g.g.w.n.). Przy czym dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości należało w miarę możliwości przyznać działki wydzielone w całości lub w części z ich nieruchomości (art. 16 ust. 3 u.g.g.w.n.).

Po myśli art. 16 ust. 4 u.g.g.w.n. grunty, które nie weszły w skład działek oddanych zgodnie z przepisem ust. 2 dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym, w szczególności grunty wydzielone pod ulice i place, przeszły z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym uchwała rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne stała się prawomocna.

Przedstawione powyżej postępowanie nie jest zatem w skutkach z postępowaniem wywłaszczeniowym z uwagi na przyznanie podmiotom postępowania działek budowlanych, w szczelności – w miarę możliwości w ramach dotychczasowych nieruchomości i o takiej samej powierzchni (z ewentualną dopłatą). Wydzielenie ulic i placów jest warunkiem koniecznym powstania działek budowlanych z nieruchomości podlegających scaleniu i podziałowi. Dostęp do drogi publicznej jest istotną cechą działki budowlanej.

Przejście własności nieruchomości z mocy prawa w trybie art. 16 ust. 4 u.g.g.w.n. nie jest tożsame z pojęciem "nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy", o którym mowa art. 216 ust. 2 u.g.n.

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b u.g.n. przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na których podstawie następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tym miejscu należy wskazać, że w ramach tak zdefiniowanego pojęcia nabywania nieruchomości nie mieści się przejście własności nieruchomości, w trybie określonym w art. 10 ust. 5 u.g.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Redakcja tego przepisu wskazuje bowiem, że przejście własności nieruchomości w analizowanym trybie następuje z mocy prawa, a nie w trybie czynności prawnej. Oznacza to, że zmiana własności nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. nie mieści się zakresie zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (tak. m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1843/20).

Stanowisko, że nabycie nieruchomości, o którym mowa w art. 216 u.g.n., nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego, ani z przejęciem nieruchomości z mocy prawa wyrażane jest także w aktualnym orzecznictwie innych sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 871/18).

Wprost do kwestii tej w odniesieniu do nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa w trybie art. 16 u.g.g.w.n. odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2021 r., sygn. I OSK 3536/18.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do uchwały rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne (art. 16 ust. 4 u.g.g.) stwierdził, że skonstatowanie, iż przejście własności nieruchomości wydzielonych pod ulice i place następuje z mocy prawa, a nie w trybie czynności prawnej, ma w okolicznościach sprawy doniosłe znaczenie bowiem uniemożliwia zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny sytuacja prawna podmiotu, którego nieruchomość została objęta uchwałą rady gminy, o której stanowi art. 14 ust. 1 u.g.g.w.n., w ramach której ze scalonych gruntów wydzielono ulice i place jest diametralnie inna niż podmiotów wywłaszczonych. Różnice te uzasadniają odmienne traktowanie tych podmiotów. Należy zatem stwierdzić, że zasadnym jest uniemożliwienie skutecznego żądania zwrotu nieruchomości wydzielonych pod ulice i place.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę, stanowisko takie i przedstawioną w jego uzasadnieniu argumentację, w całości podziela.

Wobec powyższych rozważań, należało stwierdzić, że przejście własności nieruchomości z mocy prawa na Skarb Państwa czy gminę (nie zaś w drodze czynności prawnej) uniemożliwia zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a w sprawie prawidłowo umorzono postępowanie.

Skoro żądanie zwrotu nieruchomości w sprawie dotyczyło nieruchomości, których własność przeszła na Skarb Państwa z mocy prawa w trybie art. 16 ust. 4 u.g.g.w.n. to powyższe wykluczało zastosowanie w sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i czyniło bezskutecznym żądanie skarżącego zwrotu nieruchomości wydzielonych pod ulice i place w trybie przewidzianym dla zwrotu nieruchomości wywłaszczonych.

Żądanie zwrotu nieruchomości, co do jego zasady, okazało się więc niezasadne.

Odnosząc się w zakończeniu do kwestii proceduralnych jeszcze raz należy podkreślić, że błędnie skarżący zarzuca organowi, że zaskarżoną decyzją rozstrzygnął jedynie co dwóch działek, a nie – tak jak to sformułowano we wniosku – do trzech działek.

Jak wyjaśniono już wyżej w sprawie umocowanie (i jednocześnie zobowiązanie) organu do orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikało nie z mocy prawa, lecz postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r., którym Starostę [...] wyznaczono do rozpatrzenia wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...].

Skoro Starosta [...] został wyznaczony do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości jedynie w odniesieniu do dwóch działek to jego obowiązkiem było rozpoznanie sprawy w takim właśnie zakresie, a więc w odniesieniu do dwóch działek. Innymi słowy uprawnienie Starosty [...] do rozpatrzenia wniosku i załatwienia sprawy dotyczyło wyłącznie nieruchomości opisanych w postanowieniu Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r., a więc działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...].

Wbrew odmiennym zarzutom skargi w sprawie nie można przyjąć także, że organy umarzając postępowanie co do nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i [...] orzekały co do innego przedmiotu niż ten przedstawiony we wniosku o zwrot nieruchomości z dnia [...] maja 2020 r.

Niewątpliwie we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. skarżący oznaczył jedną z działek objętych żądaniem jako działkę nr [...] (k.9 akt administracyjnych), a które to oznaczenie różni się od oznaczenia przyjętego następnie w postanowieniu Wojewody z dnia lipca 2020 r., gdzie posłużono się oznaczeniem numeru działki [...] (k.11 akt administracyjnych).

Zwrócić należy jednak uwagę, że o ile skarżący we wniosku w odniesieniu do działki nr [...] podał jej aktualny i poprzedni numer ([...]) to w przypadku działki nr [...] skarżący nie podał jej aktualnego oznaczenia w ewidencji gruntów.

W takiej sytuacji organy były uprawnione do ustalenia i posłużenia się w sprawie aktualnym numerem ewidencyjnym dawnej działki [...] Zauważyć należy zaś, że analiza map ewidencyjnych zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje na to, że obecna działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] odpowiada nieruchomości oznaczonej poprzednio w ewidencji gruntów nr [...] (mapy z k.2, 6 i 21 akt administracyjnych oraz mapy znajdujące się na k.146 i 147 załączników do pisma (wniosku) skarżącego z dnia [...] marca 2021 r.).

Z powyższego wywieść należy, że działka nr [...] jest tożsama z działką oznaczoną poprzednio w ewidencji gruntów nr [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących innej powierzchni tych gruntów wskazać należy, że oznaczeniem indywidualizującym nieruchomość jest jej numer w ewidencji gruntów, a nie powierzchnia działki.

Odwołanie się więc przez organy do numerów działek objętych żądaniem w sposób dostateczny i wystarczający indywidualizowało i określało przedmiot sprawy, w związku z czym nie można w sprawie przyjąć, że organy orzekały co do innego przedmiotu niż ten oznaczony we wniosku o zwrot nieruchomości z dnia [...] maja 2020 r.

W zakończeniu tej kwestii jeszcze raz należy podkreślić, że żądanie skarżącego co do samej zasady było nieskuteczne, w związku z czym umorzenie postępowania z tej przyczyny było jak prawidłowe albowiem w sprawie nie budziło żadnych wątpliwości to, że żądanie zwrotu dotyczyło w całości nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa w trybie art. 16 ust. 4 u.g.g.w.n., a co samo w sobie, czyniło takie żądanie niedopuszczalnym.

Z tych wszystkich względów, na podstawie przywoływanych wyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.