Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2924/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust 1 i 2, 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, 75 par 1, 77 par 1, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1284/13 w sprawie ze skarg P. W., A. C., J. K. i W. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1284/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi P. W., A. C., J. K. i W. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., l.dz. [...],.[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi K. wraz z otoczeniem, na który składa się system kanałów melioracyjnych oraz dwie równoległe drogi wyznaczające rząd I i II zabudowy, rozdzielone polderami. Celem udokumentowania wartości naukowych, historycznych i artystycznych ww. terenu, Konserwator Zabytków przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające, oparte na szeregu opinii i opracowań.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., l.dz. [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy ww. decyzję o wpisie do rejestru zabytków.

Wyrokiem z dnia czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 334/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi wniesione na ww. decyzję Ministra z dnia 18 listopada 2005 r.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1635/07, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku WSA w Warszawie.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2009 r. Stowarzyszenie [...] przedstawiło argumenty, które, jego zdaniem, przemawiają za skreśleniem ww. układu ruralistycznego wraz z otoczeniem z rejestru zabytków.

W dniu 20 października 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków ww. układu ruralistycznego wraz z otoczeniem.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), odmówił skreślenia z rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi K., wpisanego do rejestru zabytków wraz z otoczeniem pod nr [...].

Organ, powołując się na treść art. 13 ust. 1, 5 i 6 ustawy ochronie zbytków i opiece nad zabytkami, wskazał, że to przepisy prawa określają przesłanki warunkujące skreślenie zabytku z rejestru. Nie jest możliwe skreślenie zabytku z innych przyczyn. Ponadto, powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 9 ust. 3 i art. 3 pkt 12 ww. ustawy, wskazał, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków może być historyczny układ ruralistyczny jako osobny przedmiot ochrony konserwatorskiej na nieruchomości. Nie wyłącza to możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Organ stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim z opinii sporządzonej przez dra inż. arch. krajobrazu M. Ś. oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że wieś K. oraz obszar terenów otaczających, związanych przestrzennie i krajobrazowo, stanowi spójny i jednorodny krajobraz kulturowy i układ ruralistyczny o charakterze rolniczym i osadniczym, w którym zapisane są i utrwalone typowe dla kultury osiedlonych na bagiennym polderze menonitów fryzyjskich formy zagospodarowania terenu. Teren ten odznacza się wyraźnymi granicami, a wartości, które podlegają ochronie związane są ze sposobem zagospodarowania tego terenu rowami melioracyjnymi. Rowy te wyznaczają charakterystyczny podział własnościowy i funkcjonalny gruntów, charakterystyczne formy ukształtowania zabudowy wsi, zabudowy siedlisk i architektury. Układ zabudowy wsi natomiast, układa się rzędami skupionymi wzdłuż dwóch głównych dróg. Z porównania stanu aktualnego zagospodarowania terenu z historycznym wynika, że poza niewielkimi zmianami w prowadzonymi w latach 1957 i 1966 istniejący stan odpowiada w pełni stanowi historycznemu. Ocena taka wynika z tego, że istniejący stan opiera się na pierwotnym systemie założonym przez osadników w XVII-XVIII w. i rozbudowanym w XIX w., aczkolwiek wykorzystuje on techniki i technologie współczesne. Fakt ten potwierdza przedłożona do akt sprawy mapa. Pomimo wykorzystania działek na tym terenie na cele rekreacyjne, zabudowy domkami letniskowymi, zasypania drobnych rowów melioracyjnych, podwyższenia terenu nieruchomości, sukcesji drzew i krzewów na gruntach ornych i pastwiskach – w pełni zachowana jest dawna przestrzeń obu polderów K. z wyraźnymi historycznie udokumentowanymi granicami skrajnych rowów odwadniających i oryginalnym układem dwóch dróg wyznaczających linie osadnictwa I i II rzędu. Zachowane są nieliczne zabudowania mieszkalne i gospodarcze z XIX w. Część zabudowy rzędowej, kalenicowej, utrzymuje swój historyczny charakter. Pewną dysharmonię w prowadzają budynki coraz liczniej sytuowane szczytem do drogi. W ocenie organu, taki stan nie stanowi podstawy do przyjęcia, że układ ruralistyczny uległ zniszczeniu w takim stopniu, który uzasadniałby skreślenie z rejestru zabytków. Teren ten zachowuje wskazane wyżej cechy.

W odniesieniu do stawianych zarzutów Minister wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nie jest badanie prawidłowości decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Ta decyzja była przedmiotem kontroli przez Sądy Administracyjne, które potwierdziły jej prawidłowość. Natomiast ta decyzja i wskazane w niej okoliczności stanowią swoisty punkt wyjścia w postępowaniu w sprawie skreślenia obiektu lub obszaru z rejestru zabytków. W takim postępowaniu jest ustalane, czy zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy zabytek od momentu wpisu do rejestru, utracił na skutek zniszczenia swoje wartości oraz czy wartości będące podstawą wpisu zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych. Zbadanie zaistnienia tych przesłanek w konkretnej sprawie wymaga ustalenia i wskazania przyczyn, które zadecydowały o dokonaniu wpisu konkretnego obiektu lub obszaru do rejestru. Z tych powodów, fakt powołania w opinii M. Ś. treści uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz dokumentów stanowiących materiał dowodowy, w oparciu o który została wydana, nie stanowi naruszenia przepisów prawa. Organ wyjaśnił, że wskazanie w opinii błędnej daty ww. decyzji oraz niewłaściwego nazwiska autora pisma z roku 1998, adresowanego do Z. C., nie przesądza o wadliwości tej opinii. W aktach sprawy znajduje się egzemplarz podpisany przez jej autora, tj. M. Ś. o treści takiej samej, jak przytoczona przez strony postępowania. Strony mogły się przy tym zapoznać z oryginalnymi aktami, w terminie wskazanym w piśmie Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 21 grudnia 2010 r.

Odnosząc się do podejmowanych przez strony postępowania polemik z ustaleniami opinii, organ wskazał, że opinia specjalistyczna wydana w toku postępowania nie wiąże organu i podlega ocenie na równi z innymi dowodami. Ustalenia zawarte w tej opinii znajdują potwierdzenie w innych dowodach, w szczególności w znajdujących się w aktach sprawy mapach, zdjęciach, a także powszechnie dostępnych zdjęciach satelitarnych. Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika również, że powody społeczne nie mogą stanowić podstawy do skreślenia zabytku z rejestru. Przedmiotem postępowania w tej sprawie nie może być również zasadność warunków konserwatorskich do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu jakoby na terenie poszczególnych działek nie było zabytków, organ stwierdził, że sprawa przedmiotowa dotyczy skreślenia z rejestru zabytków układu stanowiącego pewną całość. Sprawy skreślenia poszczególnych działek składających się na tę całość rozstrzygane są w osobnych postępowaniach, podobnie jak wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie terenu K. do rejestru zabytków.

Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

Organ wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego i okoliczności sprawy oraz rozważeniu zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji.

Za niezasadny organ uznał zarzut jakoby dr arch. M. Ś. nie posiadał dostatecznych kwalifikacji do sporządzenia opinii w przedmiotowej sprawie. Jest to bowiem osoba, która posiada uprawnienia rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie m.in. krajobraz kulturowy ze specjalizacją metodologia projektowania, rewaloryzacja i ochrona krajobrazu kulturowego (art. 100 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; § 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie rzeczoznawców Ministra Kultury w zakresie opieki nad zabytkami). Dysponuje on wiadomościami specjalnymi umożliwiającymi mu dokonanie, w charakterze biegłego, oceny wartości i stanu zachowana zabytku jakim jest układ ruralistyczny wsi K.. W świetle art. 84 § 1 K.p.a. przesłanką pozytywną, od której spełnienia jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych. Ponadto, zdaniem organu, bez znaczenia dla oceny opinii pozostaje data jaką została opatrzona. Z jej treści niezbicie wynika, że została ona sporządzona w oparciu o ustalenia stanu faktycznego dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 listopada 2010 r. Data ta wskazuje zatem początek jej sporządzania, natomiast za faktyczny moment jej powstania należy uznać okres pomiędzy 18 października 2010 r., a dniem 21 grudnia 2010 r., w którym zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z przedmiotową opinią.

Ponadto podstawy do skreślenia z rejestru nie może stanowić brak ujawnienia wpisu do rejestru zabytków w księgach wieczystych odrębnych nieruchomości wchodzących w skład terenu zaliczonego do zabytku (art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2514/10). W tej sprawie wpisem do rejestru zabytków objęte jest założenie przestrzenne – układ ruralistyczny, składające się z wielu odrębnych nieruchomości.

Także nie znalazł akceptacji zarzut dotyczący wyłączenia pracownika lub organu. Minister powołał się na treść art. 89 pkt 1, art. 90 ust. 2 pkt 5, art. 13 ust. 5 i art. 93 ust. 1 ww. ustawy i wskazał, że w sprawach określonych w ustawie i w odrębnych przepisach organem pierwszej instancji jest wojewódzki konserwator zabytków. Organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że z powodu rozstrzygania w drugiej instancji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, sprawy wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego terenu, miałby on być wyłączony od załatwienia niniejszej sprawy. Stosownie do przepisu art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S., J. K., W. S. oraz A. C. i P. W.. W skargach wnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji.

Skarżący Z. S., J. K. i W. S. zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 80 K.p.a. polegające na przyjęciu ustaleń faktycznych sprzecznych zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu rzetelnego postępowania wyjaśniającego, co do podziałów nieruchomości zabudowy wydzielonych nieruchomości, wybudowania ogrodzeń oraz dokonania nasadzeń drzew i krzewów dokonanych po 1990 r., a także co do zmian w systemie melioracyjnym dokonanych w latach 50-tych i 60-tych i ich wpływu na stan zachowania układu ruralistycznego oraz na jego wartość historyczną artystyczną lub naukową. Wskazano też na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na uznaniu układu ruralistycznego wsi K. za zabytek; - art. 13 ust. 1 ww. ustawy polegające na bezpodstawnym niezastosowaniu wskazanego przepisu mimo, że doszło do utraty zabytkowej wartości obiektu, a wartości tej nie mogą potwierdzić nowe ustalenia naukowe. Wskazano też naruszenie prawa procesowego.

Skarżący A. C. i P. W. zarzucili, że postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków prowadzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego było niezgodne z przepisami prawa określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a.), ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie rzeczoznawców Ministra Kultury.

Skarżący zaprezentowali argumentację, która w ich ocenie świadczy o tym, że przedmiotowy teren utracił walor zabytku (zmieniono przestrzennie i funkcjonalnie układ rowów; dominacja budynków wzniesionych w latach 70-tych XX w.; zmieniono dawny podział geodezyjny w okresie lat 90-tych XX w.; rzeczoznawca wypowiedział ocenę co do krajobrazu kulturowego układu ruralistycznego, ale o samym historycznym układzie ruralistycznym się nie wypowiedział, nie miał też uprawnień z zakresu układu ruralistycznego; część oryginalnych budynków nie istnieje; dokonano też przebudowy dróg; nie jest prawdą, że czytelny pozostaje rozłóg; osadnicy jedynie dzierżawili ten teren, a art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyraźnie mówi o układzie historycznych podziałów własnościowych; oględziny dokonano w K. II, a na terenie K. I takich oględzin nie przeprowadzono; zgromadzone fotografie w sprawie nie są żadnym dowodem bo przedstawiają elementy, które nie są elementami historycznego układu ruralistycznego).

Zdaniem skarżących, obowiązkiem organu było ustalenie, czy wartości historyczne zostały potwierdzone w nowych badaniach naukowych. Z tego obowiązku organ nie wywiązał się, nie przeprowadził niezbędnych badań naukowych.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. S.. Postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r. , sygn. akt II OSK 694/14, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne dotyczące ww. postanowienia Sądu I instancji.

Obecni na rozprawie J. K. i Z. S. zarzucili organowi działanie z urzędu, mimo ich indywidualnych wniosków o wszczepcie postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru, niepodjęcie działań zmierzających do ugody oraz brak uwzględnienia "aspektu społecznego" niniejszej sprawy.

W odpowiedziach na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1284/13, oddalając skargi, wskazał, że przy dokonywaniu oceny nie bierze pod uwagę emocji, ani utrudnień jakie powstają dla lokalnej społeczności ("aspekt społeczny"). W odniesieniu do art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyjaśnił, że nie każdy uszczerbek w substancji zabytkowej może zostać zakwalifikowany, jako urzeczywistniający przesłankę skreślenia z rejestru zabytków (por. wyroki WSA w Warszawie: z 24 marca 2006 r., I SA/Wa 1238/05; z 10 maja 2006 r., I SA/Wa 1766/05; wyrok NSA z 28 lipca 1994 r., I SA 1140/93, ONSA.OZ 1997, nr 2, poz. 7). Wymieniony wyżej przepis należy odczytywać rygorystycznie.

W ocenie Sądu, organ zasadnie podkreślił, że nie było jego rolą dokonanie oceny legalności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, lecz to czy zaistniały przesłanki do skreślenia z rejestru zabytków. W tym zakresie organ przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe. Kluczowe dla jego wyniku było dopuszczenie opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z ramienia, którego opinię wydał dr inż. architekt krajobrazu rzeczoznawca m.in. w zakresie krajobrazu kulturowego. Organ wyczerpująco odniósł się do okoliczności przemawiających za podjętym rozstrzygnięciem.

Sąd podkreślił, że przepis art. 13 ww. ustawy daje organowi prawo uznania administracyjnego, które wiąże się z luzem decyzyjnym. Sądowa kontrola zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że organ nie przekroczył granic owego uznania administracyjnego bardzo precyzyjnie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd ocenił zarzuty skarżących J. K. i W. S., jako te które faktycznie polemizują z zasadnością wpisu do rejestru. Wskazują na stan, znany już na etapie dokonania wpisu do rejestru zabytków. Ponadto, nie wykazują innych niż oceniane przez organ zmian w zabytku – postępujący podział geodezyjny i zmiany w zabudowie i sposobie zagospodarowania działek na terenie objętym wpisem. Ponadto powoływana, przez skarżących zasada konstytucyjnej ochrony własności była przywoływana już przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na etapie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalającego skargę na decyzję o wpisie do rejestru. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na liczne ograniczenia tej zasady. W tym zakresie podkreślił, że ochrona zabytku znajduje pierwszeństwo przed prawem własności, także w kontekście jego wykreślenia z rejestru. Wykreślenie wpisu organ mógł oceniać tylko przez pryzmat omówionych powyżej ustawowo określonych przesłanek wynikających z art. 13 ww. ustawy. Także wywodzone z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka argumenty związane z roszczeniami odszkodowawczymi nie mają wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Roszczenia odszkodowawcze są domeną postępowania cywilnego i nie pozostają w związku z rozstrzygnięciem objętym zaskarżoną decyzją.

W nawiązaniu do zarzutów zgłoszonych na rozprawie przez J. K. i Z. S. stwierdził, że nie mają wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Organ miał prawo do wszczęcia postępowania z urzędu. Jak stanowi art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się m.in. z urzędu. Jeżeli skarżący uważają, że nie został rozpoznany ich indywidualny wniosek w przedmiocie wykreślenia z rejestru zabytków, mogą dochodzić jego rozpoznania.

Także przy braku spełnienia ustawowych przesłanek uzasadniających wykreślenie zabytku z rejestru żadne pertraktacje ugodowe nie mogły być brane przez organ pod uwagę. Artykuł 114 K.p.a. stanowi, że w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Zawarciu ugody sprzeciwia się przepis art. 13 ww. ustawy o zabytkach.

Ponadto jako nieuprawniony Sąd ocenił zarzut co do tego, że organ nie wziął pod uwagę 50% nowych rowów melioracyjnych i współczesnej przepompowni. Okoliczności te były omówione zarówno w opinii, jak też objęte analizą organu w kontekście badania utraty walorów zabytkowych przez obiekt objęty wpisem do rejestru. Podkreślono, że porównując istniejący stan zachowania i współczesną mapę systemu melioracyjnego obszaru K. z archiwalnymi dokumentami stwierdza się, że stan aktualny odpowiada w pełni stanowi historycznemu. Stwierdzono, że zmiany modernizacyjne wykorzystujące współczesne techniki i technologie opierają się na pierwotnym systemie założonym przez osadników w XVII-XVIII wieku i rozbudowanym w XIX wieku. Co do zasady modernizacja jest kontynuacją historycznego rozwoju zabytkowego układu melioracyjnego.

Sąd, oceniając zarzuty A. C. i P. W., uznał je za nieuzasadnione. W odniesieniu do art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. wskazał, że nie jest prawidłowe postrzeganie przez skarżących układu ruralistycznego jako odnoszącego się do zabudowy, a nie takich form jak kanały, poldery oraz czynienie organowi zarzutu, że te formy uznaje jako elementy istotne dla układu objętego wpisem. W odniesieniu do definicji historycznego układu ruralistycznego (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) wskazał, że układ kanałów, polderów stanowi o historycznym podziale funkcjonalnym układu ruralistycznego i wpływał na ukształtowanie zabudowy, sieci dróg, co było w sprawie słusznie podkreślane, jako walor zachowany, choć z pewnymi ograniczeniami.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii podziałów geodezyjnych, wskazał, że było to już oceniane przez Sąd kontrolujący decyzję o wpisie do rejestru, jako okoliczność pozostająca bez wpływu na ocenę walorów układu. Dalej postępujące w tym zakresie zmiany organ, za opinią biegłego, słusznie uznał za nie wpływające w istotny sposób na aktualne walory zabytkowe układu. Także podnoszona przebudowa drogi nie wpłynęła na jej określony i istotny z punktu konserwatorskiego układ w terenie.

W ocenie Sądu, bezpodstawne są zarzuty związane z kwestionowaniem uprawnień autora wydanej opinii do wypowiadania się w przedmiocie niniejszego zabytku. Sąd podzielił w tym zakresie wyczerpująco uzasadnione stanowisko organu. Biegły miał właściwe uprawnienia, a zatem i wiedzę do wydania opinii w tej sprawie. Miał bowiem uprawnienia z zakresu krajobrazu kulturowego, a przedmiotem wpisu jest zabytkowy układ ruralistyczny. Powołując się na definicje krajobraz kulturowy (art. 3 pkt 14) oraz historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (art. 3 pkt 12) stwierdził, że układ ruralistyczny to nic innego jak określona przestrzeń ukształtowana w wyniku działania człowieka. Także w świetle wskazanego przez organ rozporządzenia biegły był tym, który miał specjalizację odpowiednią dla przedmiotu sprawy.

Ponadto wbrew twierdzeniom skarżących organ odniósł się także do wskazanego w opinii faktu braku zachowania oryginalnej zabudowy, choć ta okoliczność nie była nową i powstałą, po wydaniu decyzji o wpisie do rejestru.

Zdaniem Sądu, z oczywistego braku zrozumienia ustawowej przesłanki wynika zarzut, że wartość historyczna nie została potwierdzona w nowych badaniach, a organ takich nie przeprowadził. Organ nie miał takiego obowiązku. Przesłanka do wykreślenia z rejestru w rozumieniu art. 13 ww. ustawy odnosi się do sytuacji, w której wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została następnie potwierdzona w przeprowadzonych nowych ustaleniach naukowych. Co do przedmiotowego układu ruralistycznego nie były prowadzone nowe badania, które zakwestionowałyby zabytkowy walor tego obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że organ naruszył normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodów z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, a zaniechanie przeprowadzenia postępowania z dowodów zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania, tak w toku instancyjnym, jak i sądowym, w wyniku czego za stan faktyczny uznano stan niezgodny ze stanem rzeczywistym sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego nieprawidłowe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej uwzględnienie.

W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2014 r. strona skarżąca kasacyjnie uzupełniała argumentację skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Z charakteru przedmiotowej sprawy wynika, że przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, wymagało uzyskania dowodu, który uwzględniałby element wiedzy specjalnej. Choć nie można wykluczać, że z urzędu taką wiedzę posiada osoba powołana na funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, który w sprawach dotyczących zabytków działa w imieniu właściwego ministra do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, to uwzględniając skomplikowany charakter zagadnienia jakim jest okoliczność czy zagospodarowanie terenu K. utraciło walor zabytku, prawidłowym było uzyskanie opinii rzeczoznawcy posiadającego uprawnienia z zakresu krajobrazu kulturowego. Wskazano w sprawie, że rzeczoznawca ten posiada uprawnienia rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie m.in. krajobraz kulturowy ze specjalizacją metodologia projektowania, rewaloryzacja i ochrona krajobrazu kulturowego. Tych ustaleń strony postępowania nie podważyły. Także w skardze kasacyjnej nie podważono oceny Sądu nawiązującej do definicji krajobrazu kulturowego oraz historycznego układu ruralistycznego, że układ ruralistyczny to nic innego jak przestrzeń ukształtowana w wyniku działania człowieka. Sąd prawidłowo zatem ocenił, że biegły miał właściwe uprawnienia i wiedzę do wydania opinii w omawianym zakresie. Ponadto uwzględnienie tej opinii nie mogło prowadzić do naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. W świetle tego przepisu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skoro na potrzeby tej sprawy powstał dowód w postaci opinii rzeczoznawcy, organ miał prawo taki dowód uwzględnić, tym bardziej, że było on spójny z innymi dowodowymi, tj. oględzinami terenu, materiałem zdjęciowym oraz wcześniejszymi opracowaniami stanowiącymi podstawę wpisu K. do rejestru zabytków. W tych warunkach brak było jakichkolwiek wątpliwości co do konieczności przeprowadzenia przez organ z urzędu jakiegoś kolejnego dowodu a i takiej konieczności nie wykazano w skardze kasacyjnej. Należy zwrócić uwagę, że w tej sprawie prawidłowo oceniono, że opinia specjalistyczna wydana w toku postępowania nie wiąże organu i podlega ocenie na równi z innymi dowodami. Wynika z tego, że tylko inne przekonujące dowody mogą prowadzić do obniżenia mocy dowodowej opinii specjalistycznej (opinii biegłego). W tej zaś sprawie argumentacja stron postępowania opierała się wyłącznie na gołosłownej polemice lub własnej, niespecjalistycznej ocenie znajdującego się zagospodarowania na terenie K.. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby w sprawie istniał inny specjalistyczny dowód, który wyjaśniałby tak bardzo ocenną kwestię jak to czy dana nieruchomość wpisana do rejestru zabytków jest nadal zabytkiem. Przecież zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za zabytek mogą być uznane także ruiny dawnej zabudowy jeżeli wykazują określone cechy i właściwości. Pozwala na to definicja zabytku zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ochronie może więc podlegać także zdegenerowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą prawną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie. A zatem zdegenerowanie substancji nieruchomości wcale nie oznacza, że nie mamy do czynienia z zabytkiem. Ponadto podważenia dokonanej w tej sprawie oceny, zgodnie z którą mamy do czynienia z zabytkiem, nie ułatwia uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w tym zakresie. Zgodnie z regułami uznania administracyjnego organ powinien dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, co też w tej sprawie miało miejsce; zaś strony postępowania nie przedstawiły żadnego kontrdowodu, który podważyłby stanowisko przyjęte przez organ w decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej powołano się na interpelację poselską zawierającą bogaty materiał dowodowy sporządzony przez członków Stowarzyszenia. Nie wykazano aby te podmioty posiadały wiedzę specjalną z zakresu zabytków oraz aby były uprawnione do sporządzania specjalistycznych opinii. W odniesieniu zaś do podnoszonych okoliczności dotyczących "degradacji" zabytku przypomnieć należy, że w ocenie organu zawierały się okoliczności wskazujące na liczne zmiany dokonane w zagospodarowaniu K.. Niezależnie jednak od tych zmian zachowały się rowy i układ dwóch dróg warunkujących istnienie układu ruralistycznego. Ponadto wyraźnie wskazano, że ustalone i opisane zmiany nie stanowią podstawy do przyjęcia, że układ ruralistyczny wsi K. uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości będących podstawą wpisu do rejestru zabytków, ani też wartości te nie zostały podważone w ustaleniach naukowych. Oceniono, że zachowane zostały jego cechy charakterystyczne, wyróżniające, tj. historyczny układ przestrzenny wsi w granicach wyznaczonych kanałami odpływowymi i zbiorczymi z groblą, układ drożny z dwiema równoległymi drogami skupiającymi zabudowę I i II rzędu, a także wewnętrzna sieć kanałów, z których główne biegną równolegle do rzędów zabudowy, a biegnące prostopadle rozdzielają rozlegle poldery na długie parcele. Także oceniono, że czytelny pozostaje rozłóg (tj. rozmieszczenie pól w gospodarstwach), ukształtowany w formie łanów opartych na module łanów holenderskich. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotem oceny organów była tzw. "degradacja" zabytku, jednak uzyskane dowody w tej sprawie nie dawały podstawy do skreślenia układu ruralistycznego wsi K. wraz z otoczeniem, na który składa się system kanałów melioracyjnych oraz dwie równoległe drogi wyznaczające rząd I i II zabudowy, rozdzielone polderami. W skardze kasacyjnej, a także w piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie jej argumentacji nie wykazano jakie konkretnie rowy lub budynki znajdujące się na przedmiotowym terenie miałyby decydujący wpływ na odmienną ocenę niż przyjął Sąd I instancji. Nie wykazano tym samym aby w tej sprawie sformułowana ocena opierała się na dowolności w wyborze i ocenie materiału dowodowego. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach tej sprawy doszło do nieproporcjonalnej ingerencji organów Państwa w prawo własności. Kwestia ochrony zabytków nierzadko pozostaje w sprzeczności z indywidualnymi interesami właścicieli nieruchomości. Wymaga to wyważenia dwóch różnych grup interesów. Nie wystarczy jednak w tym zakresie samo wskazanie na istnienie rozbieżności pomiędzy interesem społecznym, a indywidualnym obywatela. Takie rozbieżności są bowiem wpisane w konstytucyjny system ochrony prawa własności, którego jednym z elementów jest możliwość ingerencji w prawo własności. Aby określona argumentacja w tym zakresie mogła odnieść skutek, wymagane jest wykazanie naruszenia proporcji pomiędzy różnymi grupami praw lub obowiązków – na ile wpis do rejestru zabytków narusza istotę prawa własności i czy taki czynnik w ogóle ma wpływ na wynik sprawy, a temu skarga kasacyjna nie czyni zadość. W tych warunkach brak jest podstaw do przyjęcia aby Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, do czego był uprawniony na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., jako gołosłowny, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami, w świetle powyższego wywodu brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło w tej sprawie do nieprawidłowego zastosowania ww. przepisów. Skoro w sprawie nie wykazano aby ww. układ ruralistyczny wraz z otoczeniem stracił walor zabytku, brak było podstaw do stwierdzenia, że nawet w części omawianego terenu zaistniały przesłanki, o jakich mowa w art. 13 ust. 1 ww. ustawy, warunkujące skreślenie zabytku z rejestru zabytków lub na podstawie art. 13 ust. 2 tej ustawy – warunkujące skreślenie z rejestru części zabytku. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.