Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 259/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 685/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 18 czerwca 2021 r. nr SKO.442.587.194.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr GOPS.SR.442.27.8.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz A. A. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 685/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 18 czerwca 2021 r. nr SKO.442.587.194.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku A. A. o ustalenie prawa świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, który posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast skarżąca jest osobą mającą ustalone prawo do emerytury.

Wójt Gminy [...], ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, ustalił, że sprawuje ona opiekę nad mężem B. B. oraz nie podważył konieczności rezygnacji przez nią z pracy w związku ze sprawowaniem tej opieki. Organ wskazał, że skarżąca została poinformowana o stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, dotyczącym "możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty" oraz stanowisku organu I instancji w tym zakresie, ale nie ustosunkowała się do tej kwestii.

Decyzją z 12 kwietnia 2021 r. nr GOPS.SR.442.27.8.2020 organ I instancji odmówił przyznania A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, wskazując między innymi, że pobiera ona emeryturę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z 18 czerwca 2021 r. nr SK0.442.587.194.2021 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy

Kolegium wskazało najpierw, że przysługujące prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W takim przypadku można dokonać wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. W następnej kolejności organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wydane z upoważnienia Wójta Gminy [...] z 3 marca 2021 r., w którym, poza wezwaniem do oświadczenia, czy A. A. zrezygnowała z pracy lub z jej aktywnego poszukiwania w celu opieki nad mężem, poinformowano skarżącą, że istnieje możliwość zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wartości. W odpowiedzi na to pismo A. A. ustosunkowała się jedynie do pierwszej części wezwania, dotyczącej jej aktywności zawodowej.

Z tego względu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że względna przeszkoda w przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego, to jest pobieranie emerytury, nie została usunięta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi A. A. uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji nie podzielił poglądu Kolegium, że przysługujące prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wskazał Sąd I instancji, z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Następnie Sąd I instancji zanalizował cel ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem. W uzasadnieniu do projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (Sejm RP IV Kadencji, druk nr 1555, s. 68). Zatem, w ocenie Sądu I instancji, wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. W tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw literalnej i celowościowej prowadzą do spójnego wniosku.

Sąd I instancji nie podzielił ponadto prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, a także narusza konstytucyjną zasadę równości. Zdaniem Sądu, taki pogląd potwierdza przywołane wcześniej Uzasadnienie do projektu ustawy, w którym ponadto wskazano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była "budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych (...)" (druk nr 1555, s. 59). Z tej też przyczyny nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Dlatego też Sąd I instancji podzielił stanowisko doktryny, co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r., skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, które jest nieznane ustawie o świadczeniach rodzinnych. To natomiast, zdaniem Sądu I instancji, oznacza, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości.

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Z chwilą ustalenia prawa do emerytury żona, sprawująca opiekę nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie czyni tego jednak, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. "w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Okoliczności, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia, lub odpowiednio go nie podejmują, nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury. Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższej kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.

To z kolei, zdaniem Sądu I instancji oznacza, że fakt zaniechania poinformowania skarżącej w trybie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz uniemożliwienie jej wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury, jakkolwiek stanowi naruszenie przepisów postępowania, to pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że rozpatrując sprawę, organy administracji publicznej poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjęły, że skoro wnosząca skargę kasacyjną ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Jednak, tekst prawa powinien być tak interpretowany, aby wynik tej interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa), a także aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Dlatego, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także zasadą udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).

Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła również, że po wydaniu decyzji o zawieszeniu przysługującego jej prawa do emerytury, oczekując na wydanie nowej decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne, byłaby pozbawiona jakiegokolwiek świadczenia.

Organy administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa nie powinny pomijać zasady słusznego interesu obywatela. Organy powinny czuwać, aby strona postępowania, na skutek niedoinformowania, nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa nie wyjaśniając dokładnie okoliczności sprawy, nie ustosunkowując się do żądań i twierdzeń stron oraz nie uwzględniając w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżącej przysługuje emerytura niższa od wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, które na dzień wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przysługiwało w wysokości 1 971 zł. Nie ulega wątpliwości, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego jest korzystniejszy dla skarżącej. Organ I instancji wskazał, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na ustalone prawo do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając pogląd przeciwny uznało jednak, że prawidłowo pouczona, skarżąca nie nadesłała decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, co umożliwiłoby orzeczenie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji z kolei, tak jak organ I instancji, przyjął, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na ustalone prawo do emerytury.

Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko powyższe w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy w wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1 583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w myśl art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1 971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M. P. poz. 1031). Niewątpliwie zatem, intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi zatem do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, aby zweryfikować wyniki wykładni językowej. Dlatego też m.in. w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 zasadnie zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Dodatkowo można jeszcze przywołać fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązania pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W świetle powyższych wywodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, argumenty Sądu I instancji wywodzone z uzasadnienia do projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie mogą być traktowane jako przeważające i uzasadniać zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Prowadziłoby to do dyskryminacji osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.

W rezultacie, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni językowej, celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, doszedł do przeciwnych wniosków niż Sąd I instancji.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w orzecznictwie, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie choćby w wyrokach w sprawach o sygn. akt: I OSK 2375/19, I OSK 1546/19, I OSK 254/20, I OSK 2375/19, czy I OSK 764/20. W powołanych wyrokach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.

Należy w tym miejscu podzielić ocenę Sądu I instancji, że wystosowane przez organ I instancji pismo z 3 marca 2021 r. nie może być traktowane jak pismo wysłane do strony w trybie art. 79a K.p.a. Wprawdzie w piśmie tym wezwano skarżącą do złożenia oświadczenia dotyczącego rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej/aktywnego poszukiwania pracy w celu opieki nad mężem, ponadto, organ I instancji poinformował, że zgodnie z wytycznymi SKO "istnieje możliwość zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wartości". To jednak w piśmie tym organ równocześnie podkreślił, że "Ośrodek stoi na stanowisku, iż zawieszenie prawa do renty czy emerytury nie jest równoznaczne z zrzeczeniem się nabytego prawa i nadal stanowi przesłankę negatywną". Sposób sformułowania pisma z 3 marca 2021 r., niezależnie od występującej w nim sprzeczności co do przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (sugeruje, że nawet wypełnienie przez stronę wskazanego warunku, może zostać wydana decyzja niezgodna z jej żądaniem), nie pozwala na przyjęcie, że stronie zostały skutecznie podane niespełnione lub niewskazane przesłanki od niej zależne w celu przedłożenia przez nią stosownych dowodów. Treść pisma nie wypełnia tym samym wymogów wynikających z art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się."

Wystosowanie informacji w tym trybie musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Stanowi to realizację obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, ustanowionego w art. 9 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że informując, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, organ powinien zadbać o możliwie jasną treść pisma, a także udzielać dodatkowych wyjaśnień, jeżeli okaże się to konieczne.

Dopiero dopełnienie wskazanych wymogów pozwoliłoby uznać pismo z 3 marca 2021 r. za informujące stronę o prawie wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Udzielona zaś przez stronę odpowiedź w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań może być oceniana w kontekście wymogów wynikających z art. 79a § 2 K.p.a. Tym samym nie można było wyciągać negatywnych dla strony konsekwencji z przekazanej organowi odpowiedzi na pismo, w której A. A. ustosunkowała się jedynie do pierwszej części wezwania, dotyczącej jej aktywności zawodowej.

Na koniec należy zauważyć, że organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podając łącznie trzy powody, w tym pobieranie emerytury. W takiej sytuacji, nawet nadesłanie przez stronę decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury nie wpłynęłoby na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie pozostawiłoby ją bez źródła utrzymania. Z akt sprawy nie wynika przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, uznając, że przysługujące prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie poinformowało skarżącej, tym razem z wyraźnym powołaniem się na art. 79a K.p.a., że jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie emerytury, ani o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W toku postępowania, dopiero wykładnia zaprezentowana przez organ II instancji dawała skarżącej realną możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak na tym etapie organ II instancji niezasadnie ograniczył się do oceny pisma wysłanego przez organ I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając zatem za zasady zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędną wykładnię uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w związku z oceną, że niepoinformowanie skarżącej w trybie art. 79a K.p.a. stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie oraz decyzję Wójta Gminy [...]. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji będzie obowiązany poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury (jeżeli uzna, że w dalszym ciągu zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 79a § 1 K.p.a. oraz art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 800 ze zm.).