Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 86/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1, 2 i 3, art.7 ust. 1, 1a i 2, art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art.12 ust.2, 3 i 4, art. 20, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 58.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił J.C. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, w tym: przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (UPOz).

Podstawę prawną decyzji stanowiły: - art.7 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( j.t. Dz.U.z 2012r. poz. 1164 ze zm.); - art. 58 rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu ....( Dz.U. UE L 09.316.65 ze zm.) zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem Nr 1122/2009" oraz § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9.03.2009r .w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Dz. U. nr 40, poz. 326 ze zm.)

W motywach decyzji Kierownik Biura Powiatowego podał, że w wyniku kontroli stwierdzono, że powierzchnia stwierdzona dla poszczególnych płatności wyniosła: dla JPO - 79,86 ha, dla UPO - 58,67 ha, dla płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na TUZ - 16,17 ha. Natomiast powierzchnia wykluczona dla poszczególnych płatności wyniosła odpowiednio 18,68 ha, 18,84 ha oraz 4,86 ha.

Przeprowadzona w dniach od 4.09.2013r. do 10.09.2013r. kontrola na miejscu oraz kontrola administracyjna wykazała różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w odniesieniu do następujących działek rolnych:

-E - powierzchnia deklarowana 1,26 ha, powierzchnia wykluczona na podstawie zestawienia LPIS 0,03 ha z powodu usytuowania poza zadeklarowanymi granicami działki;

-F - powierzchnia deklarowana 2,85 ha, wykluczono na podstawie Kontroli na Miejscu (dalej KnM) 0,55 ha z powodu zadrzewień i zakrzaczeń;

-H - powierzchnia deklarowana 11,49 ha, wykluczono na podstawie KnM 1,49 ha i powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG 0,22 ha, wykluczenia stanowią zadrzewienia, zakrzaczenia i drogi;

-I - powierzchnia deklarowana 34,72 ha, wykluczono na podstawie KnM 11,21 ha (zadrzewienia, zakrzaczenia, powierzchnie nie skoszone, drogi, zakrzaczone powierzchnie zagłębione);

- J powierzchnia deklarowana 20,54 ha, wykluczono na podstawie KnM 4,60 ha (zadrzewienia, zakrzaczenia);

-JA powierzchnia deklarowana 6,50 ha, wykluczono na podstawie KnM 0,74 ha (zadrzewienia, zakrzaczenia).

W zakresie odmowy przyznania JPO organ podał, że łączna powierzchnia zadeklarowana we wniosku do wymienionej płatności dla wskazanych działek rolnych wyniosła 98,54 ha, powierzchnia deklarowana kwalifikowana wyniosła 98,54 ha, zaś łączna powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła 79,86 ha. W rezultacie stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez producenta rolnego, a stwierdzoną podczas kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej w zakresie kwalifikowalności powierzchni wyniosła 18,68 ha. Organ wyliczył, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu / kontroli administracyjnej wyniosła 23,3909% i zawiera się w kryterium pomiędzy 20% i 50%, określonym w art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z tego powodu w odniesieniu do tej grupy upraw organ I instancji nie przyznał żadnej pomocy obszarowej.

W zakresie odmowy przyznania UPO organ powołał się na art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podnosząc, iż przedmiotowa płatność przysługuje do powierzchni, do której została przyznana JPO. Ponadto kontrola w gospodarstwie rolnika wykazała niezgodność w zakresie przestrzegania minimalnych norm dobrej kultury rolnej, na działce rolnej CA (działka ewidencyjna nr 52/5) na powierzchni 0,81 ha, co skutkowało informacją o konieczności koszenia i usuwania okrywy roślinnej co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca lub wypasania na niej zwierząt. Wyliczył, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych do UPO a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu / kontroli administracyjnej wyniosła 32,1118% (18,84 ha) i zawiera się w kryterium pomiędzy 20% i 50%, określonym w art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z tego powodu również w odniesieniu do tej grupy upraw organ I instancji nie przyznał żadnej pomocy obszarowej.

Od powyższej decyzji producent rolny złożył odwołanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie płatności, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zarzucił naruszenie:

– art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie pełnego ustalenia faktów niezbędnych do właściwego rozpoznania sprawy, w szczególności niezweryfikowanie ustaleń kontroli na miejscu, podczas nieobecności skarżącego w trakcie tejże kontroli, o której zamiarze przeprowadzenia nie został powiadomiony,

– art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, polegającego na niezawiadomieniu go o kontroli na miejscu, jak również o zebraniu materiału dowodowego i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Zdaniem odwołującego się, wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ich konsekwencją było niepełne zgromadzenie materiału dowodowego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na rażącym zawyżeniu różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia płatnością obszarową. Konsekwencją tego było niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach bezpośrednich, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009r. w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9.03.2009r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegające na bezpodstawnej odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa, biegłego geodety i biegłego z zakresu ochrony zwierząt oraz o przesłuchanie stron. Zarzucił organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne poczynione podczas kontroli na miejscu w jego gospodarstwie w zakresie powierzchni działek rolnych. Podniósł, że o kontroli dowiedział się dopiero po jej zakończeniu z doręczonych mu protokołów, których treści nie rozumiał. Ponadto nie znał konsekwencji prawnych wynikających z treści otrzymanych protokołów. Wobec tego, że do ustalania powierzchni do płatności powinny być brane pod uwagę sposoby ogólnie dostępne stronie, która nie może osiągnąć dokładności ortofotomapy, powinny być uwzględnione wnioski o przeprowadzenie dowodu z opinii geodety.

Podniósł ponadto, że przez znaczną część roku dostęp do działek jest obecnie utrudniony, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie zamieszkała osada bobrów, tworząca żeremie oraz tamy powodujące zalewanie gruntów. Z uwagi na to, że bobry są pod ochroną i z uwagi na okresy ochronne nie można niszczyć tworzonych przez nie tam, nie można mu przypisać winy z tego tytułu, iż zabiegi agrotechniczne są wykonywane w terminie, w którym jest możliwy dostęp do gruntów, gdyż w przeciwnym razie byłby narażony na odpowiedzialność karną.

W piśmie z dnia 25 .08.2014r. odwołujący się, działając przez pełnomocnika, -radcę prawnego, podniósł, że przesłana mu dokumentacja elektroniczna z kontroli nie przedstawia stanu faktycznego będącego w 2013r. Wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego o dane wektorowe GPS pomiaru wraz z plikami LOG oraz wektory do pomiaru INNA. W jego ocenie obliczenie powierzchni działek na podstawie innych metod niż według pomiarów GPS niesie za sobą duży element niedokładności. Dodatkowo podniósł, że w wielu wypadkach zdjęcia nie pasują do opisów i rozgraniczenia pól i łąk.

W piśmie z dnia 24.09.2014r. stwierdził, że przekazana mu dokumentacja z kontroli wskazuje na istotne błędy przy prowadzaniu kontroli. Przede wszystkim w czasie dokonywania pomiarów pracownicy organu nie dokonali zamknięcia poligonów dla mierzonych działek. Zapisy elektroniczne wskazują , ze pomiary zostały dokonane tylko dla części granicy działek. Brak zamknięcia poligonów działek prowadzi do braku możliwości faktycznej oceny ich powierzchni. Oznacza to, ze czasie kontroli na miejscu pracownicy organu nie dokonali pełnej kontroli działek, co do których wnioskowana jest płatność. Na podstawie tak przeprowadzonej kontroli nie jest możliwe prawidłowe ustalenie powierzchni działek oraz powierzchni wyłączeń. Tym samym kontrola na miejscu nie może być podstawą ustalenia stanu faktycznego w sprawie i powinna być pominięta przez organ. Niepełne przeprowadzenie kontroli skutkowało dokonaniem zamknięć poligonów i przeprowadzeniem obliczeń już poza miejscem kontroli bezpośredniej na miejscu, co jest niedopuszczalne. Podniósł, że pliki LOG wskazują na ręczną modyfikację danych. W jego ocenie działanie takie nie powinno mieć miejsca, gdyż wskazuje na nieuprawnioną ingerencję w materiał dowodowy, i może sugerować, ze część materiału została usunięta lub pomiar dotyczy zupełnie innych działek. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z instrukcją do pomiaru z kontroli interwał logowania powinien wynosić maksymalnie 25 metrów. Analizując udostępnione dane daje się wyraźnie stwierdzić, iż interwał nie jest utrzymywany. W niektórych miejscach wynosi on bowiem ponad 100 metrów. Ta okoliczność także wpływa na brak dokładności kontroli. Odwołujący się wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem WSA w Olsztynie zawartym w wyroku z dnia 25.10.2012r. sygn. akt I SA/Ol 478/12 raport z czynności kontrolnych jest co do zasady dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwa w zakresie ich działania. Stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże takie okoliczności jak niezachowanie przepisanej formy lub treści dokumentu stanowi istotna wadę dyskwalifikującą wartość dowodową raportu, gdy raport ten powstał w oparciu o nieprawidłowo dokonane czynności.

Dodatkowo odwołujący się podniósł, że analiza dokumentacji fotograficznej wskazuje, iż przedstawione zdjęcia nie zostały zrobione na granicy działek. Podniósł też, że w przypadku wyłączeń na użytkach zielonych sama obecność innej roślinności nie stanowi naruszenia prawidłowego gospodarowania. Tym samym wyłączenia dotyczące tych rzekomych nieprawidłowości nie powinny mieć miejsca. Pracownicy organu powinni ustalić rozgraniczenie różnych rodzajów upraw. Odwołujący się podsumował, że z uwagi na rażące błędy w czasie prowadzenia kontroli raport z czynności kontrolnych nie może stanowić dowodu w sprawie i wniósł o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu, celem wyeliminowania błędów.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ przytoczył w motywach rozstrzygnięcia treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26.01.2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 12 ust. 4, art. 26 ust. 1, art. 58, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Uznał wyliczenia organu I instancji za prawidłowe. Podał, że strona deklarując we wniosku określone działki rolne, powinna przed złożeniem przedmiotowego wniosku dokonać samodzielnie lub przy pomocy osób trzecich, pomiaru powierzchni gruntów, do których ubiegała się o przyznanie płatności. Producent rolny zobowiązany był we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Powyższy obowiązek spoczywa na stronie również w przypadku, gdy otrzymuje z ARiMR wnioski spersonalizowane wraz z załącznikami graficznymi.

Organ wskazał na art.12 ust.3 rozporządzenia Nr 1122/2009, zgodnie z którym, w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o którym mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Podał dalej, że zgodnie z art. 12 ust. 4 Nr 1122/2009, jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3 jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Jeżeli poprawki obejmują powierzchnię działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej.

Wnioskodawca powinien więc sprawdzić, jak w rzeczywistości przedstawia się stan posiadanych gruntów. Uwaga ta dotyczy również twierdzenia strony, że należące do niej działki rolne opanowane są przez siedliska bobrów znajdujących się pod ochroną. Organ odwoławczy zaznaczył, że powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze, w tym także opanowane przez bobry. Jak zauważył sam skarżący, siedliska bobrów istniejące na jego działkach uniemożliwiają dokonywanie niezbędnych zabiegów w celu utrzymywania gruntów w odpowiedniej kulturze rolnej. Mając zatem świadomość, że część powierzchni działek rolnych opanowana przez bobry nie nadaje się pod uprawy rolnicze, w ocenie organu II instancji strona nie powinna ujmować powierzchni tych działek we wniosku o przyznanie płatności.

Zasady ustalania maksymalnych powierzchni kwalifikowanych do płatności (PEG) z wykorzystaniem ortofotomapy wynikają wprost z przepisów prawa wspólnotowego, które muszą być bezwzględnie stosowane przez każde państwo członkowskie, a w niniejszej sprawie po stronie organu administracji istnieje obowiązek odmowy przyznania płatności w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Producent rolny nie powinien składać wniosku o płatność bez uprzedniego zweryfikowania go pod kątem zgodności ze stanem faktycznym powierzchni należących do niego działek. Strona powinna określić powierzchnię deklarowanych gruntów rolnych na podstawie faktycznie przeprowadzonych pomiarów w gospodarstwie po potwierdzeniu przez rolnika ich aktualności i zgodności ze stanem faktycznym.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 34 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009. Podał, że zgodnie z "instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikacji powierzchni" inspektor terenowy ma obowiązek ustalić położenie deklarowanej działki rolnej na podstawie m.in. LPIS (system identyfikacji powierzchni, niepowtarzalny numer działki ewidencyjnej, (referencyjnej), na której położona jest działka rolna, materiału graficznego spersonalizowany załącznik graficzny z wyrysowaną przez rolnika działką rolną) i wpisanymi tam uprawami oraz dokumentacją fotograficzną w postaci zdjęć z terenu, potwierdzających występujące na działce uprawy, przebieg jej granic, stwierdzone wyłączenia lub zmiany sposobu użytkowania. Metoda ta opisuje powierzchnię użytkowaną rolniczo w ramach deklarowanej działki ewidencyjnej.

Następnie identyfikowane są granice mierzonej działki zgodnie z deklarowaną i zidentyfikowana w terenie uprawą.

Działki rolne skarżącego zostały poddane kontroli terenowej za pomocą techniki GPS, przyrządem pomiarowym Trimble Geo XM, kwalifikując do płatności jedynie te powierzchnie, które spełniają definicję gruntów rolnych, wyłączając z tego grunty, które nie kwalifikują się do płatności. Technika pomiaru INNA oznacza jedynie, że kilka działek zostało pomierzonych w kompleksie. Ta technika została wykorzystana do łącznego pomiaru działek A, F,G i B,C,I a także D i J.

Skarżący zadeklarował działki rolne D, J/J 1 i JA/JA 1 na działce referencyjnej 52/4, od jej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej odjął jedynie 0, 37 ha., strona nie uwzględniła do powierzchni kwalifikowanej m.in. obszarów uwidocznionych na fotografiach 100,109,110,133 oraz 137. Jednocześnie skarżący nie uwzględnił innych obszarów, które nie kwalifikowały się do płatności i jako takie zostały wyłączone ( przykładowe fotografie 131,132,111,112,103-105).

Na działkach referencyjnych nr 52/5 oraz 52/6 zadeklarował działki rolne: B, C, CA, H/H1 i I/II rozpisując ich powierzchnie tak, że obejmowały całą powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą tych działek referencyjnych, odejmując jedynie 0,01 ha dla ewidencji 52/5. Jednocześnie na załącznikach graficznych zaznaczono położenie działek rolnych B, C, CA, H/H1 i I/II tak, że nie wyrysowano ich na całkowitej powierzchni PEG (załącznik "[...]" z 7.05.2013r.). W związku z tym skarżący nie uwzględnił obszarów nie kwalifikujących się do płatności w deklaracji powierzchniowej we wniosku o przyznanie płatności (przykładowe fotografie o nr: 4, 7, 8, 14, 16, 17, 19, 20, 39, 41, 310, 315, 316, 322, 323). Niektóre elementy krajobrazu widniejące na takich fotografiach jak: 24, 40, 138, 139,143 – 146 i 320, które podlegają wykluczeniu z płatności, nie zostały w ogóle uwzględnione przez skarżącego. Z kolei w przypadku działki CA stwierdzono powierzchnię większą niż w deklaracji oraz okoliczność nie przeprowadzenia koszenia darni przynajmniej raz w roku w terminie do 31 lipca, jak również nie dokonania wypasu w odpowiednim terminie.

Stwierdzono zatem nieprawidłowości w odniesieniu do działek rolnych E, F, H, I, J i JA. Powierzchnia stwierdzona dla poszczególnych płatności wyniosła: dla JPO 79,86 ha, dla UPO 58,67 ha, dla płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na TUZ 16,17 ha. Natomiast powierzchnia wykluczona dla poszczególnych płatności wyniosła odpowiednio 18,68 ha, 18,84 ha oraz 4,86 ha.

Organ opisał specyfikę pomiaru modelem GPS i wyjaśnił, że pliki LOG jak również raporty wraz z GPS mają jedynie charakter roboczy. Wszystkie zebrane dane mogą być poddane dalszej weryfikacji poza kontrolą na miejscu, podczas kontroli administracyjnej, po zaimportowaniu raportów z GPS do specjalistycznego programu komputerowego.

W danych roboczych zawartych w plikach LOG, występują zarówno otwarte jak i zamknięte poligony, a ostateczny wynik pomiarów zawiera plik GLM, opisany numerem gospodarstwa. Na podstawie wektorów z pliku GLM, zostały sporządzone raporty z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni /KP/, programu rolnośrodowiskowego /PRŚ/ oraz z zakresu wzajemnej zgodności /CC/.

Organ podał, że może się zdarzyć, iż nie wszystkie punkty jak również linie będą wykorzystane do wyznaczania poligonów, co uzasadnione jest korektą tych punktów z uwagi na specyficzna zasłonę terenową itp. (położenie danego punktu odbiega od innych punktów wyznaczających linię granicy), który to fakt potwierdza ortofotomapa i przeprowadzony wywiad terenowy, może danego punktu nie uwzględnić by nie zniekształcał wartości pomiaru danej działki.

W odniesieniu do zarzutu, że w niektórych miejscach odległość między punktami przekracza 25 m organ wskazał, że taka sytuacja ma miejsce jedynie na linii prostej wyznaczającej granicę między dwiema działkami strony. W rezultacie hipotetyczny niedobór powierzchni na jednej działce rolnej (przy założeniu nieprawidłowego wyznaczenia ich granicy), skutkowałby zwiększeniem powierzchni działki sąsiadującej, co jak wykazuje dane pokontrolne nie miało miejsca. Stwierdzona przyczyna niedoboru powierzchni nie jest wynikiem błędu pomiaru, a jedynie błędnej deklaracji skarżącego, dotyczącej powierzchni działek rolnych.

Organ odwoławczy podał, że pomiary w gospodarstwie skarżącego dokonywane były przy użyciu dwóch egzemplarzy GPS Trimble Geo XM, co również powodowało konieczność zaimportowania danych z obu urządzeń do komputera ze specjalistycznym oprogramowaniem, a zatem poza gospodarstwem skarżącego, celem ich połączenia w jeden spójny plik wektorowy dla gospodarstwa (GML). Wszystkie zebrane i przeanalizowane dane pokontrolne zawarte są w raportach, a o ich poprawności i zgodności ze stanem faktycznym świadczą podpisy inspektorów terenowych zamieszczone w każdym z raportów z czynności kontrolnych. Uzyskanie precyzyjnych danych dotyczących wartości obwodu zewnętrznego dla działek, które posiadają obiekt wcinający (kod pokontrolny DR 49), także możliwe jest jedynie przy użyciu specjalistycznego oprogramowania, tj. podczas kontroli administracyjnej. Z kolei w przypadku działek, dla których zastosowano kod pokontrolny DR 37, oznaczający niewidoczne w terenie granice działki rolnej określono na podstawie danych GIS. Przy czym żadna instrukcja nie wspomina o konieczności dokonywania zdjęć działek rolnych jedynie z granicy działek.

Na tym tle organ odwoławczy podał, że nieuprawniona jest teza strony o konieczności dokonywania ustaleń tylko w oparciu o wyniki z kontroli na miejscu, bez możliwości dokonania weryfikacji tych ustaleń także podczas kontroli administracyjnej - z wykorzystaniem ortofotomapy. Ustalenia przedstawione w protokołach z kontroli na miejscu oraz w trakcie kontroli administracyjnej organ II instancji uznał za prawidłowe. W jego ocenie nie znajduje uzasadnienia kwestionowanie przez stronę skarżącą ustaleń faktycznych, opartych na wynikach z kontroli na miejscu i podważanie decyzji organu I instancji w oparciu o subiektywne przypuszczenia, czy też podejrzenia strony bez skonkretyzowania podnoszonych wadliwości postępowania i bez powołania jakichkolwiek dowodów na ich potwierdzenie.

Powołując się na art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 organ podał, że strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Dopuściła się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie, nie powinna bowiem deklarować działek, które nie są wykorzystywane rolniczo.

W skardze na powyższą decyzję J.C. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, ewentualnie ich uchylenie, stwierdzenie, iż zaskarżone decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu, jak też o dopuszczenie i przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. wobec niedokonania pełnego ustalenia faktów niezbędnych do właściwego rozpoznania sprawy, w szczególności nie zweryfikowanie ustaleń kontroli na miejscu, podczas nieobecności skarżącego podczas tejże kontroli, o której zamiarze przeprowadzenia nie został powiadomiony,

2) art. 78 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego podczas, gdy żądanie przeprowadzenia dowodów należało uwzględnić, bo przedmiotem dowodów były okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Zatem bezsprzecznie organ winien uwzględnić wnioski dowodowe skarżącego. Opinie biegłych w sposób bezsprzeczny i jasny wyjaśniłyby okoliczności istotne dla niniejszej sprawy,

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, organ nie odniósł się co do wszystkich twierdzeń i wniosków dowodowych strony w uzasadnieniu decyzji nie wskazał również przyczyn z powodu których twierdzeniom skarżącego oraz innym dowodom odmówił wiarygodności,

4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału skarżącemu w postępowaniu, polegającego na niezawiadomieniu go o kontroli na miejscu, jak również o zebraniu materiału dowodowego i uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,

5) art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne, dyskryminujące traktowanie skarżącego,

6) art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim ARiMR pominęła, że wyniki kontroli nie odpowiadają rzeczywistości, zaś skarżący zgodnie z zasadą należytej staranności usiłował wykazać brak zawinienia w swoim działaniu oraz w sposób wiarygodny podważył zasadność ustaleń organu dokonując zastrzeżeń co do pomiarów,

7) art. 8 kpa poprzez działania ARiMR powodujące podważenie zaufania skarżącego do organów państwa, w szczególności poprzez czynności podejmowane przez organ w zakresie procedury przeprowadzonej kontroli,

8) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, które w oczywisty sposób mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy,

9) art. 156 § 1 pkt 2 poprzez rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na całkowitym uchyleniu się przez organy od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.

W treści obszernej skargi zarzucono, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, a ustalenia faktyczne zostały dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący uważa, że spełnił warunki materialne do przyznania mu płatności w ramach złożonego przez niego wniosku o płatność w roku 2013. Wskazał na pismo z dnia 5 stycznia 2015r., gdzie organ w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 27 października 2014r. w zakresie wzajemnej zgodności, nie wykazał niezgodności, a wnioski o płatność zarówno w roku 2013, jak i w 2014, zostały oparte na tych samych powierzchniach zadeklarowanych przez stronę działek.

Podniósł, że w toku całego postępowania administracyjnego domagał się przeprowadzenia w swojej obecności terenowej kontroli na działkach, których powierzchnię organ początkowo zakwestionował jedynie w oparciu o mapy i wyrysy z kontroli w terenie. Mapy i wyrysy stanowiące załącznik do ostatecznego protokołu kontroli nie zostały przesłane stronie aż do sierpnia 2014r. co powoduje, że strona do tego czasu nie miała możliwości zapoznania się z nimi oraz brania czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Skarżący już w piśmie z dnia 16 lipca 2014r. wskazywał, że już sama powierzchowna analiza w stosunku do tylko jednej działki stanowi podstawę do kwestionowania prawidłowości części ustaleń dokonanych przez pracowników organu. Ponadto w jego ocenie obliczanie powierzchni na podstawie innych metod niesie ze sobą duży element niedokładności. Obliczenia powierzchni gruntów bez fizycznej kontroli w terenie przy użyciu pomiarów GPS z dużą dozą prawdopodobieństwa można uznać za nieprawidłowe. Nadto w wielu przypadkach zdjęcia nie pasują do opisów i rozgraniczenia pól i łąk. Otrzymana dokumentacja wskazywała na istotne błędy przy prowadzeniu kontroli gospodarstwa strony na miejscu przez pracowników organu. Skarżący w piśmie z dnia 24 września 2014r. wskazał, że przede wszystkim w czasie dokonywania pomiarów pracownicy organu nie dokonali zamknięcia poligonów dla mierzonych działek. Zapisy elektroniczne wskazują, iż pomiary zostały dokonane tylko dla części granicy działek. Brak zamknięcia poligonów działek prowadzi do braku możliwości faktycznej oceny ich powierzchni, co w ocenie skarżącego oznacza, że w czasie kontroli na miejscu pracownicy organu nie dokonali pełnej kontroli działek, co do których wnioskowana jest płatność.

Niepełne przeprowadzenie kontroli skutkowało dokonaniem zamknięć poligonów i przeprowadzeniem obliczeń już poza miejscem przeprowadzania kontroli bezpośredniej na miejscu. Pliki LOG wskazują bowiem na ręczną modyfikację danych, co jest niezrozumiałe dla skarżącego i nie powinno mieć miejsca. Tym samym protokół kontroli obarczony jest poważnymi błędami, a dowód ten zinterpretowany nieprawidłowo, uzasadnia twierdzenie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w zarzutach.

Skarżący podniósł, że zdjęcia z ortofotomapy powinny pokrywać się z pomiarami GPS, a jednak w sprawie objętej skargą tak nie jest. Pomiary z GPS zostały dopasowane do wyników z ortofotomapy co dyskwalifikuje te wyliczenia i wymaga kolejnej weryfikacji. Ortofotomapy byłyby prawidłowe tylko wówczas, gdy są zrobione pionowo z góry, natomiast w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bo całe połacie działek nie są ujęte na mapach. Zatem były one robione pod nieprawidłowym kątem co zniekształca kształt działek (obraz) oraz czyni ustalenia i pomiary organu błędnymi. Analizując dokumentację fotograficzną skarżący wskazał, że przedstawione zdjęcia nie zostały zrobione na granicy działek.

Nadto w przypadku wyłączeń ze względu na występowanie na użytkach zielonych innej roślinności, sam fakt występowania innej roślinności nie stanowi naruszenia prawidłowego gospodarowania. Tym samym wyłączenia dotyczące tych rzekomych nieprawidłowości nie powinny mieć miejsca.

Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się w żaden sposób co do zastrzeżeń skarżącego wskazanych w piśmie z dnia 24 września 2014r. oraz co do treści pisma z dnia 13 listopada 2014r.. Skarżący uznał, że stanowisko organu powinno zawierać ocenę wiarygodności i prawdziwości zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę, ocenę ich przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, a organ w niniejszym stanie faktycznym tego nie uczynił. Organ bezkrytycznie oparł swoje decyzje na protokole z kontroli, który zawiera istotne błędy i w ocenie strony nie może być dowodem w sprawie.

Skarżący odnotował, że przy danych pomiarowych z kontroli na miejscu znajduje się stwierdzenie, iż "wszystkie zebrane odbiornikiem dane mają charakter roboczy i mogą być poddane dalszej weryfikacji". Przedmiotowa adnotacja jest dla skarżącego niezrozumiała. Należy bowiem domniemywać, że organ niejako dopasowuje pomiary i doprowadza do sytuacji, w której wyklucza się rolnika z dopłat. Tym samym przedkłada się ustalenia i dokonane obliczenia w siedzibie organu ponad dane ustalone w trakcie kontroli na miejscu. Jest to podejście nieprawidłowe i prowadzi do sytuacji, w której strona nie ma żadnego wpływu na postępowanie prowadzone przez organ. Organ może oprzeć decyzję na dowodzie jakim jest protokół pokontrolny, jednak kontrola stwierdzona takim protokołem powinna zostać przeprowadzona w sposób prawidłowy. Jednak popełnione w przedmiotowej sprawie błędy dyskredytują wszystkie ustalenia organu. Zatem za najwłaściwsze w tej sytuacji skarżący uznaje przyjęcie dotychczasowych - starych "PEG - ów", które zostały ustalone przez pracowników Agencji, i do których skarżący się stosował składając wniosek o przyznanie płatności. Organ w żaden sposób nie może doprowadzać do sytuacji, w której dopasowuje sobie pomiary z kontroli na miejscu z działaniami arytmetycznymi i celowo wyłącza skarżącego z dopłat. Przeprowadzone kontrole na gruncie skarżącego nie są wiarygodne, gdyż kontrole przeprowadzane na przestrzeni lat wykazywały całkowicie rozbieżne wyniki. Skarżący nie zmienił sposobu użytkowania swoich działek, więc nie ma żadnego uzasadnienia dla przyjętych wyłączeń. Bezzasadne są zatem twierdzenia, że zmiana jest wynikiem sukcesji drzew i zakrzewień.

Organy oparły swe decyzje na założeniu, że protokół kontroli jest jedynym wiążącym dowodem, a wina rolnika polega na nieprzeprowadzeniu przed złożeniem wniosku sprawdzenia rzeczywistej powierzchni gruntów. Jednak skarżący wskazał działki i prowadzone na nich uprawy zgodnie ze stanem faktycznym. Ponadto możliwe jest zweryfikowanie twierdzeń rolnika w świetle ewidencji gruntów. I jeśli dane w ewidencji gruntów są aktualne, a ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, to nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 29 kwietnia 2015r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, dołączył płyty CD zawierające zdjęcia i dokumentację, w zakresie wyrządzenia przez bobry szkód i prowadzenia gospodarstwa skarżącego zgodnie z dobrą kulturą rolną. Wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentacji i zdjęć zawartych w przedłożonych nośnikach elektronicznych na okoliczność wykazania błędnych ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie. Złożył również pismo procesowe z dnia 28 kwietnia 2015r. i podał, że organ nie dokonał pełnej kontroli działek objętych wnioskiem o płatność. Kontrola była niedokładna, gdyż interwał logowania pomiaru z kontroli powinien wynosić zgodnie z instrukcją max. 25 metrów, a w niektórych miejscach wyniósł ponad 100 m. Ponadto pomiary z GPS zostały dopasowane do wyników z ortofotomapy co dyskwalifikuje te wyliczenia i wymaga kolejnej weryfikacji. Ortofotomapy byłyby prawidłowe tylko wówczas, gdy są zrobione pionowo z góry, natomiast tutaj taka sytuacja nie miała miejsca, bo całe połacie działek nie są ujęte na mapach. Zatem były one robione pod nieprawidłowym kątem, co zniekształca kształt działek (obraz) i czyni ustalenia i pomiary organu błędnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji pod względem zgodności z prawem, na podstawie akt sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd, co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a ocenia zaskarżony akt według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień jego wydania. Zatem wnioski o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, których strona nie przedstawiła, oraz zgłoszony na rozprawie wniosek o przeprowadzenie dowodów ze zdjęć na płytach CD nie zostały przez Sąd uwzględnione, zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a.

Analiza akt sprawy dała podstawy do uwzględnienia skargi, ale nie wszystkie zarzuty i wnioski w niej zawarte są uzasadnione.

Przede wszystkim Sąd nie stwierdził, by w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, natomiast uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, grunty rolne, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m. innymi wszystkie grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, oraz przestrzegane są wymogi. Według art.7 ust.1a ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust.1 akapit drugi rozporządzenia nr1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie identyfikacji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie zaś z art.7 ust.2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin ( uzupełniająca płatność podstawowa) – do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Szczegółowe warunki i zasady przyznawania płatności zostały określone przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9.03.2009r .w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

Natomiast normy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm( j.t. Dz.U z 2014r. poz.1372).

W art. 3 ust. 1 ustawa o płatnościach bezpośrednich stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art.3 w ust 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności, według art.3 ust.2 pkt.4 organ administracji "zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Powyższe, w połączeniu z treścią art. 3 ust.3 ustawy wskazuje, że to na rolnika, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania.

Ograniczenie stosowania pewnych zasad określonych przepisami k.p.a. wiąże z tym, że zasadnicze kwestie związane ze składaniem wniosków, wymogów, jakie muszą być spełnione przez wnioskodawców, terminy ich składania i tryb załatwiania przez Agencję regulowane są przez powołane wyżej rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 i częściowo przez ustawę o płatnościach bezpośrednich.

Wskazać należy, że według art. 25 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podobnie jak według art.12 ust.2, ust.3 i ust.4 Rozporządzenia NR 1122/2009, Agencja przesyła formularz (wniosku) oraz materiał graficzny, o którym mowa w art.19 ust.2 rozporządzenia nr 73/2009 rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych w poprzednim roku. W myśl ust.3 powołanego artykułu "W przypadku, o którym mowa w ust. 2, rolnik składa kolejny wniosek o przyznanie płatności obszarowych na formularzu przesłanym przez Agencję i dołącza do niego przesłany przez Agencję materiał graficzny.

Powyższe wynika z zawartego w art. 20 Rozporządzenia NR 1122/2009, zalecenia uproszczenie procedur, polegające m.in. na korzystaniu przez organy z posiadanych danych, zwłaszcza, gdy nie uległy one zmianie "od ostatniego złożenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach przedmiotowego systemu pomocy".

Ponadto Rozporządzenie Nr 1122/2009 stanowi o obowiązku przeprowadzania kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli.

Są to kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Wynika stąd, że kontrole nie muszą być zapowiedziane, a udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o wynikach kontroli i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. W myśl art.32 ust1 rozporządzenia, z każdej kontroli sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się między innymi (pkt.c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiaru każdej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru. Zgodnie z art.32 ust.2, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania.

Dodać należy, że obowiązek sporządzenia raportu, o którym mowa w art. 32 (dot. powierzchni działek) oraz art. 54 ust. 1 i 2 (dot. wzajemnej zgodności) rozporządzenia nr.1122/2009 został też wskazany w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - art.31 ust.6. Według ust.7 tego artykułu rolnik ma prawo zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji , w terminie 14 dni od doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła.

Z informacji zawartej w raporcie z kontroli z dnia 17.09.2013r. wynika, że został on wysłany rolnikowi w tym samym dniu tj. 17.09.2013r., zatem skarżący mógł zgłosić zastrzeżenia, zanim organ I instancji wydał decyzję. Powyższe nie oznacza jednak, że takie zastrzeżenia nie mogą być zgłoszone w toku postępowania odwoławczego, w szczególności w sytuacji, gdy rolnik, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie twierdzi, że nie do końca rozumiał treść raportu, w szczególności zaś nie przewidywał skutków, jakie wynikają z ustaleń w nim zawartych. Te twierdzenia Sąd uznaje za zrozumiałe, zważywszy, że w przypadku, gdy rolnik nie był powiadomiony o kontroli i w niej nie uczestniczył, posługiwanie się w raporcie wyłącznie kodami, bez opisu przyczyny zastosowania danego kodu, nie dostarcza jakiejkolwiek wiedzy na temat rzeczywistych ustaleń kontroli, więc trudno rolnikowi, do czasu wydania decyzji przez organ I instancji polemizować z ustaleniami kontroli.

Jak już wyżej Sąd stwierdził, decyzje w sprawie przyznania jednolitych płatności obszarowych wydawane są w oparciu o dane zamieszczone we wniosku oraz ustalenia poczynione w trakcie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu.

Zasadą jest, w myśl art.3 ust.2 powołanej ustawy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 3 ust. 3 ustawy określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Z powyższego wynika, że wnioskodawcę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Nie oznacza to jednak prawa organu decydującego o wysokości płatności do niedokonywania analizy materiału dowodowego, w szczególności materiałów z kontroli, i własnego odniesienia się do zgłaszanych przez rolnika w trakcie postępowania zarzutów odnośnie trybu i sposobu przeprowadzonych czynności kontrolnych. Nie zawsze, jak to zdaje się przyjmować Dyrektor ARiMR, jedynym sposobem zakwestionowania treści dokumentu, tj. raportu z kontroli, jest przedstawienie przez rolnika własnych pomiarów, dokonanych przez uprawnionego geodetę. Skarżący w toku postępowania wskazał na nieprawidłowy sposób mierzenia działek. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy właściwie powielił treść pism Kierownika Biura Kontroli stanowiących odpowiedź na zarzuty pełnomocnika skarżącego, dotyczące sposobu mierzenia powierzchni. Należy się zgodzić ze stanowiskiem organu zawartym na str.10 decyzji, że zasadą jest posługiwanie się, dla prawidłowego dokonywania pomiarów działek rolnych ortofotomapą, dostępną w ZSZIG, oraz, że zasadniczo Agencja nie musi w ogóle, dla oceny kwalifikowalności powierzchni działek rolnych przeprowadzać kontroli na miejscu. Posiada bowiem w systemie informacje odnośnie powierzchni referencyjnych poszczególnych działek jak też ich powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, których źródłem jest ortofotomapa.

Materiał dowodowy świadczy jednak o tym, że zakwestionowany przez skarżącego sposób mierzenia na miejscu działek, mógł wpłynąć na dokonanie nieprawidłowego wyliczenia ich powierzchni, w szczególności działek I i J.

Sąd nie posiada wprawdzie wiadomości specjalnych, ale uznaje, że jeżeli podczas mierzenia za pomocą GPS, nie zostały zamknięte poligony działek, to wydaje się wątpliwe dokładne obliczenie powierzchni, w szczególności działek o nieregularnym kształcie, gdy nie zbierze się danych z całego obwodu, oraz gdy nie pomierzy się obszarów znajdujących się "wewnątrz", a które następnie wyłącza się z powierzchni kwalifikującej się.

Taki wniosek w rozpoznawanej sprawie jest tym bardzie uzasadniony, gdy się zważy, że deklaracja rolnika odnośnie powierzchni działek rolnych została oparta na danych o PEG otrzymanych od Agencji. Jeżeli mapy poszczególnych działek skarżącego, znajdujące się w aktach sprawy zostały sporządzone w lutym 2013r., a według danych w ZSZiK taki obraz działek oznaczał, że kwalifikująca się w gospodarstwie rolnym powierzchnia działek wynosiła ponad 98 ha, to doprawdy trudno zrozumieć tak daleko idącą różnicę stwierdzoną we wrześniu tego samego roku. Oczywiście na mapach widoczne są określone tereny zadrzewione i zakrzewione, wyłączone ze względu na widoczne obiekty, ale przecież nie były one wcześniej traktowane jako obszary kwalifikujące się. Jak wynika z danych, powierzchnia ewidencyjna działki nr 52/4 wynosiła 37,82 ha, a powierzchnia rolnicza 33,40 ha. Rolnik na działce ewidencyjnej 52/4 zadeklarował działki rolne: D o pow. 6 ha ( łąka trwała), J o pow. 20,54 ha (motylkowate z trawami), JA o pow .6,50 (pszenica), czyli o łącznej powierzchni 33.04 ha. Według ustaleń "nowych" (po kontroli) widoczne na obrzeżach tej działki ewidencyjnej obszary wyłączone, i niewielkie obszary w obrębie poszczególnych działek rolnych zajmujące dotychczas obszar 4,42 ha uległy powiększeniu o kolejne 4,5 ha. Podobnie rzecz ma się z działką 52/5. Powierzchnia ewidencyjna tej działki wynosiła 56,43 ha, a powierzchnia rolnicza 48,41 ha . Rolnik na tej działce zadeklarował działki rolne: B o pow.0,41 ha – pastwisko, C o pow. 12,63 ha – łąka trwała, CA o pow. 0.65 ha –łąka trwała, I o pow. 34.72 ha -motylkowate z trawami. Według ustaleń kontroli powierzchnia działki rolnej I została zawyżona o 11, 21 ha, co oznacza, że na działce ewidencyjnej 52/5 powierzchnia "nierolna" wzrosła z 8.02 ha do 19,23 ha. Oznaczałoby to, że ponad 1/3 działki ewidencyjnej 52/5 jest zadrzewiona, zakrzewiona, czemu, zdaniem Sądu przeczy obraz tej działki na materiale geograficznym załączonym do wniosku. Zauważyć przy tym należy, że dane z kontroli są bardzo ogólne ( w zasadzie ograniczają się, co wyżej już wskazano do podania "suchych" kodów nieprawidłowości. Natomiast sporządzone szkice obwodu powierzchni kwalifikowalnych ( pliki na płycie CD ) nie pokrywają się z obrazem na mapkach, które rolnik otrzymał z Agencji i na ich podstawie zadeklarował określone działki rolne. Przykładowo na szkicu Nr 3 wyraźnie widać, że nowo wyrysowana linia, jak Sąd przypuszcza, chyba przyjęta jako nowa granica PEG w granicach działki 52/4, znacznie zmniejsza "obszar zagospodarowania" przy jednoczesnym wskazaniu w raporcie ( i na tym szkicu) kodu DR 52, oznaczającego powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, co nie jest zrozumiałe. W każdym razie Sąd dostrzega sprzeczność między ustaleniem, że rolnik zadeklarował we wniosku obszar większy niż kwalifikujący się do płatności na tej działce ewidencyjnej ( działkach rolnych łącznie pomierzonych D,J,JA), a zarzuceniem rolnikowi, że powiększył pole zagospodarowania. Należy zatem odpowiedzieć, w stosunku do czego, jakiego stanu, i czy może to mieć wpływ na kwalifikowalność powierzchni do JPO i UPO ? Przypomnieć należy, że rozporządzenie nr 73/2009, określając podstawowe kryteria przyznawania rolnikom jednolitych płatności obszarowych, określa, że jest to płatność niezwiązana z wielkością produkcji. W art. 124 określa powierzchnię objętą systemem jednolitej płatności obszarowej wskazując, że "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Z kolei rozporządzenie NR 1122/2009 w art.34 ust.2 akapit drugi stanowi, że "w przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się w pełni do powierzchni użytkowej, po warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie". Powyższe upoważnienie do zaliczenia pewnych obiektów na działce rolnej do powierzchni użytkowej zostało zrealizowane przez normodawcę krajowego, o czym świadczy m.in. treść § 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie minimalnych norm. Wynika z tego przepisu, że, m.in. rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami.

Jeżeli więc na działce I, na której rolnik deklarował uprawy motylkowatych z trawami znajdują się: droga śródpolna, pasy stoków wzniesienia terenu, udokumentowane fotografiami jako nie zajęte na uprawę motylkowatych(a pokryte dzikimi trawami i inną roślinnością) to niekoniecznie, w świetle ww. przepisów te części działki powinny być uznane za grunty niekwalifikujące się do JPO.

Reasumując Sąd stwierdza, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i treść rozstrzygnięcia wskazuje, że organ odwoławczy, nie rozważył w pełni materiałów z kontroli, w kontekście zarzutów skarżącego, jak też nie rozważył w pełni jego argumentów. Wątpliwości budzi też ocena, że dokumentacja fotograficzna uzasadnia dokonany po kontroli na miejscu zakres redukcji powierzchni kwalifikującej się do płatności. Jeżeli bowiem stwierdzono, że na działkach występuje także inna roślinność niż uprawiane trawy czy mieszanki motylkowatych( np. pokrzywa czy jakieś byliny) a nie stwierdzono w odniesieniu do danych działek rolnych nieprzestrzegania wymogu utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej, to w żadnym razie nie może być to podstawą wykluczenia tego obszaru z powierzchni kwalifikującej się do JPO. Zauważyć należy, że tylko działka AC o powierzchni deklarowanej 0,65 ha, a stwierdzonej 0,81 ha, została uznana za nieutrzymywaną zgodnie z normami , przy czym powierzchni tej nie uznano za obszar niekwalifikujący się do płatności. Zatem zupełnie niejasne są kryteria, jakie były brane pod uwagę przy ustaleniu powierzchni niekwalifikujacych się na pozostałych działkach.

Ponieważ zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących o zmniejszeniach i wykluczeniach w odniesieniu do kwalifikowalności działek rolnych zależy od rozmiaru przedeklarowania, niezwykle istotną kwestią jest dokonanie prawidłowych pomiarów powierzchni każdej działki rolnej w obrębie działki ewidencyjnej oraz wskazanie przyczyny, dla której część powierzchni działki nie kwalifikuje się do płatności. W rozpoznawanej sprawie takich, nie budzących wątpliwości ustaleń oraz uzasadnienia wyłączenia znaczących powierzchni , nie zawarto w decyzji.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że według § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą (...) w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2012r.( aktualnym na rok 2013) do przyznawania płatności uzupełniającej stosuje się odpowiednio art.9,11,14,21-23,25,28,56-58,60,73,75,78 i 80 rozporządzenia 1122/2009, z tym, że m.in. do płatności zwierzęcej ( czyli powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych) nie stosuje art.56-58, art.60 i art.75 ust.1 tego rozporządzenia.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.z 2013r. poz.490). Zwrot kosztów obejmuje uiszczony przez stronę wpis sądowy w wys. 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji dokonana analizy porównawczej dokumentów z kontroli, w tym sporządzonych szkiców działek i porówna je z materiałem geograficznym, oraz danymi z LPIS. W razie potrzeby zasięgnie opinii specjalisty co do prawidłowości przeprowadzonych pomiarów. Oceni materiał fotograficzny, mając na uwadze to, że rzeczywiście zdjęcia mogą dotyczyć innych działek niż oznaczone na tych zdjęciach ( bądź, że to rolnik we wniosku pomylił się w oznaczeniu działek, co należałoby traktować jako oczywistą pomyłkę). Na podstawie analizy całości zebranego materiału dowodowego podejmie odpowiednią decyzję.