Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2400/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2327/14 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2327/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wymeldowania J. W. z pobytu stałego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 października 2013 r. A. K. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy K. (dalej: organ I instancji) o wymeldowanie J. W. (dalej: uczestnik postępowania) z pobytu stałego z budynku nr [...] w miejscowości K., gm. K.. W uzasadnieniu podniosła, że jest wyłącznym właścicielem nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy budynek. Wskazała, że uczestnik postępowania nie przebywa w nim od dnia 1 października 2013 r., przebywa bowiem u swojej nowej partnerki życiowej (podała przy tym alternatywnie dwa adresy jego obecnego pobytu). Podkreśliła, że uczestnik postępowania celowo uniemożliwia jej oraz ich wspólnym dzieciom normalne funkcjonowanie, uciekając się do różnego rodzaju szykan (włamania do domu, psucie zamków do drzwi, itp.).

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. organ I instancji odmówił wymeldowania uczestnika postępowania z pobytu stałego, stwierdzając w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.; dalej: u.e.l.). Wywiódł przy tym, że wprawdzie uczestnik postępowania opuścił sporny lokal, co potwierdzają zarówno wyjaśnienia stron, jak i zeznania świadków, niemniej opuszczenie to nie było dobrowolne. Zauważył, że uczestnik postępowania podejmował działania na rzecz powrotu do budynku, wnosząc w tym celu powództwo o przywrócenie posiadania, jak też podejmował próby osobistego dostania się do budynku, napotykając przy tego rodzaju okazjach sprzeciw ze strony skarżącej. Dodał, że spory tego rodzaju potwierdzają częste interwencje Policji. Uznał, że w tej sytuacji należało odmówić wymeldowania uczestnika postępowania ze spornego lokalu.

Po wydaniu powyższej decyzji, Sąd Rejonowy w G. I Wydział Cywilny, wyrokiem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], przywrócił uczestnikowi postępowania utracone przez niego wskutek naruszenia skarżącej posiadanie nieruchomości ze spornym budynkiem poprzez nakazanie skarżącej wydania uczestnikowi postępowania kluczy do domu mieszkalnego oraz umożliwienie mu swobodnego korzystania z nieruchomości, tj. swobodnego wejścia i korzystania z podwórka oraz ze wszystkich izb budynku mieszkalnego.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewody Mazowieckiego (dalej: organ odwoławczy) odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., zarzucając organowi I instancji zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wybiórczą jego ocenę, jak też zaniechanie podjęcia wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił ocenę organu I instancji, że niekwestionowane opuszczenie spornego budynku przez uczestnika postępowania nie może stanowić przesłanki do jego wymeldowania z pobytu w tym budynku, albowiem w świetle materiałów sprawy opuszczenie to nie było trwałe i dobrowolne. Wywiódł przy tym, że o dobrowolności opuszczenia można mówić wtedy, gdy było ono wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce, co w badanej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca. Zauważył, że w toku prowadzonego postępowania uczestnik postępowania wielokrotnie podkreślał, że chce zamieszkiwać w spornym budynku, ale uniemożliwia mu to skarżąca, fakt ten potwierdzają interwencje Policji. Organ odwoławczy wskazał także, że w następstwie podjętych przez uczestnika postępowania kroków prawnych, mających na celu ponowne zamieszkanie w budynku - nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2014 r. - sąd powszechny przywrócił mu utracone posiadanie budynku. Dodał, że także właścicielka budynku, w którym zamieszkał potwierdziła, że pobyt ten ma charakter wyłącznie krótkotrwały, ponieważ nie ma on obecnie gdzie mieszkać.

W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

1/ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia decyzji, w tym oparcie się na nieprawomocnym wyroku sądowym w sprawie o naruszenie posiadania, pominięcie faktu, że skarżąca jest ofiarą przemocy domowej i bezpodstawne obdarzenie walorem wiarygodności zeznań właścicielki budynku, w którym aktualnie zamieszkuje uczestnik postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowały bezzasadnym uznaniem, że nie opuścił on dobrowolnie jej domu;

2/ prawa materialnego, tj. 15 ust. 2 u.e.l. poprzez jego błędną wykładnię, wedle której jeśli wyprowadzenie się uczestnika postępowania było wynikiem jego zawinionego zachowania, to pomimo tego owo opuszczenie lokalu nie stanowi podstawy do jego wymeldowania oraz poprzez niewłaściwą interpretację, wedle której badane są kwestie posiadania nieruchomości, które są indyferentne wobec stanu faktycznego, jaki powinien być przedmiotem badania w niniejszej sprawie.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała, że zarówno z art. 15 ust. 2 u.e.l., jak i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ewidencja zameldowania jest rejestrem potwierdzającym stan faktyczny - fakt zamieszkiwania. W niniejszej sprawie, uczestnik postępowania nie przebywa natomiast na przedmiotowej nieruchomości od ponad roku. Fakt, iż deklaruje chęć i wolę zamieszkiwania w tym miejscu nie oznacza, że zamieszkuje i ma prawo tam zamieszkiwać. U.e.l. nie mówi bowiem w tym zakresie o woli danej osoby.

Skarżąca zauważyła, że uczestnika postępowania od wielu miesięcy nie ma pod adresem zameldowania swojego centrum życiowego, natomiast to, iż w ostatnich latach sporadycznie przebywał w tym miejscu, nie rodzi praw do decydowania o meldunku, co potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 marca 2013, sygn. akt II OSK 2122/11. Skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy rozpatrując kwestię centrum życiowego uczestnika postępowania, nie zwrócił uwagi na fakt, iż swoim postępowaniem burzy on możliwość spokojnego zamieszkiwania i centrum życiowego skarżącej oraz dzieci, co oznacza, że jego prawo jest ważniejsze od ich praw. Uczestnikowi postępowania nie przysługuje jednak żaden tytuł prawny do nieruchomości, gdzie ma być zameldowany. Skarżąca jest jedyną właścicielką działki i budynku mieszkalnego, to ona ponosiła i ponosi koszty utrzymania nieruchomości, a więc ma prawo do ochrony własności. Ponadto skarżąca jest odpowiedzialna za małoletnich synów, za zapewnienie im normalnych warunków do zamieszkania, a nie powrotu do stanu poprzedniego, czyli libacji uczestnika postępowania z kolegami, czy uczestniczenia małoletnich w podejmowanych przez niego aktach dewastacji mienia na posesji (dwa postępowania karne w toku).

Skarżąca zauważyła, że sąd powszechny powierzył jej pieczę nad małoletnimi dziećmi oraz ustalił każdorazowe miejsce ich pobytu w miejscu zamieszkania matki. Takie orzeczenie sądowe świadczy o uznaniu jej za osobę odpowiedzialną i godną sprawowania opieki oraz oznacza, że ma ona zapewnić małoletnim spokojne zamieszkanie i ograniczyć im stresy związane z sytuacją rozpadu rodziny. Decyzje organów administracji kolidują z orzeczeniem sądowym i godzą w prawa dziecka do rozwoju w normalnych, niepatologicznych warunkach.

Skarżąca podniosła jednocześnie, że wyrok sądu rejonowego przywracający uczestnikowi postępowania posiadanie został przez nią zaskarżony, a postępowanie eksmisyjne toczy się nadal, gdyż ochrona własności jest prawem chronionym konstytucyjnie. Wskazała, że uczestnik postępowania ma wolę zamieszkiwania bez ponoszenia jakichkolwiek kosztów. Od 2 lat nie łoży na swoich synów, nęka ich matkę, grozi i zastrasza, że pozbawi ją - jedynego żywiciela rodziny - pracy. Wysyła donosy, godzi w jej dobra osobiste rozpowszechniając fałszywe oskarżenia i pomówienia, składa do organów ścigania wnioski o ściganie za urojone przestępstwa. Stwierdziła, że w obliczu tak poważnego konfliktu pomiędzy stronami rzeczą nadrzędną jest dobro dziecka w sytuacji rozpadu rodziny. Wskazała, że uczestnik postępowania jest człowiekiem, który nie chce podjąć żadnego legalnego zatrudnienia, spożywa nałogowo alkohol, jest w związku z inną kobietą. Nie jest osobą odpowiedzialną i nie stanowi odpowiedniego wzorca dla dorastających synów (11 i 13 lat). Jego zachowanie godzi w prawidłowy rozwój emocjonalny synów (matka musiała podjąć ich terapię w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej). Od listopada 2013 r. do chwili obecnej skarżąca znajduje się pod opieką Ogólnopolskiego Pogotowia Dla Ofiar Przemocy w Rodzinie "Niebieska Linia".

Skarżąca stwierdziła ponadto, że przebywanie uczestnika postępowania od początku 2014 r. w miejscowości K. [...] ma już charakter pobytu stałego i tak powinno być ocenione przez organy administracji w świetle u.e.l. Wskazała jednocześnie, że oświadczenie złożone dnia 14 marca 2014 r. przez S. K. - zięcia K. M. (byłej właścicielki gospodarstwa w K.) jest nieprawdziwe, gdyż nadal udostępnia swój budynek uczestnikowi postępowania, który ma tam swoje rzeczy osobiste, narzędzia pracy, odbiera korespondencję, przyjmuje gości - słowem ma tam zorganizowane centrum życiowe.

Na zakończenie skarżąca zwróciła uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 352/13, w której również założona była "Niebieska karta", a w której Sąd wskazał, że jeśli dana osoba musi opuścić mieszkanie z powodu swojego zawinionego zachowania, to wówczas przesłanka dobrowolności jako taka nie jest wymagana.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. skarżąca złożyła do akt sprawy odpis postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 2015 r., sygn. akt [...], zobowiązującego uczestnika postępowania do opuszczenia spornego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, zauważył, że w świetle art. 9 ust. 2b u.e.l. zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Z powyższego wynika, że ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie rozstrzyga zatem ani o prawie do lokalu, ani o uprawnieniu do przebywania w nim. Z art. 15 ust. 2 u.e.l. wynika, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przepis ten służy eliminowaniu fikcji meldunkowej, tj. stanu, w którym ewidencja meldunkowa potwierdza zameldowanie w danym lokalu osoby, która faktycznie miejsce to opuściła.

Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.e.l. jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00). Za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne (por. wyroki NSA: z dnia 25 października 2005 r. sygn. II OSK 127/99, LEX nr 201427; z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. V SA 3078/00, LEX nr 78937; z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. V SA 1424/99, LEX nr 79243).

Sąd I instancji wskazał, że pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.e.l. oraz w zw. z art. 25 k.c.). Miejscem koncentracji życiowych interesów zameldowanego jest miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Miejscem stałego pobytu jest jednocześnie miejsce, w pobliżu którego lub w możliwie jak najmniejszym oddaleniu od którego zameldowany stara się koncentrować miejsce pracy lub nauki (ewentualnie miejsce dojazdu do miejsc pracy lub nauki), miejsca robienia zakupów i korzystania z usług, opieki medycznej, itd. O istnieniu przesłanki opuszczenia miejsca stałego pobytu można mówić dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań zainteresowanej osoby będzie wskazywał na to, iż lokal w którym osoba ta była na stałe zameldowana i który był miejscem koncentracji jej interesów życiowych utracił taki charakter.

Mając na uwadze powyższe Sąd przyznał, iż nie ulega wątpliwości, że zarówno ustalenie, jak i ocena stanu faktycznego w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego, mająca na celu przesądzenie, czy miejsce zameldowania danej osoby jest nadal miejscem koncentracji jej życiowych interesów, czy też nie, może niekiedy nasuwać daleko idące trudności i wymagać od właściwych organów dochowania szczególnej wnikliwości w prowadzeniu postępowania dowodowego. Praktyka dowodzi, że sytuacje tego rodzaju występują z zasady w tych sprawach, w których występuje konflikt pomiędzy członkami rodziny, ewentualnie innymi współzamieszkującymi lokal, czy też budynek osobami. Abstrahując od powyższego, Sąd podkreślił, że organy orzekające w sprawach o wymeldowanie, zobowiązane są do wzięcia pod uwagę nie pojedynczych, jednostkowych faktów związanych z funkcjonowaniem osoby zameldowanej w lokalu, a powinny dążyć do ustalenia możliwie szerokiego (uzasadnionego jednakże przedmiotem postępowania) kontekstu zachowań i działań zameldowanego, mających związek z lokalem. W nieunikniony sposób powyższe powoduje konieczność badania niektórych istotnych aspektów sytuacji osobistej zameldowanego (charakteru jego związków rodzinnych, majątkowych, trybu życia, itd.). Sąd podkreślił jednocześnie, że instytucji wymeldowania z pobytu stałego nie można utożsamiać z instrumentem prawnym o charakterze represyjnym, tj. takim, którego celem jest ukaranie (poprzez eksmisję) osoby zameldowanej w danym lokalu za popełnianie czynów godzących w porządek prawny, czy też zasady współżycia społecznego, niezależnie od tego, czy osoba taka opuściła - w rozumieniu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.e.l. - przedmiotowy lokal. Nie negując w najmniejszym stopniu prawa osób zamieszkujących w lokalu zarówno do egzekwowania od osób z nimi współzamieszkujących poszanowania wskazanych wyżej wartości (w tym szczególności w ramach życia rodzinnego), jak i żądania od właściwych organów państwa zapewnienia skutecznej ochrony przed osobami, nie stosującymi się do wskazanych wyżej wymagań (łącznie z przeprowadzeniem ich eksmisji), Sąd I Instancji stwierdził, że do realizacji tychże celów przewidziane są innego rodzaju procedury prawne [w tym przewidziane w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm.)] i podkreślił, że wyłączną przesłanką do zastosowania instytucji wymeldowania z pobytu stałego jest wskazane w art. 15 ust. 2 u.e.l. opuszczenie lokalu przez zameldowanego, odznaczające się cechami dobrowolności i trwałości (cechy te nie zostały wprawdzie zapisane wprost w treści przywołanego przepisu, niemniej ich wyinterpretowanie przez orzecznictwo sądowe Sąd uznał za oczywiście uzasadnione).

W ocenie Sądu I instancji orzekające w sprawie organy obu instancji dopełniły obowiązków, wynikających z art. 7, 75, 77 § 1 k.p.a., wyczerpująco ustalając okoliczności faktyczne, niezbędne do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o wymeldowanie uczestnika postępowania z pobytu stałego. Zgromadzony materiał dowodowy, obejmujący w szczególności: wyjaśnienia stron, zeznania świadków, oględziny spornego budynku oraz budynku w miejscowości K., jak też dowody z dokumentów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wbrew stanowisku skarżącej ustawowe przesłanki do wymeldowania uczestnika postępowania nie wystąpiły. Zasadnie zatem organy obu instancji odmówiły jego wymeldowania. Sąd zauważył jednocześnie, że wprawdzie nie ulega wątpliwości, że do opuszczenia przez uczestnika postępowania spornego lokalu doszło, niemniej zebrane w sprawie dowody nie upoważniają do stwierdzenia, że opuszczenie to wynikało z jego własnej woli, tj. że było dobrowolne, a także trwałe. Z protokołu przesłuchania skarżącej z dnia 7 listopada 2013 r. wynika wprost, że stroną inicjującą opuszczenie lokalu była skarżąca ("Dowiedziałam się o związku p. W z P. A. i wtedy kazałam mu opuścić lokal" - k. 13 akt administracyjnych). Od tego momentu skarżąca konsekwentnie stała na stanowisku, że dalsze wspólne zamieszkiwanie z uczestnikiem postępowania w spornym budynku nie jest możliwe (protokół z kontroli meldunkowej – k. 21 akt administracyjnych). Sąd zauważył, że powyższe należy skonfrontować z faktem, że po opuszczeniu budynku uczestnik postępowania regularnie wykazywał wolę powrotu do niego, w szczególności zaś jeszcze przed złożeniem przez skarżącą w dniu [...] października 2013 r. wniosku o wymeldowanie podjął stosowne kroki prawne, tj. w dniu [...] października 2013 r. złożył do właściwego sądu powszechnego pozew o ochronę naruszonego posiadania, uzyskując ostatecznie, tj. w dniu [...] lipca 2014 r. korzystne dla siebie, nieprawomocne orzeczenie tego sądu.

Na zakończenie, Sąd I instancji zauważył, że co do zasady ocena przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej decyzji odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego oraz faktycznego, obowiązującego w dacie jej wydania. Z tego względu w warunkach niniejszej sprawy przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł wziąć pod uwagę postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 2015 r., sygn. akt [...], zobowiązującego uczestnika postępowania w trybie 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie do opuszczenia spornego budynku, albowiem okoliczność ta wystąpiła dopiero po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. W konsekwencji, na powyższą okoliczność skarżąca może powołać się dopiero w razie ewentualnego złożenia przez nią kolejnego wniosku o wymeldowanie uczestnika postępowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji, a które polegało na pominięciu faktu, że do opuszczenia lokalu przez uczestnika postępowania doszło na skutek jego zawinionych zachowań.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej podniósł, że Sąd I instancji nietrafnie przychylił się do wszystkich ustaleń organów administracji, mimo że ustalenia te dokonane zostały wbrew przepisom art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zauważył, że organ był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy. W niniejszej sprawie powinien zaś przede wszystkim ustalić, czy do opuszczenia lokalu przez uczestnika postępowania doszło na skutek jego zawinionych zachowań. Pełnomocnik stwierdził, że w skardze skarżąca wskazała, że jego zachowanie miało negatywny wpływ na małoletnich synów i że podejmowane są odpowiednie kroki w celu zapobiegnięcia dalszej przemocy. Sąd I instancji pominął jednak te kwestie i nie rozważył znaczenia jakie ma zawinione zachowanie uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził wprawdzie, że nie mógł wziąć pod uwagę postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] stycznia 2015 r., sygn. akt [...], albowiem okoliczność ta wystąpiła dopiero po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, lecz nie uwzględnił tego, że o ile sam wyrok zapadł już po podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia, o tyle okoliczności, w oparciu o które został wydany nie są nowymi okolicznościami, które nie byłyby znane organom administracji. Pełnomocnik zauważył, że w sprawie o sygn. akt [...] wskazano negatywne działania uczestnika postępowania, które miały miejsce przed wydaniem decyzji obu instancji. Stwierdził, że wyrok ten nie kreuje nowej sytuacji, ale potwierdza prawdziwość wielu zdarzeń, które można określić jako wielokrotne, umyślne, powtarzalne naruszanie dóbr osobistych skarżącej, w tym naruszanie jej zdrowia psychicznego oraz zły wpływ na małoletnie dzieci, które powinny być uwzględnione przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W warunkach niniejszej sprawy skarga kasacyjna oparta została na drugiej podstawie ustawowej. Zarzuty podniesione w ramach tej podstawy sprowadzają się w istocie do zakwestionowania prawidłowości zrealizowania przez Sąd I instancji jego funkcji badania legalności decyzji administracyjnej. Pełnomocnik skarżącej zarzucił bowiem Sądowi I instancji, iż ten oddalił skargę, nie dostrzegając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana podstawa kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, co czyniło zasadnym uwzględnienie wniosku skarżącej i uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zauważyć należy, że ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym to organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W świetle też art. 80 k.p.a., organy administracji publicznej oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przeprowadzona ocena nie może być zatem w żadnej mierze dowolna. Sąd administracyjny kontroluje to, czy cały ten proces odbył się zgodnie z prawem. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybień procesowych we wskazanym zakresie czyni zasadnym uchylenie podjętego przez Sąd orzeczenia.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie dokonanej przez Sąd I instancji oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego w zakresie rozpoznania całego materiału dowodowego oraz jego oceny nie można uznać za prawidłową. Podejmując skarżone rozstrzygnięcia, zarówno organy administracji, a następnie również Sąd I instancji, nie uwzględniły bowiem w sposób pełny istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności związanych z opuszczeniem spornego lokalu przez uczestnika postępowania, jego zachowaniem oraz rzeczywistych związków uczestnika postępowania z tym lokalem i obiektywnej możliwości zamieszkiwania w nim także w kontekście stałego przebywania w nim skarżącej z dziećmi, która jest jednocześnie wyłącznym właścicielem tego lokalu. Błędne było jednocześnie stanowisko Sądu o braku podstaw do uwzględnienia w warunkach niniejszej sprawy postanowienia sądu powszechnego zobowiązującego uczestnika postępowania do opuszczenia spornego budynku. Postanowienie to zapadło wprawdzie już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, lecz jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej okoliczności, na których oparte zostało to rozstrzygnięcie miały miejsce w okresie wcześniejszym i w dużej mierze miały kardynalne znaczenie dla oceny okoliczności istotnych także dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dodać przy tym należy, że w istocie w większości okoliczności te były znane organom administracji, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym przez te organy, lecz nie przyznano im właściwej wagi, co potwierdza jedynie wskazane postanowienie sądu powszechnego.

Rozwinięcie stanowiska we wskazanym zakresie wymaga wskazania w pierwszej kolejności postaw materialnoprawnych wymeldowania. Stosownie do art. 15 ust. 2 u.e.l., organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis ten służy eliminowaniu tzw. fikcji meldunkowej, tj. stanu, w którym ewidencja meldunkowa potwierdza pobyt w danym lokalu osoby, która faktycznie miejsce to opuściła.

Podkreślić należy, że zameldowanie i wymeldowanie stanowi wyłącznie rejestrację danych o faktycznym miejscu pobytu osoby w lokalu. Zameldowanie nie stanowi tytułu prawnego do lokalu, a wymeldowanie nie oznacza utraty uprawnień do tego lokalu – nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia strony wynikające z prawa własności, czy innych praw do lokalu. Wymeldowanie jest jedynie stwierdzeniem faktu opuszczenia miejsca pobytu stałego. Pobytem stałym jest, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.e.l., zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należą m.in. koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, co oznacza, że dana osoba w miejscu tym stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowując rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości, przyjmuje korespondencję, a w przypadku opuszczenia danego lokalu – sposób i charakter tego opuszczenia, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w tym miejscu.

Jak wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowany jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.e.l. jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Podkreślić należy, że z wyraźnego brzmienia wskazanego przepisu nie wynika jednak, aby dla wymeldowania w każdym przypadku opuszczenie musiało mieć taki charakter. O fakcie opuszczenia miejsca pobytu stałego decydują każdorazowo okoliczności danej sprawy, które powinny być ocenione w ich całokształcie, a także z uwzględnieniem funkcji jakim służy instytucja meldunku, która powinna odzwierciedlać rzeczywiste dane o miejscu pobytu osoby w lokalu. Ma to tym większe znaczenie w przypadku, gdy dana osoba od dłuższego już czasu faktycznie nie mieszka w danym lokalu.

W warunkach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane to, że uczestnik postępowania od jesieni 2013 r. nie przebywa w spornym lokalu. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, uznały jednak, że opuszczenie nie to nie miało charakteru dobrowolnego i trwałego. Sąd podkreślił, że stroną inicjującą opuszczenie lokalu przez uczestnika postępowania była skarżąca, która kazała opuścić mu lokal, zaś uczestnik postępowania po jego opuszczeniu regularnie wykazywał wolę powrotu do niego.

Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że w przypadku rzeczywistego opuszczenia lokalu, sama chęć powrotu do tego lokalu i wola dalszego w nim zamieszkiwania nie stanowi wystarczającej podstawy do utrzymywania fikcji meldunkowej jeśli okoliczności faktyczne nie świadczą o rzeczywistej więzi uczestnika postępowania z opuszczonym lokalem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji nie wynika natomiast, aby w warunkach niniejszej sprawy istniał rzeczywisty związek uczestnika postępowania z opuszczonym lokalem, w szczególności nie wynika z niego, aby podejmował on działania mające chociażby na celu pokrywanie opłat związanych z utrzymaniem lokalu, zapewnienie utrzymania lokalu w niezbędnym porządku i stanie technicznym, wręcz przeciwnie uczestnik postępowania co najmniej dwukrotnie dokonał zniszczeń przedmiotowego budynku mieszkalnego (załącznik 4 i 5 do k. 44 akt administracyjnych). Nie bez znaczenia dla oceny tego rzeczywistego związku pozostają również relacje w jakich uczestnik postępowania pozostaje ze skarżącą, która wraz z dziećmi zamieszkuje w spornym lokalu. Pośrednio relacje te świadczą bowiem również o rzeczywistej więzi uczestnika postępowania z opuszczonym lokalem. Zauważyć należy, że powodem nakazania przez skarżącą opuszczenia przez uczestnika postępowania spornego lokalu było jego zachowanie, które negatywnie wpływało na stan nie tylko skarżącej, ale i małoletnich dzieci. Opuszczenie w tych okolicznościach spornego lokalu przez uczestnika postępowania, który jest osobą dorosłą i który powinien mieć zatem świadomość konsekwencji swoich zachowań, nie może skutkować uznaniem, że opuszczenie to było wymuszone, czy też pozbawione cech dobrowolności (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 989/14, z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2758/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując określoną postawę życiową zależną od jego woli uczestnik postępowania godził się z tego rodzaju konsekwencjami. Zauważyć jednocześnie należy, że po opuszczeniu spornego lokalu uczestnik postępowania zamieszkał ostatecznie w innym (K. [...]), gdzie przeniósł swoje rzeczy osobiste. Podjął wprawdzie kroki prawne, które umożliwić miały mu powrót do opuszczonego lokalu, lecz w warunkach niniejszej sprawy trudno nie odnieść wrażenia, że miały one jedynie charakter dalszych szykan wobec rodziny i nie były podyktowane rzeczywistą więzią z opuszczonym lokalem i zamieszkującymi go skarżącą i dziećmi.

W przedstawionych okolicznościach podjęcie decyzji o odmowie wymeldowania uczestnika postępowania z pobytu stałego z budynku nr [...] w miejscowości K., stanowiło zatem rejestrację stanu fikcyjnego nie mającego odzwierciedlenia w stanie rzeczywistym, skoro skarżący faktycznie nie przebywał w spornym lokalu mieszkalnym i nie utrzymywał rzeczywistych więzi z opuszczonym lokalem. Obecnie zaś nie posiada także prawnej możliwości powrotu do niego.

Bezkrytyczne podejście do zaistnienia przesłanki dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, prowadzić musi do uznania zasadności podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie w jakim przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu tego materiału. Z uwagi na to, że istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się względami ekonomiki procesowej, na podstawie 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i uznając ją za zasadną uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uznał bowiem, że w warunkach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku organów administracji i Sądu I instancji, przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.e.l. została spełniona. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organy administracji publicznej, dokonując ponownej oceny charakteru opuszczenia spornego lokalu przez uczestnika postępowania zobowiązane będą do uwzględnienia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 2015 r., sygn. akt [...]. Będą też związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Organy administracji uwzględnią ponadto zmieniony stan prawny w sprawach o wymeldowanie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.