Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 58/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3, § 5-9
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 , art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 - dalej jako u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania Z.Z. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] o warunkach zabudowy, ustalającej dla R.J.G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali do tenisa ziemnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Prezydent ustalił dla R.J.G. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali do tenisa ziemnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...].

Od powyższej decyzji odwołała się Z.Z. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Z.Z.. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 1058/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że decyzja podpisana została przez członka Kolegium niebędącego członkiem składu orzekającego w tej konkretnej sprawie, a zatem obarczona jest wadą uzasadniającą jej uchylenie.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd podniósł, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ do którego wpłynie taki wniosek, związany jest jego treścią i nie może go korygować. W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora R.G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] hali do tenisa nie zawierał wskazania, że obiekt hali ma mieć charakter usługowy. Skarżący konsekwentnie, także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zaprzeczał, iż hala ta ma mieć taki charakter. Wobec powyższego organy obu instancji, będąc związanymi treścią złożonego wniosku, zasadnie zdaniem Sądu przyjęły, że realizacja planowanej hali o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, przeważającej w obszarze analizowanym. Planowany zatem obiekt, w ocenie Sądu spełniał zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jednak organ ustalając wnioskowane warunki zabudowy naruszył przepisy wykonawcze do u.p.z.p., a mianowicie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 - zwanego dalej jako rozporządzenie MI). Ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy urbanistycznej - jej części tekstowej - wynika, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 28%. Tymczasem zgodnie z postanowieniami decyzji organu I instancji, dla przedmiotowej działki po zrealizowaniu inwestycji wskaźnik ten wyniesie 46%, czyli dużo więcej niż średnia w obszarze analizowanym. Organ nie uzasadnił dlaczego dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Dalej Sąd wskazał, że organ I instancji nie określił szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w sytuacji zlokalizowania obiektu w głębi działki, której wyznaczenie normuje przepis § 6 i § 7rozporządzenia MI, powołując się na to, że obiekt ma być zlokalizowany w głębi posesji. Zdaniem Sądu wyżej wymienione przepisy rozporządzenia MI nie zwalniają organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy z obowiązku określenia tych wartości.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, wskazując, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, że organ administracji ma obowiązek wyznaczyć - jak chce tego skarżąca - drugą wewnętrzną linię zabudowy. Dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy. Niezasadny był zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia MI, albowiem organ I instancji prawidłowo ustalił jedną linię zabudowy dla planowanej inwestycji, którą wyznacza istniejący na działce budynek mieszkalny swoją elewacją frontową od strony pasa drogowego ul. [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W dniu [...] sierpnia 2016r. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p,. oraz art. 104 k.p.a., wydał decyzję znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali do tenisa ziemnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...]. W sentencji decyzji organ I instancji określił rodzaj inwestycji, warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wniosek zawierał niezbędne elementy, które zostały określone zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Dalej wskazał, że przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że teren dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z.Z..

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia MI.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał, że wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (24m x 3 = 72 m). Organ wskazał przy tym, że obszar analizowany pozwala na określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zawiera w sobie zwarty jednorodny obszar funkcjonalno-przestrzenny, obejmujący zespól zabudowy mieszkalnej. Natomiast wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie ma uzasadnienia, bowiem teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi łub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu co obszar analizowany. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył teren analizowany, co znalazło wyraz również w załączniku graficznym. Nie może być przy tym wątpliwości, że front działki należało przyjąć część wnioskowanego terenu bezpośrednio przylegającą do ulicy [...].

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał, że wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (24m x 3 = 72 m). Organ wskazał przy tym, że obszar analizowany pozwala na określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zawiera w sobie zwarty jednorodny obszar funkcjonalno-przestrzenny, obejmujący zespól zabudowy mieszkalnej. Natomiast wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie ma uzasadnienia, bowiem teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym cechuje się takimi samymi łub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu co obszar analizowany. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył teren analizowany, co znalazło wyraz również w załączniku graficznym. Nie może być przy tym wątpliwości, że front działki należało przyjąć część wnioskowanego terenu bezpośrednio przylegającą do ulicy [...].

Kolegium podkreśliło, że § 1 rozporządzenia MI określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

- linii zabudowy;

- wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki łub terenu;

- szerokości elewacji frontowej;

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

- geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Warunki zabudowy wyznaczone w oparciu o sąsiednią zabudowę muszą natomiast odpowiadać regułom zawartym w § 4 - 8 rozporządzenia MI. Oznacza to także, że każde odstępstwo od reguł wyznaczonych przez ustawodawcę w wymienionych przepisach musi być należycie uzasadnione. Stosownie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednocześnie przepisy dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie, organ wyznaczył linię zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o linię zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Linia ta stanowi dla planowanej inwestycji linię nieprzekraczalną, a zgodnie z wnioskiem inwestora przedmiot inwestycji ma być zlokalizowany w głębi posesji. Natomiast od strony tej granicy działki, która przylega do terenów kolejowych, organ planistyczny wskazał, że należy sytuować budynki zgodnie z przepisami rozdziału 9 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1297). Tak wyznaczona linia zabudowy została zaznaczona na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji. Organ I instancji odstąpił zatem od ustalenia linii zabudowy dla drugiego budynku ze względu na jego planowane położenie w głębi posesji. W ocenie Kolegium rozwiązanie to jest prawidłowe, gdyż nie ustała się linii zabudowy dla budynków położonych na zapleczu (na tyłach) innego. Dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. W ocenie Kolegium wskaźnik ten został zatem określony w sposób właściwy.

Dalej Kolegium powołało się na § 5 rozporządzenia MI, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W decyzji organ I instancji wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy nie może przekroczyć 30 %, co łącznie z istniejącą zabudową wynoszącą 16 % daje 46 %. Organ wskazał również, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru j analizowanego wynosi 28 %, natomiast maksymalny wskaźnik wynosi 70%. Ustalając ten wskaźnik w niniejszej sprawie, organ skorzystał z uprawnienia wskazanego w § 5 ust. 2 rozporządzenia i odstąpił od ustalenia tego parametru jako średniej wartości w obszarze analizowanym, kierując się przy tym takim okolicznościami jak: znaczna rozpiętość wskaźnika w obszarze analizowanym, powierzchnią przedmiotowej działki (która jest znacznie większa od większości działek znajdujących się na tym terenie), a także innymi działkami, na których zlokalizowano zabudowę na tyłach. W ocenie Kolegium wskaźnik ten został ustalony w sposób prawidłowy, a stosowne materiały pozwalające na zweryfikowanie ustaleń znajdują się w aktach sprawy. Organ jednocześnie zauważył, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem wskaźnik intensywności może być ustalony zarówno w formie tzw. "widełek", jak i poprzez wskazanie maksymalnych wielkości, tj. górnej granicy. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, tak jak o tym stanowi § 6 ust. 1 rozporządzenia MI. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że wskaźnik ten wynosi do 16,2 m. Jednocześnie wyjaśnił, że parametr ten ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej (która wynosi 13,5 m). Kolegium stwierdziło, że parametr ten został ustalony w sposób prawidłowy, a stosowne materiały pozwalające na zweryfikowanie ustaleń znajdują się w aktach sprawy.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenia innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). W niniejszej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ I instancji ustalił jako "do 7m", wyjaśniając, że określono ten parametr jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż na wysokości planowanej hali do tenisa na działkach nr [...] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o trzech kondygnacjach nadziemnych z dachami dwuspadowymi. W ocenie Kolegium wskaźnik ten ustalono w sposób prawidłowy.

Stosownie zaś do § 8 rozporządzenia MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji ustalił ten parametr jako dach dwuspadowy lub typu "mansard" o kącie nachylenia od 30° do 60° (odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym), dopuścił dach łukowy, określając wysokość do kalenicy lub najwyższego punktu łuku dachu do 9 m. Te ustalenia Kolegium uznaje za prawidłowe.

Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się kompletny i podpisany projekt decyzji, sporządzony przez uprawnioną osobę, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Dalej Kolegium podniosło, że wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 zostały spełnione: planowana inwestycja o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, przeważającej w obszarze analizowanym, teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (energia elektryczna poprowadzona będzie z budynku gospodarczego zgodnie z wnioskiem oraz umową-zgłoszeniem o dostarczenie energii elektrycznej, przy czym poza energią elektryczną inwestor nie wykazał innego zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (wnioskowana działka wg ewidencji gruntów stanowi użytek B — tereny mieszkaniowe), a ponadto zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, Kolegium uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżąca nietrafnie wskazała, że rzeczywistym celem inwestora jest prowadzenie działalności usługowej w planowanej do realizacji hali tenisowej, o czym, zdaniem skarżącej, miałby świadczyć fakt, że inwestor obecnie prowadzi taką działalność w postaci szkoły tenisowej. Zdaniem Kolegium ta okoliczność nie może sama w sobie świadczyć, ze projektowana hala będzie wykorzystywana w ten sposób. Organ podkreślił, że inwestor we wniosku, jak i na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowo administracyjnego, konsekwentnie twierdzi, że planowana hala ma mieć charakter rekreacyjno-wypoczynkowy, a nie usługowy. Dlatego też organ I instancji, będąc związany treścią wniosku trafnie przyjął, że hala będzie miała funkcję rekreacyjno-wypoczynkową. I tak określona funkcja stanowiła podstawę do analizy inwestycji pod kątem tzw. "dobrego sąsiedztwa". W przypadku zaś samowolnej zmiany funkcji przedmiotowego obiektu w trakcie jego użytkowania, możliwe jest zastosowanie środków prawnych określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane.

Za nietrafny zarzut Kolegium uznało, że w decyzji zaistniała sprzeczność pomiędzy ustaloną funkcją rekreacyjno-wypoczynkową a ustaleniami w zakresie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, zdaniem skarżącej, sugerującymi, że planowany obiekt ma mieć charakter usługowy. Organ zauważył, że stosowny zapis dotyczący miejsc postojowych i parkingowych został zmieniony w stosunku do poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2015r. znak: [...]. Zgodnie z obecnym brzmieniem wymóg zapewnienia miejsc parkingowych i postojowych dla pracowników oraz klientów nie ma charakteru obligatoryjnego, jeżeli nie ma potrzeby ich realizacji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.Z. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji określającej warunki zabudowy dla obiektu, którego funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są niezgodne z istniejącą zabudową, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie, a ponadto sprzecznej z interesami właścicieli sąsiednich działek,

b) art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w treści której brak precyzyjnego określenia rodzaju inwestycji, a w szczególności brak wskazania, czy planowana inwestycja stanowi zabudowę mieszkaniową, czy też usługową,

c) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji niepełnej i błędnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (dalej: "analiza urbanistyczna"), w tym błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego przez organ I instancji, a także dokonania przez ten organ błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, którego dotyczy planowana inwestycja,

d) § 9 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez utrzymanie w mocy decyzji, do której organ I instancji nie załączył wyników analizy urbanistycznej odpowiadających wymaganiom Rozporządzenia,

e) § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia MI poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której organ I instancji określił obowiązującą linię nowej zabudowy w inny sposób niż jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, podczas gdy brak było uzasadnienia dla takiego odstępstwa w wynikach analizy urbanistycznej,

f) § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia MI poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której organ I instancji określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w inny sposób niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, podczas gdy brak było prawidłowego, pełnego i logicznego uzasadnienia dla takiego odstępstwa w wynikach analizy urbanistycznej,

g) § 6 ust. 1, §7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia MI poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której organ I instancji określił szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu w sposób, dla którego brak uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej,

h) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarżącej,

i) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w prowadzonym przez organy postępowaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez tut. Sąd w wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 1058/15.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r., nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 1058/15.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086).

Mając na uwadze opisane wyżej związanie oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Go 1058/15, za bezzasadne należy uznać dwa pierwsze zarzuty skargi – punkty a) i b) - dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane – punkt a) skargi) i braku wskazania, czy planowana inwestycja stanowi zabudowę mieszkaniową, czy też usługową (art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - punkt b) skargi).

Jak bowiem jednoznacznie wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 1058/15, planowany obiekt spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a wobec zaprzeczenia przez inwestora, że hala do tenisa ma mieć charakter usługowy, organy będąc związanymi treścią złożonego wniosku, zasadnie zdaniem Sądu przyjęły, że realizacja planowanej hali o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, przeważającej w obszarze analizowanym.

Dodać należy, że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, tych wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).

Z powodu związania oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 1058/15, nie mógł być również uwzględniony zarzut e) skargi dotyczący wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy (§4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia). Przy poprzednim rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził bowiem, iż nie podziela stanowiska strony skarżącej w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, gdyż brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, że organ administracji ma obowiązek wyznaczyć - jak chce tego skarżąca - drugą wewnętrzną linię zabudowy. Dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił jedną linię zabudowy dla planowanej inwestycji, którą wyznacza istniejący na działce budynek mieszkalny swoją elewacją frontową od strony pasa drogowego ul. [...], a zarzut naruszenia § 4 rozp. MI okazał się nieuzasadniony. Powyższe stwierdzenia oznaczają, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy w świetle powołanego art. 153 p.p.s.a. nie mogą odnieść skutku zarzuty kwestionujące ustaloną linię zabudowy.

Oceniając, czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy podporządkowały się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a tym samym czy nie doszło do zarzuconego w skardze naruszenia art. 153 p.p.s.a. przytoczyć należy w tym miejscu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 1058/15, odnoszące się do uchybień jakich dopuścił się organ przy poprzednim rozpoznaniu sprawy. Otóż w ocenie Sądu organ "wbrew postanowieniom § 5 ust. 2 rozporządzenia nie uzasadnił dlaczego dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki", a ponadto jak wskazał Sąd "przepisy rozp. MI nie zwalniają organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy z obowiązku określenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w sytuacji zlokalizowania obiektu w głębi działki."

Zgodnie z § 5 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy nie może przekroczyć 30 %, co łącznie z istniejącą zabudową wynoszącą 16 % daje 46 %. Organ podał, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 28 %, natomiast maksymalny wskaźnik wynosi 70%. Ustalając wskaźnik organ skorzystał z uprawnienia wskazanego w § 5 ust. 2 rozporządzenia MI i odstąpił od ustalenia tego parametru jako średniej wartości w obszarze analizowanym, mając na uwadze: znaczną rozpiętość wskaźnika w obszarze analizowanym, powierzchnię przedmiotowej działki (która jest znacznie większa od większości działek znajdujących się na tym terenie), a także inne działki, na których zlokalizowano zabudowę na tyłach.

W ocenie Sądu okoliczności podane przez organ w wystarczający sposób uzasadniają odstąpienie od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniej wartości, a co za tym idzie nietrafny był zarzut f) skargi dotyczący braku uzasadnienia dla takiego odstępstwa (§ 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia MI).

Jak stanowi § 6 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). Organ I instancji wskazał, że wskaźnik ten wynosi do 16,2 m. Jednocześnie wyjaśnił, że parametr ten ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej (która wynosi 13,5 m).

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenia innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako "do 7m", wyjaśniając, że określono ten parametr jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż na wysokości planowanej hali do tenisa na działkach nr [...] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o trzech kondygnacjach nadziemnych z dachami dwuspadowymi.

Stosownie do § 8 rozporządzenia MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji ustalił ten parametr jako dach dwuspadowy lub typu "mansard" o kącie nachylenia od 30° do 60° (odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym), dopuścił dach łukowy, określając wysokość do kalenicy lub najwyższego punktu łuku dachu do 9 m.

Ustalenia powyższych parametrów w ocenie Sądu nie naruszają przywołanych przepisów rozporządzenia MI i niezasadne są w związku z tym zarzuty zawarte w punkcie g) skargi dotyczące określenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu z naruszeniem § 6 ust. 1, §7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia MI. Również należy stwierdzić, iż określenie przez organ szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu czyni zadość wskazaniom zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 1058/15 i tym samym zarzut i) skargi naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w prowadzonym przez organy postępowaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku był nieuzasadniony.

Nie był również uzasadniony zarzut c) skargi błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego przez organ I instancji, a także dokonania przez ten organ błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, którego dotyczy planowana inwestycja (naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI)

W kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie tego obszaru nastąpiło z naruszeniem przepisów. To bowiem od konkretnej sprawy zależy jak duży teren powinien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej celem dokonania analizy. Organ I instancji wskazał, że wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (24m x 3 = 72 m) podając, że obszar analizowany pozwala na określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zawiera w sobie zwarty jednorodny obszar funkcjonalno-przestrzenny, obejmujący zespół zabudowy mieszkalnej.

Należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10, z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07 oraz z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09).

W rozpoznawanej sprawie w ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu - na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego - organ I instancji wyznaczył poprawnie obszar analizowany wokół terenu inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu i) skargi dotyczącego przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia MI. Wbrew twierdzeniom strony, analiza urbanistyczna przygotowana na potrzeby sprawy niniejszej spełnia wymagania powołanego przepisu, zawarto w niej wszystkie niezbędne informacje, dane są przedstawione w sposób czytelny, a wnioski analizy nie budzą wątpliwości. Załącznik nr 2 zawiera kopię mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic obszaru analizowanego, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nieprzekraczalną linię zabudowy.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom skarżącej spełnione zostały warunki do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora czyli decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w szczególności podkreślić należy, iż planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.