Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3946/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115 a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego K. P. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE Komendant [...] Policji decyzją z [...] października 2021 r. nr 338, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610); zwanej dalej zwanej dalej "ustawą nowelizującą", po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Komendant Rejonowy Policji [...]decyzją z [...] września 2021 r. odmówił K. P. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, podając że zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy ustawodawca wskazał, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Stąd organ uznał, że skoro K. P. został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2020 r., a należny w związku z tym zwolnieniem ekwiwalent pieniężny został stronie wypłacony zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami, to żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, który był stronie należny przed 6 listopada 2018 r., należy uznać za bezpodstawne.

Od powyższego rozstrzygnięcia K. P. złożył odwołanie do Komendanta [...] Policji wnosząc o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne ustalenie oraz wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Komendant [...] Policji decyzją z [...] października 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podając, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1 (coroczny płatny dodatkowy urlop, przysługujący w wymiarze 5 dni policjantowi posiadającemu status weterana poszkodowanego). W myśl zaś art. 115a ustawy o Policji, obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołany wyżej przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Stąd uznać należy, że wskazany wyżej przepis utracił moc prawną w tym zakresie 6 listopada 2018 r. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z chwilą zatem orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymagała usunięcia przez ustawodawcę.

Na mocy ustawy nowelizującej, w art. 1 pkt 16 wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy (o Policji) zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Dopiero zatem wprowadzenie nowelizacji ustawy o Policji 1 października 2020 r. (data wejścia w życie ustawy o wsparciu) spowodowało usunięcie wymienionej luki prawnej powstałej w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z powyższego wynika, że policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata poprzedzające wskazaną datę na dotychczasowych zasadach, a zatem w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, natomiast za urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata po wskazanej dacie przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień.

Organ odwoławczy wskazał, że K. P. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] z wnioskiem o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Zastępca Komendanta Rejonowego Policji [...] pismem z [...] sierpnia 2021 r. wystąpił do Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji o wskazanie, czy został wypłacony wnioskodawcy ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, a jeśli tak to w jakiej wysokości, za jaką ilość dni, a także o wskazanie podstawy naliczenia.

W odpowiedzi Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji, pismem z [...] sierpnia 2021 r. poinformowała, że K. P., zwolnionemu ze służby w Policji [...] lutego 2020 r. wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy łącznie za 264 dni, w tym za 180 dni w kwocie 54.394,20 zł brutto "na starych zasadach", tj. według 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień, natomiast za 84 dni urlopu wypłacono wyrównanie ekwiwalentu w kwocie 36.262,80 zł brutto "na nowych zasadach", tj. według 1 /21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień.

Komendant [...] Policji zaznaczył, że K. P. rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2020 r. i na dzień zwolnienia przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za 264 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji został wypłacony, a okoliczności tej wnioskodawca nie kwestionuje. Stosownie do wprowadzonych uregulowań prawnych, wymienionemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe, a przysługujące po 6 listopada 2018 r., tj. za 84 dni "na nowych zasadach", tj. według 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień. Powyższe fakty ustalono w oparciu o znajdujące się w akiach sprawy zaświadczenie z [...] lutego 2020 r., zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy funkcjonariusza zwolnionego z Policji oraz pismo Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji z [...] sierpnia 2021 r.

W związku z powyższym zaskarżoną decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] należy uznać za prawidłową. Zaistniały bowiem wymagane prawem przesłanki umożliwiające takie rozstrzygnięcie sprawy. Skoro bowiem w związku ze zwolnieniem ze służby K. P. wypłacono ekwiwalent pieniężny za 180 dni niewykorzystanego urlopu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, a zatem w wysokości przewidzianej w obowiązujących przepisach prawa, a także wypłacono ekwiwalent pieniężny za 84 dni urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego niewykorzystanego, a przysługującego stronie po 6 listopada 2018 r. w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, to brak było możliwości uwzględnienia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za 180 dni niewykorzystanego urlopu przysługującego przed 6 listopada 2018 r. do wysokości, której obowiązujące przepisy nie przewidują.

Stąd w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, a zatem brak jest możliwości ustalenia stronie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w nowej, wyższej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. P. zakwestionował decyzję Komendanta [...] Policji z [...] października 2021 r. nr [...] i wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, poprzez nieprzyznanie mu należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

2. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizujacej polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że przysługuje mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy według przelicznika 1/30 części miesięcznego wynagrodzenia za jeden dzień urlopu, podczas gdy przelicznik 1/30 został wyeliminowany z obiegu prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15,

3. art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w tym przepisie prawa funkcjonariusza do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy nowelizującej z pominięciem powyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego,

4. art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ drugiej instancji powinien był uchylić decyzję w całości co do istoty sprawy.

Skarżący wskazał, że wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., opublikowanym 6 listopada 2018 r., który wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, podając w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają charakter powszechny. Tym samym nie do zaakceptowania są decyzje organów obu instancji w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego (które trwało prawie dwa lata), jak i obecnej sytuacji, tj. próby ominięcia prawa, tj. "zniesienia" wyroku Trybunału Konstytucyjnego zwykłą ustawą.

Podkreślił, że wobec wyeliminowania z obiegu prawnego z przepisu art. 115a ustawy o Policji przelicznika w wysokości 1/30, zgodnie z ustawą nowelizującą do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed 6 listopada 2018 r. należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu dotychczasowym, lecz z pominięciem przelicznika 1/30, który został uznany za niekonstytucyjny. Tym samym obliczenie należnego wyrównania powinno nastąpić na podstawie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bowiem nie można zastosować przelicznika w wysokości 1/21 wprowadzonego ustawą nowelizującą, który ma zastosowanie do policjantów zwolnionych ze służby od 6 listopada 2018 r.

Wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 614/20, w którym stwierdzono, że "...niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, bowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji RP wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa...".

W związku z tym norma art. 9 ustawy nowelizującej (art. 115a (...) stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r.) w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r., a przed 6 listopada 2018 r., stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r.

Podkreślił, powołując się na m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II UK 6/13 i 18 maja 2010 r., sygn. akt III UK 2/10, że obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, iż przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia wejścia w życie. Zatem w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczeń Trybunału.

Fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego wydano kontrolowane w sprawie decyzje nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09) i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14).

W związku z powyższym odmowa wypłacenia mu należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych. Ustawa nowelizująca art. 115a ustawy stanowi, że należy stosować przepisy dotychczasowe, ale w żadnym razie nie stanowi, iż należy stosować wyeliminowany z obiegu prawnego przelicznik 1/30. W konsekwencji organ powinien dokonać wyliczenia wyrównania należnego ekwiwalentu na podstawie wytycznych Trybunału Konstytucyjnego oraz bogatej linii orzeczniczej. W ocenie skarżącego ma prawo dochodzić należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi stała się decyzja Komendanta [...] Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] odmawiającą skarżącemu wypłaty "wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji".

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2020 r. W związku ze zwolnieniem funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie. Za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do dnia 5 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/30 oraz od dnia 6 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15.

Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest powyższy wyrok opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie (ex tunc). Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania.

Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a stanowi, że: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże w myśl art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej należy wskazać, że ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a ustawy o Policji, są to sprawy wszczęte i niezakończone do 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stałą się data wskazana w tym przepisie.

Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych jak i prawie pracy przyjmuje się zgodnie, iż prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z 24 stycznia 1974 r., sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy też pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana wg. przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia. W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych. Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuacji finansowej funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej wg. zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ustalany odrębnie dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r., np. gdy zwolnienie lekarskie lub zastosowany tryb zwolnienia ze służby uniemożliwia funkcjonariuszowi wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w naturze. Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed 6 października 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta, przestaje być ekwiwalentne, bowiem jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia dla zastosowania dwóch stanów prawnych (tutaj dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie, tj. zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i niezakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, że taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem został rozwiązany stosunek służbowy przed 6 listopada 2018 r., a następnie po tej dacie doszło do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony ze względu na spór co do zgodnego z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018 r. Jednakże powyższej zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 października 2018 r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a ustawy o Policji ustalającego współczynnik ekwiwalentu - 1/21 dla wszystkich bez wyjątku dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Nadmienić należy, że w kwestii dopuszczalności stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nieuwzględniającym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 do stanów faktycznych przypadających przed 6 listopada 2018 r. ponownie wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która zezwala na zastosowanie zasady proporcjonalności (różnicowania zasad ustalania wysokości świadczenia w zależności od okresów, za które urlop przysługiwał) do świadczenia, do którego funkcjonariusz nabyłby prawo po 6 listopada 2018 r. Prowadziłaby ona bowiem do wewnętrznej sprzeczności przepisu prawnego. W pierwszym zdaniu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wskazano, że do funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. stosuje się przepis art. 115a w brzmieniu nadanych ustawą nowelizującą, aby w kolejnym zdaniu wprowadzić regulację sprzeczną z normą wcześniejszą, którą ma doprecyzować. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia burzyłoby dotychczas stosowane wspólne dla wszystkich stosunków prawnych kształtujących zatrudnienie rozwiązania systemowe. W "Systemie Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 11, Stosunek służbowy, T . Kuczyński, E. Mazurczak – Jasińska, J. Selina, wyd. C. H. Beck, 2011, str. 393" wskazano, iż cyt. "Analiza przepisów urlopowych dotyczących funkcjonariuszy prowadzi do wniosku, że mimo występujących różnic w wymiarze należnego świadczenia wypoczynkowego (...) zasady i tryb ich udzielania zostały oparte na analogicznych założeniach konstrukcyjnych. (...) Status urlopowy pracowników pragmatycznych nie różni się w zasadniczy sposób od statusu innych grup pracowniczych". Jak wskazuje się w doktrynie, jednym z czynników, które mają istotny wpływ na skuteczność oddziaływań za pomocą prawa, jest czytelność sytemu prawnego. System prawa powinien być tak skonstruowany, by umożliwiać zainteresowanym odnajdywanie odpowiedzi na pytania prawne w możliwie najdogodniejszy sposób (S. Wronkowska. Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, Warszawa 1995 r., str. 74).

Ponownego podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które jak to podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mają charakter bezwarunkowy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.