Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1098/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2960/15 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J.K. kwotę 8189 (osiem tysięcy sto osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11.01.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2960/15, po rozpoznaniu skargi J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia i ocena prawna.

Decyzją z dnia 5 września 2014 roku, znak: [...], Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 704.770,00 zł, w tym na rzecz J.K. w wysokości 704.765,33 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.

W sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2300 ha i nr [...] o pow. 2,4038 ha, stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 czerwca 2014r. na zlecenie Wojewody Dolnośląskiego przez rzeczoznawcę majątkowego Z.P., który pismem z dnia 13 lipca 2015r. potwierdził jego aktualność.

W operacie szacunkowym wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość (działki nr [...] i nr [...]) położona jest we wsi [...] na terenach zajętych pod uprawy polowe. Autor operatu szacunkowego ustalił, że dla obszaru, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla parku elektrowni wiatrowych [...], przyjętym uchwalą Nr XXX/180/2010 z dnia 30 marca 2010r. przez Radę Gminy [...], a wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolnicze - symbol R (KDS).

Zgodnie z tym dokumentem przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym symbolem R- tereny rolnicze, R (KDS) - tereny rolnicze (rezerwa pod drogę ekspresową). Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki stanowiły grunt orny w użytku LIII, ŁIV, N, RHIa. W-RII, W-ŁIV i obsiane były pszenicą ozimą. Sąsiedztwo stanowiły grunty orne oraz droga krajowa nr 3, do której ww działki posiadają dostęp. Rzeczoznawca biorąc pod uwagę wyżej wskazane przeznaczenie wycenianej nieruchomości przeanalizował rynek lokalny gruntów przeznaczonych pod tereny rolne z terenu gmin: [...],[...] i [...] oraz rynek gruntów przeznaczonych pod drogi. Ze względu na zbyt małą ilość transakcji nieruchomości pod drogi, podobnych do wycenianej nieruchomości z obszaru powiatu polkowickiego, rozszerzono obszar badania rynku na teren województwa dolnośląskiego i wielkopolskiego oraz przedłużono czas badania od stycznia 2011 r. Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny jednostkowe transakcji pod drogi są wyższe od cen jednostkowych transakcji sprzedaży gruntów rolnych. Dlatego biegły wycenił grunt przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia tj. w oparciu o transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi ( art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), stosując podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Dokonując wyceny przedmiotowych działek biegły przeprowadził analizę zasady korzyści wynikającą z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z.P. wyjaśnił, iż przeanalizował transakcje gruntami przeznaczonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod budowę dróg publicznych, a ponieważ na rynku lokalnym nie odnotowano transakcji gruntami pod drogi, do analizy wybrano transakcje z regionalnego rynku nieruchomości z okresu od stycznia 2011r. Biegły ostatecznie do analizy przyjął grupę 24 transakcji, zestawionych w tabeli na str. 12 operatu szacunkowego i stwierdził, że ceny transakcyjne gruntów podobnych o przeznaczeniu drogowym zawierały się w przedziale od 22.00 zł/m2 do 63.65 zł/m2, przy średniej wynoszącej 41.93 zł/m2. Natomiast analiza rynku nieruchomości przeznaczonych pod uprawy polowe na terenie gmin [...],[...] i [...], przedstawiona w tabeli na str. 12-13 operatu szacunkowego wykazała, że ceny te kształtowały się w granicach od 0.75 zl/m2 do 3.27 zł/m2, przy średniej wynoszącej 1.49 zł/m2. W przypadku przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powodowało wzrost jej wartości, dlatego też wartość przedmiotowej nieruchomości określono w całości według rynku drogowego. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Na potrzeby wyceny do dalszej analizy biegły wybrał nieruchomości o najniższej (22 zł/m²) i najwyższej (63,65 zł/m²) cenie transakcyjnej. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż rozbieżność oraz rozkład cen transakcyjnych w zbiorze nieruchomości porównawczych oraz niewielka ilość transakcji podobnych uniemożliwia wyliczenie trendu czasowego, dlatego też ceny transakcyjne nie zostały zaktualizowane na dzień wyceny.

Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości rzeczoznawca zaliczył: położenie (waga 50%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 30%) oraz dostępność (waga 20%). Biegły przyjął wartość współczynnika korygującego dla obydwu działek na poziomie 0,6243. Pozwoliło to na oszacowanie wartości działki nr [...] i nr [...] na łączną kwotę 689.529,00 zł. Na str. 17 operatu szacunkowego biegły obliczył również wartość strat rolnych na obydwu działkach na kwotę 15.241,00 zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 704.770,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożył J.K., reprezentowany przez radcę prawnego M.K. podnosząc, iż wysokość ustalonego odszkodowania za samodzielną, uzbrojoną działkę, skomunikowaną bezpośrednio z drogą wojewódzką jest zaniżona i wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 6 marca 2015r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił argumentację wskazaną w odwołaniu, wskazując iż w operacie szacunkowym biegły błędnie przypisał oceny poszczególnym cechom rynkowym wycenianej nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju działając jako organ II instancji zaskarżoną decyzją z dnia 17 lipca 2015 r. utrzymał w mocy Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 września 2014 r. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełniła wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera, w ocenie organu odwoławczego, wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a jego ważność została potwierdzona klauzulą aktualizacyjną z dnia 13 lipca 2015 roku. Stąd, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł J.K., zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na pominięciu dowodów zgromadzonych w toku postępowania przed organem drugiej instancji, to jest: sześciu zdjęć przedstawiających nieruchomość wycenianą oraz nieruchomość o cenie minimalnej oraz maksymalnej;

2) 80 k.p.a, polegającego na dowolnej ocenie materiału dowodowego przeprowadzonego wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, w wyniku czego organ uznał, iż dowód w postaci operatu szacunkowego, sporządzony został zgodnie z wymaganymi zasadami, podczas gdy nieruchomości wycenianej przypisane zostały błędne wartości w cechach, opisy cech rynkowych są niejednoznaczne a biegły rozszerza rynek nieruchomości drogowych do województwa wielkopolskiego pomimo wystarczającej ilości transakcji na rynku regionalnym - woj. dolnośląskim.

Oddalając skargę powołanym wyżej wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia faktyczne i prawne, szczegółowo omówione w uzasadnieniach organów obu instancji, nie budzą żadnych wątpliwości. Organ I instancji zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, przy jej dokonaniu nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych, wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Natomiast okoliczność, że strona skarżąca nie została przekonana do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia norm prawnych.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Sąd zauważył, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowił operat szacunkowy z dnia 20 czerwca 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.P., którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę pismem z dnia 13 lipca 2015 roku. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Odnosząc się do jego treści Sąd I instancji wskazał, iż dla potrzeb wyceny dokonano oceny wpływu poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencje nabywców. Biegły dokonując wyceny, zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo określił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i stan zagospodarowania. Sąd zauważył, że na podstawie przepisu art. 154 ust. 1 ww. ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy sporządzony przez Z.P. zawiera czytelne uzasadnienie w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej w tym opisy i oceny nieruchomości porównawczych o cenach maksymalnych i minimalnych. Umożliwiło to weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Operat ten zawiera w swojej treści spójne zestawienie ustalonych cech rynkowych wycenianej nieruchomości i przypisanych jej wag z opisami i charakterystykami nieruchomości porównawczych. Pozwalało to organom I i II instancji również prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej rezultat końcowy. Dokonując wyceny przedmiotowych działek biegły przeprowadził analizę zasady korzyści wynikającą z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zbigniew Patrzałek wyjaśnił, iż przeanalizował transakcje gruntami przeznaczonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod budowę dróg publicznych, a ponieważ na rynku lokalnym nie odnotowano transakcji gruntami pod drogi, do analizy wybrano transakcje z regionalnego rynku nieruchomości z okresu od stycznia 2011r. Biegły ostatecznie do analizy przyjął grupę 24 transakcji, zestawionych w tabeli na str. 12 operatu szacunkowego i stwierdził, że ceny transakcyjne gruntów podobnych o przeznaczeniu drogowym zawierały się w przedziale od 22.00 zł/m² do 63.65 zł/m², przy średniej wynoszącej 41.93 zł/m². Natomiast analiza rynku nieruchomości przeznaczonych pod uprawy polowe na terenie gmin [...],[...] i [...], przedstawiona w tabeli na str. 12-13 operatu szacunkowego wykazała, że ceny te kształtowały się w granicach od 0.75 zł/m² do 3.27 zł/m², przy średniej wynoszącej 1.49 zł/m².

Zatem w przypadku przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powodowało wzrost jej wartości, dlatego też wartość przedmiotowej nieruchomości określono w całości według rynku drogowego.

W ocenie Sądu powołany wyżej operat szacunkowy z dnia 20 czerwca 2014 r., został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek i posiada wszystkie elementy wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Przedmiotowy operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. W ocenie Sądu opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna. Powyższą ocenę przedmiotowego operatu szacunkowego o wartości nieruchomości Sąd dokonał mając na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – tj. § 36 ust. 1,2,3,4, i wobec powyższego, ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem ww. przepisów rozporządzenia, zdaniem Sądu jest pozytywna. Operat sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu podniesiony w skardze zarzut dotyczący zaniżenia wartości rynkowej badanej nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o wyższych cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. Subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie organu orzekającego. Ocena ta nie jest jednak możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji wiadomości rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny, mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej aktach prawnych, czy też treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W świetle powyższego Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości podobnych do transakcji przyjętych do porównań, sposobu szacowania nieruchomości, powołania w operacie wag cech zastosowanych przez rzeczoznawcę bez szczegółowego wyjaśnienia ich charakteru, przyjętego zakresu i podstawy zastosowania są bezpodstawne. Odnoszą się one bowiem do tych elementów operatu, które wymagają wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości, nie podlegających ocenie organów administracji publicznej w trybie przepisu art. 80 k.p.a., jak również ocenie sądu administracyjnego. Pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest szczególna, co wynika nie tylko z tego, że jest on osobą wyłącznie uprawnioną do dokonywania wycen nieruchomości. W istocie pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do osoby zaufania publicznego.

Skargę kasacyjną wywiódł J.K. zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. ze zm.) – dalej zwanej "u.g.n." – w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – zwanego dalej "rozporządzeniem" – poprzez brak zanegowania błędnego przypisania przez rzeczoznawcę cech cenotwórczych różnicujących nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi, co wpłynęło na zaniżenie wartości nieruchomości;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 u.g.n. w związku z § 26 ust. 1 oraz 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia, "poprzez uznanie że prawidłowo ustalony, operatem szacunkowym rodzaj przyjętego terytorialnie rynku nieruchomości podobnych i rozszerzenia go do rynku krajowego, bowiem przy wycenie nieruchomości wywłaszczonych pod drogi brak transakcji na rynku regionalnym powoduje, że rzeczoznawca nie może zastosować wyceny w ujęciu porównawczym";

3) przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 i art. 107 K.p.a. – wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

- art. 7 K.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postepowania dowodowego przejawiające się w sprzeczności poczynionych ustaleń z treścią materiału dowodowego,

- art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego oraz błędne uznanie, że zarzuty podnoszone przez skarżącego odnoszą się do metodologii wyceny, która pozostaje poza kontrolą organu, podczas gdy podniesiony zarzuty były jedynie logicznymi wnioskami płynącymi ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego z uwagi na brak odniesienia się do kluczowego zarzutu sformułowanego w odwołaniu (błędnego przypisania cech nieruchomości wycenianej) i sprowadzenie uzasadnienia decyzji do swego rodzaju mechanicznego przepisania fragmentu analizy biegłego, z pominięciem dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i rzetelnej merytorycznej ocenie;

4) przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na pominięciu przez Sąd dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a to:

- sześciu zdjęć przedstawiających nieruchomość wycenianą oraz nieruchomość o cenie minimalnej oraz maksymalnej, wskazujących na ewidentny błąd logiczny;

- zestawieniu transakcji drogowych obejmujących rynek powiatu polkowickiego i głogowskiego występujących w badanym przedziale czasowym;

- opinii dr inż. P.W. wskazującej na istotność, z punktu widzenia ceny jednostkowej m², cechy rynkowej związanej z przeznaczeniem nieruchomości podobnych pod określoną kategorię drogi w przyjętej przez biegłego próbce reprezentatywnej (podanej w tabeli 6.1, str. 12 operatu).

Skarżący kasacyjnie podniósł, że zarzucane naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji skutkowałoby sporządzeniem nowego operatu w celu poprawnego oszacowania wartości rynkowej nieruchomości skarżącego. Skarżący wskazał, że aktualnie ustalane przez innego biegłego (w toku tożsamych przedmiotowo postępowań) wartości jednostkowe m² nieruchomości sąsiednich wynoszą 31, 16 zł.

Powołując się na art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z:

- operatu sporządzonego przez biegłego W. z dnia 18.12.2015 r. dla działki gruntu nr 379/2 AM-1, obręb [...],

- operatu sporządzonego przez biegłego W. z dnia 18.12.2015 r. dla działki gruntu nr 396/2 AM-1, obręb [...],

- mapy z geoportalu gminy [...] przedstawiającej położenie względem siebie nieruchomości objętej niniejszą skargą oraz nieruchomości aktualnie wycenianych przez organ pierwszej instancji – na okoliczność uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów na wynik sprawy, bowiem skoro w toku trwających jeszcze postępowań administracyjnych (związanych z tą samą decyzją ZRID) biegły szacuje wartości nieruchomości sąsiednich (do nieruchomości skarżącego) na poziomie ceny jednostkowej za m² wyższej o przeszło 21 %, to nie sposób odmówić istotności argumentacji skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno organ wyższego stopnia jak i sąd I instancji nie dostrzegli, że cesze "położenie" biegły błędnie przypisał stan przeciętny, podczas gdy powinien przypisać stan dobry. Potwierdza to dowód w postaci zdjęć nieruchomości wycenianej oraz dowód w postaci zdjęć nieruchomości o cenie minimalnej. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie również cesze "sąsiedztwo i otoczenie" biegły błędnie przypisał stan niekorzystny, podczas gdy powinien przypisać stan dobry. Stanowisko skarżącego potwierdza dowód w postaci zdjęć (zał. nr 3 i 4) nieruchomości wycenianej oraz dowód w postaci zdjęć (zał. nr 5) nieruchomości o cenie najniższej. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie biegły wyszedł poza rynek regionalny przyjmując transakcje z województwa wielkopolskiego a ponadto dowód złożony w piśmie procesowym do organu odwoławczego z dnia 6.03.2015 r. wskazywał na istnienie kilkunastu transakcji na rynku lokalnym. W ocenie Skarżącego kasacyjnie biegły nierzetelnie sporządził analizę transakcji dokonanych na obszarze powiatu polkowickiego, w którym położona jest wyceniana nieruchomość oraz bezpodstawnie stwierdził, że na tym rynku nie występowała sprzedaż gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Sąd I instancji nie dostrzegł również, że biegły rozszerzając badany rynek transakcji drogowych o rynek krajowy rażąco naruszył § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie zauważył, że rozszerzenie położenia nieruchomości na rynek krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że Sąd I instancji całkowicie pominął dowody strony zgłoszone w piśmie procesowym z dnia 6.03.2015 r., w postaci: sześciu zdjęć wskazujących na oczywistą niespójność i brak logiki w treści opinii sporządzonej przez biegłego, zestawienie transakcji drogowych obejmujących rynek powiatu polkowickiego i głogowskiego występujących w badanym przedziale czasowym, opinii dr inż. P.W. wskazującej na istotność cechy związanej z przeznaczeniem pod odpowiednią kategorię drogową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art., 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2013 r. Dz. U. z 2013 r., poz. 678, ze zm.), w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, położonej w gminie [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej S-3. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy. Oznacza to, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do prawidłowego ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomości tego rodzaju występują w obrocie. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanych decyzji, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei według § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia odszkodowania. Rzeczoznawca ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wszechstronny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, pomimo przedstawienia przez skarżącego zarzutów przeciwko temu operatowi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także w piśmie procesowym skarżącego dnia 6 marca 2015 r. Zaniechanie przez organy administracji wyjaśnienia powyższej kwestii skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Podkreślić należy, że z treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.). Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji (wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813).

Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy w zakresie wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Zarówno organy administracyjne jak i sądy dokonujące kontroli działalności administracji publicznej mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, LEX nr 206473).

Z analizy akt rozpatrywanej sprawy wynika, że organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania sprawy w całości, bowiem nie odniósł się do zasadniczych zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu oraz w piśmie procesowym z dnia 6 marca 2015 r. W odwołaniu Skarżący bardzo szczegółowo przedstawił swojej wątpliwości co do poprawności zastosowania metody wyceny. Wskazał on, że błąd rzeczoznawcy polegał na tym, iż nieruchomość o cenie minimalnej powinna posiadać "cechy najgorsze" natomiast nieruchomość o cenie maksymalnej "najlepsze". Dodatkowe argumenty co do poprawności zastosowanej metody przedstawiono w powołanym piśmie procesowym. Podniesiono także, że nie było potrzeby do sięgania do cen nieruchomości z województwa wielkopolskiego, gdyż na terenie województwa dolnośląskiego można odnotować odpowiednią ilość transakcji. Wskazano, że rzeczoznawca pominął szereg transakcji z terenu powiatu polkowickiego.

Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że skoro rzeczoznawca uznał, iż na badanym rynku przyjęte do porównań nieruchomości najbardziej spełniają wymóg podobieństwa do nieruchomości wycenianej, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń biegłego. Z kolei Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził między innymi, że zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w aktach prawnych. Zdaniem Sądu I instancji zarzuty Skarżącego odnoszą się do tych elementów operatu, które wymagają wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości, nie podlegających ocenie organów administracji publicznej w trybie przepisu art. 80 k.p.a., jak również ocenie sądu administracyjnego. W ostatnim passusie uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie podważył skutecznie ustaleń i prawidłowości ocen wyceny nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym, bowiem nie przedstawił kontr-operatu ani nie wykazał naruszenia przez biegłego zasad sporządzenia operatu. Wszystkie zarzuty skarżącego wobec operatu i opartej na nim decyzji mają charakter subiektywny i ogólnikowy.

Przedstawione argumenty Sądu I instancji wskazują, że Sąd ten zaakceptował brak oceny merytorycznej operatu szacunkowego ze strony organu odwoławczego. Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji za prawidłowe oznaczałoby fasadowość sądowej kontroli administracji, bowiem ocena najważniejszego dowodu w sprawie sprowadzałaby się do sprawdzenia czy zawiera on wszystkie elementy prawem przewidziane. Podkreślenia wymaga, że ocena operatu szacunkowego nie ma charakteru, jak to ujął Sąd I instancji, formalnego. Weryfikacja opinii biegłego, tak jak i innych dowodów, jest oceną całościową dowodu, czyli oceną opierającą się na doświadczeniu zawodowym, życiowym i regułach logicznego rozumowania. Brak wiedzy fachowej nie zwalnia organu z dokonania takiej oceny. W razie wątpliwości co do poprawność operatu organ może zażądać od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień albo odniesienia się do argumentów strony przeciwnej.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał obowiązkowi poprawnego uzasadnienia swojej decyzji, bowiem nie próbował samodzielnie odeprzeć argumentów Skarżącego, kwitując je stwierdzeniem, że są niezasadne, gdyż operat sporządziła osoba posiadająca wiadomości specjalne. Organ nie skorzystał także z możliwości zażądania od biegłego odniesienia się do argumentów Skarżącego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, działając w trybie art. 136 K.p.a., wystąpi do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do zarzutów i argumentów Skarżącego podniesionych w odwołaniu oraz w piśmie procesowym z 6 marca 2015 r. i w zależności od poczynionych ustaleń w sprawie wyda rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powiązanie zarzutów naruszenia prawa materialnego z zarzutem prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do tych zarzutów. Wskazać jedynie należy, że nie ma racji Skarżący kasacyjnie twierdząc, że w rozpoznawanej w sprawie operat sporządzono w oparciu o nieruchomości z rynku krajowego. W orzecznictwie jest prezentowany pogląd, że rynek regionalny to rynek obejmujący obszar województwa (por. wyrok NSA z 08.01.2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12). Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie biegły uwzględnił także cenę nieruchomości z terenu województwa wielkopolskiego, to jednak biorąc pod uwagę okoliczność, że są to województwa graniczące ze sobą, niezasadnym jest twierdzenie, że w operacie ujęto nieruchomości spoza rynku regionalnego, w rozumieniu § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy Skarżącego kasacyjnie, gdyż przeprowadzenie wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów nie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 206 P.p.s.a.