Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1124/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, organ odwoławczy) z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB, organ I instancji) decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm., dalej Prawo budowlane), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), nakazał M. O. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku o konstrukcji drewnianej, wykorzystywanego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego o wym. 9,10 m × 9,10 m × 2,70 m, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]. W decyzji określono, iż powyższy obowiązek podlega wykonaniu

z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna.

PINB w C. podał, że działania w sprawie przedmiotowego budynku podjął w 2018 r., na skutek pisma Wójta Gminy [...], o sprawdzenie m.in. legalności budowy budynków na terenie działki nr ew. [...], w m. [...] , gm. [...], której właścicielką jest M. O. .

Jak ustalił organ M. O. nabyła nieruchomość od swoich rodziców aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2011 r., Rep. A Nr [...]. Na terenie działki nr ew. [...], znajduje się m.in. budynek o konstrukcji drewnianej, 4-spadowy, obity płytami paździerzowymi, kryty papą, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, o wym. 9,10 m × 9,10 m × 2,70 m, zwany dalej "bg agroturystyki", na budowę którego właścicielka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia.

W toku kontroli przeprowadzonych (6.06.2018 r. i 25.06.2019 r.) przez PINB

w C. na terenie działki [...], ustalono, że znajdują się tam:

1. samowolnie wybudowany po 2017 r. budynek kuchni, murowany, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, o wym. 11,70 m x 3,30 m x (3,0 do 4,0) m - który jest przedmiotem innego postępowania (VII SA/Wa 1185/20).

2. samowolnie wybudowany budynek drewniany, parterowy, z dachem 4-spadowym krytym papą o konstrukcji drewnianej, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, o wym. 9,10 × 9,10 × 2,70 m, sprawa niniejsza prowadzona pod nr: [...], (VII SA/Wa 1124/20).

3. staw z przepustem na rowie melioracyjnym - nie można było ustalić jego lokalizacji, może być dz. [...] i dz. [...]. Sprawa stawu została przekazana do Wód Polskich z uwagi na połączenie stawu z rowem melioracyjnym i budowę przepustu.

4. samowolnie wybudowany budynek drewniany, parterowy, z dachem krytym gontem, o konstrukcji drewnianej, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, wym. 22,00 m × 6,60 m × 2,73 m, sprawa pod sygn. akt VII SA/Wa 1125/20.

Organ nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę, podjął czynności mające na celu legalizację przedmiotowego budynku, nakazując postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., Nr [...], przedłożenie dokumentów wymaganych do jego legalizacji. [...] WINB, po rozpatrzeniu zażalenia M. O. , postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wykonując zalecenia organu odwoławczego, organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji m.in., czy przedmiotowy budynek, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, jest zgodny

z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Wsi [...].

Analiza zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...], z dnia [...] października 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012r., poz. [...], z dnia [...].12.2012r.) wskazuje, że działka nr ew. [...] zlokalizowana jest na terenie stanowiącym kompleks oznaczony symbolem 4 R.Z ( § 17 mpzp), dla którego ustala się:

"1. Przeznaczenie - pod uprawy polowe, łąki, pastwiska, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne drogi dojazdowe oraz naturalną zieleń wzdłuż cieków wodnych, dróg;

2. Dopuszcza się lokalizację:

1) Obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną w tym możliwość lokalizacji nowych siedlisk rolniczych dla gospodarstw wielkości powyżej średniej w gminie, (...).

PINB wskazał, że M. O. wyjaśniła, iż w dacie sporządzenia aktu notarialnego Rep A, nr [...], sporny budynek był wiatą, która po przejęciu przez nią nieruchomości została obudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu I instancji, ustawodawca w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego odstąpił od przymusowej rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, tylko w ściśle określonych przypadkach. Jest to możliwe gdy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu j zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku inwestor przedłoży ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy

i budowa nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Negatywna ocena w zakresie zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z powyższymi przepisami skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej.

Jak podał organ I instancji w rozpatrywanej sprawie wybudowany przez stronę drewniany, parterowy budynek, z dachem krytym gontem, o konstrukcji drewnianej, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, o wym. 9,10 m × 9,10 m × 2,70 m, zlokalizowany na terenie działki ozn. nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], powstał samowolnie po 2011 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Dalej organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie zawierają pojęcia działalności agroturystycznej. Usługi agroturystyczne obejmują przede wszystkim zapewnienie noclegów i wyżywienia, chociaż mogą polegać na spełnianiu dodatkowych świadczeń, takich jak: wypożyczanie sprzętu turystycznego, jazda konna, organizowanie np. polowań. Działalność ta nie jest związana z hodowlą ani produkcją rolną.

Z uwagi na powyższe przedmiotowy budynek, wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, nie może być zaliczony do obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną. Nie jest również nowym siedliskiem rolniczym dla gospodarstw wielkości powyżej średniej w gminie; nie jest żadnym z obiektów,

o których mowa w § 17 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi [...]. W gospodarstwie agroturystycznym prowadzonym przez M. O. na potrzeby tej działalności wykorzystywane są budynki zlokalizowane na działce nr [...] (m.in. budynek mieszkalny ze stołówką w poziomie parteru), na którego budowę/rozbudowę właścicielka posiada wymagane prawem pozwolenie.

Organ I instancji zaznaczył, iż nie mógł podjąć czynności mających na celu legalizację przedmiotowego budynku w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niezgodność przedmiotowego budynku z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Wsi [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji PINB w C., strona wnosząc

o uchylenie decyzji, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza interes skarżącej,

b) art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wyrażonej w § 17 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] na korzyść skarżącej, w sytuacji gdy § 10 przedmiotowego planu dopuszcza dotychczasowy sposób użytkowania, a więc istniejący przed dniem wejścia w życie planu, tj. dniem 18 stycznia 2013 r.

c) art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego

i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu dowodowym i pominięcie jej wniosków dowodowych z zakresu dokumentacji archiwalnej, a także całkowite pominięcie jako Stron postępowania współwłaścicieli nieruchomości przylegającej do przedmiotowej działki;

W uzasadnieniu odwołania podniosła, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,57 ha, płaci podatek rolny, ponadto organ nie ustalił daty budowy wiaty, budynku, nie odniósł do kwestii nowego siedliska co wynika z § 17 ust. 2 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

Rozpoznając odwołanie [...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że PINB w C. zasadnie nakazał rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej, wykorzystywanego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego, co w ocenie organu odwoławczego nie budziło wątpliwości.

Jednocześnie wskazał, iż według oświadczenia J. Ś. złożonego w siedzibie organu I instancji w dniu [...] lipca 2019 r., przedmiotowy budynek wybudowany został w 1998 r., został on obity płytami paździerzowymi, wykorzystywany do przechowywania kajaków i rowerów wodnych – i ustaleń tych jak wynika

z uzasadnienia WINB, nie kwestionuje skarżąca,

Na tej podstawie WINB przyjął, że budynek powstał w wyniku obudowania wiaty istniejącej przed 2011 r., bez zmiany jej charakterystycznych parametrów tj. szerokości, długości i wysokości. Ponadto bez znaczenia dla zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego jest czy i kiedy faktycznie wiata została obudowana bowiem wybudowanie w 1998 r. wiaty o wymiarach 9,10 × 9,10 × 2,70m również wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził również, iż w aktach sprawy znajdują się pisma Starostwa Powiatowego w C. z [...].08. 18 r. i Urzędu Gminy [...] z 10.12.18 r.,

z których wynika, że ww. urzędy nie wydawały pozwolenia na budowę spornej wiaty.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] gm. [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...].12.2012 r.), wskazując, że w planie tym określono przeznaczenie działki nr ew. [...] jako teren upraw rolnych, oznaczony symbolem 4 R.Z. W odniesieniu do działki nr [...] plan przewiduje:

1. Przeznaczenie - pod uprawy polowe, łąki, pastwiska, zadrzewienia

i zakrzewienia śródpolne drogi dojazdowe oraz naturalną zieleń wzdłuż cieków wodnych, dróg;

2. Dopuszcza się lokalizację:

1) Obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną, w tym możliwość lokalizacji nowych siedlisk rolniczych dla gospodarstw wielkości powyżej średniej w gminie,

2) Zbiorników wodnych i urządzeń melioracji, (...)

3. Dla nowych siedlisk rolniczych, dopuszczonych na terenach rolnych, ustala się:

1) Zachowanie odległości minimum 1000 m od najbliższej zabudowy mieszkaniowej w przypadku realizacji siedlisk z produkcją zwierzęcą powyżej 40 DJP;

2) Teren siedliska, pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu należy traktować jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej;

3) Wskaźniki intensywności zabudowy - maksimum 30% powierzchni działki,

4) Co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej musi stanowić teren biologicznie czynny.

5) Gabaryty budynków:

a) budynki mieszkalne - z dachami o kącie nachylenia połaci do 45°, z kalenicami na wysokości maksimum 10,5m .nad poziom terenu. Poziom posadowienia posadzki parteru - maksimum 0,6 m nad poziom tereny przy wejściu do budynku;

b) dla budynków inwentarskich, składowych i gospodarczych - parametrów nie ustala się - przy ich realizacji należy uwzględnić potrzeby wynikające z profilu gospodarstwa rolnego; (...)

Ponadto Wójt Gminy [...] w piśmie z 17.12.2019 r. wskazał, że z zapisów planu wynika, iż budynku kuchni na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego nie można zaliczyć do obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną

i nie można też potraktować jako siedlisko rolnicze. Wobec tego, budowa przedmiotowych budynków jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym.

Organ powiatowy stwierdzając, że sporny obiekt jest niezgodny z obowiązującym planem miejscowym, oparł się na stanowisku Wójta Gminy [...], który jest właściwy do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego

i które uznał za wiążące dla organów nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, iż przedmiotowy budynek wykorzystywany jest w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego - siedliska. Według ustaleń organu sporny obiekt wykorzystywany jest do przechowywania kajaków i rowerów wodnych, a zatem służy do celów prowadzonej agroturystyki.

Nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowego budynku o konstrukcji drewnianej, wykorzystywanego na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego

o wymiarach 9,10 × 9,10 × 2,70m.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a., WINB wskazał, że jest on bezzasadny, natomiast krąg stron nie został zmieniony w stosunku do tego, który był na etapie postanowienia z [...].09.2019 r., a którego skarżąca nie kwestionowała. Zarzuty dotyczące interpretacji pojęcia "działki siedliskowej" stanowią zdaniem organu odwoławczego polemikę z organem gminnym i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało:

a) błędnym przekonaniem organu - który nie poddawał weryfikacji na żadnym etapie postępowania - że przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 9,10 × 9,10 × 2,70 m zlokalizowany na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...] - był wykorzystywany na potrzeby gospodarstwa agroturystycznego;

b) nieuwzględnieniem, iż skarżąca ma status rolnika, prowadzi gospodarstwo rolne i wykorzystuje działkę jak i budynek na potrzeby tego gospodarstwa;

c) błędnym ustaleniem, że Skarżąca w dniu 25 czerwca 2019 r. oświadczyła, że przedmiotowy budynek został wpisany w akcie notarialnym z 2011 r. jako wiata - podczas gdy w protokole kontroli z dnia 25 czerwca 2019 roku nie ma takiego stwierdzenia;

d) nieustaleniem tego, czy rzeczony budynek w aktualnie istniejącej formie powstał przed czy po wejściu w życie Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]

z dnia [...].10.2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] gmina [...], tj. przed czy po 18 stycznia 2013 r.;

e) nieustaleniem tego, czy przed wejściem w życie Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...].10.2012 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy działki nr [...], obręb [...], gm. [...] lub czy zgłoszono budowę organowi administracji architektoniczno-budowlanej;

f) brakiem rozważenia możliwości częściowej rozbiórki w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 1

w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1a, 4 Prawa budowlanego);

2) naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż pomimo uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...].09.2019 i r. - nie zostało wydane ponowne postanowienie zobowiązujące do przedstawienia

w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego budowli

i wykonaniu prac dostosowawczych przed 18 stycznia 2013 r.;

3) naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 30 § 4 i § 5 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 i art. 77 I § 1 k.p.a. art. 99 k.p.a. i art 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych właścicieli działek sąsiadujących z działką nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], ewentualnie osób sprawujących faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej zmarłych właścicieli działek sąsiednich;

4) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 10 i § 17 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].10.2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego wsi [...] gmina [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. 9954).

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi rozwinęła postawione zarzuty, podkreślając nie uwzględnienie przez organy nadzoru budowlanego, że jest rolnikiem od 2012 r. płaci ubezpieczenie rolnicze, organ nie ustalił jaką funkcje pełni budynek, czy obudowanie wiaty powstało przed wejściem w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, nie rozważono rozbiórki części budynku. Ponadto podnosiła zarzut co do stron postepowania (odnoszący się do właścicieli działek sąsiednich).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji

w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak

i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły wskazane reguły postępowania. Organy nie zebrały bowiem wyczerpująco całego materiału dowodowego, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. art. 7, 8, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a.

Kluczową okolicznością dla ustalenia zasad postępowania wobec samowolnie zrealizowanego przez skarżącą budynku drewnianego o wym. 9,10 m × 9,10 m × 2,70 m, na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], oraz orzeczenia nakazu rozbiórki bez próby legalizacji - było stwierdzenie sprzeczności jego istnienia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nadto data powstania obiektu (obudowania wiaty) - co zakwestionowała skarżąca.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mający zastosowanie w tej sprawie, przyjęty Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...], z[...] października 2012r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012r., poz. 9954, z dnia [...].12.2012 r.) wskazuje, że działka nr ew. [...] zlokalizowana jest na terenie stanowiącym kompleks oznaczony symbolem 4 R.Z.

Przepis § 17 wskazanego planu - dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4 R.Z ustala:

1. Przeznaczenie - pod uprawy polowe, łąki, pastwiska, zadrzewienia

i zakrzewienia śródpolne drogi dojazdowe oraz naturalną zieleń wzdłuż cieków wodnych, dróg;

2. Dopuszcza się lokalizację:

1) Obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną, w tym możliwość lokalizacji nowych siedlisk rolniczych dla gospodarstw wielkości powyżej średniej w gminie,

2) Zbiorników wodnych i urządzeń melioracji,

3) Terenów zieleni i ogródków działkowych,

4) Dróg gospodarczych dojazdowych do pól,

5) Elementów infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej dla obsługi ludności i rolnictwa.

3. Dla nowych siedlisk rolniczych, dopuszczonych na terenach rolnych, ustala się:

1) Zachowanie odległości minimum 1000 m od najbliższej zabudowy mieszkaniowej w przypadku realizacji siedlisk z produkcją zwierzęcą powyżej 40 DJP;

2) Teren siedliska, pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu należy traktować jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej;

3) Wskaźniki intensywności zabudowy - maksimum 30% powierzchni działki,

4) Co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej musi stanowić teren biologicznie czynny.

5) Gabaryty budynków:

a) budynki mieszkalne - z dachami o kącie nachylenia połaci do 45°, z kalenicami na wysokości maksimum 10,5 m nad poziom terenu. Poziom posadowienia posadzki parteru - maksimum 0,6 m nad poziom terenu przy wejściu do budynku.

b) dla budynków inwentarskich, składowych i gospodarczych - parametrów nie ustala się - przy ich realizacji należy uwzględnić potrzeby wynikające z profilu gospodarstwa rolnego. (...).

Zatem lokalny prawodawca dopuścił możliwość zabudowy tego terenu nie tylko obiektami gospodarczymi związanymi z hodowlą i produkcją rolną, ale również powstawania nowych siedlisk rolniczych, gdzie dla budynków inwentarskich, składowych i gospodarczych – parametrów (ograniczających) zasadniczo nie ustalono. Z analizowanych przepisów planu wynika, że na tym terenie mogą powstawać budynki nawet znacznych rozmiarów, jeśli wchodzą one w skład nowopowstających siedlisk rolniczych.

Natomiast w odniesieniu do już istniejących siedlisk rolniczych, plan przewiduje możliwość wybudowania obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną.

Reasumując dla analizowanego obszaru 4 R.Z - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie podstawowe, zasadniczo bez prawa zabudowy oraz przeznaczenie dopuszczalne, odmienne od funkcji podstawowej - określona zabudowa siedlisk istniejących oraz nowych.

W tej sytuacji, nie można było a limine uznać za sprzeczną z planem lokalizację budynku - bez analizy jego funkcji, bez ustalenia czy nie jest on elementem zabudowy funkcjonującego gospodarstwa rolnego – nawet gdy sezonowo wskazywana funkcja nie była związana z hodowlą i produkcją rolną.

Plan posługuje się określeniem obiekty gospodarcze "związane z hodowlą

i produkcją rolną". Uznać zatem należy, że jeśli w funkcjonującym gospodarstwie rolnym prowadzona jest hodowla lub/i produkcja rolna, to każdy obiekt gospodarczy służący choćby pośrednio temu celowi byłby zgodny z planem.

Przyjęcie odmiennej wykładni planu, skutkowałoby tym, iż nie mógłby powstać budynek gospodarczy w którym przechowuje się na przykład środki i narzędzia służące w gospodarstwie rolnym, gdyż w takim obiekcie nie jest bezpośrednio prowadzona ani hodowla ani produkcja rolna.

W toku interpretowania ustaleń planu, którego postanowienia wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w zakresie zabudowy

i zagospodarowania terenu, należy pamiętać o konstytucyjnie gwarantowanej ochronie prawa własności, wyrażonej art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, 64 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Skoro prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności,

a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy, to ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (Komentarz do ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Warszawa 2009 r., str. 56).

Na organie spoczywa obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze:

- ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności;

- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu;

- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadany był pogląd, że wprowadzane planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie zabudowy i zagospodarowania terenu winny być wyrażone konkretnymi nakazami, zakazami czy ograniczeniami w sposób precyzyjny tj. zawężający pole interpretacji, tak aby organy stosujące prawo owych zakazów czy ograniczeń nie rozumiały zbyt szeroko, a na pewno nie wyprowadzały ich na podstawie domniemań (wyrok NSA

z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2645/1, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2132/12).

Oceny tej sprawy nie zmienia interpretacja ustaleń planu dokonana przez Wójta Gminy [...] w przedłożonym piśmie z 17.12.2019 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie

z którym tzw. wykładnia autentyczna, pochodząca od organu stanowiącego dane normy prawne, może mieć jedynie charakter pomocniczy, nie może prowadzić do związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sprawy (wyrok NSA z 3 marca 1999 r. sygn. IV SA 1960/98). To na organie administracji prowadzącym dane postępowanie ciąży obowiązek przeprowadzenia procesu subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod mające zastosowanie normy prawa oraz dokonanie wykładni tych norm prawa.

Rozumienie pojęcia zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, użytego w art. 48 ust. 2 nie powinno być oderwane od kolejnego etapu legalizacji. Na tym kolejnym etapie, to organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany, po zbadaniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego

(w ówczesnym brzmieniu), stanowiące dokument urzędowy, powinno być traktowane jako element oceny zgodności samowolnie wzniesionego obiektu z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera szereg ustaleń determinujących dopuszczalność zabudowy określonych jednostek planistycznych. Na wstępnym etapie możliwe jest stwierdzenie, że samowolnie wykonany obiekt został usytuowany na terenie nieprzeznczonym pod określoną zabudowę lub jakąkolwiek zabudowę.

Jeśli jednak możliwe jest doprowadzenie cech i parametrów obiektu do stanu zgodności z ustaleniami planu, to wówczas nie można mówić o nieusuwalnej wadzie obiektu w zakresie zgodności z planem.

Ustalenie bowiem, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy

w funkcjonującym gospodarstwie rolnym, mogłoby zdeterminować inną treść zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy.

Zatem zaświadczenie o braku zgodności z planem, nie w każdym przypadku oznacza zakończenie procesu legalizacji już we wstępnej fazie. Nie jest wykluczone, że po doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z ustaleniami planu, ocena o zgodności obiektu z ustaleniami planu byłaby pozytywna dla inwestora.

Ponadto zwrócić uwagę należy, że organ nadzoru budowlanego bada zgodność samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i może dokonać odmiennych ustaleń niż te wynikające z przedłożonego przez inwestora (czy urząd) zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie oceny zgodności z przedłożonym zaświadczeniem musi być szczególnie uważne i nie może prowadzić do rozstrzygnięć pochopnych. Analizę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ winien przeprowadzić kompleksowo, nie ograniczając się do wybiórczego przytaczania niektórych zapisów.

Niewątpliwie zalegalizowanie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu budynku bez wymaganego pozwolenia budowlanego, nie jest możliwe

w sytuacji, gdy jego istnienie sprzeczne jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak dokonując analizy materiału dowodowego pod kątem możliwości legalizacji przedmiotowego budynku organ błędnie uznał, że istnieje oczywisty brak zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło przeszkodę do kontynuowania postępowania legalizacyjnego.

Rozróżnić należy bowiem sytuację, w której dostosowanie obiektu do ustaleń planu jest niemożliwe z przyczyn obiektywnych, gdyż brak jest możliwości takiej zmiany jego cech, aby odpowiadały ustaleniom planu, oraz gdy taka modyfikacja obiektu jest możliwa, a jej dokonanie będzie skutkowało doprowadzeniem do zgodności

z ustaleniami planu.

Zdaniem sądu, przy orzekaniu nakazu rozbiórki z powodu niezgodności z planem miejscowym organ winien rozważyć, czy istnieje możliwość takiej modyfikacji obiektu, której dokonanie doprowadzi do zgodności z ustaleniami planu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na to, że doprowadzenie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego

z prawem może w niektórych przypadkach wymagać wykonania określonych robót budowlanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r., sygn. II OSK 795/08, a także z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja o rozbiórce budynku stanowi ostateczny środek (ultima ratio), który powinny stosować organy nadzoru budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2408/16 i z 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2456/15).

Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w celu ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego rzeczywiście nie jest dopuszczalna.

W tym kontekście przypomnienia wymaga, że skarżąca wskazywała

w odwołaniu, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego, płaci podatek rolny, podnosiła brak ustalenia daty obudowy wiaty, do skargi dołączyła dokumenty z których wynikało, że prowadzi produkcję rolną.

Działalność rolnicza to produkcja roślinna i zwierzęca, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowla i produkcja materiału zarodowego, produkcja zwierzęca typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowla ryb. Z kolei rolnikiem jest osoba fizyczna, która posiada gospodarstwo rolne o obszarze przekraczającym 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy oraz na terenie tego gospodarstwa prowadzi działalność rolniczą.

Otwierający gospodarstwo agroturystyczne rolnik, ma obowiązek w zakresie rejestracji – uzyskanie wpisu do ewidencji obiektów, w których prowadzi usługi hotelarskie. Taką ewidencją dysponuje wójt.

Organ nadzoru budowlanego (zwłaszcza II instancji) nie wziął pod uwagę okoliczności, które wskazywały, iż skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, co było podnoszone w odwołaniu. Potrzeba tych ustaleń wynikała także z tego, że współczesne gospodarstwa rolne mogą znacząco różnić się od siebie zakresem i charakterem działalności. Zaznaczenia wymaga, że organ nie ustalił w sposób bezsprzeczny funkcji budynku, czy jest to funkcja całoroczna, czy sporadyczna – okresowa. Okoliczność znajdowania się w nim kajaków, rowerów wodnych nie przesądza w sposób całkowity, że jest to związane z prowadzeniem agroturystyki. Na tę okoliczność należało rozważyć przesłuchanie skarżącej i wyjaśnić tę wątpliwość.

Organ nie wykazał zatem w sposób dostateczny, że istnienie przedmiotowego budynku na działce nr [...], jest sprzeczne z miejscowym planem.

Koniecznym było ustalenie czy skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, gdyż okoliczność ta miała istotne znaczenie w sprawie, skoro obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na lokalizację obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną.

Organy przedwcześnie uznały, że legalizacja obiektu nie jest możliwa z uwagi na to, iż wzniesiony samowolnie obiekt narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez dokonania odpowiedniej analizy stanu faktycznego, w tym także ewentualnej możliwości podjęcia czynności, które doprowadzą obiekt do zgodności z planem.

W szczególności organy nie oceniły tego, czy sporny budynek byłby zgodny

z ustaleniami obowiązującego planu, gdyby był obiektem gospodarczym stanowiącym jeden z elementów funkcjonującego gospodarstwa rolnego. Również wyjaśnienia wymaga czy miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia i podjęcia decyzji o rozbiórce okoliczność, iż sporny obiekt stanowił wiatę, która została obudowana, a zatem istotne mogłoby okazać się, kiedy została obudowana (data), w szczególności czy przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ pominął ocenę czy faktycznie obiekt będący przedmiotem sporu (uprzednio wiata) był ujęty w akcie notarialnym, bądź też czy fatycznie wiata stała na działce.

Organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych

w sprawie, naruszając tym samym art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy również art. 136 k.p.a.

Nie przesądzając rozstrzygnięcia, wskazane wyżej uchybienia niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, lecz również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a.

Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, albowiem – w wyniku uchylenia decyzji organów obu instancji – sprawa niniejsza będzie podlegała ponownemu rozpoznaniu

w swym całokształcie przez te organy. Obowiązkiem organów będzie zatem należyte przeanalizowanie wszystkich istotnych kwestii, w tym również wynikających z tychże zarzutów.

Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organów będzie wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wymagać będzie ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dokonania wnikliwej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w celu zakończenia prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego w sposób prawem przewidziany, w tym wykładni § 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.