Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1117/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Skoczylas Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2014 roku Nr... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia ... 2014 roku Nr ..., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2014 r., Nr ..., Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr ewid. ..., położonych w miejscowości K.. Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku J. D.. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.- dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.). Organ stwierdził, że teren i rodzaj inwestycji nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wynika z faktu, że dla części terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), natomiast projektowana inwestycja lokalizowana poza terenem opracowania planu nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Część terenu objętego wnioskiem zlokalizowana jest w obszarze obwiązującego m.p.z.p., przyjętego uchwałą Rady Gminy K. z dnia ... 2010 r. nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla terenów położonych w miejscowości K., opublikowaną w Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 29 października 2010 roku nr 220, poz. 4035. Wskazano, iż dla tej części terenu proces inwestycyjny należy przeprowadzić stosownie do ustaleń planu.

Dalej podniesiono, iż w ramach przeprowadzonego postępowania ustalono, że zamierzenie inwestycyjne na terenie poza obowiązującym m.p.z.p. nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przedłożonej przez wnioskodawcę mapy wynika, że na analizowanym terenie nie występuje zabudowa. Jednakże przeprowadzona wizja w terenie wykazała, że na działkach o nr ewidencyjnych ... zlokalizowany jest budynek jednorodzinny mieszkalny, który nie został jeszcze oznaczony na mapie. Budynek ten znajduje się w granicach m.p.z.p. Natomiast poza obszarem objętym planem nie występuje zabudowa, która pozwalałaby na określenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588). Zgodnie z powołanym przepisem obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem organu realizacja budynku we wskazanym przez inwestora miejscu nie kontynuowałaby linii zabudowy funkcjonującej na sąsiednich terenach. Dalej wskazano, że lokalizacja planowanego budynku jest początkiem lokalizacji zabudowy w sposób przypadkowy i nieskoordynowany, w oderwaniu od strefy zurbanizowanej K.. Taki sposób zagospodarowania terenu stoi w sprzeczności z podstawowymi elementami planowania przestrzennego, takimi jak ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój.

J. D. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji żądając jej uchylenia, orzeczenia co do istoty sprawy, względnie przekazania sprawy do organu I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") odwołujący podkreślił, że zasada prawa do zabudowy powoduje, iż należy poszukiwać takich rozwiązań w zakresie rozstrzygania o ustaleniu warunków zabudowy, aby umożliwić realizację zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem inwestora. Tymczasem organ I instancji poszukuje formalistycznych, w istocie nieuzasadnionych potrzebami ładu przestrzennego, powodów do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy. Takie działanie prowadzi do uniemożliwienia realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wójta Gminy K. zostało przeprowadzone w sposób niepełny, z naruszeniem art.6, art.7, art.8, art.77 i art.107 §3 K.p.a. Organ pominął, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr ... znajduje się budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach nr .... Działki te znajdują się w granicach obszaru objętego analizą i graniczą – poprzez działkę nr ... z terenem inwestycji, w odległości ok. 21 m. Zatem projektowany budynek będzie usytuowany w obszarze o funkcji mieszkaniowej. Zaistniała zatem przesłanka kontynuacji funkcji i nie dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego. Ponadto, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest wymagane, aby zabudowana działka sąsiednia znajdowała się na terenie nie objętym planem miejscowym, jak rozumie to organ I instancji. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zasady tej organ rozpatrujący sprawę z wniosku dotyczącego projektowanej przez odwołującego inwestycji nie uwzględnił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ... 2014 r. Nr ... utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego uzasadniono tym, że nie jest spełniony wymóg w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Dla wskazanego przez inwestora terenu, poza częścią działek bezpośrednio od drogi publicznej do około 50 m w głąb, nie ma planu miejścowego, a zatem ustalenia warunków zabudów dokonuje się w decyzji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i to jedynie wówczas gdy spełnione zostaną łącznie warunki wyszczególnione w art.61 ust.1 ustawy, a więc:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

- teren ma dostęp do drogi publicznej,

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej podano, że organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru objętego analizą wyznaczono wokół działki inwestora zgodnie z dyspozycją zawartą w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w odległości 80 m, co odpowiada trzykrotnej szerokości frontu działki. Analiza wykazała, że w obszarze nią objętym jedynie na działkach o nr ewid.... zlokalizowany jest budynek mieszkalny (jeszcze nie uwidoczniony na mapie), w części nieruchomości objętej ustaleniami planu miejscowego. Poza tym budynkiem nie ma w obszarze analizowanym żadnej zabudowy. Z części graficznej analizy wyraźnie wynika, że zlokalizowanie budynku w sposób, o który występuje J. D., nie znajduje uzasadnienia w istniejącej w terenie analizowanym zabudowie. Dla ustalenia warunków zabudowy istotne i podstawowe znaczenie ma pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie - stanowisko takie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. II SA/Po 958/13.

Zaznaczono ponadto, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga, aby zostały spełnione łącznie przesłanki w nim wyszczególnione, a zatem niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nieruchomość inwestora w części od strony drogi objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. i przeznaczona jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tej sytuacji odwołujący może realizować swoje prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie i co za tym idzie w części nieruchomości planem tym objętej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. D. powtórzył zarzuty i argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji. Wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, zarzucając organom rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dowolność w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego niekompletność. Zdaniem skarżącego w sprawie naruszono podstawowe zasady postepowania administracyjnego, w tym zasadę wyważania interesów publicznych i interesów indywidualnych, jak również konstytucyjną zasadę proporcjonalności, która wiąże się również z zasadą zrównoważonego rozwoju, o jakiej mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora lub gdy legitymuje się on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doktrynie wskazuje się, że konfrontacja pomiędzy własnością a ładem przestrzennym musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe. Podkreślono, że z decyzji organu I instancji nie wynika, aby budynek zlokalizowany na działkach nr ... był samowola budowlaną, zatem organ badając możliwość zlokalizowania nowej zabudowy powinien ją odnieść do tej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasową argumentację Kolegium podkreśliło, że w analizowanym obszarze brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na ustalenie linii zabudowy w sposób wskazany przez inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia ... 2014 r., Nr ..., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego planowanego do realizacji na działkach o nr ewid. ..., położonych w miejscowości K..

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia powyższe oparte zostają na sporządzonej, na potrzeby postępowania, analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07).

Jak wynika z załączonej do decyzji Wójta Gminy K. części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy, obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami – w odległości 80 m od granicy terenu objętego wnioskiem. Wyniki powyższej analizy doprowadziły jednakże organ I instancji do uznania, iż skoro na obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie uznano, iż za podstawę do wydania decyzji nie może być uznana zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym – na działkach nr ..., gdyż inwestycja ta zrealizowana została na terenie objętym m.p.z.p., zgodnie z którym zabudowa mieszkaniowa lokalizowana może być wzdłuż drogi publicznej, podczas gdy planowana przez skarżącego zabudowa zlokalizowana będzie wgłębi działek, których fronty zlokalizowane są przy tej samej drodze publicznej, przez co nie można określić dla niej linii zabudowy. Stanowisko powyższe uznać należy za przedwczesne.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca jednoznacznie wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. Dla ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy braku takiej działki sąsiedniej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2008, s. 492). Wyjaśnienia jednakże wymaga, że odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi poważne ograniczenia korzystania z prawa własności. Konsekwentnie, w opinii Sądu, odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy, z powodu nie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić tylko wtedy, gdy w "sąsiedztwie" nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej. Stąd jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, LEX 562841, samo pojęcie "sąsiedztwa" należy rozumieć szeroko – to jest tak dalece jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć, że pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w zw. z art. 1 i ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy). Możliwość określenia tych relacji (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) jest wystarczającą gwarancją zachowania ładu przestrzennego. Dopóki są one czytelne i pozwalają na wyznaczenie kierunku "kontynuacji" zabudowy a zasada ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju nie doznają uszczerbku - dopóty nie można wydać decyzji odmownej z powodu "braku" zabudowy sąsiedniej. Należy bowiem powtórzyć, za Z. Niewiadomskim, iż celem art. 61 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a w konsekwencji należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Pojęcie sąsiedztwa odnosi się natomiast do obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Takie, szerokie rozumienie sąsiedztwa, wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku. Należałoby to zrobić opierając się na wiedzy urbanistycznej i faktycznym stanie zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Dokonując wykładni zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. pojęcia działka sąsiednia należy opowiedzieć się nadaniem mu znaczenia szerokiego. Zatem działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1520/07, LEX 513847).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż jak ustalono w ramach postępowania organu I instancji (lecz nie wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a wizji w terenie), w sprawie istnieją nieruchomości potencjalnie mogące stanowić odniesienie dla ustalenia warunków inwestycji (działki nr ...). Jak prawidłowo ustalono, są one dostępne z tej samej drogi publicznej, co działki objęte wnioskiem skarżącego (nr ...). Oznacza to, że mogą posłużyć one wyznaczeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy na działkach nr ..., jako należące do obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Wskazać bowiem należy, iż w części objętej wnioskiem inwestora działki nr ... posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – działkę nr ..., co umożliwiałoby ustalenie linii zabudowy dla inwestycji planowanej w głębi działek nr .... Organy rozpoznając przedmiotową sprawę kwestii tej jednakże nie rozważyły, ograniczając się do wskazania, że na działkach nr ... zabudowa może być lokalizowana wyłącznie na obszarze objętym m.p.z.p., zgodnie z jego ustaleniami, a w przypadku zabudowy planowanej do realizacji w głębi działek, brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Zdaniem Sądu brak objęcia całości obszaru działek leżących wzdłuż drogi publicznej ustaleniami planu miejscowego, który stanowi wyłącznie o dopuszczalności zabudowy mieszkaniowej, nie wyłącza możliwości lokowania zabudowy na obszarze nie objętym tymże planem. W odniesieniu do obszaru nie objętym planem miejscowym zastosowanie mają zasady określone przepisem art. 61 u.p.z.p. Niewątpliwie m.p.z.p. realizuje politykę przestrzenną gminy, lecz chcąc zapobiec powstawaniu zabudowy poza obszarem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową gmina mogła objąć takie tereny ustaleniami m.p.z.p. i określić ich rolnicze przeznaczenie. Skoro tego nie uczyniono, nie można a limine przyjmować brak możliwości lokalizacji inwestycji, w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej. Decyzja odmowna wydana tylko z tej przyczyny, że lokalizacja planowanego przez skarżącego budynku będzie początkiem lokalizacji zabudowy w sposób przypadkowy i nieskoordynowany, w oderwaniu od strefy zurbanizowanej K., stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem zauważyć, iż wprowadzenie ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ukształtowało nowe zasady urzeczywistnienia ładu przestrzennego, na terenach nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, na takich terenach, ukonstytuowało dla właścicieli nieruchomości zagospodarowanych ustawowe prawo żądania uwzględnienia charakteru zagospodarowania przyległego terenu w kontekście powstawania potencjalnych uciążliwości z tym związanych, co określa zakres faktycznego korzystania z prawa własności nieruchomości. Uprawnienia te są niewątpliwie szersze niż wynikające wyłącznie z obowiązku uwzględniania wymagań techniczno-budowlanych, ustanowionych na podstawie przepisów odrębnej ustawy. Treść zasad kształtowania ładu przestrzennego, jak i zakres nabytych przez właścicieli przyległych nieruchomości uprawnień, trzeba rozważać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - m.in. regułę uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła ona harmonijną całość. Przestrzeń powinna być kształtowana także z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych czy kompozycyjno-estetycznych (art. 2 pkt 1 ustawy) oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organy zaniechały dokonania oceny, czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o istniejącą zabudowę sąsiadującą, przy uwzględnieni konieczności zachowania określonej całości urbanistycznej. Trafny jest zarzut skarżącego, iż z analizy nie wynika, aby przeprowadzono ocenę dopuszczenia planowanej przez niego zabudowy z uwzględnieniem zabudowy na działkach nr .... Tymczasem organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 7.10.2008 r. sygn. akt II OSK 1.../07 Lex nr 529345). W rozpatrywanym przypadku sporządzona na potrzeby sprawy analiza urbanistyczna wymogu tego nie spełnia.

Należy również mieć na uwadze, że dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z tego przepisu, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Z kolei wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora. Organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja oraz jej położenia. Należy bowiem zauważyć, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą jednocześnie przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bez szerszej analizy warunków proponowanego usytuowania budynku i specyfiki ukształtowania przedmiotowej nieruchomości nie może być uznane za wystarczające w świetle opisanych wyżej zasad ustalania warunków zabudowy. § 4 ust. 4 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza możliwość wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy, jeżeli to wynika z analizy. W analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby sprawy nie rozważono natomiast w ogóle dopuszczalności usytuowania budynku na części działek nr ... wskazanych przez skarżącego jako teren inwestycji. Bezkrytyczne przyjęcie takiego niepełnego opracowania za podstawę decyzji, naruszało § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, Iż organy dopuściły się nie tylko błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale także naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organy zaniechały bowiem wyjaśnienia, czy działki położone w granicach "analizowanego obszaru", umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Jest to o tyle istotne, iż już na etapie postępowania odwoławczego skarżący zwracał uwagę na fakt zabudowy działek nr ... , co umożliwiłoby, w jego ocenie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, z załączonej do akt administracyjnych części graficznej m.p.z.p. wynika, że działka nr ... w części objętej planem przeznaczona została pod drogę wewnętrzną (1 KDw), co sprawia, że nieruchomości zlokalizowane wzdłuż tej drogi mają dostęp do drogi publicznej – poprzez wymienioną drogę wewnetrzną.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia... 2014 r., Nr ....

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany jest rozpatrzeć wniosek skarżącego zgodnie z zasadami określonymi u.p.z.p. Konieczne jest przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej, która powinna uwzględniać zabudowę istniejącą na działkach nr ... (przy założeniu, że zrealizowana została legalnie), jak również odnieść się do zamiaru skarżącego wydzielenia nowych działek geodezyjnych z działek nr ... i zapewnienia tym działkom dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – działkę nr .... Konieczne jest rozważenie, czy w świetle istniejących na tym terenie uwarunkowań (istniejąca już droga wewnętrzna, gleba niskich klas bonitacyjnych, las) dopuszczenie planowanej inwestycji będzie do pogodzenia z interesem gminy i prowadzonej przez nią polityki przestrzennej. W przypadku decyzji odmownej, uzasadnienie przyszłej decyzji powinno również w sposób wyczerpujący przedstawiać założenia przyjęte na etapie uchwalania w 2010 r. m.p.z.p., w tym z jakich względów objęty nim obszar ograniczono wówczas do terenów, które przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.