Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 301/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 50, art. 52, art. 53
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 14 kwietnia 2010r. nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy sieci kanalizacji deszczowej wraz z zamknięciem rowu melioracyjnego na terenie działek [...] w obrębie 09 w miejscowości K.

Decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 415, z późn. zm.) oraz zgodnie z art. 104 Kpa.

W warunkach inwestycji wskazano m.in.:

- w zakresie kształtowania ładu przestrzennego nakazano trasę przedmiotowej sieci kanalizacji deszczowej projektować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i normami oraz z uwzględnieniem istniejącego zainwestowania w szczególności istniejącej zieleni wysokiej;

- w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej nakazano wszelkie włączenia sieci projektowanych do sieci istniejących zaplanować na warunkach gestorów sieci oraz wszelkie kolizje i zbliżenia z istniejącym i projektowanym uzbrojeniem technicznym uzgodnić z właściwym gestorem sieci;

- w zakresie wymagań dotyczących ochrony Interesów osób trzecich nakazano realizację inwestycji w sposób nie naruszający interesów osób trzecich w szczególności z uwzględnieniem art. 5 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm). Podkreślono, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, obejmuje w szczególności:

zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

ochronę przed pozbawieniem:

a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności;

dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;

3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie;

ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleb;

przy realizacji inwestycji uwzględnić, że:

a) dla planowanych przebiegów przyłączy instalacyjnych należy uzyskać zgodę właścicieli nieruchomości, przez teren których będą one prowadzone. Przejścia w drogach gminnych uzgodnić z zarządcą drogi;

b) wnioskowana inwestycja nie może powodować utrudniania w dojściach i dojazdach do sąsiednich nieruchomości, jak również nie może pogorszyć stanu technicznego tych nieruchomości;

c) należy uzgodnić warunki ewentualnego zajęcia terenu na czas trwania prac z właścicielami i zarządcami terenu.

- nałożono wymóg uzgodnienia projektu budowlanego z Zakładem Uzgadniania Dokumentacji w K. w zakresie projektowanych bądź kolidujących sieci inżynierskich oraz z Wydziałem Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego w K. Jako integralną część decyzji wskazano na mapę ewidencyjną z terenem oznaczonym linią kolorze zielonym.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej wzdłuż działek nr [...] obręb 09 w K..

Zawiadomieniem z dnia 2 września 2008 r. Burmistrz Miasta zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 415, z późn. zm.), poinformował właścicieli nieruchomości na których zlokalizowana ma być inwestycja o toczącym się postępowaniu oraz zgodnie z art. 10 k.p.a. o możliwości wglądu w akta sprawy i złożenia ewentualnych uwag, wniosków lub zastrzeżeń. Jednocześnie w drodze obwieszczenia zawiadomiono o powyższym pozostałe strony postępowania.

W dniu 19 września 2008 r. wpłynął protest M. i J. L., nie zgadzających się na wykonywanie jakichkolwiek prac na ich posesji podnosząc, że miasto zamierza zakopać rów znajdujący się na działce nr [...] stanowiącej własność J. K., natomiast urządzenia związane z odbiorem wody posadowić na działce nr [...] stanowiącej ich własność. Burmistrz Miasta K. po wnikliwym przeanalizowaniu protestu postanowił go odrzucić uznając, że najistotniejszym jest rozwiązanie problemu odprowadzenia wód opadowych z ulicy [...] który dotyka większość mieszkańców tejże ulicy, tym bardziej, że nie zamierza zmieniać przebiegu rowu melioracyjnego zlokalizowanego m.in. na działkach [...], a jedynie skanalizować go, co może przyczynić się do poprawy zagospodarowania tych działek. W tym celu sporządzona została ekspertyza dotycząca zlikwidowania rowu melioracyjnego przebiegającego przez te działki, wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania, która wykazała, że na dzień dzisiejszy nie ma możliwości przełączenia kanalizacji deszczowej z ulicy [...] w ulicę [...], gdyż w ulicy [...] nie ma kanalizacji deszczowej. Rozwiązaniem docelowym jest wybudowanie kanalizacji deszczowej w ulicy [...] i połączenie jej z kanalizacją deszczową w ulicy [...]. Jednakże, aby zrealizować taką inwestycję należy wykonać projekt budowlany dla około 195 m kanalizacji deszczowej, który określi wszelkie parametry techniczne oraz ponieść koszty związane z jego wykonaniem, które biegły oszacował na kwotę 659.500 zł ( wariant II). Natomiast w aktualnej sytuacji jedynym możliwym i najwłaściwszym rozwiązaniem jest zamknięcie rowu melioracyjnego rurociągiem Dn 600 na odcinku W - D2 - D1 zlokalizowanym na działce nr [...] stanowiącej własność M. i J. L. oraz działce nr [...] stanowiącej własność J. K., przy założeniu, że należy udostępnić dojazd do studzienki nr D2, która zlokalizowana jest na działce nr 40 (wariant l).

W związku z powyższym Burmistrz Miasta zdecydował o wyborze wariantu nr I. Po przeanalizowaniu zaś stanu istniejącego zgodnie z art. 53. ust. 3 oraz wizji lokalnej w terenie, jak również uwzględnieniu przepisów szczególnych, a w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych wnioskiem w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. Decyzję tę przygotowała osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów (art. 50 ustawy). Po wysłaniu zawiadomień, w dniu 31 grudnia 2008 r. po terminie zgłaszania uwag, wpłynęło pismo J. i A. K. z propozycją nowej trasy przebiegu rowu melioracyjnego, tj. z pominięciem ich działki. Jednakże organ wyjaśnił, że zaproponowany przebieg kanalizacji deszczowej wskazany we wniosku z dnia 1 września 2008 r. został przyjęty na podstawie "Ekspertyzy dotyczącej zlikwidowania rowu melioracyjnego przebiegającego przez działki nr [...] obręb 09 K.". Wskazane rozwiązanie odprowadzenia wód opadowych z terenu ulicy [...] na chwilę obecną jest jedynym możliwym rozwiązaniem z uwagi na uwarunkowania techniczne i ekonomiczne.

M. i J. L. odwołali się od zapadłej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając, że planowana inwestycja jest rozwiązaniem tymczasowym, które nie rozwiąże problemu odprowadzenia wód opadowych w rejonie ulicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt 1638/09 uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 09 lutego 2009 r. w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia m.in. w celu rozważenia przesłanek art.1 ust. 2 ustawy.

W toku ponownego postępowania J. K. wraz z małżonkiem wnieśli zarzut, że istniejący rów melioracyjny jest samowolą budowlaną. Kwestia ta została w administracyjnym toku instancji ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 7 stycznia 2010 r., w której orzeczono o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz.229 z późniejszymi zmianami), w stosunku do wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] obręb 09 w K. rowu melioracyjnego otwartego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 2 kwietnia 2010 r., została sporządzona ponownie przez uprawnionego urbanistę analiza, w której podtrzymał on swoje stanowisko zawarte w pierwszej analizie będącej załącznikiem do uchylonej decyzji. Po zebraniu wszystkich dokumentów organ ponownie je przeanalizował i zgodnie z zastrzeżeniem Kolegium, przy podejmowaniu decyzji, zwrócił szczególną uwagę na konieczność odniesienia się do kwestii własności gruntów oraz wymagań ładu przestrzennego w kontekście ingerencji w prawo własności. Planowana inwestycja, która ma na celu uporządkowanie i poprawę niewydajnego systemu odprowadzenia wód opadowych zaliczona została do inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 z późn. zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że celem publicznym jest budowa oraz utrzymanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przedsięwzięcie to zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest realizowane w interesie publicznym, tj. rozumiane jest jako działanie uwzględniające potrzeby społeczne związane z zagospodarowaniem przestrzennym. W tym wypadku są to mieszkańcy miasta K. narażeni na niewłaściwe działanie systemu odprowadzenia wód deszczowych w rejonie ulicy [...], które skutkuje zalewaniem gruntów w omawianym rejonie miasta podczas intensywnych opadów atmosferycznych. Poprawa niewydolnego stanu infrastruktury jest możliwa poprzez przebudowę istniejącego układu zlokalizowanego na działkach nr [...]. Możliwe jest to w sytuacji ingerencji w obszarze działki nr [...] stanowiącej własność J. i M. L. oraz działki nr [...] stanowiącej własność J. K.. Uznać należy, że w zaistniałej sytuacji uzasadnione jest przedłożenie ponad prawo własności potrzeby interesu publicznego jak również wymagania ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi oraz mienia, na które zwraca uwagę art. 1 ust. 2 pkt. 5 cytowanej ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i J. L., domagając się jej uchylenia.

Wskazali, że posadowienie urządzeń na ich działce w dolnej części spowoduje, że dojdzie do jej zamulenia, a tym samym zahamowany zostanie odpływ wody. Cała instalacja burzowa przebiega obok domu, a zatem fundamentów. Ze względu na niestabilny grunt fundament posadowiony jest na szklankach. Wybicie wody z instalacji burzowej przy zamuleniu spowoduje podmycie fundamentu i domu, co może grozić jego zawaleniem. W ocenie odwołujących, istnieje możliwość zainstalowania osadnika na ulicy, a nie na ich działce. Odwołujący podkreślili, że instalacja przebiegająca przez ich działkę jest zakryta, także w tej części przewidzianej do modernizacji i nie ma tym samym potrzeby wykonywania na ich posesji prac.

Decyzją z dnia 3 lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy, pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675);

W rozpatrywanej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla instalacji polegającej na przebudowie sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej wzdłuż działek nr [...] obręb 9 w K.. Określona we wniosku inwestycja mieści się w pojęciu realizacji celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na przedmiotowym terenie brak jest obowiązującego planu miejscowego, zatem ustalenie inwestycji celu publicznego nastąpiło w drodze decyzji (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Burmistrz Miasta po przeanalizowaniu protestu M. i J. L. nie zgadzających się na wykonywanie jakichkolwiek prac na ich posesji, uznał, że najważniejsze w sprawie jest rozwiązanie problemu odprowadzania wód opadowych z ulicy [...], który to problem dotyka większość mieszkańców tejże ulicy. Ponadto nie planuje się zmiany przebiegu rowu melioracyjnego zlokalizowanego między innymi na działkach [...] obręb 9, a jedynie jego skanalizowanie. W tym też celu sporządzono ekspertyzę dotyczącą zlikwidowania rowu melioracyjnego przebiegającego przez działki nr [...] obręb 09 K.. Ekspertyza zawiera dwie możliwości likwidacji rowu melioracyjnego. Pierwszy z wariantów przewiduje wstawienie rurociągu w miejsce rowu melioracyjnego, który to rurociąg przechodziłby poprzez działki nr [...]. Z kolei drugi wariant dotyczy przełączenia kanalizacji deszczowej do ulicy [...]. Na chwilę obecną w ulicy [...] nie ma kanalizacji deszczowej. Rozwiązaniem docelowym jest jej wybudowanie w ulicy [...] i połączenie jej z kanalizacja deszczową w ulicy [...] Z uwagi więc na problemy techniczne oraz koszty w aktualnej sytuacji jedynym możliwym rozwiązaniem jest przyjęcie wariantu pierwszego, tj. zamknięcie rowu melioracyjnego rurociągiem Dn 600 na odcinku W-D2-D1 zlokalizowanym na działce nr [...] stanowiącej własność M. i J. L. oraz na działce nr [...] będącej własnością J. K., przy założeniu, że należy udostępnić dojazd do studzienki nr D2, która zlokalizowana jest na działce nr [...].

W trakcie postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się wnioskowaną inwestycję.

W swojej poprzedniej decyzji z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołując treść art. 1 ust. 2 ustawy stanowiącego, iż przy zagospodarowaniu terenu uwzględnia się między innymi wymagania ładu przestrzennego i architektury, potrzeby interesu publicznego jak i prawo własności - wskazało organowi I instancji na konieczność dokonania oceny potrzeby ingerencji w prawo własności przy realizacji planowanej inwestycji. Stosując się do tych wytycznych organ I instancji dokonując wszechstronnej oceny uznał, iż potrzeby interesu publicznego mieszkańców miasta K., którzy z uwagi na niewłaściwe działanie odprowadzania wód deszczowych w rejonie ulicy [...] są narażeni na zalewanie gruntów w omawianym rejonie miasta muszą być w przedmiotowej sprawie przedłożone ponad prawo własności. Przedsięwzięcie to uwzględnia potrzeby społeczne związane z zagospodarowaniem przestrzennym. Poprawa niewydolnego stanu infrastruktury jest możliwa poprzez przebudowę istniejącego układu z koniecznością ingerencji w obszarze działki nr [...] stanowiącej własność odwołujących się stron. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie stanu faktycznego i prawnego terenu oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i J. L., zarzucając naruszenie przepisów prawa własności oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że Gmina Miejska chce posadowić na nieruchomości skarżących studzienkę i od niej położyć rury na działce J. K. w miejsce istniejącego rowu. Rów znajduje się na łące zaś na części biegnącej przez działkę skarżących jest on zakryty. Położenie rur ma spowodować lepszy odpływ wód opadowych z ulicy [...]. Zdaniem skarżących, wiadomym jest, że zakrycie rowu spowoduje, że spływ wody stanie się utrudniony i problemy z odprowadzeniem wód z ulicy [...] staną się większe, gdyż rura będzie hamowała spływ wody. Otwarty rów natomiast daje swobodny odpływ wody i to jest zgodne z zasadami fizyki. Niezależnie od tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi, że odpływ wody z ulicy [...] został dokonany samowolnie i został włączony do urządzeń drenarskich, a nie burzowych. Gmina Miejska nie rozważyła kwestii związanych z opłatą za odpływ wody przez posesję. W ocenie skarżących, żaden cel publiczny przez zakrycie rowu nie zostanie osiągnięty, a będzie dochodziło do jeszcze większego piętrzenia wody na ulicy [...]. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest to, że zmieniła się cała sytuacja, gdyż Gmina Miejska będzie prowadziła modernizację ulicy [...] budując między innymi urządzenia odprowadzające wody opadowe. W tej kwestii 25 sierpnia 2010 r. została podjęta uchwała Rady Miasta. W następstwie tej uchwały zostały podjęte stosowne działania mające na celu zebranie środków na modernizację ulicy między innymi z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Te pieniądze, co powszechnie wiadomo mogą być przeznaczone jedynie na instalację związane z kanalizacją ściekową, burzową. Okoliczności te przedstawione zostały w Gazecie Kurier z dnia 22 lutego 2011 r., nr [...] na stronie 3. W obecnej sytuacji skoro będzie przebudowywana i modernizowana ulica [...] to w takim stanie rzeczy nielogicznym będzie nie włączenie ulicy [...] do urządzeń ulicy [...]. Stanowisko takie zajął biegły i przyjęło je Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący uważają, że osiągnięcie celu publicznego jakim jest odprowadzenie wód opadowych z ulicy [...] może być bez problemu zrealizowane przy okazji modernizacji ulicy [...]. W tym założenia w niej instalacji burzowej, która to odprowadza wody opadowe. Dodatkowo podnieśli, że dokładnie to nie wiedzą na jakich przepisach administracyjnych została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż inne są podawane przepisy na wstępie decyzji i to jest istotą orzeczenia a inne są rozważania później w uzasadnieniu. Wobec takiego stanu rzeczy uważają, że wszystkie przepisy zostały naruszone jakie zostały przytoczone w uzasadnieniu, a powołujące się na interes publiczny.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko reprezentowane w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że przedstawiło motywy swojego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie zaś z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 tej Ustawy).

W niniejszej sprawie J. i M. L. kwestionowali decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2011 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 14 kwietnia 2010 r., nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na przebudowie sieci kanalizacji deszczowej wraz z zamknięciem rowu melioracyjnego na terenie działek [...] w obrębie 09 w K..

Przesłanki wydania przedmiotowej decyzji oraz procedurę poprzedzającą jej wydanie regulują przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą.

Stosowanie do treści art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy - ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Bezspornym w niniejszej sprawie było, że planowana inwestycja dotyczy terenów nie objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściwość organu, który wydał przedmiotową decyzję nie budziła wątpliwości (art. 51 ust. 1 pkt 2 Ustawy).

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzuty skargi sprowadzają się zasadniczo do zakwestionowania wszystkich przepisów dotyczących przeprowadzonego postępowania i podstawy prawnej podjętych decyzji - "wszystkie przepisy zostały naruszone".

W pierwszej kolejności trzeba więc dokonać oceny zgodności złożonego przez inwestora wniosku z wymogami art. 52 Ustawy. Zgodnie z przepisem ust. 1 i 2 tego artykułu, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, a wniosek ten powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000 oraz charakterystykę inwestycji.

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razi potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowania sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Analiza wniosku, zwłaszcza jego części graficznej, nie pozwala na przyjęcie, że został on sporządzony w prawidłowy sposób. Załączona kopia mapy, jak wynika z jej opisu, dotyczy działek nr [...], obręb 09 K., (oznaczonych kolorem żółtym). Kopia ta została, co prawda potwierdzona za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, jednak nie wiadomo w jakiej dacie ani pod jakim numerem zaewidencjonowanym oraz czy dokonała tego osoba uprawniona. Nie można tym samym uznać, że jest to kopia mapy zasadniczej lub kopia mapy katastralnej, odpowiadająca wymogom tego przepisu. Mapa ta została, jak wynika z opisu, sporządzona dla celów informacyjnych w skali 1:1000, a z racji naniesienia sieci uzbrojenia terenu jest ona w znacznej części nieczytelna. Należy też zauważyć, że kopia tej samej mapy stanowiła również załącznik graficzny nr 1 do wydanej decyzji (do czego Sąd się jeszcze odniesie).

Przede wszystkim jednak z załączonej kopii mapy, stanowiącej część graficzną wniosku, nie wynika aby został określony obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, jak i teren objęty wnioskiem. Pojęcie oddziaływania musi być szeroko rozumiane, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie, w szerokim ujęciu pojęcia sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne. W pojęciu tym mieści się rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, nie koniecznie graniczącym z obszarem przeznaczonym pod inwestycje, jak i wartości prawne chronione np. środowisko (tak: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, W-wa 2005, str. 405). Na załączonej kopii mapy winien znaleźć się cały obszar dotknięty oddziaływaniem, niewątpliwie takiego obszaru na dołączonej kopii mapy brak.

Na kopii tej mapy znajdują się również działki nr [...], których jak wynika z treści wniosku ma dotyczyć inwestycja, to jednak nie zostały one na mapie w jakikolwiek sposób zaznaczone lub wyodrębnione w sposób pozwalający na określenie ich jako terenu, którego wniosek dotyczy. W przeciwieństwie do działek zaznaczonych kolorem żółtym, które nie stanowią miejsca zlokalizowania inwestycji, a które są wskazane w opisie kopii mapy. Tym samym nie można również uznać, aby został określony teren, którego wniosek dotyczy.

Powyższe okoliczności są niezbędne dla dalszego toku postępowania, gdyż zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie, a wiedza i analiza odnośnie oddziaływania jest niezbędna celem oceny dopuszczalności lokalizacji.

Ponadto w treści wniosku wskazano, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa istniejącej kanalizacji deszczowej wraz z zamknięciem rowu melioracyjnego zgodnie z załącznikiem graficznym. Nie można jednak uznać, aby załącznik graficzny - "plan sytuacyjno - wysokościowy - rów melioracyjny 1:500", spełniał wymogi kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy. Trudno też w oparciu o niego określić bliższe parametry techniczne inwestycji, a których również jest brak we wniosku (art. 52 ust. 2 pkt. 2 podpkt c Ustawy).

Już li tylko w świetle poczynionych uwag, prawidłowość złożonego wniosku przez inwestora nasuwa uzasadnione wątpliwości. Nie była ona z pewnością przedmiotem szczegółowej kontroli organu. Można tu dodać, że w razie stwierdzenia braków, wniosek powinien podlegać uzupełnieniu w trybie przepisu art. 64 § 1 k.p.a. Przedmiotowy wniosek nie spełnia zatem wszystkich wymogów określonych w art. 52 ust. 2 Ustawy, a tym samym dyspozycja tego przepisu została naruszona.

Należy podkreślić, że kompletność oraz prawidłowość złożonego wniosku, jest istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pozwala w pierwszej kolejności na jego analizę pod kątem czy przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana w drodze decyzji lokalizacji celu publicznego, determinuje ostateczną merytoryczną treść decyzji, a także wyznacza krąg uczestników postępowania.

Z regulacji Ustawy wynika, że wydawanie przez organ decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek od zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja lokalizacyjna ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że obejmuje ściśle wyliczony i zamknięty katalog inwestycji o znaczeniu publiczny określony w art. 2 pkt 5 Ustawy w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organy obu instancji w tej kwestii uznały, że inwestycja objęta wnioskiem jest inwestycją celu publicznego, gdyż treść wniosku mieści się w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami, nie wyjaśniając jednak jakimi innymi motywami organy kierowały się uznając tę inwestycję za inwestycję celu publicznego i dlaczego przedmiotowa inwestycja nie może być zrealizowana w trybie postępowania zasadniczego. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący nie uzasadniły tej kwestii, ograniczając się zasadniczo od przytoczenia stosownych przepisów, a organ odwoławczy nie odniósł się do istotnego zarzutu odwołania, że inwestycja ta ma na celu zakrycie jedynie rowu na posesji J. K., która już wcześniej o to zabiegała i ma to nastąpić pod "pozorem interesu celu publicznego". Jak podkreślali skarżący, rów na ich działce jest zakryty. Organ odwoławczy nie odniósł się również do innych zarzutów odwołania, zwłaszcza dotyczących rzeczywistych skutków zakrycia rowu - możliwości zahamowania odpływu wody czy podmycia fundamentów domu. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie i nie może się od obowiązku rozpatrzenia zarzutów uchylić się. Winien on dać wyraz swojej oceny w uzasadnieniu decyzji, a jej brak powoduje, nie wyjaśnienie stronie prawnej dopuszczalności dokonanego rozstrzygnięcia, a także niemożność dokonania jej kontroli.

Przechodząc do dalszych rozważań, to trzeba wskazać, że o tym, czy projektowane przedsięwzięcie oddziałuje na określoną nieruchomość decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej sprawie tego rodzaju na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia osób, które mają interes prawny w sprawie. Organ administracji winien zatem zbadać, czy, a jeśli tak, to jak daleko, sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jaki będzie charakter tego oddziaływania. Ma to przede wszystkim służyć ochronie interesów właścicieli działek sąsiednich, a także uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej.

Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 1 Ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednakże inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Kwestia prawidłowego ustalenia i zawiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu, a także doręczania im wydanych w jego toku rozstrzygnięć, w tym postanowień uzgadniających, ma niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia uprawnień przyznanych stronie przepisami k.p.a. oraz unormowań szczególnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowe ustalenie kręgu stron takiego postępowania oraz zagwarantowanie im w nim czynnego w nim udziału ma ważkie i dalekosiężne konsekwencje.

Treść przywołanej powyżej regulacji nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że wywieszenie informacji o wszczęciu takiego postępowania na tablicy urzędu miasta, co też miało miejsce w niniejszej sprawie, jest niewystarczające. Wynika to jednoznacznie z literalnego brzmienia przepisu. Ustawodawca posłużył się tu sformułowaniem "a także". To oznacza, że oprócz wywieszenia informacji w urzędzie miasta należało również poinformować mieszkańców okolicy, w której ma być realizowana inwestycja w inny sposób - zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości np. poprzez ogłoszenie lub publikację komunikatu w prasie lokalnej (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 lipca 2008 r., sygn. akt II SA GI 578/08, lex nr 519046). Tym bardziej było to konieczne, gdyż jak podkreślały organy w uzasadnieniu decyzji, planowana inwestycja ma mieć znaczenie dla potrzeb szeregu mieszkańców K., w tym zwłaszcza z rejonu ulicy [...]. W aktach kontrolowanej sprawy brak jest dowodu potwierdzającego realizację tego obowiązku w odniesieniu do wszystkich aktów w tym przepisie wskazanych, jak i zawiadomienia na piśmie o zakończeniu postępowania. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu o zawiadomieniu w drodze obwieszczenia o decyzji kończącej postępowanie, tj. decyzji z dnia 14 kwietnia 2010 r., nr [...]. Obwieszczenie, które znajduje się w aktach sprawy, dotyczy jedynie decyzji z dnia 9 lutego 2009 r., nr [...], która na skutek jej zaskarżenia została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2009 r.

Podsumowując tą część rozważań, należy stwierdzić, że również dyspozycja art. 53 ust. 1 Ustawy została naruszona.

Poddaje to pod wątpliwość prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. Można w tym miejscu odwołać się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartego w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 038/08, lex nr 569163 - "fakt, że zawiadomienia te mają charakter obwieszczeń nie zwalnia organów od poczynienia ustaleń co do stron. Ustalenie rzeczywistego kręgu stron będzie miało niewątpliwy wpływ na wybór miejsca i sposobu obwieszczenia, które winno zapewniać realną możliwość zapoznania się z działaniami organów administracji." Jak również wskazał ten Sąd, wadliwość w tym zakresie stoi w sprzeczności z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu, której naruszenie jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, dającą też podstawę do wzruszenia decyzji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji należy uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów Ustawy, regulujących postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co niewątpliwe nie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Dlatego z tych tylko przyczyn, zapadłe w niniejszej sprawie decyzje, powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Ponadto należy również podnieść, że zgodnie z art. 54 Ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa, m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zastrzeżenie to oznacza, że linie rozgraniczające teren inwestycji powinny zostać wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Załącznik graficzny nr 1 do decyzji tych wymogów mnie spełnia. Podobnie jak załącznik graficzny nr 1a (tu należy odesłać do poczynionych wyżej uwag dotyczących załączonej do wniosku kopii mapy). Ponadto linie rozgraniczające teren inwestycji powinny ogólnie wyznaczać teren objęty działalnością inwestycyjną. Takich linii rozgraniczających brak. Na załącznikach został oznaczony jedynie orientacyjny przebieg inwestycji. "Linie rozgraniczające teren inwestycji powinny być wyznaczone w taki sposób, by możliwe było dokładne rozstrzygnięcie w przedmiocie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co wymaga oceny skali i rodzaju możliwych naruszeń tych interesów" (tak: Z. Kostka, J. Hyla, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze", Gdańsk 2004 r., str.108).

Stosownie natomiast do przepisu art. 53 ust. 3 Ustawy organ właściwy w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji lokalizacyjnej dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje realizację inwestycji. Wobec braków złożonego wniosku, w tym przede wszystkim określenia obszaru oddziaływania, dokonana na potrzeby niniejszej sprawy analiza musi budzić wątpliwości. Podobnie, jak przebieg proponowanej przebudowy. Z załączonego do decyzji planu sytuacyjno - wysokościowego, nie wynika jednoznacznie, czy inwestycja ma polegać tylko na samym obudowaniu rowu. W treści przyjętego przez organ pierwszej instancji Wariantu nr 1 wskazano, że ma on polegać na ułożeniu kanalizacji na odcinku W-D1-D2. Jednak odcinek ten, przedstawiony na planie sytuacyjno - wysokościowym i określony jako proponowana przebudowa odprowadzenia wód deszczowych, nie pokrywa się z przebiegiem rowu melioracyjnego na działce nr [...]. Następnie odcinek proponowanej przebudowy - biegnie przez część działki nr [...], stanowiącej własność skarżących, i kończy się studzienką D2. Jak twierdzą skarżący, rów melioracyjny na odcinku przebiegającym przez ich działkę jest już zakryty (co nie wynika z planu i co nie zostało na nim w żaden sposób odzwierciedlone) oraz że na ich działce nie ma studzienki D2 (ma być ona dopiero posadowiona). Zatem rzeczywisty zakres przebudowy w tej części, nie został w pełni wyjaśniony. Niezależnie od tego, trzeba wskazać, że przedmiotem szczegółowej analizy obu organów nie był Wariant nr 2, który jest wariantem docelowym i wyłącza możliwość ingerowania w prawo własności skarżących, gdyż pozwala na przeprowadzenie planowanej inwestycji poza ich nieruchomością. Tym samym stanowi "przeciwieństwo" Wariantu nr 1. Organy obu instancji, co prawda wskazały na uwarunkowania techniczne i ekonomiczne, które przemawiają za Wariantem nr 1, jednak nie sprecyzowały tych uwarunkowań. Choć organ odwoławczy wskazał, że na chwilę obecną ulica [...] nie ma kanalizacji przeciwdeszczowej, to nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu okoliczności modernizacji tej ulicy, przewidywanej w najbliższy czasie (na rozprawie skarżący wskazał, że została ona już rozpoczęta). Ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do przedstawionych przez skarżących zarzutów, co do rzeczywistych skutków inwestycji dla ich nieruchomości (na co Sąd wskazał już wcześniej). Nie można uznać tym samym, aby organy dokonały pełnej oceny między interesem publicznym, a interesem indywidualnym - do czego zobowiązuje przepis art. 7 in fine k.p.a., choć niewątpliwie wskazały na istnienie interesu publicznego mieszkańców miasta narażonych na zalewanie gruntów.

Podkreślić przy tym także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje, że w sytuacji, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego będzie musiała naruszać prawo własności osób trzecich, czy też w jakikolwiek sposób prowadzić do ograniczenia prawa własności, a co niewątpliwie miałoby miejsce w niniejszej sprawie - to obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie niezbędności realizacji inwestycji w proponowanym zakresie i miejscu, z należytym wyważeniem między interesem publicznym a interesem indywidualnym, a następnie wykazanie tejże niezbędności w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 72/07, Lex nr 372505, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 854/06, Lex nr 460749, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2074/05, Lex nr 222289 ). Czego w uzasadnieniu wydanych decyzji, organy nie dokonały, a co czyni również zasadnym stwierdzenie nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, tak co do celu inwestycji, jak i jej niezbędności. Stanowi to naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ( 1 k.p.c.). Uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 ( 1 i 3 k.p.a.)

Podsumowując, należy uznać, że organy obu instancji naruszyły powyżej przywołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy postępowania, co miało niewątpliwie, wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a zwłaszcza dokładnie przeanalizować przedłożony wniosek, następnie ustalić zakres oddziaływania inwestycji, linie rozgraniczające jej teren oraz krąg podmiotów będących jej stronami. Treść wydanego rozstrzygnięcia oraz innych aktów winna być podana do publicznej wiadomości w trybie art. 53 ust.1 Ustawy, a uzasadnienie powinno zostać w sposób należyty i pełny umotywowane. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie, zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane.