Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 846/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 846/21

UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. (znak: [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] r. (znak: [...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że A.B. 9 października 2020 r. złożył wniosek do Urzędu Gminy w R. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch domów jednorodzinnych na działce nr ewid. 67/8, obręb [...], wraz z wydzieleniem dwóch działek budowlanych o pow. 1033 m² każda z obecnej działki nr 67/8.

Sprawa z wniosku A.B. była już przedmiotem rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które decyzją z [...] r. uchyliło poprzednią decyzję Wójta Gminy R., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zadania, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wówczas wskazało, że nie można w jednym postępowaniu orzekać w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i podziału nieruchomości, a zatem organ I instancji powinien wyjaśnić, czy inwestor modyfikuje przedmiot wniosku z 7 października 2020 r. w zakresie objęcia nim "wydzielenia dwóch działek budowlanych". Kolegium podniosło, że występuje niespójność pomiędzy częścią opisową ww. wniosku o ustalenie warunków zabudowy a częścią graficzną w zakresie terenu inwestycji, co wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia. Ponadto Kolegium miało zastrzeżenia do sposobu sporządzenia analizy urbanistycznej oraz zarzuciło brak oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 981 ze zm., obecnie Dz.U. z 2021 r. poz. 724). Ponadto Kolegium wskazało na: brak projektu decyzji sporządzonego przez uprawnioną osobę (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) brak wypisów z rejestru gruntów (a zatem nie wiadomo według jakich zasad organ I instancji ustalił strony postępowania), oraz fakt, że z decyzji nie wynika, czy zawiera (i jakie) załączniki. Ponadto, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium zwróciło uwagę na konieczność ponownego rozważenia przez organ I instancji oceny planowanej inwestycji na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym].

Organ I instancji decyzją z [...] r., podjętą w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z wniosku A.B. z [...] r., uzupełnionego 25 maja 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch domów jednorodzinnych na działce nr ewid. 67/8, obręb [...], ponownie odmówił ustalenia tych warunków wskazując, że projektowane zadanie nie spełnia uwarunkowań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie przedmiotu inwestycji, wykreślając część dotyczącą podziału nieruchomości oraz złożył nowy załącznik graficzny obejmujący całą działkę 67/8. Przedłożył również wypisy z rejestru gruntów dla działek 67/8, 66/10, 66/8, i 66/3 w obrębie [...]. Organ wyjaśnił, że wnioskowany teren inwestycji skomunikowany jest z drogą utrzymywaną przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w P. (ul. A.) poprzez drogę wewnętrzną składającą się z działek 66/3, 66/8 i 66/10.

W ocenie organu I instancji z analizy wynika jednoznacznie, że wzdłuż ul. A. istnieje zabudowa mieszkaniowa i sięga maksymalnie 130 m od pasa drogowego tej drogi. Początek działki nr 67/8 oddalony jest o ok. 150 m od tej ulicy i ciągnie się w kierunku południowym. Koniec działki sięga ok. 300 m od tej ulicy, tak więc cała działka 67/8 usytuowana jest poza terenami zabudowy i leży w terenie upraw polowych. Sytuacja taka występuje jeszcze daleko w kierunku zachodnim i południowym poza terenem analizowanym. Cały wnioskowany teren inwestycji leży poza terenem zabudowy i położony jest w strefie upraw polowych. Lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie sięgającym w głąb pól uprawnych jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i byłaby sprzeczna z zastanym zagospodarowaniem terenu.

Ponadto argumentując swoje stanowisko organ wyjaśnił, że ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy i powstrzymanie procesu chaotycznej suburbanizacji, także na terenach rolniczych i dopełnianiu rozproszonej struktury osadniczej. Jednocześnie organ podkreślił, że ul. A. stanowi granicę pomiędzy Gminą R. a Miastem P. i do tej pory osoby budujące domy przy ul. A., ale na terenie gminy R., korzystały z wodociągu będącego własnością Miasta P. Z uwagi na znaczący wzrost zabudowy Wodociągi [...] obecnie odmawiają zgody na korzystanie z ich wodociągu. Organ podniósł, że we wniosku skarżący oświadczył, że woda pochodzić będzie z ujęcia własnego - studni głębinowej. Uwagę organu zwrócił brak udokumentowania czy rzeczywiście wybudowanie studni jest możliwe i co jeśli okaże się, że nie ma pokładów wody.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego w terenie upraw polowych nie mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania i jest w sposób oczywisty sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę przez organ dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Organ nie przeprowadził wyczerpująco postępowania dowodowego. Natomiast zgromadzony materiał ocenił w sposób dowolny i doszedł do wniosku, że pomimo spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowana inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż nie zagwarantuje ładu przestrzennego i odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Ponadto organ błędnie uzależnił wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub wykorzystania ujęcia własnego - studni głębinowej, nie zażądał przedłożenia takich dokumentów;

- art. 8 k.p.a. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji odwołującego się, w przypadku gdy działki sąsiadujące takie ustalenie posiadają co stanowi naruszenie reguły bezstronności i równego traktowania stron;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych na dz. nr 67/8 w miejscowości L., obręb [...], gm. [...] pomimo spełnienia przez odwołującego się wszystkich przesłanek.

Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz wydanie w tym zakresie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, bądź, gdy wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy jest niemożliwe, o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu strona podniosła, że w analizowanym obszarze występuje liczna zabudowa jednorodzinna lub jest planowana ich zabudowa (są ustalone warunki zabudowy). Są to działki sąsiadujące z działką skarżącego, zatem odmowa przez organ ustalenia warunków zabudowy stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności reguły bezstronności i równego traktowania stron.

Dodatkowo skarżący wskazał, że zwrócił się do [...] Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. o opinię na temat dostarczania wody przez PWiK Sp. z o.o. do działek zlokalizowanych na terenie gminy [...]. Spółka stwierdziła, że nie ma żadnych przeszkód w zakresie korzystania z wodociągu (w załączeniu przedstawiono pismo spółki). Ponadto skarżący zauważył, że na działce sąsiedniej o nr 66/7 taka studnia funkcjonuje. Dlatego jest wysokie prawdopodobieństwo, że inwestor również nie miałby problemu, aby wybudować studnię na działce 67/8.

Skarżący nie zgodził się z organem, że wydzielona droga wewnętrzna jest zbyt wąska. Wbrew twierdzeniom organu droga ma szerokość 4,7 m, co wynika z map znajdujących się w aktach sprawy i jest wystarczająca, aby mogły poruszać się po niej maszyny rolnicze lub pojazdy uprzywilejowane.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium podniosło, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa) wskazano, iż działka nr 67/8 posiada dostęp do drogi publicznej - ul. A., poprzez działki nr 66/10, 66/8 i 66/3, stanowiące drogę wewnętrzną. "Wokół działki nr 67/8 wyznaczono obszar analizowany w następujący sposób: szerokość działki od strony drogi publicznej wynosi 18 m. Trzykrotna szerokość działki to 54 m. Od strony wschodniej, zachodniej i południowej wyznaczono odległość równą trzykrotnej szerokości frontu działki - 54 m. Od strony północnej granicę obszaru analizowanego wyznaczono do drogi publicznej, tj. ul. A.". Granice analizowanego obszaru wyznaczone zostały przez organ zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa) wskazano też, iż w analizowanym obszarze po stronie północnej terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza. Strefa zabudowy sięga na głębokość max. 130 m od pasa drogowego drogi publicznej (ul. A.). Po stronie południowej, wschodniej i zachodniej terenu inwestycji występują pola uprawne. Teren inwestycji (działka 67/8) położony jest poza terenami zabudowy, w obszarze upraw polowych. Jak wynika z załącznika graficznego do analizy działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w odległości ok. 165 m od drogi publicznej - ul. A. Tereny zabudowy mieszkaniowej znajdują się wzdłuż ww. drogi w pasie do 130 m od drogi. Wnioskowany teren inwestycji położony jest poza obszarem zabudowy mieszkaniowej i leży w terenach upraw polowych. W obszarze analizowanym brak jest działek, na których występuje zabudowa mieszkaniowa poza pasem zainwestowania, tj. w odległości powyżej 130 m od drogi.

Zdaniem organu lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie sięgającym w głąb pól uprawnych byłaby sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i z zastanym zagospodarowaniem terenu. Zastany w danym miejscu sposób zagospodarowania terenu to pola uprawne. Fakt, iż po stronie północnej wnioskowanej działki w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa nie oznacza, że zabudowę można prowadzić w przeciwnym kierunku w głąb pól uprawnych. W świetle powyższego planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 powoływanej ustawy, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza wykazała, że działki zabudowane, leżące w wyznaczonym obszarze analizowanym, zlokalizowane są wzdłuż ul. A. i tworzą pas zabudowy na głębokość do 130 m. Pozostały teren, czyli teren "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy, to tereny rolne. Poza pasem zainwestowania kubaturowego rozciągają się wielohektarowe tereny otwartej zieleni naturalnej, w większości użytkowane rolniczo i wolne od jakiejkolwiek zabudowy. Organ I instancji wskazał, że dla działki nr 67/8 oddalonej o ok. 150 m od ulicy brak jest działki, która byłaby działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym brak jest działki, na której zabudowa występowałaby w odległości większej niż 130 m. Analiza potwierdza, że działka objęta wnioskiem znajduje się w układzie urbanistycznym, który cechuje się brakiem jakiejkolwiek zabudowy; jest to teren zielony, otwarty, wykorzystywany rolniczo. Wprowadzenie tam zabudowy mieszkaniowej nie spowoduje uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego, a wręcz przeciwnie, dojdzie do zaburzenia układu stanowiącego obszary niezabudowane. Budowa dwóch budynków mieszkalnych pozbawi przedmiotową działkę charakteru rolnego. Wprawdzie na sąsiednich działkach występują tereny zabudowane, ale tworzą one zawarty, zamknięty obszar urbanistyczny występujący w pasie 130 m od drogi, natomiast realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia powodowałaby poszerzenie obszaru zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że rozwój zabudowy jednorodzinnej na terenach sąsiednich nie oznacza dopuszczalności inwestycji, która w istocie nie kontynuuje zasad rozlokowania takiej zabudowy na analizowanym terenie. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia zasady równości.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że wobec niespełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zachodzi potrzeba analizowania, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.B. zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a.);

b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż dopuszczenie zabudowy na terenie, na którym ma powstać inwestycja polegająca na budowie dwóch domów jednorodzinnych, tj. na terenie oznaczonym nr ewidencyjny 67/8 obręb [...], gmina [...], nie kontynuuje zasad rozlokowania zabudowy jednorodzinnej na analizowanym terenie, a co za tym idzie będzie naruszać ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

c) naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych na działce nr ewidencyjny 67/8 położonej w miejscowości L., w sytuacji gdy wszystkie przesłanki wskazane w przepisie zostały spełnione oraz art. 140 k.c. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co doprowadziło do naruszenia prawa własności skarżącego poprzez uniemożliwienie mu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości stanowiącej jego własność zgodnie z jego wolą, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy p.p.s.a.).

Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Wójta Gminy R. do przesłania informacji, czy w wyznaczonym na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) obszarze na potrzeby analizy urbanistycznej dla działki nr 67/8 w miejscowości L., zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy dla innych nieruchomości, tj. dla działek sąsiadujących z przedmiotową działką;

2) uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy p.p.s.a.);

3) w przypadku uznania, iż podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny, na zasadzie art. 145a § 1 ustawy p.p.s.a., o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości;

4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza nie tylko przepisy prawa, ale także jego interes prawny, jako właściciela nieruchomości, na której mają powstać dwa domy jednorodzinne. Do naruszeń tych przyczynia się nierozpatrzenie przez organ całości materiału dowodowego bez uprzedniego przeprowadzenia przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego w tym zakresie, jak również dokonanie przez organ błędnej oceny przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Zgromadzony w sprawie materiał - zdaniem strony - został poddany dowolnej i wybiórczej ocenie organu bez żadnej jego wcześniejszej analizy.

Skarżący powołując się na usytuowanie innych budynków znajdujących się na analizowanym terenie zarzucił nierówne traktowania obywateli, gdzie jedni uzyskali decyzję o warunkach zabudowy, a drugim odmawia się jej wydania, pomimo że ich działki mają taką samą specyfikację, tj. znajdują się w znacznym oddaleniu od ulicy, znajdują się w układzie urbanistycznym, który cechuje się brakiem jakiejkolwiek zabudowy, jest to teren zielony, otwarty, wykorzystywany rolniczo. Wskazane cechy charakterystyczne terenu dotyczą całej zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie od przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony z analizy terenu oraz sąsiedniej zabudowy dla działki nr 68/7 wynika, iż wzdłuż wewnętrznej drogi, którą stanowią działki nr 66/3, 66/8 i 66/10 powstaje osiedle domów jednorodzinnych, które tworzą całość urbanistyczną. Inwestycja skarżącego polegająca na budowie dwóch domów jednorodzinnych wkomponowuje się w zagospodarowanie terenu, tworząc z nim jedną całość. Oznacza to, iż inwestycja skarżącego mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, jak również sposobu użytkowania obiektów. Dodatkowo, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie kontynuacji zabudowy nie powinno być rozumiane w sposób maksymalnie zawężający, gdyż niejednokrotnie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawo do zabudowy działki byłoby wręcz niemożliwe. Nawet jeżeli organ powziąłby jakiekolwiek wątpliwości w zakresie spełnienia przesłanki kontynuacji zabudowy powinny być one rozstrzygane na korzyść inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 11 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 11 stycznia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 11 lutego 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie dwóch domów jednorodzinnych na działkce nr ewid. 67/8 obręb [...], gmina [...], ze względu na niespełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], a w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588) [dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury].

Bezspornym w sprawie było, że działka określona we wniosku i decyzjach nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym we wskazywanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pierwszą, zasadniczą okolicznością powodująca konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji - nie zgłoszoną jednak w ramach skargi - było nieprawidłowe określenie frontu działki, co determinowało w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej (terenu inwestycji), której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia).

Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W niniejszej sprawie wokół działki objętej wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany, którego granice ustalono w odległości ok. 54 m od granicy obszaru planowanego do zainwestowania, czyli - według organów - w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, rozumianego zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia.

Weryfikując prawidłowość wyznaczenia przez analizatora i zaakceptowanego przez organy frontu terenu inwestycji należy wskazać, że wykładnia § 2 pkt 5 rozporządzenia w orzecznictwie i literaturze wskazuje, iż o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną (zob. m.in.: wyrok NSA z 25 października 2016 r., II OSK 116/15, wyrok NSA z 3 października 2019 r., II OSK 2730/17, wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., II OSK 850/18). Wyznaczanie frontu danej inwestycji i obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy.

W realiach niniejszej sprawy błędnie przyjął organ, że frontem działki jest część działki w kierunku drogi publicznej, a nie część działki bezpośrednio przylegająca do drogi wewnętrznej, na którą odbywać się będzie zjazd z terenu inwestycji. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał wyboru poprzez wskazanie, że dojazd do drogi publicznej ma nastąpić poprzez drogę wewnętrzną połączoną z drogą publiczną. Tak więc bezspornie front działki w kontrolowanej sprawie to część działki inwestycyjnej przylegająca do działki - drogi wewnętrznej, z której będzie odbywał się wjazd i wejście na działkę inwestycyjną.

Zauważyć także należy, iż w definicji frontu działki normodawca posługuje się ogólnym pojęciem "droga", co generalnie nie pozwala na zawężenie rozumienia jego znaczenia do pojęcia "droga publiczna" (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 7 marca 2018 r., II SA/Gd 753/17.

W warunkach niniejszej sprawy istotne jest zatem wskazanie, co wydaje się umknęło organom, że droga z przytoczonego przepisu musi być drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, zaś działką, w oparciu o której szerokość frontu wyznacza się granice obszaru analizowanego jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z mapy wynika jednoznacznie, że granica działki w kierunku drogi publicznej (działka inwestora bezpośrednio nie graniczy z drogą publiczną) jest znacznie krótsza, niż granica z drogą wewnętrzną. Dojazd do inwestowanej działki jest w praktyce możliwy jedynie od strony drogi wewnętrznej. Logicznym jest, że główny wjazd na działkę przewidziany do obsługi inwestycji odbywać się będzie drogą wewnętrzną, wobec czego nieprawidłowo ustaliły organy w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, że front działki to granica inwestowanej działki w kierunku drogi publicznej. W konsekwencji nieprawidłowo wyznaczono też front terenu inwestycji.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że w analizowanych okolicznościach faktycznych, jak wskazano powyżej, front działki został wadliwie wyznaczony. W konsekwencji, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 54 m narusza uregulowania § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia frontu działki jest wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w dalszej kolejności - skoro wadliwie został wyznaczony obszar analizowany - ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej na tym obszarze nie mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki na której przebiega droga wewnętrzna dojazdowa do inwestowanej działki skutkowałoby zupełnie odmiennym wyznaczeniem granic obszaru analizowanego niż przyjęły organy. Z analizy mapy stanowiącej załącznik do decyzji o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że obszar wyznaczony w oparciu o trzykrotną szerokość frontu byłby znacznie większy niż obszar wyznaczony w oparciu o ustalony błędnie przez organy wymiar 54 m. Nie sposób przy tym uznać, aby taka rozbieżność między rozmiarami obszaru analizowanego pozostawała w rozpoznawanej sprawie bez wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15).

W dalszej kolejności odnieść się należy do zarzutów skargi w zakresie w jakim wskazują one na możliwość naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia definicji działki sąsiedniej od dnia wejścia w życie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była przedmiotem szerokich rozważań tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie i ostatecznie ugruntował się pogląd, że jest nią działka znajdująca się w obszarze analizowanym, a nie jedynie działka bezpośrednio granicząca z działką objętą wnioskiem. Weryfikując zatem w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej.

Jak wynika z treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy raz jeszcze zatem podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się przy tym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Z tego względu istotne znacznie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycji objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie będzie naruszać przyjętego ładu przestrzennego, czy zachowa warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Zauważyć przy tym należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 7 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym także jasno wyrażono stanowisko, że orzekanie w sprawach o wydanie warunków zabudowy winno uwzględniać przysługujące właścicielowi i chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do korzystania z nieruchomości, i jej zabudowy. Jeżeli zatem realizacja planowanego przez inwestora zamierzenia nie pozostaje w sprzeczność z ładem przestrzennym na danym terenie i nie naruszy istotnych z punktu widzenia zachowania tego ładu wartości, brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy w zgodzie ze złożonym wnioskiem. Naturalnie po uprzednim zbadaniu, że warunki wniosku o zagospodarowanie terenu nie sprzeciwiają się uwarunkowaniom wynikającym z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej i zawartych w niej parametrom.

Podkreślić przy tym należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być realizowana przez restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy prawa do zagospodarowania terenu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/06).

Pamiętać także należy, że sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych oznacza, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Z przepisu tego wynika więc, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. W tym zakresie wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym że ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora. Nie można bowiem pominąć także – obok interesu indywidualnego inwestora - tak istotnej kwestii jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów Państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych a w konsekwencji rozwoju gospodarczego (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10).

Przenosząc poczynione powyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że inwestycja, dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy dotyczy budowy dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 67/8, obręb [...], gm. [...].

Dalej przypomnieć należy, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w określony w owym przepisie prawa sposób. Dokonując wykładni wymogów owej zabudowy należy mieć na względzie zagwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności oraz możliwość ingerencji w nie na zasadzie wyjątku. Granice tych ingerencji, jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, mogą być ustanowione tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności, co ustrojodawca potwierdza w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dodatkowo stanowiąc, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zatem mieć na uwadze zakreślone wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz przepisami kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2007r. sygn. II OSK 239/06). Trzeba bowiem raz jeszcze przypomnieć zasadę, wedle której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18).

W tym miejscu należy podkreślić, iż określenie wymagań dla nowej zabudowy następuje w odniesieniu i na podstawie cech i wskaźników istniejącej zabudowy sąsiedniej, a nie tej, która dopiero ma powstać lub która jest realizowana na działkach sąsiednich. Punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla nowej zabudowy nie mogą być w ogóle działki niezabudowane niezależnie od tego czy w odniesieniu do nich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę. Wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty. Organ nie powinien też ignorować faktu, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, występuje kilka rodzajów zabudowy, przy czym niektóre funkcje zdają się ustępować lub wręcz zanikać (tu: funkcja zagrodowa), a inne narastać (tu: funkcja mieszkalna).

Wobec powyższego, jeżeli teren inwestycji graniczy z obszarem zabudowanym, to stwierdzić należy, że powyższa zabudowa winna stanowić punkt odniesienia do ustaleń sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto zauważyć należy, co też jest wprost podnoszone w orzecznictwie, że to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Raz jeszcze należy podkreślić, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/06).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też jednoznacznie wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W uzasadnieniu wyroku z 28 maja 2009 r., II SA/Lu 751/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Dalej zauważyć należy, że po pierwsze brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (zob. wyroki WSA w Łodzi z 3 marca 2011 r., II SA/Łd 1371/10, WSA w Warszawie z 24 października 2013 r., VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., II SA/Gd 247/13). Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Innymi słowy sytuację w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust. 1 ustawy kryteriów, określonych w sposób ogólny i niedoprecyzowany należy uznać za niedopuszczalną. Bowiem w razie stwierdzenia że istnieje działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów i funkcji nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wskazując na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektoniczny, będzie stanowiła nowy element w zastanym układzie przestrzennym czy też nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy. W realiach niniejszej sprawy natomiast organy, do zasad o których mowa wyżej, nie zastosowały się. Omowa wydania warunków zabudowy uzasadniona została jedynie niemożnością harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny.

W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organy nie mają prawa do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w sytuacji kiedy ta ocena mogłaby być wyłączną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 sierpnia 2008 r., II SA/Gl 414/08, z 15 grudnia 2008 r., II SA/Gl 797/08). Pomimo tego w sprawie rozpoznawanej przez sąd, jako podstawę odmowy wydania warunków zabudowy organy wskazały sprzeczność planowanej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym. Stanowisko takie nie znajduje umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Organy swoje rozstrzygnięcia muszą opierać o normy prawne zawierające wprost uprawnia lub ograniczenia a nie o normy ogólne odwołujące się jedynie do pewnych zasad i to zamieszczonych (jak przepis art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w przepisie zawierającym tzw. słowniki pojęć zwrotów zamieszczonych w ustawie.

Podkreślić należy również, że potrzeba tak precyzyjnych ustaleń i argumentów co do odmowy ustalenia warunków zabudowy we wskazanym wyżej zakresie wynika także z tego, że okolica, w której położona jest przedmiotowa działka, choć jest oznaczona jako teren rolny, to jednak znajduje się w bezpośredniej bliskości (sąsiaduje) z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, na których to terenach zachodzą naturalne i stosunkowo szybkie procesy urbanizacyjne. Zarazem organy nie kwestionują, że w wyznaczonym terenie analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna. Dane te nie poddają się jednak pełnej weryfikacji w oparciu o przeprowadzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a to zwłaszcza z powodu przyjęcia nieprawidłowego obszaru do tej analizy.

Sama też okoliczność, że teren wnioskowanej inwestycji zaczyna się w odległości 165 m od drogi publicznej, a w tej odległości i dalej w kierunku południowym, wschodnim i zachodnim istniejące zagospodarowanie to tereny upraw rolnych, nie może stanowić dostatecznej przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Także to nakazuje daleko posuniętą ostrożność w akceptacji tezy organów o występowaniu w niniejszej sprawie nie dającej się pogodzić kolizji istniejącej i projektowanej funkcji zagospodarowania terenu.

Reasumując Sąd podziela pogląd, że ścieśniająca wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa - jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, unormowanej wart. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy (zob. m.in.: wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 oraz wyrok WSA w Łodzi z 28 października 2008 r., II SA/Łd 430/08).

Wskazane zatem wyżej, błędne zawężenie obszaru poddanego faktycznej analizie przez organy obu instancji do terenów bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem skutkowało wadliwym zawężeniem zakresu samej analizy, a w konsekwencji uchybieniem obowiązku organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Sąd stwierdził także dalsze jeszcze uchybienia w sposobie przeprowadzenia i udokumentowania wykonanej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zauważyć bowiem należy, iż organ I instancji poddał w wątpliwość zaopatrzenie działki inwestora w wodę, jednak samodzielnie nie poddał weryfikacji tej okoliczności, co można zakwalifikować jako niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego w zakresie ustalenia, czy spełniona została przesłanka zaopatrzenia w media (zwłaszcza w kontekście konfliktu o wodociągi z sąsiednią gminą , na który powołuje się sam organ w uzasadnieniu decyzji).

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy wyjaśnienia wymagało całościowe podejście organu do analizowanego zagadnienia odmowy wyrażenia zgody na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania spornego terenu, w szczególności w aspekcie podnoszonych przez Kolegium argumentów w poprzednio wydawanej w tej sprawie decyzji, uchylającej uprzednie rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym bardziej, że zmiana stanowiska organu odwoławczego w praktyce miała miejsce w niezmienionych warunkach faktycznych dotyczących terenu inwestycji, a uprzednia decyzja uchylająca rozstrzygnięcia organu I instancji odnosiła się do kwestii prawa własności i prawa zabudowy na nieruchomości wskazując je jako prawa o silnie ukształtowanym charakterze. W decyzji z [...] r. Kolegium wprost wskazuje, iż "Sama okoliczność, że teren działki objętej wnioskiem zaczyna się w odległości 150 m od drogi publicznej, a w tej odległości i dalej w kierunku południowym istniejące zagospodarowanie to uprawy polowe, nie może – zdaniem składu orzekającego Kolegium – stanowić dostatecznej przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zatem należy zgodzić się ze skarżącym, iż organ nie wykazał, iż wnioskowana inwestycja godzi w zastany sposób zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze i zakłóci dotychczasowy sposób użytkowania sąsiedniego terenu". W dalszej części uzasadniania tego orzeczenia Kolegium szeroko powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast w zaskarżonej obecnie decyzji z [...] r. Kolegium ten argument stanowi jeden z kluczowych elementów odmowy ustalenia warunków zabudowy dla skarżącego. Taka zmiana stanowiska organów administracji wymagała niewątpliwie bardzo precyzyjnego, szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, a uzasadnienie decyzji Kolegium takich kompletnych wyjaśnień nie zawiera. W uzasadnieniu decyzji administracyjnej powinna zostać przedstawiona argumentacja mająca przekonać stronę postępowania o trafności zajętego przez organ stanowiska. Wynika to z wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do przekonującego i jasnego uzasadnienia, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione. Jak wynika przy tym z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu zarówno uzasadnienia decyzji Kolegium, jak i uzasadnienie decyzji organu I instancji wymagań tych nie spełnia, bowiem nie wyjaśnia zasadniczej w niniejszej sprawie spornej kwestii kontynuacji funkcji.

Końcowo podnieść jeszcze należy, iż z akt sprawy nie wynika w sposób precyzyjny (na podstawie właściwych dokumentów), aby P.Z. podpisany pod "Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" miał aktualne uprawnienia do sporządzania takowych dokumentów. Co do jego przynależności do właściwego samorządu zawodowego można jedynie domniemywać na podstawie pieczątki umieszczonej pod wspomnianą analizą. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być jednak udokumentowane w aktach sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07, wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2007 r., II SA/Kr 740/06, wyrok WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2011 r., IV SA/Po 250/11).

Organ odwoławczy winien przed wydaniem decyzji wezwać organ I instancji do uzupełnienia dokumentów dotyczących kompetencji osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy brak nie został jednak usunięty przez organ odwoławczy. Na obecnym etapie postępowania przed sądem uzupełnianie akt sprawy o wymagane prawem dokumenty nie należy do kompetencji Sądu, gdyż ten orzeka na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ odwoławczy. Tym samym stwierdzić należy, że brak dokumentu potwierdzającego, że P.Z. należy do właściwego samorządu zawodowego oraz że jego uprawnienia zachowują aktualność stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe braki w dokumentacji wskazują na dodatkowy argument za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznaje, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wykazują wady zarówno materialnoprawne jak i procesowoprawne, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Szczególnie istotne są wady polegające na uchybieniu normom zawartym w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 77 (wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego) k.p.a. oraz normom zawartym w innych przepisach określających zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa) oraz art. 11 k.p.a. (wyjaśnianie zasadności przesłanek), a także wymogom dotyczącym uzasadnienia decyzji określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się końcowo do wniosków skargi co do zobowiązania organu do wydania decyzji merytorycznej, Sąd pragnie podkreślić, że nie jest kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, nie przesądza też co do zasadności wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy. Pamiętać też należy, iż sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Należy w tym miejscu także wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazanych powyżej przepisów postępowania, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności dokona prawidłowego określenia obszaru analizowanego, mając na uwadze, że front działki inwestowanej to fragment działki przyległej do drogi dojazdowej, wewnętrznej. W konsekwencji, usuwając dostrzeżone przez Sąd uchybienia, uzupełni i uszczegółowi ustalenia faktyczne, w tym analizę urbanistyczną. Ustalenia te odniesie następnie do planowanej zabudowy jednorodzinnej w celu rozstrzygnięcia, czy spełniona została w tym przypadku zasada dobrego sąsiedztwa. Uwzględni przy tym pogląd prawny Sądu, iż istnienie na danym obszarze analizowanym działek oznaczonych jako rolne, samo przez się nie wyklucza przyjęcia istnienia kontynuacji funkcji zabudowy w przypadku lokalizowania na tym obszarze i obszarze podlagającym analizie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).

is