Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1312/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 7 . , art 77  iart 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw z art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 czerwca 2022 r., znak SKO-ZP-415-122/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącego K. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska decyzją z 8 lutego 2022 r., znak BUA.6730.65.2021, po rozpatrzeniu wniosku K. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym, wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz urządzeniami budowlanymi, w tym murami oporowymi o wysokości do 2,0 m, planowanego na dz. ew. nr [...] i [...] w obr. B. ze względu na nie spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1,2 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 503), dalej "u.p.z.p.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że wnioskiem z 19 maja 2021r. K. W. zwrócił się do Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] i [...] w obr. B. , na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z wbudowanym garażem, urządzeniami budowlanymi, towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz murem oporowym wys. do 2,0 m.

Działki wskazane we wniosku nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizy, w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występują działki zabudowane, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia, a teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Dalej organ wskazał, że za analizy wynika jednak, iż "w obrębie obszaru analizowanego występują dwie zagrody rolnicze, tj. zagroda usytuowana na dz. ew. nr[...], składająca się z budynku mieszkalno-gospodarczego, z częścią mieszkalną zniszczoną po pożarze i nowej nowego budynku mieszkalnego oraz zagroda usytuowana na dz. ew. nr: [...] – składająca się z budynku mieszkalno-gospodarczego".

Organ stwierdził, że podstawą do badania spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosownego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), dalej "rozporządzenie".

Wskazał, że ww. rozporządzenie wskazuje na zabudowę mieszkalną jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, jako dwa odrębne rodzaje zabudowy.

Następnie organ stwierdził, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Biorąc pod uwagę charakter istniejącej zabudowy w obrębie przysiółka P. oraz wynikające z ukształtowania terenu utrudnione warunki dostępności komunikacyjnej, w przedmiotowej sprawie nie występują uzasadnione przesłanki do poszerzenia obszaru analizowanego.

Jednocześnie organ wskazał, że nawet w przypadku spełnienia warunku kontynuacji funkcji, z uwagi na usytuowanie istniejącej zabudowy w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie drogi wewnętrznej, nie byłoby możliwe usytuowanie planowanego zamierzenia z wyznaczoną linią zabudowy 65 m od drogi.

Dalej organ I instancji stwierdził, że pomimo, iż teren inwestycji przylega do drogi wewnętrznej odpowiadającej dz. ew. nr [...], która łączy się z drogą gminną – publiczną nr [...] poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną – dz. ew. nr [...] (ul. [...] to teren objęty wnioskiem nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Z przeprowadzonej analizy materiałów geodezyjnych wynika bowiem, że istniejąca droga wewnętrzna (ul. [...] przebiega po działkach prywatnych nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], na których nie została ustanowiona stosowna służebność przejazdu na rzecz właścicieli działek nr [...] [...]. Ponadto ww. droga wewnętrzna posiada w rejonie dz. ew. nr: [...] [...] szerokość zaledwie 1,6 m.

Na podstawie powyższego organ uznał, że w sprawie nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że realizacja na działce objętej wnioskiem muru oporowego o wysokości 2,0 m nie jest możliwa z uwagi na niezgodność takiej inwestycji z przepisami obowiązującej na obszarze gminy Bukowina Tatrzańska uchwały nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020r. (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2020 r. poz. 3482), dalej "uchwała". Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały, na terenie obszaru obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych, zaś realizacja planowanej inwestycji nie podlega zwolnieniom, o których mowa w ust. 2 pkt 4, 5 i 6 uchwały. W związku z tym przedmiotowa inwestycja jest niedopuszczalna w zakresie wysokości muru oporowego określonej we wniosku (zmiana ukształtowania terenu).

Zdaniem organu tereny utwardzone, w tym place postojowe i manewrowe w obrębie działek zabudowanych lokalizowanych w obszarze chronionego krajobrazu winne być realizowane zgodnie z zasadami ładu przestrzennego, poprzez formowanie skarp, z zachowaniem ukształtowania terenu zbliżonego do naturalnego, nie zaś przez budowę wysokich murów oporowych.

Podsumowując organ stwierdził, że w sprawie nie jest spełniony również warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Do decyzji I instancji załączono analizę urbanistyczną i wyniki analizy, część graficzną "A" na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 oraz część graficzną "B" na mapie "syt.-wys." w skali 1:1000.

Inwestor K. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wójta z 8 lutego 2022 r., podnosząc m.in., że zasada kontynuacji funkcji winna się sprowadzać do powstrzymania zabudowy, która nie da się pogodzić z zastanym sposobem zagospodarowania terenu, a nie do obowiązku kopiowania istniejącej zabudowy. Dlatego też, zdaniem inwestora, jednorodzinna zabudowa mieszkalna może stanowić kontynuację funkcji budynku zagrodowego.

Ponadto inwestor zasugerował możliwość rozszerzenia obszaru analizy, ponieważ w okolicy znajduje się wiele budynków jednorodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 29 czerwca 2022 r. znak SKO-ZP-415-122/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 1 lit. a i lit. c rozporządzenia, utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor we wniosku podał, że zamierza zrealizować budynek parterowy z przyziemiem (garaże) i użytkowym poddaszem, o wymiarach 11,13 x 8,05 m, wysokości do kalenicy 8,40 - 10,90 (odstokowa), wysokości elewacji do okapu 2,20-4,60 m (odstokowa), z dachem dwuspadowym o nachyleniu połaci 45°-55°. Do wniosku inwestor dołączył:

- kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej 1:1000 i mapy 1:500 z koncepcją usytuowania budynku,

- kopię mapy ewidencyjnej 1:500 i 1: 2880 z informacją z rejestru gruntów,

- wizualizację przedsięwzięcia w formie graficznej (widoki elewacji, rzuty kondygnacji, aksonometria),

- promesy: T. z 28 kwietnia 2021 r. i 16 czerwca 2021 r. na dostawę energii elektrycznej, Gminnego Zakładu Komunalnego 6 maja 2021 r. na odbiór ścieków.

Pismami z 9 czerwca 2021 r. i 29 czerwca 2021 r. inwestor skorygował wniosek. Organ I instancji 30 września 2021 r. ustalił krąg stron postępowania, w szczególności współwłaścicieli drogi dojazdowej (dz. nr [...]), w której współudział ma wnioskodawca.

A. H. posiadający uprawnienia wymagane do opracowania projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy w ramach analizy sporządził mapy obszaru analizy w skali 1:1000 i 1:2880. Zasięg obszaru analizy ustalił na 50 m od granic terenu inwestycji, której front wynosi 15,0 m. Po stwierdzeniu, że w granicach obszaru analizy znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa (12 listopada 2021 r. I. M. wyjaśniła, że budynki nr [...] tworzą jedną zagrodę rolniczą) - przygotowany został projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił, iż drogi wewnętrzne oznaczone jako działki ewidencyjne [...] (ul. [...]), łączące drogę nr [...] z drogą publiczną - na pewnych odcinkach nie pokrywają się w stanie faktycznym z przebiegiem "ewidencyjnym", dotyczy to działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...]. Właścicieli tych działek organ I instancji uznał za strony postępowania, w związku z czym zostali oni zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy z przyczyny:

- niespełnienia warunku wymaganego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec braku kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- niezgodności zamierzenia inwestycyjnego w zakresie budowy muru oporowego o wysokości 2,0 m, co wynika z uchwały. W ocenie organu mur o wysokości powyżej 1,50 m powoduje niedopuszczalną zmianę ukształtowania terenu;

- brak dostępności komunikacyjnej w zw. z wspomnianą wyżej rozbieżnością faktycznego przebiegu drogi dojazdowej z ewidencyjnym jej przebiegiem. Nie jest wobec tego - w ocenie organu - spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Przekazując odwołanie organ w piśmie z 11 maja 2022 r. wyjaśnił przesłanki zaskarżonej decyzji, wywodząc m.in., że w sprawie zgodności planowanego zamierzenia (w części dotyczącej muru oporowego) organ uzyskał stanowisko Z-cy Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego z 4 maja 2022 r., znak OS/421/7/2022.

Przechodząc do uzasadnienia rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że odwołanie jest bezpodstawne, ponieważ zaskarżona decyzja w części zasadniczej, wyrażonej w sentencji rozstrzygnięcia - jest zgodna z prawem.

Organ II instancji stwierdził, że stosownie do przepisów § 2 pkt 1 lit. a) i lit. c) rozporządzenia - zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zabudowa zagrodowa to dwie rozłączne funkcje. Przy tym zabudowa zagrodowa związana jest z rolniczą funkcją terenu. Przeprowadzona analiza w obszarze sąsiednim wykazała że w obszarze sąsiednim (w granicach ustalonych zgodnie z przepisami) znajdują się dwa siedliska zagrodowe, co wyklucza możliwość stwierdzenia kontynuacji funkcji w przypadku zgłoszenie przez inwestora realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego i skutkuje stwierdzeniem niespełnienia warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jednocześnie odnosząc się do pozostałych ustaleń decyzji I instancji organ odwoławczy wskazał, że:

1) odnośnie stwierdzenia braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz dopuszczenia do postępowania - na prawach strony - właścicieli działek, po których przebiega (w stanie faktycznym) droga łącząca teren inwestycji z drogą publiczną, zdaniem organu II instancji teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej zgodny z przepisami art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. i ugruntowanym już orzecznictwie. Kolegium powołało w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2020 r. sygn. II OSK 478/20 stanowiący, że za wystarczający do przyjęcia, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, jest sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Nie jest przy tym wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej (w niniejszej sprawie dotyczy to działek nr [...] W opisanych okolicznościach jest całkowicie nieuprawnione uznanie za strony postępowania właścicieli ww. działek, nie posiadają oni bowiem interesu prawnego - w zrozumieniu art. 28 K.p.a. - a co najwyżej (i to dyskusyjnie) interes faktyczny.

2) odnośnie dodatkowego wsparcia rozstrzygnięcia I instancji stanowiskiem Z-cy Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego w kwestii projektowanego muru oporowego, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 8 u.p.z.p. stanowisko organu współdziałającego ma mieć formę postanowienia (art. 106 K.p.a.), zatem zalegające w aktach pismo w sprawie zgodności planowanej realizacji muru oporowego jest zajęte w niewłaściwej formie. Nadto Z-ca Dyrektora Zespołu PKWM nie wystąpił z upoważnienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, który - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. jest uprawniony do uzgodnień.

Przedstawiając powyższe uwagi Kolegium stwierdziło jednocześnie, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie oparte na innych przesłankach.

Inwestor K. W. wniósł na powyższą decyzję Kolegium z 29 czerwca 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, czym dopuszczono i doprowadzono do ograniczenia uprawnień inwestora do zagospodarowania terenu inwestycyjnego, poprzez stwierdzenie rzekomego niespełnienia warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy warunek ten jest spełniony, a do przeciwnego wniosku doszło SKO w wyniku rażącego naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa, opracowaną analizę urbanistyczną, stanowiącą część integralną decyzji wójta, co nie zauważyło i nie oceniło SKO a miało to istotny wpływ na podjęcie zaskarżonej decyzji. Ponadto SKO stwierdziło, "że zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zabudowa zagrodowa to dwie rozłączne funkcje" oraz, że (w granicach ustalonych zgodnie z przepisami) znajdują się dwa siedliska zagrodowe, co wyklucza możliwość stwierdzenia kontynuacji w przypadku zgłoszenia przez inwestora realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego i skutkuje stwierdzeniem niespełnienia warunku zapisanego w art 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. SKO pominęło wiec istnienie budynku [...] mieszkalnego, jednorodzinnego, niezwiązanego z siedliskiem ani tym bardziej zabudową zagrodową (z nim związany jest budynek nr [...]) a także budynku mieszkalnego, jednorodzinnego nr [...], stojącego w odległości 12 m od wyznaczonych niedokładnie granic obszaru analizowanego.

2. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 61 ust.1 pkt 2, 5 u.p.z.p.

3. Obrazę art. 61 ust. 1 u.p.z.p, poprzez błędną wykładnie jej przepisu, co miało istotne i zasadnicze znaczenie dla wydanej decyzji, także w związku z wadliwie wykonaną analizę urbanistyczną.

4. Niestwierdzenie naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez wadliwie wykonaną analizę urbanistyczną przez organ I instancji, co miało istotne i zasadnicze znaczenie dla wydanej decyzji.

5. Naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a.

Dalej skarżący wskazał, że decyzja została podjęta na podstawie błędnie ukształtowanego poglądu, że: "w granicach obszaru analizy OA znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa (12.11.2021 p. I. M. wyjaśniła, że budynki [...] tworzą jedną zagrodę rolniczą - przygotowany został projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy na działkach [...] na cele jednorodzinnej zabudowy mieszkalnej") wobec faktu, że dwa budynki mieszkalne jednego właściciela (I. M.) nie mogą tworzyć zagrody rolniczej, poglądu na sprawę powstałego w niedopuszczalnej sytuacji wyjaśnień prywatnej osoby.

Skarżący zarzucił, że wykonanie analizy urbanistycznej: (część graficzna A) na kopii mapy w niedopuszczalnej skali 1:2880 z klauzulą "Brak danych dotyczących budynków, niniejszy dokument nie może służyć do celów prawnych" i części graficznej B na kopii mapy syt. wys. z klauzulą "Mapa nieaktualna, nie może służyć do celów projektowych" pozostaje w oczywistej sprzeczności z przesłankami wprost określonymi w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Nie są to bowiem kopie map określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący zaznaczył, że właściwe mapy i wymagane dokumenty dostarczył organowi I instancji.

Dalej skarżący zarzucił brak zaznaczenia na mapach budynków w wykonywanej analizie urbanistycznej, zaniżenie 2,88 razy dokładności kopii mapy, wyraźne i oczywiste naruszenie przepisu, który w swoim brzmieniu nie wymaga żadnej wykładni, wyznaczenie zbyt małego obszaru do analizy urbanistyczno-architektonicznej, mniejszego niż 50 m, niedokończenie wniosków wynikających z dokonanej analizy, sugerowanie się w analizie brakiem bezpośredniego dostępu obszaru analizowanego do drogi, czemu zaprzeczyło SKO, co prowadzi do stwierdzenia, że takie postępowanie jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zaś skutki nim wywołane w postaci decyzji ograniczającej uprawnienia inwestora do zagospodarowania terenu są niemożliwe do zaakceptowania jako wydane przez organy praworządnego państwa.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponadto skarżący wniósł, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a." - w celu poglądowego przedstawienia zabudowy, wobec opracowania analizy architektonicznej na niewłaściwych i nieaktualnych mapach - o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. wydruku z internetu Dane Katastralne GUGiK - geoportal. gov.pl, B. dz. nr [...], skala liniowa, w formie papierowej, z widoczną zabudową budynkami 7, 7A i 9 oraz granicą obszaru analizy urbanistycznej wykonanej przez Wójta "rozcinającej" na połowę jednolity architektoniczno-urbanistycznie obszar.

W uzasadnieniu zarzutów skargi inwestor podniósł m.in., że spełnienie przez inwestora warunków u.p.z.p., zapisanych w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 zostało stwierdzone przez organ I instancji, spełnienie warunków zapisanych w pkt 2 i 5 potwierdził organ II instancji, a dla łącznego spełnienia wszystkich wymaganych warunków pozostało tylko spełnienie warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Integralną częścią decyzji Wójta, jako załącznik, jest analiza urbanistyczna i wyniki analizy w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wykonana i załączona do decyzji analiza urbanistyczna jest wadliwa, opracowana z rażącym naruszeniem prawa i jako taka winna stanowić podstawę uchylenia decyzji Wójta. Wadliwość wykonanej analizy urbanistycznej polega na:

1) Wyznaczeniu granic obszaru analizowanego na kopii mapy sporządzonej w niedopuszczalnej skali 1:2880 i na kopii mapy niewłaściwej, czym naruszono § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na błędną ocenę i wyniki analizy. W skutek tego naruszenia przepisu prawa część graficzna A decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (analiza jest załącznikiem do decyzji) wykonana została na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 a dopuszczalna skala (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. to 1:500, 1;1000. Część graficzna B została wykonana na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej a winna być wykonana na kopii mapy zasadniczej a w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej. Tłumaczenie tej sprawy brakiem mapy zasadniczej wobec wyraźnego zapisu art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest potwierdzeniem rażącego naruszenia prawa.

2. Wykonaniu analizy architektonicznej na kopiach nieaktualnych map.

Część graficzna A na kopii mapy nie tylko w niedopuszczalnej skali 1:2880, ale z wyraźną klauzulą "Brak danych dotyczących budynków, niniejszy dokument nie może służyć do celów prawnych", a części graficznej B na kopii mapy syt. wys. z klauzulą "Mapa nieaktualna, nie może służyć do celów projektowych". Zastosowanie tych kopii map do analizy architektonicznej pozostaje w oczywistej sprzeczności z przesłankami wprost określonymi w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie są to bowiem tylko kopie map określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ale są to kopie nieaktualnych dokumentów, które stanowią przecież istotę analizy, a ich zastosowanie miało znaczący wpływ na wyniki analizy.

3. Naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez wykonaną analizę architektoniczną niezgodną ze stanem faktycznym, polegającą na braku właściwej oceny funkcji budynków nr [...], co miało istotne i zasadnicze znaczenie dla wydanej decyzji oraz braku jednoznacznego stwierdzenia, które budynki tworzą zagrody siedliskowe a które ich nie tworzą.

Skarżący przedstawił pogląd z orzecznictwa w kwestii warunku dostępu do drogi publicznej, zbieżny ze stanowiskiem Kolegium. Podniósł również, że SKO potwierdziło, iż zalegające w aktach sprawy pismo będące stanowiskiem organu współdziałającego stwierdza zgodność planowanej realizacji muru oporowego z wymaganymi prawem przepisami i spełniony jest warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5. Tak więc do łącznego spełnienia warunków zapisanych w art 61 ust. 1-5 u.o.p.z.p. Pozostało tylko spełnienie kontynuacji funkcji zabudowy.

Kolejno, odnosząc się do stwierdzenia, że zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zabudowa zagrodowa to dwie rozłączne funkcje, skarżący zarzucił, że SKO analizowało zabudowę mieszkalną jednorodzinną a nie budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, o którym mowa we wniosku o wydanie w.z. i z.t. Użycie przez SKO innego terminu niż wnioskowano, poszerzenie definicji budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego do zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej, wobec niejednoznaczności definicji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, jest niezgodne z wnioskiem, którym wydający decyzję był związany.

Powracając do wyznaczenia granic obszaru analizowanego na mapie sporządzonej w niedopuszczalnej skali 1:2880, skarżący podkreślił, że miało to istotny wpływ na błędną ocenę i wyniki analizy, doprowadzając do wielokrotnego użycia w analizie stwierdzenia około (ok.16 m, ok. 50 m) przy podawaniu wymiarów. Skoro ustawodawca określił dopuszczalne skale kopii map, na których właściwy organ winien wyznaczyć obszar wokół działek, których dotyczy wniosek i przeprowadzić na nim analizę funkcji, oraz cech zabudowy, skoro organ posiadał od inwestora kopię właściwych map w odpowiedniej skali, niezrozumiałe jest użycie niewłaściwych kopii map. Skala 1.2880 jest 2.88 razy mniej czytelna niż skala 1:1000. W przypadku braku mapy zasadniczej ustawodawca określił rodzaj mapy na której ma być wyznaczony analizowany obszar, co też nie zostało wykonane przez organ I Instancji, czym rażąco naruszono przepis prawa.

Skarżący uważa, że z tego powodu wyznaczono do analizy niewłaściwy, zbyt mały w obszarze zabudowanym, niepotrzebnie zaś w terenie kompletnie niezabudowanym.

4. Niewłaściwym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego.

Gdyby organ zastosował do wyznaczenia obszaru analizowanego kopie map w odpowiedniej skali, mógłby uniknąć w uzasadnieniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy stwierdzenia około 50 m.

Stwierdzenie około 50 m, w sytuacji, gdy szerokość pojedynczej działki ustalono na około 16 m, wyraźnie sugeruje, że do analizy użyto około 48 m, co jest niezgodne z minimalnym wymiarem analizowanego terenu, określonym w przepisie § 3 pkt 2 rozporządzenia. Wobec powyższego faktu skarżący uznaje za zbyt małe i zawężone w stosunku do wymagań zapisu rozporządzenia wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego.

Skarżący uważa, że miało to istotny wpływ na treść merytoryczną decyzji, gdyż tak wyznaczony obszar do analizy "rozcina na połowę" zespół budynków na "działce sąsiedniej", tworzących urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać właściwej i poprawnej oceny sytuacji faktycznej, pod względem zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołał szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Stwierdził, że "mechaniczny" wybór obszaru analizowanego (OA) dokonany poprzez otoczenie elipsą obszaru inwestycji, w sytuacji, gdy istniejący, urbanistyczny zespół znajduje się tylko z jednej strony, był istotnym błędem, który popełniono, także dlatego, że nie dokonano tego na odpowiednich mapach z zaznaczonym budynkami. Obowiązkiem organu było określenie sąsiedztwa działek objętych projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy.

5. Brak przeprowadzeniu poprawnej analizy funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowany polega także na niezrozumiałym niedokończeniu najbardziej istotnego zdania (wniosku) w analizie, czym naruszony został § 3 ust. 2 rozporządzenia. W zasadniczej i najistotniejszej i dla rozstrzygnięcia sprawy kontynuacji funkcji analiza architektoniczna zawiera bowiem niedokończone stwierdzenie (patrz analiza str.2 pkt. 7) cyt: "7) Jednocześnie, niezależnie od faktu, iż w analizowanym przypadku nie jest spełniony wymagany warunek kontynuacji funkcji zabudowy organ zwraca uwagę, iż istniejąca zabudowa usytuowana na działkach sąsiednich znajduje się w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie drogi wewnętrznej, w związku z czym nawet w przypadku, gdyby funkcja" (koniec punktu 7, w którym organ poddaje w wątpliwość swoje wcześniejsze ustalenia dotyczące kontynuacji funkcji zabudowy).

Najistotniejszy dla rozstrzygnięcia sprawy opis zawarty w punkcie 6 analizy urbanistycznej wyraźnie potwierdza istnienie w obrębie obszaru analizowanego nowego budynku mieszkalnego, a wiec zapewnienie kontynuacji funkcji jest spełnione. Zdaniem skarżącego budynek (nowy budynek mieszkalny), o którym mowa, nie jest elementem składowym zagrody rolniczej, która została opisana dokładnie w punkcie 6 analizy urbanistycznej.

Na podstawie geoportalu (dowód nr 1) oraz wizji w terenie bez trudu można ustalić, że na trzech działkach ew. nr [...] i [...] znajduje się zagroda rolnicza składająca się z budynku mieszkalnego nr [...] oraz stodoła dobudowana bezpośrednio do ściany bocznej budynku mieszkalnego.

Na odrębnej działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny oznaczony numerem [...].

Jak wynika z ustaleń SKO informacji na temat budynku nr [...] udzielała ta sama osoba - I. M.. Budynek nr [...] fizycznie związany jest z zagrodą rolniczą a wolnostojący budynek mieszkalny o numerze [...] nie jest związany z zagroda rolniczą. Dwa budynki mieszkalne nie mogą tworzyć jednej zagrody rolniczej, jak wyjaśnił NSA w wyroku z 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1536/07. Pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący: wiejski dom mieszkalny (a nie dwa domy mieszkalne) i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza.

Zdecydowanie budynek [...] nie jest zabudowaniem gospodarskim, odwrócony jest elewacją tylną do podwórka, jest budynkiem mieszkalnym, wolnostojącym, na oddzielnej działce, jak stwierdzono wyżej.

6. Ponadto w analizie urbanistycznej niewłaściwie zinterpretowano w ocenianej sytuacji ustawowe pojęcie "działki sąsiedniej", na co wpływ miało nie tylko zastosowanie niewłaściwych kopii map, ale ogólny brak danych o budynkach i zabudowie. Brak danych o budynkach, ich rzutach poziomych na kopiach map, ograniczył możliwości realnej oceny zabudowy i jej charakteru. Skarżący uważa, że SKO nie zauważyło, iż organ I instancji w sposób nieuprawniony w Analizie Urbanistycznej "część graficzna A" oznaczył symbolem MR "Sąsiednie działki zabudowane zabudową zagrodową" oraz w "części graficznej B" oznaczył budynek mieszkalny nr [...] na działce [...] oraz budynek mieszkalny nr [...] na działce [...] tym samym symbolem MR. Zatem w skali bardziej dokładnej 1:1000 opracowujący analizę urbanistyczna nie zdecydował się nazwać budynku [...] na działce [...] jako działkę zabudowana zabudowa zagrodową, opisał ją jako analizowana zabudowa na działkach sąsiednich, chociaż granice analizowanego obszaru oznaczył przecież inaczej.

7. Zapis punktu 8 analizy urbanistycznej stoi zdaniem skarżącego w wyraźnej sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 roku sygn. K17/08. Trybunał wskazuje, że szeroko zakreślony zasięg wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w myśl zasady "dobrego sąsiedztwa" pozostaje w zgodzie z ratio legis art. 1 i art. 2 u.p.z.p. Oznacza ona konieczność "dopasowania" nowej zabudowy do większej liczby działek z danego terenu, w odległości pozwalającej na zachowanie harmonii architektonicznej na całym terenie i ochronę walorów estetycznych przestrzeni.

W ocenie Trybunału branie pod uwagę przez organ administracji większej liczby działek, a nie tylko "co najmniej jednej" zmierza do prawidłowej realizacji celów u.p.z.p. Harmonię zabudowy można uzyskać na analizowanym terenie poprzez dopasowanie parametrów projektowanego budynku do istniejącej zabudowy, stanowiącej w analizowanym obszarze tylko jeden urbanistyczny kompleks.

8. W wyniku zastosowania zapisów punktu 8 analizy urbanistycznej, stojących w sprzeczności z ww. wyrokiem TK, a także błędnej skali map, sztucznie ograniczono zastosowanie zasady "dobrego sąsiedztwa" poprzez eliminację z analizy budynku mieszkalnego, oznaczonego na mapach nr [...], stojącego 12 metrów od niewłaściwie wyznaczonej granicy obszaru objętego analizą architektoniczna, stanowiącego architektoniczno-urbanistyczną całość z budynkiem mieszkalnym nr [...] i z budynkiem 7 wraz z towarzyszącą mu zabudową zagrodową.

Skarżący zarzucił, że projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przygotowany został na podstawie wyjaśnień I. M., a nie na przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy.

Dalej podniósł, że brak uchylenia decyzji w części odmawiającej ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2, wbrew własnemu (SKO) potwierdzeniu, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, jest oczywistym naruszeniem art 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

NSA w wyroku z 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07 wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemowa, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasowa funkcją terenu.

Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium podniosło m.in., że planowana inwestycja stanowiłaby dalsze rozdrobnienie zabudowy w przysiółku P. , w trudnym fizjograficznie terenie. Nadto nie jest prawdą, że budynek mieszkalny [...] jest odrębnym siedliskiem rodzinnym. Jest to bowiem część zagrody na działkach [...].

W odniesieniu do zarzutów wykorzystania niewłaściwej mapy Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu wykorzystano także mapę o skali 1:1000, jednak pozbawioną granic ewidencyjnych działek, tak jak z kolei mapa ewidencyjna (katastralna) nie uwidacznia aktualnego stanu zabudowy. Są to jednak mankamenty, za które nie może być "karany" inwestor.

W piśmie procesowym z 8 stycznia 2023 r. skarżący podtrzymał twierdzenia i zarzuty skargi. Podniósł, że dla analizy urbanistycznej nie ma znaczenia, że budynek [...] powstał po pożarze. Istotnym jest, że jest on budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, drugim w zabudowie siedliskowej, a więc nie należącym do jednego siedliska. Zwrócił też uwagę na nowo realizowany budynek mieszkalny w odległości ok. 80 m na zachód od działek inwestora.

W piśmie procesowym z 9 stycznia 2023 r. nazwanym replika, ustanowiony pełnomocnik skarżącego – adwokat wniósł o uwzględnienie skargi, przeprowadzenie dowodu z fotografii budynków nr [...] (nowy, położony ponad nieruchomością skarżącego), na okoliczność znajdujących się na nieruchomościach zabudowań, ich funkcji. Adwokat wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu pisma przedstawił polemikę z podniesionym w odpowiedzi na skargę dążeniem Kolegium do zapobieganiu rozproszenia zabudowy. Podniósł fakt liberalizacji przepisów, dopuszczających budowę domów jednorodzinnych na zgłoszenie zamiast pozwolenia na budowę. Stwierdził, że wykonujący analizę powinien wykazać sprzeczność nowej, projektowanej funkcji z istniejącymi. Zarzucił przyjęcie sztucznego podziału obszaru, przez brak kwalifikacji do analizy budynku nr [...] położonego 12 m od budynku nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, z uwagi na liczebność uczestników, wyznaczył na 30 stycznia 2023 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 28 grudnia 2022 r., k. 28). Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że decyzja ta musi zostać usunięta z obrotu prawnego jako naruszająca prawo, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 29 czerwca 2022 r., którą Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska z 8 lutego 2022 r. odmawiającą skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne albo ich rozpatrzenie byłoby przedwczesne i z tego powodu niecelowe.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki nr [...] [...] w B. objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Nie było też przedmiotem sporu, że nieruchomość objęta wnioskiem spełnia warunki u.p.z.p. zapisane w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 6.

Przed odniesieniem się do pozostałych spornych kwestii, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak tylko wtedy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Jak słusznie wskazały organy w sprawie, przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Należy wskazać, że uprawniony do nieruchomości może zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia zagadnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia.

Należy podkreślić, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy m.in. nawiązywanie do formy i funkcji, jaka na danym obszarze występie. Ustalając parametry nowej zabudowy organ kierować się winien wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu.

Innymi słowy istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było wykazanie, że spełniona jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa oraz pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w kwestii dostępu do drogi publicznej i ustalenia kręgu stron postępowania prawidłowe jest stanowisko organu II instancji.

Dominujący w orzecznictwie jest bowiem pogląd, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wystarczający do przyjęcia, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, jest fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, połączonej z drogą publiczną. Nie jest przy tym wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej.

Co istotne ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Dlatego trafnie stwierdził organ odwoławczy, że przedmiotowy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, zgodny z przepisami art. 2 pkt 14 u.p.z.p., bowiem za wystarczający do przyjęcia, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, jest sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Nie jest przy tym wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020r., sygn. II OSK 478/20). W okolicznościach niniejszej sprawy dotyczy to działek nr [...].

W opisanych okolicznościach jest nieuprawnione uznanie za strony postępowania właścicieli w/w działek, nie posiadają oni bowiem interesu prawnego w zrozumieniu art. 28 k.p.a., a co najwyżej interes faktyczny.

Wbrew przy tym stanowisku organu I instancji, o fakcie rzeczywistego dostępu do drogi stanowi m.in. istniejące skomunikowanie budynków położonych na działkach nr [...].

Po drugie, odnośnie najdalej idących zarzutów nieprawidłowego określenia obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej, Sąd stwierdza, że nie jest zasadny zarzut skarżącego błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Autor analizy prawidłowo ustalił szerokość frontu działki na ok. 16 m, a w związku z tym obszar analizy w odległości ok. 50 m od granic terenu inwestycji. Nie ma przy tym nic złego w posługiwaniem się co do powyżej wskazanych wymiarów wartościami przybliżonymi, o ile oczywiście nie prowadzi to do sprzecznego z przepisami zmniejszenia odległości od terenu inwestycji poniżej 50 m, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z pewnością z mapy nie wynika przyjęcie do analizy około 48 m, jak podnosił skarżący.

Dlatego też żądanie objęcia analizą domu jednorodzinnego nr [...], położonego stosunkowo blisko, ale poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizy, nie mogło przynieść zamierzonego skutku. Brak jest również podstaw, by jak żądał skarżący, rozszerzać obszar analizy bardziej w kierunku zabudowanym, niż kompletnie niezabudowanym. Otoczenie elipsą obszaru inwestycji, w sytuacji, gdy ma on kształt zbliżony do prostokąta, jest praktyką absolutnie typową i prawidłową. Co do zasady nie może na powyższe wpływać fakt, że zabudowa znajduje się tylko z jednej strony terenu inwestycji.

Odnośnie rozbudowanej argumentacji skarżącego kwestionującej prawidłowość załączonych do decyzji I instancji map, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Niewątpliwie mapy, stanowiące obligatoryjny załącznik do decyzji i część graficzną analizy, powinny odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania.

W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06).

Mapa nieautoryzowana nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1561/07, LEX nr 551270).

Mapy sytuacyjno-wysokościowe mogą stanowić podkład do naniesienia granic planowanej inwestycji, o ile zawierają wszystkie te elementy, które dadzą pełny jej obraz w terenie w aspekcie wymogów postępowania o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Po 1070/08, LEX nr 563787).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określiła znaczenia pojęć mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna dla własnych potrzeb, dlatego też dla ustalenia znaczenia tych pojęć posiłkować się należy przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), dalej "P.g.k". Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 P.g.k., mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów.

Z powyższej definicji legalnej mapy zasadniczej wynika, że aby mogła ona prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, a zatem być mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być zatem aktualna i odzwierciedlać aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie ulegnie zmianie stan faktyczny, odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną. Zmiana tego stanu powoduje natomiast, że mapa taka przestaje być mapą aktualną. Przy czym musi to być kopia dokumentu będącego elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 P.g.k., czyli zbiorów danych prowadzonych na podstawie P.g.k. przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzonych na podstawie tych zbiorów danych opracowań kartograficznych, rejestrów, wykazów i zestawień, dokumentacji zawierającej wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumentów utworzonych w wyniku tych prac, a także zobrazowań lotniczych i satelitarnych, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. Chodzi zatem o materiał przyjęty do tego zasobu w wyniku jego pozytywnej weryfikacji pod względem jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii na zasadzie art. 12b P.g.k.

W art. 40 ust. 8 pkt 3 P.g.k. przewidziano delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu udostępniania materiałów i zbiorów danych. Na podstawie tej delegacji Minister Administracji i Cyfryzacji wydał rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 820), dalej: "rozporządzenie z 2 kwietnia 2021 r.". Rozporządzenie to obowiązywało w dacie wniesienia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz wydania decyzji przez organy obu instancji. Zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2 kwietnia 2021 r. kopie materiałów zasobu udostępniane w postaci nieelektronicznej opatruje się klauzulą urzędową zawierającą informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz imię, nazwisko i podpis osoby reprezentującej organ prowadzący zasób. Stosownie do § 13 ust. 3 wzory klauzul, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ust. 2 załącznika do rozporządzenia.

Klauzule te mogą mieć postać pieczęci albo nadruku umieszczanych w sposób zapewniający uwierzytelnienie materiału zasobu, a w przypadku materiałów zasobu w postaci dokumentów elektronicznych - zestawu danych, zgodnych z odpowiednim schematem XML, logicznie powiązanych z tymi dokumentami w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych dokumentów jest rozpoznawalna.

Przechodząc do zasadniczych podstaw niniejszego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że przyczynami konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji są następujące uchybienia.

Po pierwsze, organy nie wykazały w sprawie jednoznacznie jaka jest rzeczywista funkcja budynków położonych w obszarze analizowanym, a w szczególności budynku nr [...]

Jest przy tym niedopuszczalne, by ustalenie zagrodowego charakteru zabudowy na działkach nr: [...], opierać na notatce służbowej z rozmowy telefonicznej z właścicielką ww. nieruchomości. Wszak ta okoliczność okazała się rozstrzygającą podstawą negatywnej dla inwestora decyzji. Tego typu ustalenie powinno mieć jednoznaczne oparcie w dokumentach i dowodach włączonych do akt administracyjnych sprawy. Uchybienie to jest szczególnie jaskrawe biorąc pod uwagę niewątpliwe istnienie na ww. działkach dwóch budynków o funkcji mieszkalnej, co widać na mapach i zdjęciach, a kwestia wpływu wspominanego pożaru na status nowego i starego budynku nie została w żaden sposób wyjaśniona.

Autor analizy nie opisał należycie w ww. kontekście również zabudowań usytuowanych na dz. ew. nr: [...] (w analizie nie opisano budynku mieszkalnego i zabudowań gospodarczych, a jeden budynek mieszkalno-gospodarczy). Przyjęcie zagrodowej funkcji takiego budynku wymaga wykazania powiązania funkcjonalnego tego budynku z działającym gospodarstwem rolnym (np. gruntami rolnymi lub leśnymi, urządzeniami, czy inwentarzem).

Takie działanie organu I instancji stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei aprobowanie tego wadliwego postępowania przez organ II instancji jest naruszeniem art. 138 K.p.a.

Sąd wskazuje przy tym, że co do zasady podziela przyjętą przez organy wykładnię przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia, zgodnie z którą zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, stanowi dwa odrębne rodzaje zabudowy (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. II OSK 217/17).

Stanowisko inwestora, jakoby zabudowa mieszkalna mogła stanowić kontynuację funkcji budynku zagrodowego, nie ma oparcia w przepisach prawa, choć niewątpliwie jedną z funkcji zabudowy zagrodowej (położonej jednak zazwyczaj w terenach stricte rolniczych) jest funkcja mieszkalna.

Dodatkowo, wbrew zarzutom skarżącego, zamienne używanie przez organ takich pojęć jak "zabudowa mieszkalną jednorodzinna" i "budynek mieszkalny jednorodzinnego wolnostojącego" nie rodzi skutku wadliwości wyprowadzonych wniosków.

Podobnie opisowe używanie takich terminów jak zabudowa zagrodowa, siedlisko itp., nie jest, jak podnosi skarżący, uchybieniem mogącym skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji.

Nadmienić warto, że część przywołanego w skardze orzecznictwa sądowego (z którym Sąd się zgadza) nie dotyczy sytuacji analogicznej do sprawy niniejszej, a sytuacji, gdy w obszarze analizowanym jest zróżnicowana zabudowa o wielu funkcjach.

Po drugie trafnie dostrzeżonym przez organ odwoławczy istotnym mankamentem decyzji I instancji był wadliwy proces zbadania, czy realizacja na działce objętej wnioskiem muru oporowego o wysokości 2,0 m jest zgodna z przepisami uchwały (§ 3 ust. 1 pkt 4 uchwały).

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że stanowisko w kwestii projektowanego muru oporowego zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 8 u.p.z.p. organu współdziałającego winno mieć formę postanowienia, a zalegające w aktach pismo w sprawie zgodności planowanej realizacji muru oporowego jest zajęte w niewłaściwej formie (nota bene włączone do akt sprawy dopiero przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego).

Jednakże nie oznacza to, jak chciałby skarżący, że organ II instancji przesądził spełnienie warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (w przeciwieństwie do ust. 1 pkt 2).

Podsumowując, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Organ II instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, na podstawie art. 153 P.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami Sądu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni wymienione w niniejszym uzasadnieniu wątpliwości, w szczególności w kwestii jednoznacznego ustalenia charakteru i funkcji budynków usytuowanych w obszarze analizy, a także co do uzgodnienia zgodności zamierzenia z uchwałą. Organ zadba również o prawidłowe i aktualne załączniki graficzne decyzji zgodne z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., uwzględniające ewentualne nowe zabudowania w otoczeniu planowanej inwestycji.

Organ będzie miał też na uwadze, że wobec określenia całości działek jako terenu inwestycji, co do zasady ustalenie warunków zabudowy nie determinuje konkretnego położenia obiektu na działce.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ja decyzję I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł