Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 155/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 10 ust. 2 pkt 9, art. 10 ust. 2 pkt 14, art. 10 ust. 5, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 pkt 1, par. 6 pkt 2, par. 7 pkt 1 lit. d, par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Łukta z dnia 28 lutego 2019 roku, nr V/3/2019 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łukta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 28 lutego 2019 r. Rada Gminy Łukta (dalej: Rada) podjęła uchwałę Nr V/3/2019 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukta.

Skargę na tą uchwałę wywiódł Wojewoda (dalej: Wojewoda, skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił niewypełnienie dyspozycji:

1. art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w związku z § 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233 ze zm.; dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury);

Wojewoda stwierdził, że projekt studium nie zawiera części określającej uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., przedstawionych w formie graficznej, co stanowi wymóg, określony w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a rysunek określający uwarunkowania nie jest opisany jako załącznik - został jedynie włączony do dokumentacji prac planistycznych, co narusza w szczególności § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto mapa uwarunkowań została uaktualniona w stosunku do stanu pierwotnego, a także w stosunku do wcześniejszych zmian studium, ponieważ uwzględnia fakty zaistniałe po dacie ostatniej zmiany, dlatego też powinna być wyłożona do publicznego wglądu w formie ujednoliconej z pozostałymi częściami projektu. W związku z powyższym, uznał, że zaskarżona uchwała jest niekompletna. Powinna bowiem zawierać część graficzną, określającą uwarunkowania jako oddzielny załącznik.

2. art. 10 ust. 2 pkt 14 u.p.z.p.;

Wojewoda wskazał, że wbrew temu przepisowi w studium brak jest wzmianki o obszarach wymagających remediacji. Na stronie 48 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że obszar gminy nie spełnia kryteriów obszarów zdegradowanych wymagających rewitalizacji. W ocenie Wojewody, w przypadku, gdy w granicach administracyjnych gminy nie przewiduje się występowania tego rodzaju obszarów, to mając na uwadze charakter dokumentu, jakim jest studium, należy o tym zasygnalizować w jego treści.

Zauważył ponadto, że na rysunku studium nie określono - stosownie do art. 10 ust 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz w związku z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Obszary (wsie), dla których wskazane jest sporządzenie planów miejscowych, wskazano jedynie w części tekstowej studium na stronie 57 załącznika nr 1 do uchwały.

3. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez niedookreślenie wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów;

Wojewoda wskazał w tym zakresie, że z analizy ustaleń studium, zawartych na stronach 45-46 (III.5) i 49-50 (III.7.1) części tekstowej, wynika, że pominięto kluczowe dla ładu przestrzennego parametry i wskaźniki zabudowy, takie jak minimalna i maksymalna intensywność zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej.

4. art. 10 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe wykonanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę;

Skarżący zauważył, że bilans ten w szczególności nie określa i nie zawiera wszystkich danych wynikających z art. 10 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p. Stwierdzenia zawarte na stronie 48 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały są ogólnikowe i nie wyczerpują kwestii potrzeb inwestycyjnych i kwestii finansowania. Rada, przyjmując postanowienia, "że tereny ujęte w planach są w pełni uzbrojone" nie odniosła się do kwestii wodociągów, nie odniosła się także do innych terenów, wskazanych w tabeli - Bilans funkcji terenów w jednostkach osadniczych (str. 49). W tekście studium brakuje zatem wyczerpujących wyjaśnień i rozstrzygnięć, odnoszących się do aspektu finansowania infrastruktury technicznej i społecznej oraz sieci komunikacyjnej. Wojewoda podniósł natomiast, że możliwości finansowania oznaczają konieczność przeanalizowania i przekalkulowania kosztów realizacji tychże inwestycji w ramach posiadanych środków, w oparciu przede wszystkim o budżet gminy (dochody i wydatki oraz potencjał inwestycyjny gminy z odniesieniem się do samych możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji). Analiza ta ma istotne znaczenie w perspektywie obciążeń finansowych gminy, a tym samym każdego podatnika tej gminy, i ma swoje konsekwencje ujęte w art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. Niezrozumiałe są również wyniki końcowe bilansu - w jaki sposób wyliczono wartości ujęte na str. 48-49 w dwóch tabelach stanowiących bilans oraz jakie jest między nimi przełożenie, w jaki sposób i na jakiej podstawie przyjęto wzrost zapotrzebowania na określone funkcje i typy zabudowy. Brakuje również wyników analizy porównawczej, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p.

5. art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.; dalej: p.g.i.g.).

Wojewoda wskazał, że zgodnie z przywołanymi przepisami w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin ujawnia się m.in. udokumentowane złoża kopalin i uwzględnia się uwarunkowania wynikające z ich występowania. Z analizy zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że w studium ujawniono zarówno na rysunku, jak i w tekście studium (str. 22), złoża kruszyw naturalnych ""[...]"", ""[...]"", zlokalizowane w całości poza terenem gminy Łukta, natomiast nie ujawniono złoża kredy jeziornej ""[...]"" wykazanego w Systemie "Midas" Państwowego Instytutu Geologicznego, zlokalizowanego na granicy gmin Łukta. Podkreślił, że art. 10 ust. 1 u.p.z.p. stanowi normę bezwzględnie obowiązującą, bowiem rada gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Nieujawnienie złoża kopalin, jak też jego ujawnienie z naruszeniem właściwości organu, stanowi naruszenie wskazanych przepisów i musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami podniesionymi przez Wojewodę. Podniosła, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie jest aktem nadrzędnym nad u.p.z.p., zaś z ustawy nie wynika, aby do studium należało załączyć uwarunkowania jako odrębny załącznik. Cały rysunek studium to uwarunkowania rozwoju gminy. W dalszej kolejności Rada wskazała, że w gminie nie ma obszarów wymagających remediacji, zaś dwie tabele przedstawiają bilans terenów. Dodała, że studium opracowuje się w skali 1:25000, dlatego też wyrysowanie na mapie zakresu planu miejscowego obarczone jest dużym błędem. Forma przyjęta w studium jest natomiast czytelna. Rada stwierdziła również, że podstawową zasadą przy sporządzaniu studium jest nieingerowanie jego postanowień w zakres ustaleń przewidzianych dla planu miejscowego, przewidzianych w art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Naruszenie tej zasady może natomiast skutkować brakiem możliwości sporządzenia planu miejscowego. Odnosząc się do ostatniego zarzutu, Rada wskazała natomiast, że na stronie 31 tekstu studium znajduje się tabela "Złoża kruszywa naturalnego, stwierdzone w Bilansie Zasobów Kopalin i Wód Podziemnych w Polsce wg stanu na 31 grudnia 2016 r.", gdzie w pozycji 9 wpisane jest złoże ""[...]" jako złoże kredy jeziornej Jest ono również wrysowane na mapę studium (w północno-wschodniej części gminy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie Wojewoda był uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę Rady na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.). Skarga ta zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oceny, czy uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obarczona jest wadą nieważności, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wskazany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania studium oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury jego sporządzenia i właściwości organu (por. np. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2674/14, CBOSA).

Pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 10 u.p.z.p.

Natomiast zwrot "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Zachowanie właściwości organów w zakresie sporządzania studium odnosi się natomiast do wszystkich organów biorących udział w procedurze planistycznej i dotyczy właściwości rzeczowej, miejscowej oraz instancyjnej.

Nie każde naruszenie trybu lub zasad powoduje nieważność studium, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia, w doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść aktu. Przez istotne naruszenie trybu czy zasad należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu lub zasad

Z kolei art. 27 u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1, który to przepis odnosi się do uwzględnianych w studium uwarunkowań, a zatem do okoliczności faktycznych już istniejących w chwili sporządzania studium raz wymagań prawnych dla polityki przestrzennej.

Do projektu zmiany studium w zakresie objętym zmianą stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wyznaczającego standardy dokumentacji planistycznej przy sporządzaniu studium i jego zmian (§ 8 ust. 1). § 4 określa natomiast elementy, jakie powinien zawierać projekt studium, wśród których prawodawca wskazał wyraźnie "część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej". Stwierdzić zatem należy, że przepis § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jednoznacznie wskazuje na kumulatywny obowiązek zawarcia części określającej uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej.

W warunkach niniejszej sprawy, jak zauważył Wojewoda rysunek określający uwarunkowania nie jest opisany jako załącznik - został jedynie włączony do dokumentacji prac planistycznych. Rację ma zatem skarżący twierdząc, że zaskarżona uchwała jest niekompletna - nie zawiera bowiem obligatoryjnej części, określającej uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., przedstawionej w formie graficznej. Z uwagi na jej charakter powinna też ona podlegać procedurze uchwalania zmian studium w pełnym zakresie. W odniesieniu do uwag Rady, zauważyć natomiast należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury wydane zostało w wykonaniu upoważnienia ustawowego do określenia wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej i jako powszechnie obowiązujący akt prawa powinno być stosowane w toku procedury planistycznej. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być kompletne i tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. Skoro studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, a jego istota i treść oraz wymagany zakres określają przepisy prawa, to obowiązkiem władz gminy jest przestrzeganie tychże przepisów, a nie ocena które z tych przepisów są wiążące, a które można pominąć.

W dalszej kolejności, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b), pkt 9 i pkt 14 u.p.z.p., wskazujących elementy określane w studium.

Jak wynika z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p., w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na mocy którego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. W warunkach niniejszej sprawy, jak słusznie zauważył Wojewoda, Rada dopuściła się naruszenia wskazanych przepisów z uwagi na pominięcie w treści studium kluczowych dla ładu przestrzennego parametrów i wskaźników zabudowy, takich jak minimalna i maksymalna intensywność zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1608/17, CBOSA). Wbrew twierdzeniom Rady, zawartym w odpowiedzi na skargę, że podstawową zasadą jest nieingerowanie w zapisach studium w zakres ustaleń zarezerwowanych dla planu miejscowego, podkreślić należy, że przytoczone przepisy nakładające obowiązek ustalenia w studium minimalnych i maksymalnych wskaźników urbanistycznych mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Tym samym przy uchwalaniu studium należy obligatoryjnie dokonać ustaleń przewidzianych w tych przepisach. Wyznaczenie wspomnianych wskaźników w żadnym razie nie stanowi ingerencji w materię zarezerwowaną dla planów miejscowych. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, jak również określa podstawowe parametry i wskaźniki urbanistyczne. Brzegowe zaś wartości wskaźników zabudowy nie muszą przejawiać się w skonkretyzowaniu ich określonymi liczbami miary, ale muszą być uchwytne na podstawie samej treści studium. Studium jako akt planistyczny określa bowiem politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu planu miejscowego (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 389/19, CBOSA).

W świetle art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W warunkach niniejszej sprawy Rada określiła te obszary jedynie w części tekstowej studium, nie wskazała ich natomiast na rysunku studium, zaś w świetle § 7 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów.

Rada nie dopełnienia również obowiązku określenia w zaskarżonej uchwale obszarów wymagających remediacji. Zauważyć należy, że z art. 10 ust. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że w studium określa się w szczególności obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji. W ocenie Sądu, nawet jeśli nie przewiduje się żadnych obszarów przeznaczonych do remediacji, to należy jednoznacznie odnotować to w studium. W uchwale o zmianie studium musi znaleźć się zatem informacja, że gmina nie przewiduje występowania tego rodzaju obszarów w jej granicach (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 389/19, CBOSA).

Sąd podzielił również zarzut Wojewody dotyczący naruszenia art. 10 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe wykonanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wskazać należy, że ustawodawca, wprowadzając obowiązek dokonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. określił poszczególne czynności, które organ, dokonując tego bilansu, powinien kolejno podjąć.

Wstępnie należy dostrzec, że użycie przez ustawodawcę sfomułowania "dokonując bilansu (...), kolejno" stanowczych zwrotów, "formułuje się", "szacuje się", "porównuje się", "określa się" wskazuje, że ustawodawca określił obowiązki w zakresie sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę przez organy uchwałodawcze w sposób wiążący.

Rolą bilansu terenów jest przede wszystkim ograniczenie władztwa planistycznego w zakresie wyznaczania terenów pod zabudowę. Bilans terenów ma z jednej strony zdiagnozować rzeczywiste potrzeby gminy w zakresie nowej zabudowy, z drugiej zaś oszacować chłonność istniejących obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej - obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia) - oraz chłonność pozostałych obszarów przeznaczonych już w planach miejscowych pod zabudowę (art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p). Bilans terenów ma dostarczać istotnych danych pozwalających ustalić nie tylko istnienie podstaw do poszerzania terenów pod zabudowę, ale także istnienie podstaw do zmian w obrębie poszczególnych funkcji terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. Podkreślić należy, że bilans terenów zarówno w części określającej zapotrzebowanie na zabudowę, jak i w części szacującej chłonność terenów zabudowy, sporządzony ma być w podziale na poszczególne funkcje zabudowy. To zaś oznacza, że bilans ten limituje władztwo planistyczne nie tylko w zakresie zabudowy w ogóle, ale również w zakresie zabudowy w obrębie poszczególnych funkcji. W konsekwencji powyższego lokalizacja nowej zabudowy dopuszczalna jest zaś wyłącznie w przypadku, gdy zapotrzebowanie gminy w zakresie nowej zabudowy (z rozbiciem na poszczególne funkcje) przekraczać będzie chłonność obszarów zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz innych obszarów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę (z rozbiciem na poszczególne funkcje) – art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. Dodatkowym warunkiem zmiany w obrębie terenów zabudowy są możliwości inwestycyjne gminy w zakresie budowy infrastruktury technicznej. Brak wystarczających możliwości w tym zakresie nie tylko wyklucza poszerzenie terenów przeznaczonych pod zabudowę ale może również obligować do ograniczenia terenów dotychczas przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p).

Z art. 10 ust. 5 pkt 1-6 u.p.z.p. nadto wynika, że co do zasady bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę powinien być sporządzony dla obszaru całej gminy, w podziale na funkcję zabudowy, co ma przeciwdziałać rozproszeniu zabudowy i służyć racjonalnemu wykorzystaniu potencjału gminy w zakresie planowania nowej zabudowy. Pomimo, że bilans terenów powinien mieć na uwadze gminę jako całość, to jednak powinien być przeprowadzony pod kątem konkretnej zmiany przeznaczenia terenu przewidzianej w studium. Oznacza to, że należy wykazać dlaczego określoną nową zabudowę przewiduje się w tej części gminy i dlaczego powstanie ona w tym, a nie innym miejscu, a także że możliwe jest sfinansowanie wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej dla potrzeb tej zabudowy. Do czynności, określonych w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca zaliczył bowiem m.in.: określenie: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeb inwestycyjnych gminy wynikających z konieczności realizacji zadań własnych, związanych z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami (pkt 5), a w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a) - dokonanie zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej (pkt 6).

Skoro z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. wynika konieczność należytego powiązania określanego w studium maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę z przedstawionymi w tym dokumencie analizami, to wymaga on, aby maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę zostało sformułowane "na podstawie" analiz (ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy). Oznacza to, że przyjęta w bilansie konkretna wielkość ww. parametru (wyrażona w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy) powinna logicznie - w tym, gdzie to możliwe, także arytmetycznie - wynikać z tych analiz, a zwłaszcza z zawartych w nich danych i to w sposób umożliwiający intersubiektywną weryfikację prawidłowości określenia tego parametru. W konsekwencji powyższego sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p.) niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. - tj. bez dostatecznego oparcia w wynikach przeprowadzonych analiz i bez szczegółowego określenia występowania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę poza tymi jednostkami, w podziale na funkcje zabudowy – bezpośrednio wpłynie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium wyrażające się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. Powyższe wystąpi zwłaszcza w sytuacji opracowania wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, tj. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p. W konsekwencji brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., II OSK 2916/16, CBOSA). Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, analogiczny skutek będzie miało zwykle także oparcie treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, o czymże poniżej.

W warunkach niniejszej sprawy, w treści studium zabrakło konkretnych wyjaśnień dotyczących terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz finansowania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Rada, przedstawiając bilans terenów, sporządzony w formie dwóch tabel, stwierdziła jedynie: "Z przedstawionego bilansu wynika, że najwięcej inwestycji projektuje się na terenach z planami miejscowymi. Są to tereny z uporządkowaną strukturą funkcjonalnoprzestrzenną oraz uzbrojone w systemy kanalizacji sanitarnej z dostępem do dróg publicznych. Tereny takie charakteryzują się niewielkim ryzykiem inwestowania dla inwestorów zewnętrznych." Stwierdzenia Rady zawarte w tym zakresie uznać należy za zbyt ogólnikowe. Rada nie odniosła się szczegółowo do poszczególnych terenów, do tego w jaki sposób i na jakiej podstawie przyjęła wzrost zapotrzebowania na określone funkcje i typy zabudowy, nie przedstawiła też analizy kosztów realizacji wskazanych inwestycji w odniesieniu do dochodów gminy, jej możliwości finansowych, a także do potencjalnych wpływów z planowanych inwestycji. Nie przedstawiła również wyników analizy porównawczej, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., czyli maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy względem oszacowanej chłonności.

W warunkach niniejszej sprawy nie doszło natomiast do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 95 ust. 1 p.g.i.g., z których wynika obowiązek uwzględnienia uwarunkowań wynikających z występowania i ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. Wbrew bowiem twierdzeniom Wojewody, jak wskazała Rada w odpowiedzi na skargę, złoża kredy jeziornej ""[...]"" zostały wykazane w treści studium - w tabeli "Złoża kruszywa naturalnego, stwierdzone w Bilansie Zasobów Kopalin i Wód Podziemnych w Polsce wg stanu na 31 grudnia 2016 r." w pozycji 9 jako złoże kredy jeziornej, jednakże bez oznaczenia jego nazwy. Jest ono również wrysowane na mapę studium.

Niezależnie od poprawności studium w tym zakresie, przedstawione wyżej naruszenia przepisów prawa prowadzą, w ocenie Sądu, do twierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a wadliwość ta dotyka niepodzielnie całej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.