Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 677/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.T. i M. T. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 31 maja 2012 r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości niezabudowanej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy D. na sesji w dniu 31 maja 2012 r., na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 10 i art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej jako u.g.n.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości niezabudowanej stanowiącej własność Gminy D. na rzecz Parafii A. w D., z zastosowaniem bonifikaty od ceny.

Pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. M. T. i M. T. (dalej zwani skarżącymi) wezwali Radę Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zarzucili Radzie naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 10 oraz art. 68 ust. 1 pkt 6 u.g.n. w zw. z art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm., dalej jako ustawa o cmentarzach lub w skrócie u.c.ch.z.) oraz w zw. z § 1 ust. 1 i ust. 2, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315, dalej jako rozporządzenie lub w skrócie r.M.G.K.), polegające na wyrażeniu zgody na sprzedaż działki nr [...] o pow. 0,0756 ha położonej w obrębie D. z przeznaczeniem na cele cmentarza parafialnego, w drodze bezprzetargowej z zastosowaniem bonifikaty od ceny sprzedaży, w sytuacji kiedy ze względu na obowiązujące przepisy prawa i sytuację faktyczną nie było i nadal nie jest możliwe usytuowanie na tej nieruchomości cmentarza parafialnego. Skarżący podnieśli, że sprzedaż spornej nieruchomości w formie bezprzetargowej w oparciu o nieprawdziwą podstawę prawną z art. 37 ust. 2 pkt 10 u.g.n., tj. na cele sakralne, gdy tymczasem zgodnie z treścią § 1 uchwały wskazano, iż na cele cmentarza parafialnego, narusza w sposób bezpośredni ich prawa do zamieszkiwania w takiej odległości od terenu cmentarza, która wyklucza możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie.

Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 21 lipca 2014 r. uznała powyższe wezwanie za bezzasadne, wskazując w jej uzasadnieniu, że podjęta w 2012r. uchwała nie narusza przepisów art. 37 ust. 2 pkt 10 i art. 68 ust. 1 pkt 6 u.g.n., czego potwierdzeniem jest niestwierdzenie przez Wojewodę D., w trybie nadzoru nad aktami prawnymi wydawanymi przez organy gminy, jakiegokolwiek naruszenia obowiązujących przepisów prawnych. Dodatkowo podniesiono, iż Parafia A. prowadzi istniejący od wielu lat cmentarz wyznaniowy w D., a zbywana działka nr [...] przylega do tego cmentarza.

Skarżący w dniu 22 września 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Gminy D. z dnia 31 maja 2012 r., zarzucając naruszenie: art. 37 ust. 2 pkt 10 oraz art. 68 ust. 1 pkt 6 u.g.n. w zw. z art. 3 i art. 5 ust. 1 u.c.ch.z. oraz w zw. z § 1 ust. 1 i ust. 2, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 r.M.G.K żądając stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na sprzedaż działki nr [...] o pow. 0,0756 ha położonej w obrębie D. z przeznaczeniem na cele cmentarza parafialnego. Mając na uwadze okoliczności faktyczne, w tym zwłaszcza usytuowanie tej działki (odległość do pierwszych zabudowań skarżących wynosi 14,67 m, zaś odległość ogrodzenia działki do należącego do nich budynku mieszkalnego wynosi 47,67 m) skarżący uznali, iż nie zostały spełnione normy w zakresie minimalnych odległości, wskazanych w r.M.G.K. Podnieśli ponadto, że budynek, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza użytkowany jest również jako budynek mieszkalny, co w ich przekonaniu oznacza, że w trakcie podejmowania uchwały istniał stan faktyczny, który uniemożliwiał przeznaczenie przedmiotowej działki na cele cmentarne. Ponadto według skarżących z powołanych powodów brak było podstaw do zastosowania procedury bezprzetargowej wraz z zastosowaniem bonifikaty od ceny sprzedaży. Zwrócili uwagę, iż możliwość zbycia w trybie bezprzetargowym tej działki nie wynika m.in. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r. Nr 29 poz. 154, ze zm., dalej jako u.s.P.K.K.). W przekonaniu skarżących przepis ten stanowi podstawę do oddania w użytkowanie wieczyste albo o sprzedaży kościelnym osobom prawnym, na ich wniosek, gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, które w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały na inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe, nie określając jednak trybu, w jakim to oddanie w użytkowanie wieczyste albo sprzedaż miałyby być dokonywane. W konsekwencji nie wyłącza to automatycznie stosowania art. 37 ust. 1 u.g.n., czyli trybu przetargowego. W przekonaniu skarżących taki pogląd potwierdza utrwalone orzecznictwo NSA dotyczące analogicznego stanu faktycznego, jak w sprawie niniejszej, w tym wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 905/ 702. Według skarżących zbycie nieruchomości samorządu terytorialnego na rzecz kościelnej osoby prawnej w świetle art. 42 ust. 2 u.s.P.K.K. nie może nastąpić bez wniosku tej osoby prawnej, ale to nie uzasadnia odstępstwa od trybu przetargowego. W kontekście powyższego należy zatem uznać, że przypadki wymienione numeratywnie w art. 37 ust. 2 oraz ust. 3 u.g.n. są traktowane jako wyjątki do obowiązującej reguły i należy je interpretować ściśle. W analizowanej sprawie nie można mówić, aby została spełniona przesłanka przekazania nieruchomości na cele sakralne, wobec obiektywnej niemożności poszerzenia już istniejącego cmentarza (cele cmentarne).

Według skarżących w kontekście badanej sprawy niezbędne jest odniesienie się do pojęć cmentarza i terenu cmentarnego i interpretacji tychże w orzecznictwie, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1422/11, przyjął, że ani ustawa o cmentarzach ani wskazane rozporządzenie nie posługują się pojęciem "pól grzebalnych" dla obliczania wielkości strefy sanitarnej wokół cmentarza. Ustawa konsekwentnie posługuje się pojęciem "cmentarza" i "terenu cmentarnego". Podobnie rozporządzenie określając wielkości strefy sanitarnej wskazuje, że określone odległości należy liczyć od cmentarza, a nie od "pól grzebalnych", których usytuowanie, w miarę korzystania z cmentarza, może się zmieniać. Dla oceny postanowień planu w tym zakresie nie ma znaczenia to, że grunty wokół cmentarza, oznaczone jako cmentarz są gruntami gminnymi i gmina ma zamiar wykorzystać je w przyszłości w sposób niesprzeczny z ustawą o cmentarzach, zachowując odpowiednią strefę sanitarną od "pól grzebalnych". Zgodnie z art. 4 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wielkość obszaru w planie miejscowym przeznaczonego na cmentarz pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium, przeznaczającymi na cmentarz mniejszy obszar. Ustawa o cmentarzach nie daje podstaw do obejmowania oznaczeniem "cmentarz" terenów, które mają być przeznaczone na inne cele i nieuwzględniania szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów.

W dalszej części skargi powołano się na art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dotyczący ochrony własności oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące tego zagadnienia (wyroki ETS: z dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie Pietrzak przeciwko Polsce - skarga nr 38185/02; z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie Rosiński przeciwko Polsce - skarga nr 17373/02; z dnia 14 listopada 2006 r. w sprawie Skibińscy przeciwko Polsce - skarga nr 52598/99).

Na zakończenie skargi uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały pełnomocnik skarżących podniósł, że działka nr [...], która jest własnością skarżących, przylega do działki nr [...], stąd posiadają interes prawny i faktyczny, uprawniający do wniesienia niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. uznał skargę za bezzasadną. Autor odpowiedzi na skargę podniósł, że zgodnie z przepisem art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia jeżeli nie są one aktem prawa miejscowego i uchwałę przekazano organowi nadzoru w obowiązującym terminie. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i została przekazana Wojewodzie D. w obowiązującym siedmiodniowym terminie. Dlatego już z tego względu żądanie skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały z tej wyłącznej przyczyny jest bezzasadne. Podniesiono nadto, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., zaskarżyć uchwałę można jedynie w wypadku, gdy uchwała podjęta została przez organ gminy z zakresu administracji publicznej oraz uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie osoby, która wnosi skargę. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, podjęta została w indywidualnej sprawie związanej z wykonywaniem uprawnień właścicielskich jednostki samorządu terytorialnego i zmierzała do wywołania skutków cywilnoprawnych. Wobec tego nie stanowi działania z zakresu administracji publicznej. Zdaniem organu gminy, wbrew zarzutom zawartym w skardze, uchwała nie narusza interesu prawnego czy uprawnienia skarżących, bowiem uchwała była jedynie warunkiem wstępnym późniejszego przeniesienia własności nieruchomości, do której skarżącym nie przysługuje żadne uprawnienie. Na zakończenie wskazano, że ewentualne zastrzeżenia co do poszerzenia cmentarza skarżący mogą wnosić w odrębnym postępowaniu.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżących złożył pismo procesowe, w którym zarzucił zaskarżonej uchwale dodatkowo istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) i wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że Rada Gminy, wyrażając zgodę na dokonanie czynności niezgodnej z prawem, naruszyła w sposób bezpośredni interes prawny skarżących wynikający z prawa własności nieruchomości, bowiem bez zachowania właściwej procedury planistycznej zadecydowała o przeznaczeniu i możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, na cele cmentarza, bo na takie przeznaczenie (cel) zagospodarowania działki wyraziła zgodę w uchwale. Podniesiono przy tym, iż gdyby Rada Gminy podjęła kroki do przeznaczenia terenu działki na cele cmentarza w ramach procedury przewidzianej w u.p.z.p. to ochrona interesu prawnego skarżących nie zostałaby naruszona, bowiem po pierwsze mogliby oni uczestniczyć w procedurze planistycznej w celu ochrony swojego prawa własności, a ponadto uczestniczące w tej procedurze inne organy administracji publicznej (np. inspektor sanitarny) uniemożliwiłyby przeznaczenie terenu działki na cele cmentarza wskazując na ograniczenia wynikające z przepisów materialnych.

Odnosząc się natomiast do wątpliwości organu gminy w zakresie zakwalifikowania wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości jako sprawy z zakresu administracji publicznej wskazano, powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości jest niewątpliwie taką sprawą, gdyż działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na regulacjach prawa cywilnego, ale z uwagi na publicznoprawny status gminy i mienia komunalnego, działalność gmin opiera się także na regulacjach prawa samorządowego. Z tego też właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, pomimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.

Pełnomocnik organu wniósł natomiast o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wskazując, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę D., który nie podjął działań w trybie nadzorczym w celu wzruszenia tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Gminy D. Nr [...] z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości niezabudowanej stanowiącej własność Gminy D. na rzecz Parafii A. w D. z przeznaczeniem na cele cmentarza parafialnego z zastosowaniem 98% bonifikaty od ceny 3.571 zł ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Podejmując powyższą uchwałę Rada Gminy przywołała przepisy art. 37 ust. 2 pkt 10 i art. 68 ust. 1 pkt 6 u.s.g.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 u.s.g., co oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie w pierwszej kolejności czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia) oraz czy spełnia wymogi formalne (termin i wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia), a następnie stwierdzenie czy skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi.

Na wstępie zasadnym jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Natomiast stosownie do art. 37 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W myśl ust. 2 pkt 10 tego artykułu nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej. Z kolei stosownie do art. 68 ust. 1 pkt 6 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej.

Mając zatem na uwadze treść przytoczonych przepisów, a także postanowień zaskarżonej uchwały, która nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, należy uznać, iż badana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Nie budzi jednakże wątpliwości składu orzekającego, iż przedmiotowa uchwała podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż na skutek tego, że dotyczy mienia komunalnego oraz wydana została w ramach kompetencji przyznanych radzie gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., a jednocześnie nie wywołuje bezpośrednich skutków cywilnoprawnych, należy uznać, że jest ona aktem organu samorządu terytorialnego, innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a.

Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Datowane na dzień 20 czerwca 2014 r. pismo z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Rady Gminy D. w dniu 30 czerwca 2014 r., uchwałą Nr [...] z dnia 21 lipca 2014 r. Rada Gminy uznała powyższe wezwanie za bezzasadne, zaś odpis tej uchwały wysłano pełnomocnikowi skarżących w dniu 12 sierpnia 2014 r. Z wyjaśnień pełnomocnika organu wynika, że z uwagi na fakt, iż odpis uchwały został doręczony pełnomocnikowi skarżących listem zwykłym to organ nie posiada pocztowego dowodu doręczenia tego odpisu uchwały, jednakże zauważono, że doręczenie tej przesyłki nastąpiło najdalej trzeciego dnia po 12 sierpnia 2014 r., o czym miały świadczyć, załączone przez skarżących do skargi poświadczone przez pełnomocnika skarżących kserokopie pisma przewodniego organu z dnia 12 sierpnia 2014 r., uchwały Nr [...] z dnia 21 lipca 2014 r. oraz koperty pocztowej. Sąd po przeanalizowaniu dołączonych do skargi załączników stwierdził, iż zostały one opieczętowane przez pełnomocnika skarżących pieczęcią potwierdzająca zgodność z oryginałem z datą 27 sierpnia 2014 r.

Przedmiotowa skargę, datowaną na dzień 25 sierpnia 2014 r., wysłano bezpośrednio na adres tut. Sądu przesyłką poleconą w dniu 27 sierpnia 2014 r., którą następnie zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 28 sierpnia 2014 r. przekazano Radzie Gminy D. w dniu 1 września 2014 r. (data wpływu do Urzędu Gminy).

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi na uchwałę organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu).

Ponieważ u.s.g. nie określa terminu wniesienia skargi na uchwałę rady gminy to w tej kwestii należy posiłkować się ogólną regulacją zawartą w art. 53 § 2 u.p.p.s.a., który wprowadza dwa terminy wniesienia skargi. W sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie ten termin wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia 21 lipca 2014 r. zajęła stanowiska w sprawie wezwania, zaś pismem przewodnim z dnia 12 sierpnia 2014 r. udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Oznacza to, że w tej sprawie ma zastosowanie 30-dniowy termin wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ brak było urzędowego potwierdzenia tej daty to zasadnym jest przyjęcie domniemania, iż doręczenie pełnomocnikowi skarżących odpowiedzi na wezwanie nastąpiło nie później niż w dniu 27 sierpnia 2014 r., tj. w dacie poświadczeń za zgodność odpisów pism załączonych do skargi.

Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, iż zgodnie z treścią art. 54 § 1 u.p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, dlatego też na zarządzenie Przewodniczącego II Wydziału tut. Sądu skargę w dniu 28 sierpnia 2014 r. przekazano przesyłką poleconą Radzie Gminy D.. Błędne skierowanie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego nie zmienia jednakże konstatacji, iż skargę wniesiono z zachowaniem wymaganego terminu, gdyż nawet przyjmując ostatnią z dat, tj. dzień 1 września 2014 r. (data wpływu skargi do Urzędu Gminy) zachowano 30-dniowy termin do jej wniesienia, skoro odpowiedź na wezwanie wyekspediowano z Urzędu Gminy w dniu 12 sierpnia 2014 r.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących, gdyż dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżąc uchwałę organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK1437/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 1928/04).

W orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1486/01 czy też z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków."

Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie - w rozpoznawanym przypadku w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.- kompetencji uchwałodawczych.

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., gdyż dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (tak np. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Z uwagi na to, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (tak zwłaszcza NSA w wyrokach: z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08). Powtórzyć jeszcze raz można, iż o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. decyduje wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, przy czym interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, czy też wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Zwrócić w tym miejscu trzeba jeszcze uwagę na bardzo trafny pogląd ukształtowany w orzecznictwie NSA na tle wykładni art. 101 u.s.g., iż "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (tak szczególnie w wyroku NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało za bezsporne uznać, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] przylegającej do stanowiącej przedmiot zaskarżonej uchwały niezabudowanej działki nr [...] o pow. 0,0756 ha.

Skarżący uzasadniając skargę stwierdzili, że Rada Gminy wyrażając zgodę na sprzedaż przedmiotowej działki z przeznaczeniem na cele cmentarza parafialnego nie uwzględniła, iż usytuowanie tej działki nie spełnia, wskazanych w r.M.G.K., norm w zakresie minimalnych odległości, a także, iż budynek skarżących, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, użytkowany jest również jako budynek mieszkalny, co uniemożliwia przeznaczenie tej działki na cele cmentarne. Ponadto według skarżących brak było podstaw do zastosowania procedury bezprzetargowej wraz z zastosowaniem bonifikaty od ceny sprzedaży. Powoływano się także na art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dotyczący ochrony własności oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące tego zagadnienia. Na zakończenie skargi uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały pełnomocnik skarżących podniósł, że działka nr [...], która jest własnością skarżących, przylega do działki nr [...], stąd posiadają interes prawny i faktyczny, uprawniający do wniesienia niniejszej skargi.

W uzupełniającym piśmie procesowym pełnomocnik skarżących wskazał, iż Rada Gminy, wyrażając zgodę na dokonanie czynności niezgodnej z prawem, naruszyła w sposób bezpośredni interes prawny skarżących wynikający z prawa własności nieruchomości, bowiem bez zachowania właściwej procedury planistycznej zadecydowała o przeznaczeniu i możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, na cele cmentarza, bo na takie przeznaczenie (cel) zagospodarowania działki wyraziła zgodę w uchwale. Podniesiono przy tym, iż gdyby Rada Gminy podjęła kroki do przeznaczenia terenu działki na cele cmentarza w ramach procedury przewidzianej w u.p.z.p. to ochrona interesu prawnego skarżących nie zostałaby naruszona, bowiem po pierwsze mogliby oni uczestniczyć w procedurze planistycznej w celu ochrony swojego prawa własności, a ponadto uczestniczące w tej procedurze inne organy administracji publicznej (np. inspektor sanitarny) uniemożliwiłyby przeznaczenie terenu działki na cele cmentarza wskazując na ograniczenia wynikające z przepisów materialnych.

W ocenie składu sędziowskiego orzekającego w tej sprawie skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Jak była o tym wcześniej mowa przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać realne przeszłe lub obecne (teraźniejsze) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego, dokonane uchwałą organu gminy, nie zaś powoływać się tylko na ewentualne zagrożenia, gdyż zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącym legitymacji do wniesienia skargi.

Z podanych przez pełnomocnika skarżących okoliczności nie wynika naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia treścią uchwały. Skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała wpłynęła na ich własną, indywidualną sytuację prawną ani też, że uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo nałożenia na nich pewnych obowiązków. W ocenie Sądu nie mogą odnieść skutku w tym zakresie twierdzenia skarżących dotyczące naruszenia prawa własności do ich nieruchomości poprzez niezachowanie właściwej procedury planistycznej wyrażające się w przesądzeniu w zaskarżonej uchwale o przeznaczeniu i możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej na cele cmentarza.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1338/07, że "w aktualnym stanie prawnym jedynie od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Nie narusza interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości gminnej na rzecz innej osoby. Uchwała ta w żaden sposób nie wpływa bowiem na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała".

Podobnie zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 194/10, iż "w przypadku podejmowania przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o wykonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma wyzbyć się własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest, na tym etapie, niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. OPS 11/00 – ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 52). Nie oznacza to jednak, że zaskarżenie uchwały o zbyciu nieruchomości przez osobę fizyczną lub prawną, obojętnie w jakim trybie – przetargowym lub bezprzetargowym, jest zwolnione z obowiązku wykazywania naruszenia taką uchwałą jej indywidualnego interesu prawnego.

Podzielić należy również dalsze zapatrywania podniesione w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "regulacja przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie w jakim uzależnia prawo wniesienia skargi na uchwałę od wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego nie narusza przy tym uwarunkowań konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK-A z 2008 nr 7, poz. 121; Dz. U. z 2008, nr 170, poz.1053) orzekł, iż "art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Patrząc na sporną uchwałę z takiej perspektywy uznać należało, iż nie narusza ona interesu prawnego skarżących, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. Podane przez skarżących okoliczności nie legitymują ich zatem do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ponieważ w toku niniejszego postępowania skarżący nie wykazali istnienia po swojej stronie legitymacji skargowej to sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi (podobnie w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07), lecz obowiązany był do jej oddalenia, nie zaś do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (tak w wyrokach NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, i z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku.