Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1967/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. i C. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 199/16 w sprawie ze skargi J. Z. i C. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 199/16, po rozpoznaniu skargi J. Z. i C. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r., nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wyrokiem z 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 85/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] listopada 2012 r. Nr [...] znak [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13 oddalił skargę kasacyjną C. Z. i J. Z.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że okolicznością bezsporną jest, że wiata była przedmiotem zgłoszenia właściwemu organowi oraz, że organ ten nie wniósł sprzeciwu. Zatem problem w zakresie uchybienia przepisom postępowania sprowadza się do tego czy w przypadku skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy obiektu, o którym mowa w art.29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie w stosunku do tak posadowionego obiektu. W ocenie NSA rację ma Sąd pierwszej instancji, że taka sytuacja, co do zasady, jest możliwa. Stanowi o tym wprost przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, a następnie w przypadku spełnienia przesłanek organ kontynuuje postępowanie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast ust. 7 art. 51 stanowi, że "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Z powyższego wynika zatem, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 ustawy Prawo budowlane stosuje się do robót już wykonanych. Zaś w sytuacji, w której okazałoby się, że skarżąca kasacyjnie, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, dokonała zgłoszenia z niepełnymi danymi – na załączonym do zgłoszenia rysunku inwestor naniósł jedynie projektowaną wiatę i istniejący budynek mieszkalny, podczas gdy na działce nr [...] – zgodnie z twierdzeniami skarżących, co wg prawidłowych wytycznych Sądu pierwszej instancji mają ustalić organy administracji w toku ponownie rozpatrywanej sprawy – istniały jeszcze dwa inne obiekty (czego właściwy organ nie sprawdził), to nie stworzono by sytuacji, w której inwestor byłby chroniony przez przepisy art. 7 i 8 K.p.a. Zwrócić bowiem należy uwagę, że norma art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z jej art. 30 ust. 1 pkt 1 zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę m. in. wiaty o powierzchni do 25 m² i pozwala na skorzystanie z uproszczonej procedury jaką jest zgłoszenie, z tym że aby można było skorzystać z instytucji zgłoszenia łączna liczba obiektów o których mowa w pkt 2 ust. 1 art. 29 nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m² działki.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się pogląd, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, jednakże do takich sytuacji nie należą te, gdy inwestor dokonuje zgłoszenia robót, których realizacja powoduje naruszenie norm prawnych (wyrok NSA z 28.4.2004 r., OSK 108/04, ONSAiWSA 2004/1/26). Także i w doktrynie wyrażono pogląd, że tryb przewidziany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, z mocy art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, ma zastosowanie także i do sytuacji prowadzenia robót budowlanych, jeśli są budową, zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem. Przepisy te mają zastosowanie także do robót już zakończonych (patrz. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, wyd. CH Beck, str. 562).

Zatem w sytuacji gdyby okazało się, że w momencie dokonania zgłoszenia projektowana wiata nie spełniała warunków z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to należałoby uznać, że została ona zrealizowana z naruszeniem art. 30 ust. 1 powyższej ustawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie nie podziela wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, jednakże wadliwość ta nie stanowi podstawy do jego uchylenia, gdyż zakwestionowany wyrok, co do zasady, odpowiada prawu.

Regułą jest, że roboty budowlane, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady ustawodawca przewidział jednak wyjątki. W art. 29 ustawy Prawo budowlane został wskazany katalog budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale w powiązaniu z art. 30 tej ustawy wymagają dokonania zgłoszenia. Norma art. 29 w powiązaniu z art. 30 ustawy Prawo budowlane ma na celu zmniejszenie kontroli administracyjnej dotyczącej przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych pod względem technicznym, łatwych do realizacji.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty w nim wskazane o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 25 m². Zaś druga część przepisu ogranicza ilość obiektów, jakie mogą znajdować się na danym terenie – maksymalnie dwa "na każde 500 m2 powierzchni działki". Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że nie tylko na działce o powierzchni minimum 500 m², ale także na działce o powierzchni mniejszej możliwe jest wybudowanie maksymalnie dwóch obiektów o których mowa w tym przepisie, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (patrz: wyrok NSA z dn. 14.10.2010 r., II OSK 1605/09, LEX nr 746677; wyrok NSA z dn. 12.03.2009 r., II OSK 347/08, LEX nr 529824; zobacz także: S. Szuster, komentarz do zmiany art. 29 ustawy Prawo budowlane, zawarty w zbiorze LEX pod art. 29 ustawy Prawo budowlane). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany przepis nie ma na celu wskazania minimalnego obszaru działki na którym mogą powstać wymienione w jego treści obiekty, ale wprowadza ograniczenie ilości obiektów które mogą zostać wybudowane na danym obszarze bez pozwolenia na budowę.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie wykładnia powyższego przepisu prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji przestaje w tej sprawie wiązać, gdyż zastępują ją interpretacja prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak wytyczne Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania nadal pozostają aktualne, oczywiście z uwzględnieniem interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dokonanej w niniejszym uzasadnieniu. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji powołał się na naruszenie przepisów postępowania przez organy w zakresie nieustalenia sposobu zagospodarowania działki na której powstała sporna wiata, w szczególności w kontekście ewentualnego istnienia na niej innych obiektów o których mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak już wyżej wskazano przepis ten ogranicza możliwość budowy wymienionych w nim obiektów do dwóch "na każde 500 m² powierzchni działki" bez pozwolenia na budowę. Zatem ustalenie, że budowa przedmiotowej wiaty została zgłoszona w sytuacji, gdy na działce nr [...] istniały już co najmniej dwa obiekty o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to wówczas konieczne będzie przyjęcie, iż zgłoszenie to nastąpiło z naruszeniem prawa (budowa wiaty wymagała pozwolenia na budowę). Zaś konsekwencją takiego ustalenia będzie konieczność wszczęcia stosownego postępowania naprawczego.

Decyzją z [...] września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego przez J. i C. Z. na nieruchomości przy ul. D. w S.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na działce nr [...] położonej przy ul. D. w S. znajdują się: 1) budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 109,95 m , 2) istniejąca przy tym budynku wiata (część konstrukcji nośnej wiaty "wkuta w ścianę budynku") o powierzchni zabudowy 14,37 m , wybudowana - wedle wyjaśnień inwestorów - w 1993 r., 3) wybudowana w 2012 r. altana ogrodowa o kształcie sześciokąta z murowanym grillem, której powierzchnia zabudowy wynosi 7,18 m2 oraz 4) przedmiotowa wiata stalowa o powierzchni zabudowy 24,11 nr wybudowana "w połowie miesiąca października 2012 r.".

Biorąc pod uwagę, że 1) istniejąca przy budynku mieszkalnym wiata o powierzchni zabudowy 14,37 m2 nie jest obiektem wolnostojącym i nie korzysta ze zwolnienia określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i tym samym nie wlicza się do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz okoliczność, iż altana o kształcie sześciokąta została wykonana w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu [...] września 2012 r. w Starostwie Powiatowym w S., w stosunku do którego Starosta S. nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji, a nadto została ona wzniesiona po wybudowaniu wiaty, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od tej decyzji wniósł M. K. i D. K. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 6, 7, 8, 105 § 1 i 106 § 1 k.p.a. przez nie podjęcie czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia sprawy, naruszenie zasady zaufania do organu prowadzącego postępowanie w I instancji, niewłaściwą interpretację przepisów w przedmiocie wydawania decyzji umorzeniowej,

2) art. 29 ustawy - Prawo budowlane oraz § 2, § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez całkowite ich pominięcie w zaskarżonej decyzji, mimo że mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji, bądź jej uchylenie w całości i wydanie nowej poprzez zobowiązanie do rozbiórki posadowionej przy granicy wiaty użytkowej stanowiącej zadaszenie dla samochodu, jako trzeciego obiektu na działce poniżej 500 m2 oraz z niezachowaniem 1,5 m odległości od granicy sąsiedzkiej jako obiektu wiaty – użytkowej.

Odwołujący wyjaśnili, iż organ I instancji nie dostosował się do treści uzasadnienia wyroku WSA, jak też do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA, odstępując w sposób nieuprawniony od treści tych uzasadnień, opierając się i biorąc pod uwagę okoliczności, które przemawiają na korzyść inwestorów. Skarżący podnieśli, że niedopuszczalne było: 1) pominięcie informacji wynikających z "map dostępnych w GOOGLE" obrazujących zabudowę działki nr [...] położonej przy ul. D. w S. w połowie 2012 r., 2) bezkrytycznie przyjęcie za dowód wyjaśnień "(...) inwestorów o tym, że altanę z grillem wybudowano pod koniec 2012 roku, jak też przyjęto nieprawdziwy rok budowy wiaty przylegającej do budynku mieszkalnego (...)".

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ po przetoczeniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, że w toku postępowania odwoławczego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgromadził dowody i materiały (ogólnodostępne w Internecie zdjęcia satelitarne) obrazujące aktualną zabudowę działki nr [...] przy ul. D. w S. oraz zabudowę tej działki w dniu 2 września 2012 r.

Organ podniósł, że podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S. z dnia [...] września 2015 r. (sygn. [...]) należy przypisać faktowi związania organu nadzoru budowlanego w tej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania administracyjnego, jakie zostały wyrażone w prawomocnych orzeczeniach: 1) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. (II SA/Po 85/13) oraz 2) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. (II OSK 1715/13)

Organ wskazał, iż w przywołanym powyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: prawo budowalne) należy rozumieć "(...) w ten sposób, że nie tylko na działce o powierzchni minimum 500 m , ale także na działce o powierzchni mniejszej możliwe jest wybudowanie maksymalnie dwóch obiektów o których mowa w tym przepisie, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (...). Co więcej - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - "W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji (...) nie zbadały, jaka ilość obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, istnieje na działce nr [...] przy ul. D. w S. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 26 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ograniczył się do sfotografowania przedmiotowej wiaty oraz scharakteryzowania jej parametrów technicznych i gabarytów. Nie zbadał jednak sposobu zagospodarowania kontrolowanej nieruchomości w pozostałym zakresie (...)". Mając na uwadze wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy wskazać, że zagadnienie ilości obiektów wymienionych w tym przepisie a istniejących na tej działce jest istotna o tyle, że istnienie dwóch takich obiektów oznaczałoby, iż "wymagane było do budowy przedmiotowej wiaty uzyskanie pozwolenia na budowę". Dlatego w przypadku ustalenia, że przed zgłoszeniem zamiaru budowy przedmiotowej wiaty na działce nr [...] istniały już co najmniej dwa obiekty określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, "(...) należałoby przyjąć, że budowa tejże wiaty została dokonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Wówczas to mogą zaistnieć podstawy do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego".

Organ podkreślił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "W świetle przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi, bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., VII SA/W a 635/06, LEX nr 312087; tak też np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SA/Op 21/12, LEX nr 1384939; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r., II SA/Kr 934/14, opubl.: baza orzeczeń Sądów administracyjnych dostępna na stronie: www.nsa.gov.pl).

Zdaniem organu odwoławczego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, iż wiata przy budynku mieszkalnym "nie wlicza się do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 , ponieważ nie jest obiektem budowlanym wolno stojącym. Co więcej z całą pewnością wiata ta istniała już w dacie dokonania przez panią J. Z. zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej wiaty o powierzchni zabudowy 24,11 m , a co więcej -jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. - "Na wykonanie wiaty właściciel nieruchomości nie posiadał jakichkolwiek dokumentów".

Organ zwrócił uwagę, iż analiza ogólnie dostępnych zdjęć satelitarnych (ściślej: dostępnych w programie Google Earth) wskazuje na fakt zupełnie przeciwny, niż ustalony przez organ I instancji, tzn. że owa altana z murowanym grillem istniała na działce nr [...] już w dniu 2 września 2012 r. Oznacza to, że altana z murowanym grillem istniała już w dacie dokonania zgłoszenia zamiaru jej budowy (czyli w dniu 25 wrześniu 2012 r.), a wobec tego - logicznie rzecz biorąc - została ona wykonana bez zgłoszenia. Skoro przedmiotowa wiata o powierzchni zabudowy 24,11 m wybudowana została "w połowie miesiąca października 2012 r.", to również nieprawdziwe jest twierdzenie Organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, iż altana z murowanym grillem powstała po "(...) wybudowaniu wiały, będącej przedmiotem niniejszego postępowania".

Organ podkreślił, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a wobec tego niezbędne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez Organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.).

Rozpatrując tę sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. - oceniając podstawy do ewentualnego zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 50-51 prawa budowlanego (w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy) - powinien ustalić, ile obiektów opisanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy istniało na działce nr [...] położonej przy ul. D. w S. w dacie dokonania zgłoszenia zamiaru budowy wiaty stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego (wyjaśniając kwestie dat budowy pozostałych obiektów budowlanych). W zależności od poczynionych ustaleń oraz ze względu na powyższe wyjaśnienia Organu odwoławczego (dotyczące wiaty przy budynku mieszkalnym oraz altany z murowanym grillem) Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien również rozważyć potrzebę wszczęcia innych postępowań administracyjnych w odpowiednich trybach określonych w przepisach rozdziału 5 prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. Z. oraz C. Z. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację polegająca na uznaniu, iż skarżący mogli naruszyć przepisy prawa budowlanego poprzez postawienie wiaty o powierzchni zabudowy mierzonej po obrysie słupków zewnętrznych w wymiarze 24,11 m2., której legalność wystawienia nie została zdaniem organu II instancji w sposób właściwy ustalona przez organ administracji publicznej I instancji.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu strona po obszernym przytoczeniu treści zapadłych w niniejszej sprawie decyzji i wyroków wskazała, że organ II instancji bezzasadnie przyjął, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ nie wykonał z należytą starannością czynności mających na celu ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonał błędnej wykładni przepisów prawa budowlanego.

Skarżący wskazali, że podstawą wątpliwości organu odwoławczego co do ilości obiektów znajdujących się na działce organ ten powziął ze zdjęć z programu Google Earth. W ocenie skarżących te informacje mogą być niezbyt dokładne, zwłaszcza w konfrontacji z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji. Były to bowiem informacje z ustaleń wizji lokalnej oraz sprawdzone w odpowiedniej dokumentacji, tymczasem organ II instancji zaleca rozpoczęcia sprawy de facto od samego początku opierając się na informacjach z internetu.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w niniejszej sprawie istotne jest, iż sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 85/13 uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] listopada 2012 roku Nr [...] znak [...]. Na uwadze należy również mieć fakt, iż wyrokiem z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1715/13 NSA oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Wobec powyższego Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem. Z uwagi na powyższe zarówno organ administracji publicznej ponownie rozstrzygający sprawę, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną wyrażoną w powołanym powyżej wyroku.

Zatem wskazać należy, iż w wyroku z 14 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezsporne jest, że przedmiotowa wiata kwalifikuje się do obiektów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a mianowicie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2.

Należy więc wnioskować, że na działce o powierzchni poniżej 500 m2 może być zlokalizowany tylko jeden z obiektów o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie zamiar budowy przedmiotowej wiaty został milcząco zaakceptowany przez Starostę S., poprzez niewniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom organów orzekających, nie można było przyjąć, że wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o istniejące w obrocie prawnym zgłoszenie, oznacza, że wiata wybudowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i że organ nadzoru budowlanego nie może już w przyszłości ocenić tej okoliczności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2011 r., II SA/Bd 992/11, dostępny na stronie internetowej: http://otrzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego należy stosować też w sytuacji budowy obiektu budowlanego z naruszeniem art. 30 ust. 1. Jeżeli więc inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, bo np. tak jak w niniejszej sprawie, organ architektoniczno-budowlany nie zbadał, czy na działce o pow. do 500 m2 istnieją już inne obiekty o pow. do 25 m2 o charakterze wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan lub przydomowych oranżerii, a budowa tego typu obiektu mogła być sprzeczna z przepisami prawa (nie podlegała zgłoszeniu, lecz pozwoleniu na budowę) – organ nadzoru budowlanego ma podstawy prawne, by stosować środki przewidziane w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że w zgłoszeniu z dnia 27 czerwca 2012 r. uczestniczka postępowania J. Z. podała, że na działce nr [...] znajduje się jedynie budynek mieszkalny.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji, jak już wspomniano powyżej, nie zbadały, jaka ilość obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, istnieje na działce nr [...] przy ul. D. w S. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 26 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ograniczył się do sfotografowania przedmiotowej wiaty oraz scharakteryzowania jej parametrów technicznych i gabarytów. Nie zbadał jednak sposobu zagospodarowania kontrolowanej nieruchomości w pozostałym zakresie (k. 5-11 akt adm. I inst.). Okoliczność ta jest natomiast o tyle istotna, że w przypadku ustalenia, że na działce tej, której powierzchnia - jak wynika z załączonego do skargi odpisu księgi wieczystej - wynosi 462 m2 (k. 14 akt sądowych), znajduje się już jeden obiekt wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymagane było do budowy przedmiotowej wiaty uzyskanie pozwolenia na budowę. W sytuacji zatem ustalenia, że przed zgłoszeniem zamiaru budowy przedmiotowej wiaty na działce nr [...] istniał już co najmniej jeden obiekt określony w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należałoby przyjąć, że budowa tejże wiaty została dokonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Wówczas to mogą zaistnieć podstawy do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że roboty budowlane, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady ustawodawca przewidział jednak wyjątki. W art. 29 ustawy Prawo budowlane został wskazany katalog budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale w powiązaniu z art. 30 tej ustawy wymagają dokonania zgłoszenia. Norma art. 29 w powiązaniu z art. 30 ustawy Prawo budowlane ma na celu zmniejszenie kontroli administracyjnej dotyczącej przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych pod względem technicznym, łatwych do realizacji.

Dalej NSA podniósł, iż zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty w nim wskazane o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 25 m². Zaś druga część przepisu ogranicza ilość obiektów, jakie mogą znajdować się na danym terenie – maksymalnie dwa "na każde 500 m2 powierzchni działki". Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że nie tylko na działce o powierzchni minimum 500 m², ale także na działce o powierzchni mniejszej możliwe jest wybudowanie maksymalnie dwóch obiektów o których mowa w tym przepisie, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (patrz: wyrok NSA z dn. 14.10.2010 r., II OSK 1605/09, LEX nr 746677; wyrok NSA z dn. 12.03.2009 r., II OSK 347/08, LEX nr 529824; zobacz także: S. Szuster, komentarz do zmiany art. 29 ustawy Prawo budowlane, zawarty w zbiorze LEX pod art. 29 ustawy Prawo budowlane). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany przepis nie ma na celu wskazania minimalnego obszaru działki na którym mogą powstać wymienione w jego treści obiekty, ale wprowadza ograniczenie ilości obiektów które mogą zostać wybudowane na danym obszarze bez pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, ze wprawdzie wykładnia powyższego przepisu prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji przestaje w tej sprawie wiązać, gdyż zastępują ją interpretacja prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak wytyczne Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania nadal pozostają aktualne, oczywiście z uwzględnieniem interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dokonanej w niniejszym uzasadnieniu. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji powołał się na naruszenie przepisów postępowania przez organy w zakresie nieustalenia sposobu zagospodarowania działki na której powstała sporna wiata, w szczególności w kontekście ewentualnego istnienia na niej innych obiektów o których mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak już wyżej wskazano przepis ten ogranicza możliwość budowy wymienionych w nim obiektów do dwóch "na każde 500 m² powierzchni działki" bez pozwolenia na budowę. Zatem ustalenie, że budowa przedmiotowej wiaty została zgłoszona w sytuacji, gdy na działce nr [...] istniały już co najmniej dwa obiekty o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to wówczas konieczne będzie przyjęcie, iż zgłoszenie to nastąpiło z naruszeniem prawa (budowa wiaty wymagała pozwolenia na budowę). Zaś konsekwencją takiego ustalenia będzie konieczność wszczęcia stosownego postępowania naprawczego.

Z powyższego jednoznacznie – zdaniem Sądu I instancji - wynika, że obowiązkiem organu było w toku prowadzonego postępowania ustalenie w jaki faktycznie sposób była zagospodarowana działka w dniu dokonywania zgłoszenia budowy przedmiotowej wiaty.

Organ I instancji podjął kroki celem ustalenia powyższych okoliczności, to jednakże w ocenie organu odwoławczego organ błędnie dokonał powyższych ustaleń oraz błędnie uznał, iż wiata przy budynku mieszkalnym nie wlicza się do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd podzielił w pełni stanowisko organu odwoławczego.

W pierwszej kolejności wskazał, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi aby zaliczyć je do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2011 r., II OSK 586/10, LEX nr 794740) wskazał, że ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uzależnił odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przydomowych oranżerii od uzyskania przez nie charakteru obiektów wolno stojących. Z redakcji tego przepisu wynika, iż narzucony wymóg obiektu wolno stojącego dotyczy wyłącznie parterowych budynków gospodarczych, które stanowią budynki w rozumieniu prawa budowlanego. Koniecznym wymogiem, jaki powinny spełniać oranżerie jest jedynie powierzchnia ich zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2, a łączna liczba wymienionych w tym przepisie obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał tym wymogiem objąć wszystkie obiekty wymienione enumeratywnie w tej jednostce redakcyjnej, to wymóg ten zostałby poprzedzony dwukropkiem, który oznaczałby, że wszystkie wymienione za nim obiekty będą musiały charakteryzować się kwantyfikującą - wolno stojących. Zatem obowiązujące uregulowanie tej przesłanki nie odnosi do oranżerii. Za takim stanowiskiem, zdaniem NSA, przemawia też fakt, że ustawodawca nie użył w tym zwrocie spójnika "i", ale spójnika "oraz", który ma znaczenie nie tylko koniunkcyjne, ale i enumeracyjne. Wskazać tu należy na podwójne znaczenie (koniunkcyjne i enumeracyjne), w jakim występują w tekstach prawnych spójniki "i", "oraz", "także", "jak również", "jak i", przy czym postuluje się nawet, że spójnika "i" winno używać się koniunkcyjnie, a spójnika "oraz" enumeracyjnie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, URM, Warszawa 1993, s. 148-151). O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi zawartej w przepisie. Taki kierunek wykładni przepisów prawa materialnego podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że w odniesieniu do oranżerii (ogrodu zimowego) ustawodawca użył z kolei kwantyfikatora "przydomowe", co z natury rzeczy wskazuje, że oranżeria taka może przylegać do budynku mieszkalnego, nie jest także obojętna funkcja takiej oranżerii, jako uzupełniająca wobec domu. NSA w wyroku II OSK 586/10 dostrzegł, że ustawodawcy, poprzez objęcie oranżerii (ogrodów zimowych) zwolnieniem od obowiązku pozwolenia na budowę, "chodziło o dostosowanie przepisów prawa budowlanego do aktualnych realiów i wiązało się z zauważalnym na przestrzeni ostatnich lat wzrostem popularności obiektów budowlanych, nazywanych powszechnie ogrodami zimowymi, jaki nastąpił w wyniku pojawienia się lekkich i łatwych w montażu przeszklonych konstrukcji oraz nowoczesnych pokryć dachowych, pozwalających na zapewnienie w klimacie umiarkowanym optymalnych warunków do hodowli roślin wymagających klimatu ciepłego. Przy zastosowaniu nowych technologii oranżerie (ogrody zimowe) sytuowane są bezpośrednio na gruncie, na własnych fundamentach, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów". Zdaniem NSA wyrażonym w cyt. wyroku wymóg dotyczący lokalizacji, jako wolno stojącej, ustawodawca odniósł jedynie do budynków gospodarczych.

Powyżej wskazana wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego została powtórzona w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Warszawie z 28 marca 2012 r., VII SA/Wa 2476/11, LEX nr 1146260 stwierdzono, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi, bowiem taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych. Przy czym koniecznymi i jedynymi wymogami, jakie powinny one spełniać, aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2 oraz to aby liczba tych obiektów nie przekroczyła dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z 11 października 2011 r., VII SA/Wa 1202/11, LEX nr 1155814 podkreślono, że skoro ustawodawca rozszerzył uproszczoną, zgłoszeniową procedurę na ogrody zimowe bez jednoczesnego określenia, o jakie obiekty budowlane chodzi, to oznacza to, że dopuszcza możliwość realizacji każdego przydomowego ogrodu zimowego jedynie w oparciu o dokonane wcześniej zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Bez znaczenia przy tym pozostaje czy jest to obiekt wolnostojący czy połączony np. jedną ścianą z innym budynkiem. Taki kierunek rozumienia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podziela Sąd w niniejszej sprawie.

Oznacza to, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż organ z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a dokonane ustalenia faktyczne są sprzeczne z materiałem dowodowym uzyskanym przez organ odwoławczy.

Organ I instancji uznał, że altana z murowanym grillem powstała po dokonaniu zgłoszenia i wybudowaniu wiaty, będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Powyższe pozostaje w sprzeczności ze znajdującymi się w aktach administracyjnych zdjęciami (m.in. wydruk z geoportalu). Na zdjęciach tych uwidoczniony jest przy granicy działki obiekt o kształcie i wielkości odpowiadającej istniejącej w trakcie kontroli drewnianej altany. Natomiast na zdjęciach tych brak jest będącej przedmiotem niniejszego postępowania wiaty.

Z powyższych względów uzasadnione wątpliwości budzi stanowisko organu I instancji, że drewniana altana powstała po dokonaniu zgłoszenia i wykonaniu wiaty, będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Z powyższych względów organ odwoławczy zasadnie uznał, iż zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Sąd przypomniał, że na mocy omówionych wyżej wyroków organ był obowiązany do ustalenia sposobu zagospodarowania działki na której powstała sporna wiata, w szczególności w kontekście ewentualnego istnienia na niej innych obiektów o których mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny przepis ten ogranicza możliwość budowy wymienionych w nim obiektów do dwóch "na każde 500 m² powierzchni działki" bez pozwolenia na budowę. Zatem ustalenie, że budowa przedmiotowej wiaty została zgłoszona w sytuacji, gdy na działce nr [...] istniały już co najmniej dwa obiekty o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to wówczas konieczne będzie przyjęcie, iż zgłoszenie to nastąpiło z naruszeniem prawa (budowa wiaty wymagała pozwolenia na budowę). Zaś konsekwencją takiego ustalenia będzie konieczność wszczęcia stosownego postępowania naprawczego.

Zatem w świetle zapadłych w niniejszej sprawie wyroków, którymi na mocy art. 153 Ppsa były związane organy i jest związany Sąd w niniejszej sprawie należało jednoznacznie ustalić sposób zagospodarowania działki w dniu dokonania zgłoszenia wiaty będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż zdjęcia z programu Gogle Earth mogą być niezbyt dokładne Sąd wskazał, że właśnie aby rozwiać jakiekolwiek niejasności organ powinien podjąć działania celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Natomiast nie można uznać, że organ w razie pojawienia się wątpliwości ma odrzucić dowody, które mogą świadczyć w tym przypadku na niekorzyść inwestora.

Na gruncie niniejszej sprawy należy również rozważyć czy organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa regulacja wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniach zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. , sygn. akt II OSK 2279/13).

W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa, a doprecyzowaną w art. 127 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 Kpa Dokonując wykładni art. 138 § 2 Kpa , należy uwzględnić również jego związek z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 Kpa), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. , sygn. akt II SA/WR 530/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/BK 370/07) .

Ponadto zwrócić należy uwagę, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. W przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1 - 3 Kpa z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ( por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12, H. Knysiak-Molczyk / red /, Kpa, Komentarz, WK 2015. t. 19 do art. 138 ).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż do ustalenia nadal pozostała istotna kwestia, od której to uzależnione jest czy będzie prowadzone postępowanie naprawcze. Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż w razie ustalenia, że wybudowanie przedmiotowej wiaty wymagało uzyskania pozwolenia na budowę powodowałoby wdrożenie procedury naprawczej, a co za tym idzie zbadanie szeregu innych okoliczności sprawy. Gdyby wszystkie powyższe czynności podjął organ odwoławczy doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej J. Z. i C. Z., którzy zaskarżyli wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.) w postaci art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że skarżący mogli naruszyć przepisy Prawa budowanego przez postawienie wiaty o powierzchni zabudowy mierzonej po obrysie słupków zewnętrznych w wymiarze 24,11 m2, której legalność wystawienia nie została zdaniem organu II instancji w sposób właściwy ustalona przez organ administracji publicznej I instancji oraz naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 par 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) przez uznanie, że organ administracji pierwszego stopnia naruszył zasady postępowania administracyjnego wskazane w art. 7 i 77 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji i jego argumentacją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna J. Z. i C. Z. jest pozbawiona podstaw i podlega oddaleniu.

Sąd I instancji dokonywał oceny legalności decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ ten nie ustalił bowiem sposobu zagospodarowania działki skarżących kasacyjnie na której powstała sporna wiata, w szczególności w kontekście istnienia na niej innych obiektów o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stających parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zatem ustalenie, że budowa przedmiotowej wiaty została zgłoszona w sytuacji, gdy na działce nr [...] istniały już co najmniej dwa obiekty o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to wówczas konieczne będzie przyjęcie, iż zgłoszenie to nastąpiło z naruszeniem prawa (budowa wiaty wymagała pozwolenia na budowę). Konsekwencją takiego ustalenia będzie konieczność wszczęcia stosowanego postepowania naprawczego.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wiaty i altany nie muszą być bowiem obiektami wolnostojącymi aby zaliczyć je do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Organ pierwszej instancji uznał, że altana z murowanym grillem powstała po dokonaniu zgłoszenia i wybudowaniu wiaty, będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Powyższe pozostaje w sprzeczności – jak słusznie uznał Sąd I instancji - ze znajdującymi się w aktach administracyjnych zdjęciami (m.in. wydruk z geoportalu). Na zdjęciach tych uwidoczniony jest przy granicy działki obiekt o kształcie i wielkości odpowiadającej istniejącej w trakcie kontroli drewnianej altany. Natomiast na zdjęciach tych brak jest będącej przedmiotem niniejszego postępowania wiaty. Zatem uzasadnione wątpliwości budzi stanowisko organu pierwszej instancji, że drewniana altana powstała po dokonaniu zgłoszenia i wykonaniu wiaty, będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

To wszystko wskazuje na istotne braki w postępowaniu dowodowym. Nadal nie ustalono zasadniczej w tej sprawie kwestii, tj. sposobu zagospodarowania działki skarżących. Od wyjaśnienia tej kwestii uzależnione jest czy będzie prowadzone postępowanie naprawcze, przy czym gdyby wszystkie powyższe czynności podjął organ odwoławczy doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Z uwagi na wszystkie przytoczone powyżej argumenty uznać należy, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania były nieuzasadnione. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a.