Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 359/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 3f
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr. ) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 568/13 w sprawie ze skargi M. G.-S. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 568/13 w ten sposób, że w miejsce słów "M. G.-S." wpisać słowa "M. G.-S."; 2. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi w odniesieniu do § 1 pkt 6, § 1 pkt 7, § 1 pkt 9 ust. 4 i 5, § 1 pkt 10, § 1 pkt 11 uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Rady Miasta L. w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego; 3. odrzuca skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 1 pkt 6, § 1 pkt 7, § 1 pkt 9 ust. 4 i 5, § 1 pkt 10, § 1 pkt 11 uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Rady Miasta L. w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublina prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego; 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 5. zasądza od M. G.-S. na rzecz Rady Miasta L. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 568/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. G.-S. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął ustalenia:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Rada Miasta L. zmieniła swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. M. G.-S. wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 6 (inaczej § 1 ust. 6), § 1 pkt 7 (inaczej § 1 ust. 7), § 1 pkt 9 (inaczej § 1 ust. 9), § 1 pkt 10 (inaczej § 1 ust. 10), § 1 pkt 11 (inaczej § 1 ust. 11 )uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że prowadzi Przedszkole Niepubliczne "J.", w którym aktualnie Wydział Audytu Urzędu Miasta L. dokonuje czynności kontrolnych w zakresie rozliczenia dotacji na podstawie zaskarżonych przepisów ww. uchwały, sprzecznych z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 3, 3f, 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 94 Konstytucji RP. Uchwała narusza powyższe przepisy, bowiem Rada Miasta L. przekroczyła delegację ustawową przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że § 1 pkt 6 (inaczej § 1 ust. 6) nakazujący prowadzenie dokumentacji finansowej, tak aby można było jednoznacznie określić sposób wykorzystania dotacji oraz zobowiązujący do zamieszczania w dowodzie księgowym adnotacji o zapłacie z dotacji wraz ze wskazaniem kwoty dotacji oraz opisu przeznaczenia wydatku, jest sprzeczny z prawem (art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty), ponieważ nałożenie dodatkowych obowiązków natury rachunkowej (adnotacje i opisy) wymaga "podstawy ustawowej". Rozliczenie dotacji należy do czynności organu przeprowadzającego kontrole, a nie do obowiązków podmiotu kontrolowanego. Skarżąca zarzuciła, że Rada Miasta L. niewłaściwie, bo zbyt szeroko, zinterpretowała art. 251 ustawy o finansach publicznych, czego odzwierciedleniem jest § 1 pkt 7 (inaczej § 1 ust. 7) nowej uchwały, nakazującej wykorzystanie dotacji do dnia 31 grudnia danego roku kalendarzowego. W takim brzmieniu uchwała uniemożliwia przedszkolom dokonywanie ostatnich grudniowych płatności za faktury i rachunki. Skarżąca stwierdziła, że wynagrodzenia dla pracowników za grudzień i należne za ten okres składki ZUS są płacone w styczniu, a na nie właśnie jest przeznaczona dotacja. Uzasadniając wadliwość § 1 pkt 9 (inaczej § 1 ust. 9) dotyczącego między innymi poświadczania odpisów za zgodność z oryginałem, przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych, sporządzania kserokopii dokumentów, skarżąca podała, że powyższy przepis uchwały w sposób "skandaliczny" narusza prawo, w sytuacji kiedy nałożone na obywateli obowiązki mogą wynikać jedynie z ustawy. W ocenie skarżącej, § 1 pkt 10 (inaczej § 1 ust. 10), niemający uzasadnienia ustawowego, nakazuje składanie pisemnych wyjaśnień o przyczynach odmowy podpisania protokołu bez wyjaśnienia, czy skutkuje to obowiązkiem zwrotu dotacji. Poza tym bezprawnym jest działanie polegające na wprowadzeniu trzydniowego terminu na złożenie pisemnych wyjaśnień przez osobę kontrolowaną, podobnie jak i ograniczanie przez Radę Miasta L. przepisem § 1 pkt 11 (inaczej § 1 ust. 11) katalogu środków dowodowych stanowiących podstawę do otrzymania dotacji. Zdaniem skarżącej, naruszono zasadę niereaktywności prawa, poprzez brak przepisów intertemporalnych, co uniemożliwia ocenę, jakie przepisy należy stosować do stanów faktycznych zaistniałych przed zmianą uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując między innymi, że:

- tryb rozliczania dotacji wynika z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym składających się na obsługę finansową szkół lub placówek oświatowych, o której mowa w art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty;

- obowiązek zwrotu dotacji przewiduje ustawa o finansach publicznych w art. 251;

- w myśl art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty, organ udzielający dotacji ma prawo do kontroli prawidłowości sposobu wydatkowania środków finansowych, których źródłem jest dotacja;

- odmowa podpisania protokołu jest częścią procedury kontrolnej, o której mowa w art. 90 ust. 4 ww. ustawy;

- bezprzedmiotowym było zamieszczenie przepisów intertemporalnych, skoro zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie przepisy natury proceduralnej.

Przechodząc zaś do oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. Sąd wskazał, że skarżąca - wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości - kwestionuje tylko § 1 pkt 6 (inaczej § 1 ust. 6), § 1 pkt 7 (inaczej § 1 ust. 7), § 1 pkt 9 (inaczej § 1 ust. 9), § 1 pkt 10 (inaczej § 1 ust. 10), § 1 pkt 11 (inaczej § 1 ust. 11), które to przepisy nadają nowe brzmienie przepisom § 7 ust. 3 pkt 1 i 2, § 8, § 10, § 11 ust. 1, § 12 ust. 2 uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Przepis § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały nadaje nowe brzmienie § 7 uchwały z 2010 r.

Zdaniem Sądu I instancji, nowe brzmienie § 7 nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przepis § 7 określający szczegółowo tryb rozliczania dotacji oraz zobowiązujący do prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji oraz do zamieszczania na dowodach księgowych określonych adnotacji mających na celu prawidłowe rozliczenie, a następnie skontrolowanie sposobu wykorzystania dotacji, nie wykracza jednak poza granice upoważnienia ustawowego. Zasady rozliczania dotacji wynikają z unormowań ustawowych określających zasady udzielania dotacji, ich wysokość i przeznaczenie i nie zostały zmienione zaskarżoną uchwałą, w szczególności omawianym przepisem § 7 w brzmieniu nadanym uchwałą. Unormowanie wprowadzone w § 7 nie odnosi się w ogóle do zasad rozliczania dotacji, określa jedynie tryb postępowania mającego na celu rozliczenia dotacji, dlatego nie jest trafny zarzut sprzeczności uchwały z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, z którego to przepisu wynika, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wglądu do dokumentacji organizacyjnej i finansowej placówki.

Zdaniem Sądu I instancji, również przepis § 1 pkt 7 (inaczej § 1 ust. 7) nie przekracza granic delegacji ustawowej, bowiem określenie daty wykorzystania dotacji i terminu zwrotu dotacji niewykorzystanych mieści się w pojęciu określenia trybu rozliczenia dotacji. Unormowanie to nie narusza także zasad przydzielania dotacji, bowiem zgodnie z ustawą o systemie oświaty dotacje udzielane są na dany rok kalendarzowy, powinny więc być wykorzystane w roku, za który przysługują. Nie występuje w tym przypadku po stronie Rady Miasta L. nieuprawniona nadinterpretacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest przejawem przyznania zbyt szerokich uprawnień osobom kontrolującym sposób wykorzystania przyznanych środków finansowych (publicznych) w ramach udzielonej dotacji. Prawo gminy do wprowadzania określonych mechanizmów kontroli w przedmiocie badania wykorzystania przyznanych dotacji z budżetu gminy, wprost wynika z treści przepisów art. 90 ust. 3e, ust. 3f, ust. 3g oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W świetle tych przepisów nałożone na kontrolowany podmiot obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dlań nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Podstawowym materiałem kontrolnym są dokumenty, więc ich przedstawienie przez kontrolowanego jest warunkiem skuteczności kontroli. Podobnie obowiązek złożenia wyjaśnień służy ustalaniu ewentualnych przyczyn rozbieżności i wątpliwości dotyczących dokumentów. Złożenie wyjaśnień leży też w interesie kontrolowanego, który dzięki temu może już w trakcie kontroli podnosić argumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania dotacji.

Sąd wskazał, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji (art. 90 ust. 3f ustawy). Natomiast § 10 ust. 4 i 5 uchwały w jej nowym brzmieniu uszczegóławia jedynie ustawowo określone uprawnienia kontrolujących. Z prawem wstępu do szkół i placówek wiąże się prawo przeprowadzanie oględzin (§ 10 ust. 5 pkt 3) oraz wglądu do dokumentów związanych z celem kontroli (§ 10 ust. 5 pkt 1). Uprawnienie żądania udzielania wyjaśnień (§ 10 ust. 5 pkt 4) oraz sporządzania niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem (§ 10 ust. 5 pkt 5) należy interpretować w kontekście postanowień art. 90 ust. 3f ustawy jako czynności dodatkowe, związane z analizą dokumentacji w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia przyznanych dotacji.

Zdaniem Sądu I instancji, również uregulowanie trybu podpisania bądź odmowy podpisania protokołu kontroli mieści się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4). Przepis § 11 uchwały w jej nowym brzmieniu nie nakłada na podmioty kontrolowane żadnych dodatkowych obowiązków, które ograniczałyby ich prawo do dotacji i nie rozszerza uprawnień organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie prawa kontroli ponad granice wynikające z ustawy. Wymaganie złożenia pisemnych wyjaśnień w przypadku odmowy podpisania protokołu nie może być uznane za sprzeczne z ustawą i za nadmiernie obciążające podmiot kontrolowany. Takie wyjaśnienia – składane w terminie 3 dni roboczych - służą celom kontroli, mieszczą się więc w pojęciu zakresu kontroli, ponadto umożliwiają kontrolowanym zakwestionowanie sposobu przeprowadzenia kontroli oraz treści sporządzonego protokołu. Ustanowienie trzydniowego terminu, o którym mowa w § 11 ust. 1 usprawnia całą procedurę kontroli w przedmiocie wykorzystania udzielonej dotacji.

Zdaniem Sądu I instancji nie są trafne zarzuty odnoszące się do § 1 ust. 10 (inaczej § 1 ust. 10) ustalającego nową treść § 12 ust. 2 uchwały w jej nowym brzeminiu. Celem tego przepisu jest rozliczenie prawidłowości pobranej dotacji. Przysługuje ona na każdego ucznia, więc nie może być tak, że jeden i ten sam uczeń jest wykazywany do dotacji przez więcej niż jedną szkołę. Przepis ten w żaden sposób nie ogranicza praw podmiotów, którym przysługują dotacje. Nałożone na kontrolowanego obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią dlań nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia (art. 90 ust. 2b ustawy). Zdaniem Sądu, tryb postępowania wyjaśniającego w przypadkach zgłoszenia tego samego ucznia przez więcej niż jedną szkołę, określony w § 12 ust. 2, umożliwia wyjaśnienie ewentualnych niezgodności co do liczby uczniów, będącej podstawą obliczenia dotacji. Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III 586/13 WSA w L. oddalił skargę C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na tę uchwałę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G.-S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 90 ust. 4 oraz art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na podstawie powołanych przepisów ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do:

a) nałożenia na dotowany podmiot obowiązków w postaci:

- prowadzenia przez przedszkole niepubliczne dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji i zamieszczanie w dowodzie księgowym adnotacji i zapłacie z dotacji wraz ze wskazaniem kwoty dotacji oraz opisu przeznaczenia wydatku (§ 1 pkt 6 (inaczej § 1 ust. 6) zaskarżonej uchwały, zmieniającego § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały nr [...]),

- wykorzystania przez przedszkole niepubliczne dotacji do 31 grudnia roku kalendarzowego (§ 1 pkt 7 (inaczej § 1 ust. 7) zaskarżonej uchwały, zmieniającego § 8 uchwały nr [...]),

- poświadczania odpisów dokumentów za zgodność z oryginałem, poddania się czynnościom polegającym na przeprowadzaniu oględzin obiektów i składników majątkowych, składania pisemnych wyjaśnień, sporządzania kserokopii dokumentów i wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem oraz podpisywania dokumentów dotyczących przeprowadzanej kontroli (§ 1 pkt 9 (inaczej § 1 ust. 9) zaskarżonej uchwały, zmieniającego § 10 uchwały nr [...] poprzez dodanie ust. 4 i 5 oraz 7),

- złożenia pisemnego wyjaśnienia o przyczynach odmowy podpisania protokołu (§ 1 pkt 10 (inaczej § 1 ust. 10) zaskarżonej uchwały, zmieniającego § 11 ust. 1 uchwały nr [...]);

b) ograniczenia przedszkolom niepublicznym katalogu środków dowodowych, stanowiących podstawę ustalenia uprawnionego do otrzymania dotacji (§ 1 pkt 11 (inaczej § 1 ust. 11) zaskarżonej uchwały, zmieniającego § 12 ust. 2 uchwały nr [...]);

a w konsekwencji wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego dla aktów prawa miejscowego w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień (jednostek redakcyjnych) przedmiotowej uchwały oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym powyżej nie podlega wykonaniu, a także o zasądzenie od Rady Miasta L. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła ponadto o sprostowanie oczywistej omyłki w sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowego określenia jej nazwiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, która w jej ocenie usprawiedliwiała sformułowane w niej zarzuty.

Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2015 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik wyjaśnił, iż tak jak wskazał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, zakwestionowana uchwała była przedmiotem skargi m.in. w sprawie o sygn. III SA/Lu 586/13, zakończonej prawomocnym wyrokiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przyczyny nieważności zostały określone w § 2 art. 183 p.p.s.a.

Natomiast zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2009 r. (sygn. akt II GSP 5/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/40) stwierdzono, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

Zawarte w art. 189 p.p.s.a. sformułowanie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" wskazuje na to, że przepis ten odsyła do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do WSA istniała podstawa do jej odrzucenia, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie dorzucił. Innymi słowy, z przyczyn formalnych wniesiona do sądu skarga nie powinna być w ogóle merytorycznie rozpoznana (por. post. NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. II OSK 419/11, lex nr 992574; orz. NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1276/10, lex nr 1113574).

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była uchwała Rady Miasta L. dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

Zatem przedmiotem skargi była uchwała, o której stanowi art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie jednak do treści art. 101 ust. 2 tejże ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Z przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wynika, że skarga powszechna na uchwałę organu gminy jest niedopuszczalna, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, opubl. OTK-A 2003/8/84) został uznany za zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 oraz art. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli. Uchwała organu gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g., zawierając normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, reguluje bowiem materię związaną z interesem lub uprawnieniami wielu podmiotów i obowiązuje erga omnes jak inne przepisy prawa miejscowego. W omawianym przypadku mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej.

Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie była uchwała z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. W skardze wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżąca w istocie kwestionowała postanowienia przedmiotowej uchwały zawarte w jej § 1 pkt 6 (inaczej § 1 ust. 6, zmieniającym § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały nr [...]), § 1 pkt 7 (inaczej § 1 ust. 7, zmieniającym § 8 uchwały nr [...]), § 1 pkt 9 (inaczej § 1 ust. 9, zmieniającym § 10 uchwały nr [...] poprzez dodanie ust. 4, 5 i 7), § 1 pkt 10 (inaczej § 1 ust. 10, zmieniającym § 11 ust. 1 uchwały nr [...]), § 1 pkt 11 (inaczej § 1 ust. 11, zmieniającym § 12 ust. 2 uchwały nr [...]). Zaskarżonym wyrokiem w powyższym zakresie Sąd I instancji dokonał kontroli legalności przedmiotowej uchwały. Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową skargę miał na uwadze istotną w sprawie okoliczność, iż zaskarżona uchwala była już przedmiotem kontroli sądowej, jednakże nie dokonał w tej materii właściwej oceny. Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 586/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na powyższą uchwałę. Wyrok ten jest prawomocny. Jak wynika z powyższego wyroku z dnia 24 października 2013 r. (sygn. akt III SA/Lu 586/13) WSA w L. oddalił skargę, w której zainteresowany podmiot domagał się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 3 lit. a/, § 1 ust. 4 lit. a/ i b/, § 1 ust. 6, § 1 ust. 9 pkt 4-5, § 1 ust. 7, 10 - 12 uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. Analiza rozstrzygnięcia wraz z jego uzasadnieniem zawartym w wyroku WSA w L. z dnia 24 października 2013 r. (sygn. III SA/Lu 586/13) jednoznacznie wskazuje, że wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] dotyczącą m.in. § 1 ust. 6, § 1 ust. 7, § 1 ust. 9 pkt 4-5, § 1 ust. 10, § 1 ust. 11 tej uchwały, a więc w zakresie w jakim została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że w tak oznaczonym zakresie sąd administracyjny orzekał już w kwestii zgodności tej uchwały z prawem i skargę oddalił.

Zatem z tego co wcześniej już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na treść art. 101 ust. 2 u.s.g. skarga w tej części była niedopuszczalna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie objętej wyrokiem WSA w L. z dnia 24 października 2013 r. była bowiem uchwała organu gminy, o której mowa wart. 101 ust. 1 i 2 u.s.g., zawierająca normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, regulująca materię dotyczącą ustalania trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, a więc związaną interesem i uprawnieniami wielu podmiotów.

Nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana – w świetle tych przepisów – jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot. Podstawą do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji był przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie jej jest niedopuszczalne. W tej sytuacji mamy więc do czynienia ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej z tzw. tożsamością przedmiotową (por. post. NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1117/08, zbiór lex nr 493899).

Z przyczyn wyżej wskazanych w zakresie objętym żądaniem skargi dotyczącym stwierdzenia nieważności § 1 pkt 6 (inaczej § 1 ust. 6) , § 1 pkt 7 (inaczej § 1 ust. 7), § 1 pkt 9 ust. 4 i 5 (inaczej § 1 ust. 9 pkt 4 i 5), § 1 pkt 10 (inaczej §1 ust. 10) i § 1 pkt 11 (inaczej § 1 ust. 11) uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i w tym zakresie skargę odrzucił na podstawie art. 189 p.p.s.a.

Poza zakresem zaskarżenia objętego skargą wniesioną w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 586/14, było jedynie żądanie zawarte w skardze złożonej w niniejszej sprawie dotyczące stwierdzenia nieważności § 1 pkt 9 ust. 7 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Zatem w tym jedynie zakresie skarga wymagała rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna kwestionująca powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji oddalające skargę nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten dotyczy § 1 pkt 9 ust 7 (inaczej § 1 ust. 9 pkt 7) uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r., którym w ten sposób zmieniono § 10 uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. poprzez dodanie do § 10 ustępu 7.

Wskazać należy, że w petitum skargi kasacyjnej co do tego zakresu zaskarżenia jedynie określono redakcyjny fragment zakwestionowanej uchwały. W petitum skargi kasacyjnej nawet nie przywołano treści zakwestionowanego fragmentu uchwały, tak jak to uczyniono w przypadku zakwestionowanego § 1pkt 9 (inaczej § 1 ust. 9) zmieniającego § 10 ust. 4 i 5 uchwały nr [...] (str. 1 i 2 skargi kasacyjnej). Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się kompleksowo do § 1 pkt 9 (inaczej § 1 ust. 9) zmieniającego § 10 uchwały nr [...] szczegółowo odniesiono się do postanowień § 10 ust. 4 i 5, które są poza zakresem merytorycznej kontroli kasacyjnej. Całość uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym fragmencie odnosi się do tych kwestii (str. 7 i 8). Natomiast jedynie na stronie 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej zawarte jest stwierdzenie: "Dodatkowo podtrzymuję zarzut bezprawności ustanowienia 3-dniowego terminu (przy jednoczesnym braku definicji "dni roboczych") na złożenie dodatkowych wyjaśnień, które narusza prawo obywatela do obrony swoich praw (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 23.03.2011 r. II SA/Bd 699/2010). Wojewódzki Sąd Administracyjny do tego zarzutu nie odniósł się".

Takie uzasadnienie zarzutu wraz z jego konstrukcją w istocie rzeczy uchyla się od kontroli kasacyjnej. Podnieść należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej zgodnie z art. 173 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu administracyjnego, a nie akt, który był zaskarżony skargą do tego sądu. Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. w ramach formułowanych podstaw kasacyjnych należy powołać konkretny przepis prawa, któremu uchybić miał sąd, określenie jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazanie dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W złożonej skardze kasacyjnej strona skarżąca na wstępie zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 3f u.s.o. i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, odnosząc je do poszczególnych zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały. Jednakże jak wyżej już wskazano, zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu brak odniesienia wskazanych naruszeń prawa bezpośrednio do § 10 ust. 7 uchwały w jej nowym brzmieniu. Innymi słowy nie wskazuje się w jaki sposób Sąd I instancji w tym zakresie miał dokonać błędnej ich wykładni i niewłaściwego zastosowania. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza się wprost, że Sąd I instancji do tego zarzutu się nie odniósł. Jednocześnie jednak nie formułuje się w ogóle zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera w tym zakresie tak istotne braki, które uniemożliwiły sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Zatem zarzut ten nie mógł być poddany wnikliwej kontroli kasacyjnej.

Zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut o braku w zakwestionowanej uchwale przepisów intertemporalnych nie wskazuje jakim przepisom prawa uchybić miał Sąd I instancji, stwierdzając, że przepisy przejściowe i dostosowujące mają tylko odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego i powołując się w tej kwestii na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 933/12).

Z tych zatem przyczyn w pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w komparycji wyroku WSA w L. przez prawidłowe określenie strony skarżącej. Sąd I instancji omyłkowo określił pierwszy człon nazwiska skarżącej przez

G." zamiast "G.". Rozstrzygnięcie w tym zakresie wynika z art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.