Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1097/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: Art. 73  par. 1 i art. 74  par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem nr [...] z dnia 13 lipca 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu zażalenia K. J. na postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2021 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Komendant Powiatowy Policji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2021 r., działając na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu wniosku datowanego na dzień 12 czerwca 2021 r. orzekł o odmowie udostepnienia akt sprawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 25 maja 2021 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynął wniosek K. J. zatytułowany "wniosek o zaświadczenie". Wniosek ten zawierał następujące żądanie: "Wnoszę o wydanie zaświadczenia potwierdzającego na podstawie i w oparciu o ww przywołane okoliczności prawne, iż: Komendant Powiatowy Policji, w sprawie strony i w tym przedmiocie sprawy prowadzonej o przydzielenie stronie lokalu mieszkalnego, oraz z podstaw prawa przyznanego funkcjonariuszom Policji do równoważnika pieniężnego, wydał decyzję administracyjną z dnia 2 listopada 1999 roku bez podstawy prawa materialnego, w sprawie rozstrzygniętej wcześniej wydaną ostateczną decyzją innego, właściwego w sprawie administracyjnej Komendanta Policji, oraz w zakresie orzekania w przedmiocie uchylenia wcześniej wydanej decyzji ostatecznej bez uzyskania wymagalnej zgody strony, z którą nie da się utożsamić zawiadomienia o stanie rodzinnym i w tym zakresie dla realizacji wcześniej wydanej decyzji ostatecznej wydanej przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji w sprawie administracyjnej, co musiało skutkować jej eliminacją z obiegu prawnego, jako niemożliwego do zaakceptowania w obiegu prawnym, jako wydanej zgodnie i na podstawie przepisów prawa materialnego w sprawie administracyjnej przez organ administracyjny Komendanta Powiatowego Policji i mogącej w sprawie administracyjnej strony wywoływać przypisywane i wynikające z niej skutki w sprawie administracyjnej rozstrzygniętej wcześniej wydaną ostateczną i niepodważalną wobec braku podstaw prawa materialnego decyzją źródłową o przyznaniu stronie jako funkcjonariuszowi Policji prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w realizacji prawa ustawowego przyznanego funkcjonariuszom Policji na mocy art. 92 ustawy o Policji".

Dalej organ I instancji przedstawił stan prawny i faktyczny sprawy, podając, co następuje. Z chwilą wydawania decyzji [...] Komendanta Powiatowego Policji obowiązywały zasady określone w ustawie o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. oraz Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. "w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, co też zostało wyartykułowane w podstawie wydanej decyzji. W myśl zapisów § 9 cyt. zarządzenia, decyzje w sprawie przyznania równoważników pieniężnych wydają właściwe organy określone w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali, natomiast § 10 obliguje funkcjonariuszy Policji do niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na dalsze uprawnienia do otrzymywanego równoważnika, poprzez złożenie oświadczenia o którym mowa w zarządzeniu. Składając zaległy raport o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wnioskodawca wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający wprost z zacytowanych przepisów. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy prawa, a na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas gdy policjant złoży odpowiedni wniosek o przyznanie tego świadczenia. Ponadto muszą być spełnione ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Decyzja ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero na jej podstawie powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, a brak wniosku strony o przyznanie równoważnika, bądź też brak wniosku dotyczącego jego wysokości powoduje, że prawo do równoważnika, bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Komplet dokumentacji mieszkaniowej zgromadzonej w trakcie służby czynnej w Policji i zawierającej przedmiotową decyzję [...] Komendanta Powiatowego Policji oraz raport o przyznanie równoważnika za brak mieszkania datowany na dzień 22.10.1999 roku wnioskujący odebrał osobiście w siedzibie jednostki w dniu 27 sierpnia 2014 roku kwitując własnoręcznym podpisem oraz nanosząc zapisek "bez uwag". Od daty wydania dokumentacji upłynęło 7 lat, jednakże stan prawny nie uległ zmianie, wnioskujący nie został przywrócony do służby w organach Policji jak również ustawodawca nie rozszerzył świadczeń emerytalno-rentowych przewidzianych w odrębnych przepisach o uprawnienia przysługujące wyłącznie funkcjonariuszom w służbie czynnej. W złożonym wniosku strona również nie uzasadnia powodów ponownego uzyskania nieaktualnej – 16 letniej już dokumentacji, gdzie po jej otrzymaniu wydano decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2009 roku – eliminującą z obrotu prawnego opisywaną decyzję [...] Komendanta Powiatowego Policji, której wybiórcze kserokopie sukcesywnie dołącza do poszczególnych wniosków, nadużywając tym samym w sposób świadomy i oczywisty prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. W chwili obecnej nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, tym samym dokumentacja mieszkaniowa stanowi zasoby archiwalne jednostki i niezależnie od interpretacji wnioskodawcy, brak jest podstaw do gromadzenia dodatkowych "materiałów dowodowych" innych niż zgromadzone w trakcie służby czynnej zainteresowanego. Z otrzymywanej regularnie korespondencji oraz wybiórczo załączanych do niej załączników jednoznacznie wynika, iż K. J. pozostaje w posiadaniu wszelkich materiałów, jakie zostały zgromadzone w aktach mieszkaniowych, czego dowodem jest ich przedłożenie m.in. w ponagleniu z dnia 9 czerwca 2021 roku wystosowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 roku oraz wielu innych wnioskach, gdzie pośród wybiórczo i chaotycznie podłączonych pism znajdują się dokumenty o które się ubiega, natomiast przedstawiane w zażaleniu zarzuty o braku zgody na uchylenie decyzji źródłowej pozostają w sprzeczności z naniesionym na decyzji [...] Komendanta Powiatowego Policji własnoręcznie zapisem "nie będę wnosił odwołania". Tym samym działania nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, lecz stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy, gdzie nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Przywoływana we wniosku decyzja [...] Komendanta Powiatowego Policji została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na zwolnienie ze służby w Policji a nie jak podnosi strona, na wydanie jej bez podstawy prawnej. Wnioskodawca został zwolniony ze służby 30 kwietnia 2005 roku, decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji została wydana w dniu 26 sierpnia 2009 roku. Od daty jej wydania upływa 12 lat, w trakcie których nie zaistniały żadne podstawy mogące mieć wpływ na zmianę stanowiska organu, o czym strona jest informowana przez wszystkie zaangażowane organy. Otrzymywane od zainteresowanego wnioski o treści stanowiącej zaprzeczenie obecnego status quo ukierunkowane są zatem wyłącznie na inicjowanie kolejnych procesów administracyjnych i mają na celu jedynie zakłócenie pracy organu.

Na skutek zażalenia K. J. Komendant Wojewódzki Policji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 13 lipca 2021 r., którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że: "Komendant Powiatowy Policji zasadnie odmówił udostępnienia K. J. akt sprawy. Jak wykazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, strona jest już w posiadaniu przedmiotowych akt sprawy a wniosek zainteresowanego stanowi nadużycie prawa. Zdaniem organu II instancji zażalenie strony ma wyłącznie polemiczny charakter. Pan K. J. w sposób celowy i z premedytacją dokonuje kolejnych czynności procesowych kierując się wyłącznie chęcią zarzucenia organu bardzo dużą ilością spraw, a nie rozpoznaniem i zbadaniem istoty sprawy, co miało już miejsce".

Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. K. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 lipca 2021 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że postępowanie organów Policji w przedmiotowej sprawie było prawidłowe. Wniosek skarżącego z dnia 12 czerwca 2021 r. o udostępnienie akt sprawy został załatwiony przez organy właściwe, niezwłocznie oraz merytorycznie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 73 K.p.a. stronie przysługuje prawo wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, zakreślił pozakodeksowe granice prawa dostępu do akt sprawy, wskazując, że bezwzględność tego prawa może być wyłączona. Sąd stwierdził m.in., że "(...)odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa z art. 73 § 1 K.p.a.". Zdaniem organu w niniejszej sprawie, w odniesieniu do skarżącego, zachodzi taki właśnie przypadek. K. J. kierował i kieruje do organu cały szereg rożnej treści wniosków pozbawionych prawnych i faktycznych podstaw. Znacząca ich część dotyczy kwestii równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, która została ostatecznie zakończona decyzją [...] i potwierdzona wyrokiem WSA w Krakowie sygn. akt 1018/09. Jak wskazał organ I instancji komplet dokumentacji mieszkaniowej zgromadzonej w trakcie służby czynnej Policji K. J. odebrał osobiście w siedzibie jednostki w dniu 27 sierpnia 2014 r. kwitując własnoręcznym podpisem i dopiskiem "bez uwag". Organ dodał, że w rozpatrywanym przypadku skarżący wniósł o udostępnienie akt sprawy, w ramach której wydane zostało postanowienie Komendanta Powiatowego Policji nr [...] odmawiające stronie wydania zaświadczenia o treści żądanej. W tej sprawie zainicjowanej podaniem z dnia 25 maja 2021 r. "o wydanie zaświadczenia" charakter żądania jednoznacznie wskazywał, że dalece wykracza ono poza ramy postępowania zaświadczeniowego, co bez wątpliwości dawało podstawy do odmowy wydania zaświadczenia, bez konieczności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego czy też zbierania jakichkolwiek dokumentów czy danych w jego zakresie. Tym samym praktycznie wszystkie dokumenty w sprawie zostały albo sporządzone i przesłane przez K. J. (wniosek, zażalenie), albo mu doręczone (postanowienia). Zarzuty skargi organ ocenił jako niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej.

Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę (§ 1b). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. (I OSK 2568/19, CBOSA) wyjaśnił, że ten ostatni przepis – tj. art. 73 § 3 k.p.a. – nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy administracyjnej poprzez prowadzony system teleinformatyczny. Organ, odmawiając stronie udostępnienia wglądu do akt sprawy w formie określonej w art. 73 § 3 k.p.a., przede wszystkim ma obowiązek podania, czy posiada własny system teleinformatyczny, a w konsekwencji techniczną możliwość zapewnienia stronie elektronicznego dostępu do akt sprawy w takim systemie. W przypadku, gdy w/w wymogi są spełnione, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winien wykazać, dlaczego – mimo potencjalnej możliwości zapewnienia stronie dokonania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a. w omawianej elektronicznej formie – odmawia takiego sposobu zapewnienia stronie przysługującego jej prawa. Przy czym organ takie rozstrzygnięcie musi uzasadnić dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

Co do zasady należy też podzielić pogląd, że nie można odmówić stronie wydania odpisu lub kopii dokumentu z akt, powołując się na to, że uprzednio został jej wydany odpis tego dokumentu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2014 r., II SAB/Bk 24/14, CBOSA) oraz że nie można uzasadniać odmowy ilością spraw zainicjonowanych przez skarżącego, trudnościami organizacyjnymi związanymi z zaangażowaniem środków osobowych, czy też faktem, że akta danej sprawy składają się w przeważającej części z dokumentów znanych, czy też wydanych już skarżącemu (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., II SA/Wa 1689/18, CBOSA).

Z drugiej jednak strony – i to również warto podkreślić – w przypadku ewentualnego nadużywania prawa (np. poprzez wielokrotne zwracanie się o przesłanie tych samych dokumentów) organ ma możliwość odmowy ponownego udostępnia akt, aczkolwiek w takim przypadku znamiona nadużywania prawa musza być przez organ wykazane (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 3 marca 2022 r., III SA/Kr 1051/21, CBOSA).

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji ograniczył uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia tak naprawdę tylko do wskazania, że strona jest już w posiadaniu przedmiotowych akt sprawy, a wniosek zainteresowanego stanowi nadużycie prawa. O ile postanowienie organu pierwszej instancji zawiera nieco szersze przedstawienie stanu faktycznego, o tyle postanowienie organu odwoławczego zawiera jedynie ogólne twierdzenia, które – w takiej postaci – nie naprowadzają na podstawy rozstrzygnięcia odmownego. Implikuje to naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że sformułowanie dodatkowej argumentacji w odpowiedzi na skargę w założeniu nie może konwalidować odnośnego naruszenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie.