Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1937/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 października 2011 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S.N. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2009 r. nr [....] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek W.N. , warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zjazdem z ul. [....] , drogą dojazdową, siecią wodociągową i linią kablową nn na działkach o numerach: nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie, przewidziane w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I. instancji w dalszej części uzasadnienia wskazał, że spełnione zostały warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskano stosowne opinie oraz uzgodnienia, zaś projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. S.N. , wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. z uwagi na fakt, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 5 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wnioskodawca podał, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło, mimo że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej został określony jako dojazd do ul. [....] przez projektowaną drogę wewnętrzną na działce nr [....] . Działka ta nie jest jednak objęta wnioskiem Inwestora i nie pozostaje w jego władaniu, a w myśl art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: dostęp bezpośredni, dostęp przez drogę wewnętrzną lub dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Zdaniem Wnioskodawcy, wskazany przez inwestora dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną winien być dokonany, o ile nie został ustanowiona służebność gruntowa, w drodze uzgodnienia z jej właścicielem lub zarządcą, a w przedmiotowej sprawie Inwestor nie wykazał się żadnym tytułem do dysponowania nieruchomością w celu urządzenia na niej drogi wewnętrznej. W związku z tym zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że teren posiada dostęp do drogi publicznej nie jest oparty na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i nie odzwierciedla stanu faktycznego. Ponadto we wniosku podniesiono, że także ul. [....] , czyli działka nr [....] obr. [....] nie stanowi drogi publicznej i stanowi współwłasność osób fizycznych, a zatem tym bardziej teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Wnioskodawcy, zaskarżona decyzja została podjęta również bez uwzględnienia wymogu, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym wymóg ten uważa się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną. W tym zakresie we wniosku podniesiono, że jakkolwiek teren inwestycji usytuowany jest w zasięgu uzbrojenia miejskiego, to jednak planowana inwestycja wymaga rozbudowy sieci miejskich, a nie tylko budowy przyłączy. Wobec tego obecnie istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, zwłaszcza że Inwestor nie przedłożył żadnej umowy zawartej z MPWiK o rozbudowę sieci miejskiej. W końcowej części wniosku wskazano również, że powyższe braki postępowania wyjaśniającego stanowią także o rażącym naruszeniu zasad przewidzianych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia jednoznacznego stanu faktycznego i dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji oraz jej poszczególnych parametrów.

W dniu 25 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2009 r. W tym terminie pismo do akt sprawy złożył pełnomocnik Inwestora: radca prawny O.G. , w całości podtrzymując swe wcześniejsze stanowisko prezentowane w przedmiotowej sprawie, tj. wskazując, że kwestionowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest prawidłowa, wobec czego wniosek o stwierdzenie jej nieważności powinien zostać oddalony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 7 maja 2010 r. nr [....] , na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 1 i 2 K.p.a., w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku W.N. o ustalenie warunków zabudowy oraz uzgodnienia projektu decyzji, w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego, był ten sam organ, czyli Prezydent Miasta K. Zgodnie z poglądem prezentowanym już jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy organem uprawnionym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jednocześnie zarządcą drogi przylegającej do obszaru inwestycji jest ten sam organ - Prezydent Miasta (w mieście na prawach powiatu), brak jest usprawiedliwionych argumentów przemawiających za przyjęciem, że zasadne jest podejmowanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Treść uzgodnienia winna natomiast zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, mogąc być poddana ewentualnej kontroli organu odwoławczego, a kolejno sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie ma to znaczenie z tego względu, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2009 r. podnosi, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Jak wynika ze stanowiska Krakowskiego Zarządu Komunalnego wyrażonego w piśmie z dnia 4 września 2008 r. potwierdzonego także w piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 17 grudnia 2008 r. i przyjętego w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2009 r., teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [....] , poprzez drogę dojazdową po terenie działki nr [....] , której użytkowanie należy uzgodnić z zarządcą lub właścicielami, a realizację wykonać we własnym zakresie i na własny koszt inwestora. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanym także przez Wnioskodawcę, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka nr [....] (opisana symbolem "dr"), która oprócz działek nr nr [....] , wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, także stanowi teren planowanej inwestycji, stanowi wprawdzie własność Parafii Rzymskokatolickiej [....] w K. , jednak zgodnie z art. 63 ust. 2 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym informuje - stosownie do powołanego przepisu - również kwestionowana decyzja. Wobec powyższego wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie jest uzależnione od posiadania przez wnioskodawcę określonego tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem, co powoduje w rezultacie, że także wydana w tym zakresie decyzja nie daje inwestorowi ani tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją, ani prawa do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych, lecz pozwala dopiero ubiegać się o pozwolenie na budowę na terenie objętym decyzją i na warunkach w niej określonych. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest także równoznaczna np. z nabyciem praw do gruntu, przy jednoczesnym ograniczeniu prawa własności dotychczasowego właściciela, czy użytkownika wieczystego. Dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał legitymować się tytułem prawnym do terenu inwestycji jak również złożyć odpowiednie w tym względzie oświadczenie.

Niemniej jednak w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2009 r., pełnomocnik Inwestora

przedłożył odpis księgi wieczystej nr [....] , z którego wynika że ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu przez całą działkę nr [....] oraz przeprowadzenia do działki nr [....] (w wyniku podziału tej działki powstała działka nr....) i do działki nr [....] (w wyniku podziału tej działki powstała działka nr....) - sieci uzbrojenia podziemnego względnie nadziemnego, z tym zastrzeżeniem, że Parafia Rzymsko-Katolicka [....] nie będzie ponosić żadnych kosztów uzbrojenia powstałego na działce obciążonej - na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek nr [....] oraz nr [....] (w wyniku podziału tych działek powstały działki nr ....i nr....). Podobnie, z odpisu księgi wieczystej nr [....] , wynika, że tego rodzaju służebność została ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [....] , z której podziału powstała działka nr [....] . W związku z tym przyjąć należy, że na rzecz działek noszących obecnie oznaczenia nr [....] , nr [....] i [....] ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu oraz poprowadzenia sieci uzbrojenia terenu przez działkę nr [....] , co oznacza, że w odniesieniu do planowanej inwestycji spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2009 r., dotyczących uzbrojenia terenu, w szczególności w zakresie sieci wodociągowej, przytoczono art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że jednym z wymogów wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W tym miejscu Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1361/08 (Lex nr 533147), a w rezultacie wywiedziono, że nie jest wymagane, by już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, inwestor legitymował się odpowiednimi umowami zapewniającymi dostawę tzw. mediów. W materiałach sprawy znajduje się natomiast informacja Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 12 czerwca 2008 r., z której wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji wprawdzie brak jest miejskiej sieci wodociągowej, w związku z czym doprowadzenie wody do projektowanego budynku wiązałoby się z rozbudową sieci miejskiej przez samego Inwestora, a w przypadku podjęcia się tej realizacji, MPWiK po zakończeniu budowy nabędzie sieć za kwotę ustaloną w umowie. Wobec zaś faktu, że zakres planowanej inwestycji obejmuje także budowę sieci wodociągowej, należało przyjąć, że inwestor zaakceptował stanowisko MPWiK S.A. w K. , a jednocześnie ta jednostka organizacyjna zadeklarowała, zagwarantowała, nabycie tak rozbudowanej sieci wodociągowej. Z tego też względu wymóg przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także został spełniony.

Niezależnie od podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów Kolegium Odwoławcze badało decyzję Prezydenta Miasta K. także pod względem innych przesłanek opisanych w art. 156 § 1 K.p.a., których zaistnienie również skutkowałoby stwierdzeniem nieważności, jednak stwierdzono, że decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi ten przepis.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie złożył S.N. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego E.W., podnosząc w szczególności, że Kolegium dokonało błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również naruszyło przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności wydanej przez organ I. instancji decyzji z uwagi na brak spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym zakresie wnioskodawca wskazał następujące trzy okoliczności: działka nr [....] obr. [....] nie stanowi terenu inwestycji, nie jest drogą publiczną, a w aktach sprawy brak jakiejkolwiek umowy zezwalającej na usytuowanie na tej działce drogi wewnętrznej, pomiędzy działką nr [....] a działką nr [....] brak jest faktycznego połączenia umożliwiającego przeprowadzenie jakiejkolwiek drogi do drogi publicznej, a także działka nr [....] obr. [....] (ul.....) nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu obowiązujących przepisów. Zdaniem wnioskodawcy Kolegium jednak nie ustosunkowało się do pozostałych dwóch kwestii podnoszonych przez inwestora, a stanowiących o braku spełnienia przez inwestycję wymogów ustawowych dla ustalenia warunków zabudowy. W zakresie zatem kwestii, że pomiędzy działką nr [....] , a działką nr [....] brak jest faktycznego połączenia umożliwiającego przeprowadzenie jakiejkolwiek drogi do drogi publicznej, wskazano, że dostęp do drogi publicznej nie jest - wbrew twierdzeniom Kolegium - kategorią jedynie prawną, ale także faktyczną, co wynika z charakteru samej instytucji ustalania warunków zabudowy - jako ogólnego odniesienia w przypadku braku planu miejscowego - do stanu faktycznego w terenie, nie to pod względem samej zasady dobrego sąsiedztwa. Zwrócono uwagę, że decyzja nie rodzi praw do terenu nie oznacza, że na etapie ustalania warunków zabudowy może nie istnieć dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, ponieważ zostanie on jak wynika uzasadnienia wraz z prawem do terenu nabyty w późniejszym czasie. Takie rozumowanie pozbawiałoby wymogu ustanowionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jakiegokolwiek ratio legis. Wnioskodawca nie podnosił, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, poprzez które teren inwestycji ma wskazany dostęp do drogi publicznej, lecz fakt, że przez te nieruchomości brak jest faktycznego dostępu do drogi publicznej, a zamierzenie nie obejmuje zamierzenia budowy drogi, której budowa byłaby w tym wypadku konieczna z uwagi na takie ukształtowanie terenu, które wyklucza jakikolwiek prawidłowy dostęp do drogi publicznej (brak faktycznego połączenia działki nr [....] i [....] obr. [....] .

Podkreślono, że Kolegium nie odniosło się ponadto w ogóle do zasadniczego zarzutu, że działka nr [....] obr. [....] , czyli tzw. ul. [....] nie stanowi drogi publicznej, pozostającej we współwłasności osób fizycznych. Kategoria publiczna "drogi publicznej" wiązać się musi z kategorią prywatną własności nieruchomości drogowej przysługującej jednemu z podmiotów publicznych. W tym zakresie uchwała jakiegokolwiek organu o zaliczeniu danej nieruchomości do kategorii dróg publicznych nie jest wystarczająca, jeżeli nieruchomość ta nie stanowi własności jednostki publicznej. Bez znaczenia także dla prawidłowego zaszeregowania danej nieruchomości jako drogi publicznej jest jej pozostawanie w zarządzie jednostki gminnej i wydawanie przez tę jednostkę jakichkolwiek opinii lub pism, na co pośrednio powołuje się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zwrócono ponadto uwagę - odnosząc się do interpretacji Kolegium co do spełnienia przez zamierzenie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym że warunek, o którym mowa w tym przepisie uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W tym zakresie twierdzenie, że skoro MPWIK SA w K. samo wskazało, że w bezpośrednim sąsiedztwie brak sieci wodociągowej, a zagwarantowanie dostępu do sieci dla inwestycji musi wiązać się z budową sieci miejskiej przez inwestora i późniejszym jej wykupem przez MPWIK, to wymóg art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony - nie jest prawidłowe. Z akta sprawy wynika zatem, że obecnie istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a rozbudowa sieci nie stanowi części inwestycji. Ponadto pismem z dnia 30 września 2010 r. działająca w imieniu K.D. pełnomocnik radca prawny J.Z. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu współwłaścicieli działki nr [....] .

Decyzją z dnia 7 października 2011 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. nr [....] , działając na podstawie, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 1 i 2 K.p.a., art. 127 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku S.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2010 r. nr [....] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2009 r. nr [....] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podano, że Kolegium Odwoławcze podziela pogląd sformułowany w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 maja 2010 r., że objęta niniejszym postępowaniem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2009 r. nie zawiera podstaw uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie wyjaśniono, że kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego - jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie było przeprowadzenie "zwykłej" kontroli prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258).

Kolegium wyjaśniło, że dla dokonania oceny, czy na tle konkretnej sprawy mamy do czynienia z "rażącym naruszeniem prawa" należy brać pod uwagę gradację wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi bowiem o tego rodzaju wady, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego, w świetle rozwiązań przyjętych w K.p.a., pod pojęciem rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzić będzie wówczas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie, lub odmówi jego przyznania, pomimo, iż winien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialny nie może być nawiązany.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, niepublikowane; wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA z 1993 r., nr 1, poz. 23).

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Ocenie podlega więc zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania.

W zakresie objętym sporem, Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [....] , poprzez drogę dojazdową po terenie działki nr [....] , której użytkowanie - w świetle ustaleń organu I instancji - należy uzgodnić z zarządcą lub właścicielami, a realizację wykonać we własnym zakresie i na własny koszt inwestora. Zgodnie zaś z art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanym także przez wnioskodawcę, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka nr [....] (opisana symbolem "dr"), która oprócz działek nr nr [....] , wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, także stanowi teren planowanej inwestycji, stanowi wprawdzie własność Parafii Rzymskokatolickiej [....] w K. , jednak zgodnie z art. 63 ust. 2 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym informuje - stosownie do powołanego przepisu - również kwestionowana decyzja. Wobec powyższego wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie jest uzależnione od posiadania przez wnioskodawcę określonego tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem, co powoduje w rezultacie, że także wydana w tym zakresie decyzja nie daje inwestorowi ani tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją, ani prawa do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych, lecz pozwala dopiero ubiegać się o pozwolenie na budowę na terenie objętym decyzją i na warunkach w niej określonych.

Kolegium dla poparcia swego stanowiska nawiązało do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 186/08, w którym Sąd stwierdził, że nie można podzielić zarzutu, że dostęp inwestycji do drogi publicznej - rozumiany jako cywilnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości stanowiących dojazd do nieruchomości objętej wnioskiem - musi być zagwarantowany przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Treścią takiej decyzji jest bowiem ustalenie warunków, w jakich będzie możliwe przeprowadzenie inwestycji, a więc przede wszystkim warunków, które muszą zostać uwzględnione przy wydawaniu pozwolenia na budowę. (...) Dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budową inwestor będzie musiał wykazać, że zrealizował warunki określone w decyzji wydanej na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budową będzie legitymowanie się stosownym tytułem prawnym, który umożliwi korzystanie z tej działki jako drogi dojazdowej do terenu inwestycji (udział we współwłasności lub służebność drogowa).

Kolegium wskazało ponadto, że z odpisu z księgi wieczystej nr [....] wynika iż ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu przez całą działkę nr [....] oraz przeprowadzenia do działki nr [....] (w wyniku podziału tej działki powstała działka nr...) i do działki nr [....] (w wyniku podziału tej działki powstała działka nr....) - sieci uzbrojenia podziemnego względnie nadziemnego, z tym zastrzeżeniem, że Parafia Rzymsko-Katolicka [....] nie będzie ponosić żadnych kosztów uzbrojenia powstałego na działce obciążonej - na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek nr [....] oraz nr [....] (w wyniku podziału tych działek powstały działki nr [....] i nr [....] ). Podobnie, z odpisu księgi wieczystej nr [....] , wynika, że tego rodzaju służebność została ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [....] , z której podziału powstała działka nr [....] . W związku z tym słusznie wywiódł poprzednio orzekający skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , iż na rzecz działek noszących obecnie oznaczenia nr nr [....] ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu oraz poprowadzenia sieci uzbrojenia terenu przez działkę nr [....] , co oznacza, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji spełniony został wymóg z art. 61 ust. l pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej.

Kolegium nie podzieliło poglądu strony wnioskującej, że działka nr [....] obr. [....] , czyli tzw. ul. [....] nie stanowi drogi publicznej, pozostającej we współwłasności osób fizycznych. W toku postępowania Kolegium Odwoławcze ustaliło, że toczy się postępowanie administracyjne dotyczące regulacji stanu prawnego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości zajętej pod pas drogowy ulicy [....] w K. , jednak nie zostało ono zakończone. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości [....] Urzędu Wojewódzkiego w K. nie dysponuje kompletną dokumentacją geodezyjno - prawną w celu wydania decyzji w trybie art. 73 (pismo ....Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 29 sierpnia 2011 r.). Zauważono, że wydawana w powyższym trybie decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny, co potwierdza zresztą orzecznictwo sądowo - administracyjne. Zatem fakt wydania decyzji przez Wojewodę nie wpływa na datę utraty własności przez dotychczasowych właścicieli w dniu 1 stycznia 1999 r.

Ponadto z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 19 sierpnia 2011 r. wynika, że ulica [....] została zaliczona do kategorii dróg publicznych (obecnie gminna), na podstawie Uchwały Rady Narodowej miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. (Dz. Urz. w Krak. Nr 1, poz. 84 z 7 lipca 1986 r.).

W ocenie Kolegium podniesiony zatem zarzut kwestionujący status tej ulicy nie jest uzasadniony.

Ponadto osobom, które wykazują materialno prawny związek z niniejszą sprawą w oparciu o ewentualny tytuł do działki nr [....] (ul......) nie przysługuje interes prawny zdaniem Kolegium w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu dotyczącego uzbrojenia terenu, w szczególności w zakresie sieci wodociągowej, Kolegium podzieliło pogląd formułowany w zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego. Słusznie w tym względzie powołano się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 1361/08 (Lex nr 533147), w myśl którego celem przepisu art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, a zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze urnowy, jednak nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym natomiast może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne. W rezultacie nie jest wymagane, by już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, inwestor legitymował się odpowiednimi umowami zapewniającymi dostawę tzw. mediów. W materiałach sprawy znajduje się natomiast informacja Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 12 czerwca 2008 r., z której wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji wprawdzie brak jest miejskiej sieci wodociągowej, w związku z czym doprowadzenie wody do projektowanego budynku wiązałoby się z rozbudową sieci miejskiej przez samego Inwestora, a w przypadku podjęcia się tej realizacji, MPWiK po zakończeniu budowy nabędzie sieć za kwotę ustaloną w umowie. Wobec zaś faktu, że zakres planowanej inwestycji obejmuje także budowę sieci wodociągowej, należy przyjąć, iż Inwestor zaakceptował stanowisko MPWiK S.A. w K. , a jednocześnie ta jednostka organizacyjna zadeklarowała, zagwarantowała, nabycie tak rozbudowanej sieci wodociągowej. Z tego też względu wymóg przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także został spełniony.

Podsumowując, w ocenie Kolegium Odwoławczego w K. brak jest podstaw do stwierdzenia, że objęta niniejszym postępowaniem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2009 r. nr [....] dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazane przez wnioskodawcę uchybienia - w świetle przedstawionej wyżej analizy oraz poglądów orzecznictwa nie powinny zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Decyzja nie zawiera również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Wydana została przez organ właściwy (art. 156 1 pkt 1 K.p.a.), nie narusza powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) nie jest niewykonalna (art. 156 §1 pkt 5 K.p.a.), w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.).

Ze skargą w dniu 21 listopada 2011 r. na wyżej opisaną decyzję wystąpił S.N. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego E.W. . Zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a co za tym idzie - brak stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 21 sierpnia 2009 roku rażąco narusza prawo;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a co za tym idzie - brak stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 21 sierpnia 2009 roku rażąco narusza prawo;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a co za tym idzie - brak stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 21 sierpnia 2009 roku rażąco narusza prawo;

- art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] obr. [....] nie są stronami postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a tym samym - iż wydana przez ten organ decyzja nie narusza ich interesu prawnego;

- art. 19 K.p.a. poprzez naruszenie swojej właściwości rzeczowej w zakresie stwierdzenia, iż działka nr [....] obr. [....] stała się z mocy prawa własnością Gminy Kraków, a co za tym idzie -stanowi drogę publiczną;

- art. 7 i art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, iż decyzja Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 21 sierpnia 2009 roku rażąco narusza prawo.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia z dnia 7 maja 2010 r. znak. [....] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja obarczona jest wadami, ale innymi niż podniesione w skardze. W związku z tym jednak, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, a ma obowiązek z urzędu zbadać legalność działania organu administracji, Sąd stwierdził naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący S.N. wnioskiem z dnia 5 stycznia 2011 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zjazdem z ul. [....] , drogą dojazdową, siecią wodociągową i linią kablową nn na działkach o numerach: nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Wniosek ten zapoczątkował postępowanie prowadzone w trybie art. 156-159 K.p.a. zakończone zaskarżoną decyzją.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowanie w stosunku do postępowania "zwykłego" zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji.

Oznacza to również, że w tym postępowaniu obowiązkiem organu było ustalenie kręgu stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustaliło krąg stron na potrzeby postępowania "nieważnościowego" (akta administracyjne, karta nr 192). Wśród tych stron była A.L. i Z.G.

Jak wynika z akt administracyjnych, A.L. była właścicielką działki nr [....] i działki nr [....] , a Z.G. właścicielką działki nr [....] i nr [....] .

Skoro organ administracyjny uznał te osoby za strony, to winien im zapewnić czynny udział w postępowaniu. Z akt zaś wynika, że ani razu osobom tym nie doręczono skutecznie żadnego pisma czy też decyzji. Począwszy od zawiadomienia z dnia 25 marca 2010 r., aż do zaskarżonej decyzji z dnia 7 października 2011 r. każda z przesyłek pocztowych adresowana przez Kolegium Odwoławcze do ww. osób zwracana była z adnotacją o braku doręczenia adresatowi. Tym samym nie można uznać, aby osoby te miały zapewniony czynny udział w postępowaniu, skoro ani razu nie doręczono im decyzji czy też innego pisma w sprawie.

W takiej sytuacji organ administracji winien podjąć jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia adresów zamieszkania tych osób, a gdyby to nie było możliwe, to – zgodnie z art. 34 § 1 K.p.a. - wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, o ile oczywiście przedstawiciel nie został już wyznaczony. Mogło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozważyć zastosowanie art. 35 § 2 K.p.a., to znaczy rozważyć, czy zachodzi przypadek konieczności podjęcia czynności nie cierpiącej zwłoki, i w takiej sytuacji sam organ mógł wyznaczyć dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd.

Żadnych tych jednak czynności Kolegium Odwoławcze nie podjęło, a tym samym ustalając, że te osoby są stronami postępowania, nie zapewniło im udziału w postępowaniu, czym spełniono przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym artykułem wznawia się postępowanie w sprawie, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wprawdzie w ewidencji gruntów znajdują się adresy i A.l. i Z.G. , ale ewidencja gruntów nie jest wystarczającym źródłem do ustalania adresów zamieszkania. Taką funkcję pełnią dane adresowe gromadzone przez organy samorządu gminnego lub centralna baza danych adresowych. Z akt sprawy wynika, że Kolegium Odwoławcze także nie sięgało do tych zbiorów danych adresowych celem ustalenia aktualnych adresów zameldowania tych stron.

Z tego powodu Sad uchylił obie decyzje.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze w ocenie Sądu nie są one zasadne. Trafnie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , że postępowanie w sprawie unieważnienia decyzji nie jest postępowanie prowadzonym co do merytorycznej oceny sprawy. Obowiązkiem organu w tak prowadzonym postępowaniu było wykazanie, że zaistniała lub nie zaistniała przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W ocenie strony skarżącej taka przesłanka zaistniała i ma ona postać rażącego naruszenia prawa. Jak rażące naruszenie prawa strona skarżąca podnosi brak dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji (działka nr .... nie jest drogą publiczną), błędne wskazanie w decyzji z 21 sierpnia 2010 r., że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu zamierzonej inwestycji w zakresie dostępu do wodociągu jest wystarczające dla tego zamierzenia. Zarzucono, że organ administracyjny przyjął, że współwłaściciele działki nr [....] nie są stronami tego postępowania a więc nie zapewniono im udziału w postępowaniu. Zarzucono również, że teren inwestycji znajduje się w otulinie parku krajobrazowego, na terenie którego niwelacja skarpy znacząco wpłynie na środowisko naturalne. Strona skarżąca również podnosi, że niwelacja tej skarpy celem zapewnienia dojazdu do terenu inwestycji doprowadzi do utrudnienia lub wręcz uniemożliwiania przez skarżącego dojazdu do jego własnej działki nr [....] . Zarzucono również, że to Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło status drogi publicznej w zakresie ul. [....] z naruszeniem swojej właściwości.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo wskazało, że ww. okoliczności nie uzasadniają w tej sprawie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia i to naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny i bezsporny. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, opub. w Wspólnota 1994, nr 42, s. 16 z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi o spór co do wykładni prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

W tej sprawie nie zaistniała przesłanka wskazująca na to, że wydana w dniu 21 sierpnia 2009 r. decyzja ustalająca warunki zabudowy nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Jak wynika to z akt sprawy, ul. [....] została zaliczona uchwałą Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 2986 r. Nr 103 do dróg lokalnych miejskich. Taki charakter dróg stanowi, że są to obecnie drogi publiczne gminne. Takie drogi z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością Gminy Miasto K. , a fakt prowadzenia postępowania w zakresie potwierdzenia przejścia prawa własności tej drogi na Gminę Miasto K. w okresie – w którym strona skarżąca złożyła wniosek o unieważnienie decyzji z 21 sierpnia 2010 r. – w żadnym zakresie nie może uzasadniać zarzutu błędnego przyjęcia przez Kolegium Odwoławcze, że ul. [....] jest drogą publiczną. Niezasadny jest przy tym zarzut, że to samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło status tej drogi. Jak wynika przy tym z decyzji z dnia 21 sierpnia 2009 r. jej treść obejmuje również ustalenie warunków dla budowy drogi dojazdowej oraz zjazdu z ul. [....] .

Treść decyzji ustalającej warunki zabudowy z 21 sierpnia 2009 r. obejmuje również budowę wodociągu ze wskazaniem na działki, po których ten wodociąg (i linia energetyczna) miałby przebiegać. Ponieważ wodociąg jest zlokalizowany w działce drogowej (ul. ....), tym samym ustalenia zawarte w decyzji z dnia 21 sierpnia 2009 r. co do tego, że zaopatrzenie w wodę może nastąpić poprzez budowę miejskiej sieci wodociągowe na działkach nr [....] i [....] nie stanowi naruszenia prawa zwłaszcza, że sam inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na budowę sieci wodociągowej i warunki te otrzymał w decyzji z 21 sierpnia 2009 r.

Z pisma MPWiK S.A. (spółki wodociągowej) z dnia 12 czerwca 2008 r. wynika, że Spółka ta ustaliła warunki dostawy wody uzależniając to wybudowaniem wodociągu przez inwestora w dokładnie taki sposób, jaki określono w decyzji z 21 sierpnia 2009 r. (akta administracyjne, karta nr 48). Wskazano, że warunki te ustala się zgodnie z propozycją inwestora. To zaś oznacza, że także zarzut braku zapewnienia w przyszłości dostaw wody do projektowanej inwestycji nie jest zasadny, skoro decyzja z dnia 21 sierpnia 2009 r. zawiera ustalenie warunków i dla budowy domu jednorodzinnego i budowy wodociągu.

Także co do pozostałych zarzutów w ocenie Sądu trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że nie stanowią one rażącego naruszenia prawa. Skoro działka nr [....] stanowi drogę publiczną (ul.....) to stroną powinna być w tym przypadku Gmina Miasto K. i ta strona brała udział w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

Inwestor legitymował się tytułem prawnym do działki nr [....] i ta okoliczność wprost wynika z odpisu z księgi wieczystej (akta administracyjne, karta nr 152-154). Ten tytuł prawny pozwalał mu na korzystanie z tej drogi celem dojazdu do ul. [....] (inwestor posiadał prawo służebności przejazdu i przechodu przez całą działkę nr [....] oraz przeprowadzenia do działki nr [....] (w wyniku podziału tej działki powstała działka nr....) i do działki nr [....] (w wyniku podziału tej działki powstała działka nr [....] ) - sieci uzbrojenia podziemnego względnie nadziemnego).

Nie jest zasadny zarzut pominięcia w postępowaniu K.D. . Z zaskarżonej decyzji wynika, że pełnomocnik tej osoby otrzymał decyzję, aczkolwiek Sądu ma wątpliwość co do charakteru prawnego zwrotu: "do wiadomości", jeżeli kierowana jest taka decyzja do osoby pozostającej poza strukturą administracji publicznej. Kierowanie decyzji (pism) do wiadomości może mieć miejsce tylko wówczas, gdy tym adresatem jest innym organ administracji który z racji swoich kompetencji winien uzyskać informacje o podjętych aktach administracyjnych.

Dodatkowo podnoszone kwestie dotyczące technicznych warunków wykonania samego zjazdu lub budowy drogi na działce nr [....] w ogóle nie mogły być przedmiotem rozpoznania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Możliwości techniczne budowy drogi są bowiem przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i wówczas – po ustaleniu zakresu oddziaływania takiej inwestycji – właściwy organ ustala krąg stron i bada, czy przepisy techniczne zostały zachowane i czy nie powoduje to naruszenia prawnie chronionych interesów innych stron. Wówczas więc te wszystkie okoliczności, na które powołuje się strona skarżąca powinny być rozpoznawane. Oznacza to również, że w sprawie ustalania warunków zabudowy były one przedwczesne i nie mogły być badane, a tym samym nie było dopuszczalnym uznanie braku ich badania w rozpoznawanej sprawie za naruszenie prawa, w tym za rażące naruszenie prawa.

Ustalenie warunków zabudowy nie oznacza żadnej promesy ani innej gwarancji dla wykonania danej inwestycji. Inwestor legitymujący się decyzją ustalająca warunki zabudowy musi jeszcze spełnić przesłanki techniczne warunkujące wydanie pozwolenia na budowę, a to jest już przedmiotem zupełnie innego postępowania. Możliwa jest i taka sytuacja, w której inwestor legitymujący się decyzją ustalająca warunki zabudowy nie uzyska pozwolenia na budowę, z powodu nie spełnienia warunków technicznych budowy danego obiektu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu naruszają prawo w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., tzn. zawierają wadę uzasadniającą wznowienie postępowania. W związku z tym Sąd decyzje uchylił.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno zapewnić wszystkim stronom udział w postępowaniu i wydać decyzję kończącą postępowanie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.