Wyrok NSA oz. w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1510/03
NSA oz. w Lublinie
Data orzeczenia: 2003-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Powołane przepisy: article: art. 38
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
article: art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
Teza: Skoro art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ nie wskazuje formy decyzji dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza to, iż następuje ono w formie zarządzenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/.

TEZY

Skoro art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ nie wskazuje formy decyzji dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza to, iż następuje ono w formie zarządzenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2003 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 29 października 2003 r. (...) w przedmiocie odwołania Dyrektora Gimnazjum Publicznego w W. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy W. zarządzeniem (...) z dnia 29 sierpnia 2003 r. odwołał bez wypowiedzenia Bogdana B. z funkcji Dyrektora Gimnazjum Publicznego w W. z dniem 28 sierpnia 2003 r. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek po uzyskaniu pozytywnej opinii (...) Kuratora Oświaty.

Zdaniem Wójta Gminy w świetle kontroli przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy W. zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek upoważniający do odwołania Bogdana B. z funkcji Dyrektora Gimnazjum Publicznego w W.

Przedmiotowa kontrola - zdaniem Wójta - wykazała następujące nieprawidłowości w gospodarowaniu środkami publicznymi przyznanymi szkole:

1/ zlecenie na rzecz tego samego wykonawcy prac związanych z usługami remontowymi i modernizacyjnymi.

2/ brak numeru na fakturze z dnia 30 stycznia 2001 r., co w świetle przepisów podatkowych dyskwalifikuje ją z obrotu księgowego,

3/ brak kosztorysów, zapytań o cenę czy też uruchomienia procedur przetargowych w zakresie gospodarowania środkami na zakup i modernizację sprzętu komputerowego i elektronicznego - stwierdzono, iż przy wydatkowaniu na ten cel łącznej kwoty 47.660,65 zł jednym z głównych dostawców sprzętu i usług pozostawała jedna firma prowadzona przez zatrudnionego w Gimnazjum nauczyciela,

4/ brak przesłanek do zakupu dwóch aparatów cyfrowych o znacznej wartości,

5/ dokonywanie przez firmę "R-S. K." należącą do pracownika Gimnazjum wymiany osprzętu bez opisów identyfikacyjnych komputerów, co uniemożliwia ocenę zasadności poniesionych wydatków.

6/ nieuzasadnione wydawanie pieniędzy na materiały eksploatacyjne do urządzeń drukarskich i kopiujących, w ilościach wskazujących na ich użycie niezgodne z przeznaczeniem.

Zdaniem Wójta Gminy, Dyrektor Gimnazjum w sposób niedostateczny realizował takie swoje zadania pedagogiczne poprzez brak spotkań z rodzicami w szkołach podstawowych na terenie gminy, na których przedstawiłby warunki kontynuacji edukacji w Gimnazjum w W. Działanie to doprowadziło do odpływu dzieci do sąsiedniej gminy i przyczyniło się do uszczuplenia przyznanej subwencji oświatowej. O nierzetelności w sprawowaniu powierzonej funkcji świadczy ponadto rażąca dysproporcja w podziale godzin pedagogicznych dla poszczególnych nauczycieli, którego dokonywał Bogdan B. Doprowadziło to - według Wójta - do licznych antagonizmów wśród grona pedagogicznego.

Ponadto Wójt Gminy wskazał, że odwołanie Dyrektora Gimnazjum stosownie do wymogu ad 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty uzyskało pozytywną opinię (...) Kuratora Oświaty. Dlatego też zostały wyczerpane wszystkie przesłanki wskazujące na zasadność wydanego zarządzenia.

Końcowo stwierdzono, że organ prowadzący nie widzi możliwości dalszej współpracy z Bogdanem B. mając na uwadze szeroko rozumiany interes społeczny Gminy W.

Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 października 2003 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Wójta Gminy W.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 /organ nadzoru błędnie powołuje ten przepis jako "art. 38 pkt 27 ustawy o systemie oświaty stanowi wyjątek od zasady nieodwoływalności dyrektora z zajmowanego stanowiska w czasie trwania roku szkolnego, w związku z tym musi on być interpretowany ściśle, a nie rozszerzająco.

Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 7 września 1999 r. II SA/Lu 656/99 - nie publ., z dnia 9 marca 2000 r. II SA/Lu 1177/99 - nie publ., z dnia 9 maja 2001 r. II SA 3293/00 - Prawo Pracy 2001 nr 9 str. 41 i z dnia 19 września 2001 r. II SA 1657/01 - Prawo Pracy 2002 nr 2 str. 39/ organ nadzoru stwierdził, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oznacza takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi być ono przy tym na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę.

Jeżeli zatem w ocenie organu prowadzącego szkołę zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony", to okoliczności stanowiące podstawę takiej oceny winny być wskazane w treści uchwały oraz dokładnie i szczegółowo uargumentowane w jej uzasadnieniu. Tylko bowiem w takich warunkach możliwa jest ocena, czy zaistniał przypadek szczególny uzasadniający odwołanie dyrektora szkoły /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r. III RN 5/97 - OSNAPU 1997 nr 19 poz. 370/.

W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie nie zaszedł taki "szczególnie uzasadniony przypadek".

Wątpliwości Wojewody budzi zarówno fakt oparcia się przez Wójta Gminy W. przy formułowaniu zarzutu niegospodarności wobec Dyrektora Gimnazjum na treści protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy, jak również sama istota zarzutów.

Protokół z kontroli został - zdaniem Wojewody - sporządzony nierzetelnie, z pominięciem podstawowych zasad zawartych zarówno w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./, jak i ustawie z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. 2002 nr 72 poz. 664 ze zm./. Na podstawie tak sporządzonego protokołu nie jest możliwe sformułowanie zarzutów wobec Dyrektora Publicznego Gimnazjum w W.

Przede wszystkim organ nadzoru podniósł, iż Wójt Gminy nie przedstawia dowodów potwierdzających "uchybienia w gospodarowaniu środkami finansowymi przyznanymi przez lokalny samorząd".

Przytoczył przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 14 listopada 2000 r. /II SA/Lu 836/00 nie publ./, zgodnie z którym wydając zarządzenie wójt gminy winien wskazać nie tylko zdarzenia, które stanowią "szczególnie uzasadniony przypadek", lecz także konkretne dowody, które potwierdzają przyjęte ustalenia faktyczne.

Stawiając zarzut niegospodarności Wójt Gminy powinien zatem wykazać dowodowe po pierwsze, iż działanie lub zaniechanie Dyrektora Gimnazjum wyrządziło szkodę finansową /udowodnienie związku przyczynowego/, a po drugie jaka Jest wysokość wyrządzonej szkody /przynajmniej przybliżone oszacowanie wartości szkody/.

W zarządzeniu (...) okoliczności te nie zostały przedstawione. Ogólnikowe sformułowania użyte w uzasadnieniu zarządzenia (...). "zła wola w działaniu i zaniechanie przy gospodarowaniu przydzielonymi przez organ prowadzący środkami" wskazująca na "realną możliwość wystąpienia nadużyć finansowych", w żadnej mierze nie uzasadniają zastosowania sankcji z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, tym bardziej, iż nie wskazano na czym polegało owo "zaniechanie" i "zła wola w działaniu".

Posługiwanie się zarówno przez kontrolujących w protokole, Jak przez Wójta Gminy Wilków w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia innymi ocennymi sformułowaniami "celowym byłoby rozpisanie przetargu lub zebranie większej ilości oferentów", "celowym jest przeanalizowanie zasadności poniesionych kosztów", "celowym działaniem dyrekcji placówki winno być rozpisanie przetargu", "brak jakichkolwiek zapytań ofertowych", "wydatkiem wzbudzającym kontrowersje co do celowości", "niedbałość w działaniu Dyrektora", "naganna praktyka wskazująca na złą wolę w działaniu Dyrektora", prowadzi do wniosku, iż działania dyrektora budzą wątpliwości Wójta i kontrolujących co do ich celowości, jednakże nie przesądzają one o istnieniu w działaniu Bogdana B. znamion niegospodarności a także nie stanowią one naruszenia przepisów prawa.

Aczkolwiek kontrolujący, a za nimi Wójt Gminy nie formułują expressis verbis zarzutu naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych, jednakże istota i treść zarzutów wobec Dyrektora Gimnazjum zawartych w protokole i w zarządzeniu, wymaga rozważenia także tej kwestii.

Przede wszystkim niezrozumiałe i prawnie nieuzasadnione jest - według Wojewody Lubelskiego - zsumowanie do kwoty 23.510,39 zł wydatków poniesionych w dwu kolejnych latach budżetowych, tj. 2001 i 2002, jak również zaliczenie na poczet tej kwoty zarówno usług związanych z remontem jak i budową. Są to bowiem odrębne grupy wydatków. Na podstawie tak sporządzonego protokołu niemożliwym jest precyzyjne wyodrębnienie tych dwóch grup wydatków /wykonanie budowy ścianki działowej na kwotę 2.211,20 zł nie jest uwidocznione w grupie faktur wyszczególnionych w protokole/, a tym bardziej postawienie tezy o celowości przeprowadzenia przetargu.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych, ustawy nie stosuje się do zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 3.000 euro. Wartość przedstawionych na podstawie faktur wydatków, uwidocznionych w protokole z uwzględnieniem rodzajowości wydatków i w rozbiciu na kolejne lata budżetowe nie przekracza kwoty będącej równowartością 3.000 euro, a więc dyrektor publicznego gimnazjum nie miał obowiązku stosowania ustawy o zamówieniach publicznych, a tym samym korzystania z procedur przetargowych.

Te same uwagi odnoszą się również do zsumowania do kwoty 47.660,65 zł "wydatków związanych z zakupem, modernizacją oraz eksploatacją urządzeń elektronicznych". W tej grupie wydatków kontrolujący ujęli bowiem /również łącznie za 2 kolejne lata budżetowe 2001 i 20027 wydatki na zakup materiałów biurowych /tusz do drukarek, papier do xero, tonery/, w roku 2001 - koszy 2.068,16 zł, w roku 2002 - 3.349,83 zł, zakup sprzętu komputerowego /monitory, zestawy komputerowe, skaner, drukarka, karta graficzna do komputera, wyposażenie do komputera/, w roku 2001 - 9.363.38 zł. w roku 2002 - 8.685,6g zł. zakup usług związanych z konserwacją i eksploatacją sprzętu komputerowego w roku 2001 - 2.625,11 zł. w roku 2002 - 2.468,79 zł, zakup komputerów używanych w roku 2001 - 3.660 zł, zakup magnetowidu - 699 zł w roku 2001, zakup aparatów cyfrowych w 2001 r. - 5.526,78 zł, zakup DVD w 2002 r. - 1.539 zł, zakup w 2002 r. projektora multimedialnego - 9.530.52 zł.

Żaden z wydatków umieszczonych w poszczególnych grupach wydatków w rozbiciu na kolejne lata nie przekracza równowartości kwoty 3.000 euro, tym bardziej, że kwoty uwidocznione na fakturach są kwotami brutto. Należy bowiem zauważyć, iż stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o zamówieniach publicznych, wartością zamówienia jest wartość szacunkowa zamówienia, ustalona przez zamawiającego z należytą starannością bez podatku od towarów i usług VAT.

Kwoty wymienione w fakturach należy więc pomniejszyć o wartość podatku VAT i dopiero taka kwota ma decydujące znaczenie dla ustalenia konieczności zastosowania ustawy o zamówieniach publicznych. W niniejszej sprawie obowiązek stosowania ustawy nie zaistniał.

Organ nadzoru podkreślił przy tym. iż Wójt Gminy W. uznając, że Dyrektor naruszył ustawę o zamówieniach publicznych, winien skierować wniosek o jego ukaranie przez komisję orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W analizowanej sprawie me sformułowano wniosku, zatem Wójt uznał, iż do naruszenia dyscypliny nie doszło. Konkluzja przeciwna prowadzi bowiem do uznania, iż sam naraża się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez zaniechanie zawiadomienia rzecznika dyscypliny finansów publicznych o ujawnionym naruszeniu dyscypliny /art. 138 ust. 1 pkt 15 ustawy o finansach publicznych/.

W święte powyższego zarzut zlecania na rzecz tego samego wykonawcy prac związanych z usługami remontowymi i modernizacyjnymi i twierdzenie o "celowości" rozpisania przetargu, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Dyrektor nie miał bowiem obowiązku stosowania ustawy o zamówieniach publicznych. Dotyczy to również zarzutu dotyczącego gospodarowania środkami na zakup i modernizację sprzętu komputerowego i elektronicznego i "nieuzasadnionego wydawania pieniędzy na materiały eksploatacyjne do urządzeń drukarskich w ilościach wskazujących na ich użycie niezgodne z przeznaczeniem". Nie wskazano na czym polega owo użycie niezgodne z przeznaczeniem. Zarówno w protokole jak i w uzasadnieniu zarządzenia brak jest danych dotyczących zarówno ilości drukarek w placówce jak i ilości zakupionych materiałów.

Tak więc w ocenie organu nadzoru dyrektor szkoły nie dopuścił się naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych, a wskazane w protokole "przykłady niegospodarności dyrektora", nie mogą zostać uznane za "szczególnie uzasadnione przypadki" skutkujące koniecznością odwołania ze stanowiska, tym bardziej, że opisane nieprawidłowości dotyczą również dyrektorów innych placówek, w stosunku do których nie zostały podjęte. rozstrzygnięcia analogiczne jak w analizowanym przypadku.

Odnosząc się do braku numeru faktury z dnia 30 stycznia 2001 r. i jej dyskwalifikacji z obrotu księgowego, Wojewoda podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym /wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r. II SA/Wr 472/96 - Orzecz. Sądów w sprawach Samorządowych 1997 nr 2 poz. 53/ tego typu zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania z funkcji dyrektora.

Podniesiony przez Wójta zarzut co do odtwarzania i uzupełniania dokumentacji wypełnia znamiona przestępstwa określonego w art. 271 Kk. W przypadku istnienia uzasadnionego podejrzenia jego popełnienia, Wójt Gminy powinien zawiadomić o tym fakcie właściwe organa ścigania, które ocenią czy sformułowany zarzut znajduje potwierdzenie.

Odnośnie postawionego przez organ prowadzący zarzutu, iż "Dyrektor Gimnazjum Publicznego w W. w sposób niedostateczny realizował swoje zadania pedagogiczne, Wojewoda L. podniósł, że Wójt nie wskazał, na jakiej podstawie dyrektor gimnazjum jest obowiązany uczestniczyć w spotkaniach z rodzicami uczniów szkół podstawowych. Wśród obowiązków zakreślonych przez ustawę o systemie oświaty dla dyrektora szkoły brak jest zobowiązania do odbywania takich spotkań.

O nierzetelności w sprawowaniu powierzonej funkcji, zdaniem Wójta Gminy W., świadczy ponadto "rażąca dysproporcja w podziale godzin pedagogicznych dla poszczególnych nauczycieli", co doprowadziło do licznych antagonizmów wśród grona pedagogicznego. W tym względzie organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z par. 12 załącznika Nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół /Dz.U. nr 61 poz. 624 ze zm./ szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji gimnazjum opracowany przez dyrektora gimnazjum, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. Arkusz organizacji zatwierdza organ prowadzący gimnazjum /wójt gminy/.

W arkuszu zamieszcza się w szczególności: liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący gimnazjum.

Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji gimnazjum dyrektor gimnazjum, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych. Jak wynika z powyższego do wyłącznej kompetencji dyrektora gimnazjum należy ustalenie tygodniowego rozkładu zajęć, dlatego też czynienie przez wójta zarzutu z faktu skorzystania przez dyrektora z przysługujących mu uprawnień, nie może być - w ocenie Wojewody - w żadnej mierze uznane za uzasadnione.

Przy odwołaniu dyrektora ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 muszą zachodzić szczególnie ważkie okoliczności, które nie pozwalają na pozostawanie nauczyciela na stanowisku kierowniczym nawet do końca roku szkolnego. Te okoliczności nie mogą być mniej istotne niż te. które ustawodawca wskazuje wyraźnie w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty. Jednak skoro wójt nie sformułował w odpowiednim trybie negatywnej oceny pracy dyrektora szkoły w zakresie spraw podlegających nadzorowi organu prowadzącego /a takie legły u podstaw zarządzenia, jak wynika z jego uzasadnienia i podstawy prawnej/, to tym bardziej brak było podstaw do odwołania Bogdana B. ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zdaniem organu nadzoru Wójt Gminy W. nie wskazał żadnych obiektywnych argumentów, które mogłyby prowadzić do uznania, że przyczyny odwołania świadczą ewidentnie o uchybieniach w pracy dyrektora i uzasadniają zastosowanie tak radykalnego środka jakim jest odwołanie ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2. Wójt oparł się Jedynie na stanowisku kontrolujących zawartym w protokole, przyjmując je bezkrytycznie.

Zarządzenie (...) wobec nie wykazania, iż zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sformułowanie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" oznacza, iż chodzi o wyjątkowe sytuacje szczególnie rażącego naruszenia obowiązków przez nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze.

Kwalifikacja szczególnie uzasadnionego przypadku powinna uwzględniać, w jakim stopniu doszło do zagrożenia interesów pracodawcy. Pracodawcą dla dyrektora jest szkoła jako jednostka organizacyjna. Chodzi zatem o poważne okoliczności na linii dyrektor - szkoła, które nie pozwalają na pozostawienie go na stanowisku.

Wojewoda zaznaczył ponadto, że nie bez znaczenia dla oceny legalności wydania zarządzenia (...) jest również data jego wydania.

Przedmiotowe zarządzenie zostało wydane 29 sierpnia 2003 r. W tym dniu nie uprawomocniło się jeszcze rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 11 sierpnia 2003 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy W. (...) z dnia 30 czerwca 3003 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gimnazjum Publicznego w W.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały tub zarządzenia wstrzymuje z mocy prawa jedynie ich wykonanie z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. nie eliminując ich z obrotu prawnego.

Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia (...) Wójt Gminy W. doręczył organowi nadzoru "kserokopie umów zlecenia bez podpisu Dyrektora Gimnazjum Bogdana B. oraz fakturę VAT bez numeru z dnia 30 stycznia 2001 r., co stanowi materiał dowodowy opisywany w przedmiotowej sprawie, a który nie został uprzednio wysłany do organu nadzoru" oraz złożył dodatkowe wyjaśnienia.

Zdaniem organu nadzoru przedłożone dokumenty oraz przytoczone argumenty nie wpływają na ocenę prawną zarządzenia (...), a zatem nie uzasadniają przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Bez wątpienia brak podpisu Bogdana B. na trzech umowach zlecenia wskazuje na niedbałość przy zawieraniu tych umów. Nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby mogło stanowić podstawę do odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2. Umowy te zostały wykonane, co potwierdzają załączone protokoły odbioru robót oraz faktury VAT.

Należy przy tym zauważyć, iż w świetle obowiązujących wówczas przepisów, ze względu na wartość przedmiotowych umów, nie istniał prawny obowiązek ich formułowania na piśmie. Stosownie bowiem do treści art. 75 par. 1 Kc, czynność prawna obejmująca rozporządzenie prawem, którego wartość przenosi dwa tysiące złotych, jak również czynność prawna, z której wynika zobowiązanie do świadczenia wartości przenoszącej dwa tysiące złotych, powinna być stwierdzona pismem.

Wójt Gminy W. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L., któremu zarzucił naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy podniósł, że Wojewoda L. w rozstrzygnięciu nadzorczym dokonał własnej oceny okoliczności sprawy stwierdzając, że w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie stanowiły one podstawy odwołania Dyrektora Gimnazjum. Jednocześnie organ nadzoru nie zanegował faktu braku ustalenia wartości szacunkowej zamówień przy dokonywaniu zakupów.

Fakt ten świadczy zaś o braku należytej staranności i gospodarności przy dysponowaniu środkami publicznymi. Ustalenie wartości szacunkowej jest niezbędne dla ewentualnego zastosowania procedur przewidzianych w ustawie z dnia 10 czerwca 1964 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./. Brak ustalenia wartości szacunkowej świadczy ponadto - zdaniem organu prowadzącego - o nieprawidłowościach w dysponowaniu środkami publicznymi i jest dowodem niegospodarności. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych wydatki powinny być dokonywane w sposób oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Na podstawie art. 34a ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowo-administracyjnych.

W świetle ww. przepisów prawnych do organu prowadzącego naloty ocena prawidłowości li celowości wydatków finansowanych przez budżet gminy. Zdaniem Wójta Gminy protokół z kontroli sporządzony przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy stanowił dowód niegospodarności placówki wyczerpujący przesłankę "szczególnych okoliczności" określoną w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jako podstawę do odwołania Dyrektora Szkoły.

O występowaniu w niniejszej sprawie szczególnych okoliczności świadczy również powierzenie przez Dyrektora usług i dostaw sprzętu komputerowego firmie prowadzonej przez nauczyciela zatrudnionego w Gimnazjum. Fakt ten podważa w oczach organu prowadzącego obiektywność decyzji podejmowanych przez Dyrektora Gimnazjum Publicznego w W. naruszając zasady uczciwej konkurencji.

Wójt Gminy podkreślił, że art. 38 ustawy o systemie oświaty określa organy kompetentne do oceny wystąpienia szczególnych okoliczności upoważniających do odwołania dyrektora szkoły. Są nimi organ prowadzący oraz Kurator Oświaty. Zgoda Kuratora Oświaty jest gwarancją dokonania właściwej interpretacji pojęcia szczególnych okoliczności, które jest ogólne, niedookreślone i zawsze musi być oparte na uznaniu odpowiednich organów do których należy ocena, czy w konkretnym przypadku dyrektor może dalej sprawować swoją funkcję.

Wojewoda jako organ nadzorczy zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym sprawuje nadzór nad działalnością gminy pod kątem jej zgodności z prawem. Skarżący podkreślił, że kompetencja organu nadzoru do oceny aktów administracyjnych nie może być pojmowana rozszerzające ze względu na konstytucyjną zasadę samodzielności gminy /art. 165 ust. 2 Konstytucji/.

Wójt Gminy podniósł nadto, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 tej ustawy.

Ingerencja organu nadzorczego wobec zarządzeń może odbywać się tylko w przypadkach gdy ustawa o samorządzie gminnym lub przepis szczególny zastrzegają formę zarządzenia dla danej czynności wójta. W aktualnym brzmieniu ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenie wójta jest wydawane w sprawach:

powołania i odwołania zastępcy wójta, zarządzenia ewakuacji, określenia regulaminu organizacyjnego gminy, wydania przepisów porządkowych. Żaden przepis prawa nie zastrzega formy zarządzenia wójta dla czynności odwołania dyrektora szkoły, wobec powyższego akt odwołania niezależnie od swojego tytułu nie jest zarządzeniem w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym i dlatego nie podlega ocenie organu nadzorczego w trybie art. 91 tejże ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie należy odnieść się do sformułowanego w końcowej części skargi stanowiska Wójta Gminy W., iż akt odwołania dyrektora szkoły nie jest zarządzeniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. wobec czego nie podlega on ocenie organu nadzorczego w trybie art. 91 tejże ustawy. Stanowiska tego nie można podzielić.

Przed nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym dokonaną ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta /Dz.U. nr 113 poz. 9847 odwołanie dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ następowało w formie uchwały zarządu gminy. Bezsporne przy tym było, że wojewoda mógł na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić nieważność takiej uchwały z powodu jej sprzeczności z przepisami art. 38 ustawy o systemie oświaty /zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dmą 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/.

W wyniku wspomnianej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, wśród organów gminy nie występuje już zarząd, a jego funkcje przejął wójt /burmistrz, prezydent miasta/. Odpowiednikiem uchwał kolegialnego organu, jakim był zarząd, są obecnie zarządzenia wójta/burmistrza, prezydenta miasta/. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w obecnym brzmieniu upoważnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznych z prawem w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90.

Zmiana powołanych przepisów nie spowodowała jednak zawężenia uprawnień nadzorczych wojewody /zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2003 r. II SA/Lu 1208/02 - nie publ./.

Sąd podziela stanowisko Wojewody L. zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż przez zarządzenia wójta gminy należy rozumieć wszystkie akty wójta poza decyzjami administracyjnymi bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu rozstrzygnięciu. Zarządzenia są bowiem obok decyzji administracyjnych prawną formą, w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia.

Skoro art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1991 nr 67 poz. 329 ze zm./ nie wskazuje formy decyzji dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza to, iż następuje ono w formie zarządzenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/.

Nie można bowiem domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Cechą charakterystyczną decyzji jest też to, że dotyczy ona osób nie związanych z organem administracji publicznej ją wydającym ani mu nie podporządkowanych.

W przypadku dyrektora szkoły publicznej, dla której gmina jest organem prowadzącym, sytuacja taka oczywiście nie zachodzi.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd stwierdza, że nie narusza ono prawa, a zatem skarga na nie jest niezasadna.

Organ nadzoru w sposób bardzo wnikliwy i szczegółowy, z powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa i przytoczeniem bogatego orzecznictwa sądowego dokonał analizy postawionych Dyrektorowi Gimnazjum Publicznego w W. zarzutów i w sposób przekonujący wykazał, że nie można na ich podstawie uznać, iż w stosunku do Bogdana B. zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty do odwołania ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Publicznego w W. bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego.

Wojewoda L. trafnie podnosi, cytując sformułowania z protokołu kontroli przeprowadzonej w Gimnazjum przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy i uzasadnienia zakwestionowanego zarządzenia Wójta Gminy (...) z dnia 29 sierpnia 2003 r., że działania Dyrektora Gimnazjum budzą raczej wątpliwości, ale nie przesądzają one o istnieniu w tych działaniach znamion niegospodarności ani naruszenia prawa.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera rozważania odnośnie wszystkich kwestionowanych przez Wójta gminy działań Dyrektora Gimnazjum i prawidłowo wykazuje, że nie naruszały one przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. 2002 nr 72 poz. 664 ze zm./, jak też ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./.

Organ nadzoru dostrzega pewne uchybienia w działaniach Dyrektora Bogdana B. wyrażające się w braku jego podpisów na trzech umowach zlecenia oraz braku numeru na fakturze z dnia 30 stycznia 2001 r. i stwierdza, że wskazują one na niedbałość przy zawieraniu tych umów, jednakże słusznie uznał, że także te mankamenty nie uzasadniały odwołania go z funkcji Dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że ze względu na wartość przedmiotowych umów w świetle dyspozycji art. 75 par. 1 Kc nie istniał prawny obowiązek zawarcia ich w formie pisemnej. Bezsporne jest przy tym, że umowy te zostały wykonane. Z kolei odnośnie braku numeru faktury przytoczony został wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r. II SA/Wr 472/96 /Orzecz Sądów w sprawach Samorządowych 1997 nr 2 poz. 53/ według którego tego typu zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania z funkcji dyrektora.

Wojewoda trafnie wskazuje, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Dyrektora Gimnazjum ustawy o zamówieniach publicznych, obowiązkiem Wójta Gminy byk/ skierowanie wniosku o ukaranie go przez komisję orzekającą w sprawach o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, czego jednak nie uczynił.

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego "szczególnie uzasadnione przypadki" umożliwiające odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty należy rozumieć jako przypadki wyjątkowe, polegające na szczególnie rażącym naruszeniu obowiązków przez nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze, z powodu których nie może on pozostawać na tym stanowisku nawet do końca roku szkolnego, gdyż byłoby to me do pogodzenia z dobrem kierowanej szkoły lub placówki.

Okoliczności te - jak trafnie podkreśla Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę - nie mogą być mniej ważkie i istotne niż te, które ustawodawca wskazuje w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty. Skoro jednak Wójt Gminy nie sformułował w odpowiednim trybie negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań przez Dyrektora Bogdana B. wymienionych w art. 34a ust. 2 tej ustawy /dotyczących: prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły/, to tym bardziej brak było podstaw do jego odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd podziela także stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego odnośnie braku podstaw do stawiania Dyrektorowi Gimnazjum Publicznego w W. zarzutu niedostatecznego realizowania przez niego zadań pedagogicznych poprzez brak spotkań z rodzicami w szkołach podstawowych, jak toż zarzutu rażącej dysproporcji w podziale godzin pedagogicznych dla poszczególnych nauczycieli.

Organ prowadzący nie wykazał, by Dyrektor nie dopełnił w tym zakresie swoich obowiązków lub przekroczył uprawnienia wynikające z przepisów prawa.

Prawidłowości oceny przez organ nadzoru zasadności, /a w zasadzie jej braku/, odwołania Bogdana B. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum nie podważa fakt pozytywnego zaopiniowania tego odwołania przez (...) Kuratora Oświaty. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2003 r. SA/Rz 1725/02 pozytywna opinia kuratora oświaty w zakresie zamiaru odwołania dyrektora- ze stanowiska nie wyklucza przeprowadzenia własnej, niezależnej i obiektywnej oceny zaistnienia "szczególne uzasadnionego przypadku" przez wojewodę /Prawo Pracy 2003 nr 7-8 str. 60/.

Nie kwestionując uprawnienia organu prowadzącego do dokonania swobodnej oceny, czy w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, trzeba jednak stwierdzić, że nie może to być ocena dowolna, oparta na domniemaniach i wątpliwościach, lecz - jak to Już wyżej podniesiono - winna wskazywać konkretne fakty uzasadniające stawiane zarzuty i dowody na ich poparcie. W przypadku zarzutu niegospodarności należy - na co trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru - wykazać dowodowo, iż działanie lub zaniechanie dyrektora wyrządziło szkodę majątkową /z udowodnieniem związku przyczynowego/ oraz jaka jest wysokość tej szkody. Jeżeli to nie nastąpiło /a tak jest w niniejszej sprawie/, a nadto dyrektorowi nie można zasadnie zarzucić naruszenia przepisów prawa, to zastosowanie trybu odwołania przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty trzeba uznać za nieuzasadnione.

Nie można nadto podważać uprawnienia organu nadzoru do wnikania w ocenę okoliczności stanowiących podstawę odwołania. W przeciwnym razie nadzór ten byłby iluzoryczny i nie spełniałby swojej roli. Wbrew wywodom skargi nie narusza to konstytucyjnej zasady samodzielności gminy, która wszakże nie jest nieograniczona. Art. 171 Konstytucji RP poddaje działalność samorządu terytorialnego nadzorowi właściwych organów państwowych z punktu widzenia legalności.

Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.