Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 307/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1a, art. 12 ust. 4, art. 13
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
Teza: I. Odwołanie do Polskiej Normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości" zawarte w § 7 ust. 5  rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada  2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1989) wykładać należy nie jako wprowadzenie tej Polskiej Normy do systemu powszechnie obowiązujących źródeł prawa i nałożenie na organy i strony obowiązku jej stosowania, lecz tylko i wyłącznie jako wskazanie, że zastosowanie danej Polskiej Normy jest jedną z możliwości spełnienia wymogów prawa co do udziału laboratorium w badaniach biegłości.

II. Zastosowanie się przez określone laboratorium do wymogów określonych w Polskiej Normie PN-EN ISO/IEC 17043 stwarza domniemanie, iż laboratorium to dopełniło obowiązku udziału w badaniach biegłości, lecz jednocześnie nie jest wykluczone wykazanie tej istotnej prawnie okoliczności w inny sposób, wskazujący, że spełniony został cel regulacji ustawowej, to jest zapewnienie biegłości danego laboratorium w badaniach jakości wody.

TEZY

I. Odwołanie do Polskiej Normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości" zawarte w § 7 ust. 5  rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada  2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1989) wykładać należy nie jako wprowadzenie tej Polskiej Normy do systemu powszechnie obowiązujących źródeł prawa i nałożenie na organy i strony obowiązku jej stosowania, lecz tylko i wyłącznie jako wskazanie, że zastosowanie danej Polskiej Normy jest jedną z możliwości spełnienia wymogów prawa co do udziału laboratorium w badaniach biegłości.

II. Zastosowanie się przez określone laboratorium do wymogów określonych w Polskiej Normie PN-EN ISO/IEC 17043 stwarza domniemanie, iż laboratorium to dopełniło obowiązku udziału w badaniach biegłości, lecz jednocześnie nie jest wykluczone wykazanie tej istotnej prawnie okoliczności w inny sposób, wskazujący, że spełniony został cel regulacji ustawowej, to jest zapewnienie biegłości danego laboratorium w badaniach jakości wody.


SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 roku sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia systemu jakości badań wody I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] 2015 roku Nr [...] w części dotyczącej odmowy zatwierdzenia L. sp. z o.o. w C. w zakresie badania próbek wody dla parametrów fizykochemicznych: chlorki, żelazo, mangan, siarczany, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 października 2015 r. M. C. (dalej: M. lub Spółka) na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. z 2015 r. poz. 139 ze zm., dalej: u.z.z.w.o.ś.) oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417) zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (dalej: PPIS) z wnioskiem o zatwierdzenie Laboratorium Zakładowego M. w celu realizacji badań w ramach monitoringu wewnętrznego jakości wody w zakresie następujących parametrów: azotyny, azotany, jon amonowy, pH, chlorki, barwa, żelazo, mangan, mętność, przewodność, siarczany.

W wyniku rozpoznania sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. z 2015 r. poz. 1412 ze zm., dalej: u.p.i.s.), art. 12 ust. 4 u.z.z.w.o.ś., § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 1989, dalej: rozporządzenie), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.):

zatwierdził do dnia [...] 2016 r. Laboratorium Zakładowe M. w zakresie pobierania próbek oraz badania próbek wody dla następujących parametrów fizykochemicznych i ich metod badawczych:

1. Barwa – PN-EN ISO 7881:2012 rozdz. 7;

2. Mętność – PN-EN ISO 7027:2003;

3. Przewodność elektryczna właściwa w 25şC – PN-EN 27888:1999;

4. Odczyn pH – PN-EN ISO 10523:2012;

5. Jon amonowy – PN-ISO 7150-1:2002;

6. Azotany – PN-82 C-04576/08;

7. Azotyny – PN-EN 26777:1999

oraz postanowił nie zatwierdzić Laboratorium Zakładowego M. w zakresie badania próbek wody dla następujących parametrów fizykochemicznych:

1. Chlorki;

2. Żelazo;

3. Mangan;

4. Siarczany.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PPIS wskazał, że M. składając wniosek pismem z dnia 26 października 2015 r. dołączyło: 1) wykaz parametrów i metod badawczych do zatwierdzenia przez PPIS, 2) zestawienie charakterystyk metod fizykochemicznych stosowanych w badaniach wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, 3) dokument potwierdzający udział Laboratorium w 2015 r. w międzylaboratoryjnych badaniach porównawczych przeprowadzonych przez Zakład Chemii Analitycznej Wydziału Inżynierii i Technologii Chemicznej Politechniki [...] (dalej: ZCA WIiTC PK) oraz wynik uzyskane w tych badaniach zawarte w załączniku nr [...] - zestawienie wyników i ocena badań biegłości, 4) dokumenty potwierdzające udział Laboratorium w 2014 r. w badaniach biegłości zorganizowanych przez L. i E. oraz wynik uzyskane w tych badaniach, 5) wykaz osób zatwierdzających/autoryzujących sprawozdania z badań, 6) wzór sprawozdania z badań. Wyjaśniono, że w dniu 6 listopada 2015 r. przedstawiciel organu wraz kierownikiem Oddziału Laboratoryjnego Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. zgodnie z § 7 ust.2 rozporządzenia przeprowadził kontrolę systemu jakości prowadzonych badań wody w Laboratorium M., z której to czynności sporządzono protokół. W trakcie kontroli zapoznano się z Certyfikatem systemu zarządzania jakością ISO 9001:2008 przez jednostkę certyfikującą TUV SUD Management Service GmbH, [...], zaświadczającym wdrożenie i stosowanie systemu zarządzania jakością w zakresie poboru prób oraz badań fizyko-chemicznych wody i ścieków, ważnym do 26 lipca 2016 r. Przedstawiono zaświadczenia o ukończeniu dnia 16 stycznia 2008 r. szkolenia z zakresu "Pobieranie próbek wody" zorganizowanego przez Wojewódzką Stację Sanitarno- Epidemiologiczną w P. wraz z certyfikatami uznającymi uprawnienia 4 osób do poboru próbek wody.

Dokonano przeglądu sprzętu pomiarowego i pomocniczego, sposobu prowadzenia wewnętrznej kontroli jakości badań i opracowywania sprawozdań z badań. W czasie kontroli dokonano oceny parametrów i metod badawczych zgłoszonych do zatwierdzenia - załącznik nr [...] "Wykaz parametrów i metod badawczych do zatwierdzenia przez PPIS". Stwierdzono, że Laboratorium prowadzi badania parametrów fizykochemicznych zgodnie z polskimi normami. Badanie azotanów prowadzone jest zgodnie z normą PN-82 C-04576/08, badanie azotynów zgodnie z normą PN-EN 26777:1999, badanie jonu amonowego zgodnie z normą PN- ISO 7150-1:2002, badanie odczynu pH zgodnie z normą PN-EN ISO 10523:2012, badanie chlorków zgodnie z normą PN-ISO 9297:1994, badanie barwy zgodnie z normą PN-EN ISO 7887:2012 rozdz.7, badanie żelaza zgodnie z normą PN-ISO 6332:2001, badanie manganu zgodnie z normą PN-92 C-04590/03, badanie mętności zgodnie z normą PN-EN ISO 7027:2003, badanie przewodności elektrycznej właściwej zgodnie z normą PN-EN 27888:1999 i badanie siarczanów zgodnie z normą PN-ISO 9280:2002. Stwierdzono też, że oznaczanie manganu i azotanów wykonywane są według norm wycofanych bez zastąpienia. Dla oznaczeń manganu z uwagi na zmianę zakresu badawczego Laboratorium posiada dodatkowo wewnętrzną procedurę badawczą nr PB-02/LAB wyd. 01 z 3 czerwca 2013 r. Laboratorium w dniu kontroli dokonało korekty zał. 2 "Zestawienie charakterystyk metod fizyko-chemicznych stosowanych w badaniach wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi" w zakresie dolnego zakresu badania dla oznaczeń azotanów i barwy oraz dolnego i górnego zakresu dla pH i przewodności. Wszystkie metody badawcze zgłoszone do zatwierdzenia zostały sprawdzone w Laboratorium. Zgodnie z wymaganiami rozporządzenia określono charakterystyki tych metod. Ustalono, że wartości charakterystyk umieszczone w tabeli załącznika 2 spełniają wymagania prawa. Kontrola wykazała też, że wyniki badań podawane są wraz z niepewnością pomiarów, nie zawierają niepewności pobierania próbek. Laboratorium wykonuje oznaczenia manganu i azotanów według norm, które zostały wycofane przez PKN z katalogu Polskich norm bez zastąpienia, o czym Klient Laboratorium powinien być poinformowany.

W okresie ostatnich dwóch lat 2014-2015 Laboratorium brało udział w porównaniach międzylaboratoryjnych w zakresie stosowanych metod badawczych zorganizowanych przez [...] oraz [...] dla następujących oznaczeń: azotany, azotyny, jon amonowy, pH, barwa, przewodność elektryczna właściwa oraz mętność. Uzyskano wyniki pozytywne tych badań. Podczas kontroli stwierdzono też, że Laboratorium nie potwierdziło dolnego zakresu metody dla jonu amonowego i azotynów, a do oznaczeń mętności stosowało nieaktualny wzorzec do kalibracji i sprawdzenia. Na skutek wyników kontroli Laboratorium Zakładowe M. dostarczyło organowi dokumenty potwierdzające dolne zakresy metody dla jonu amonowego i azotynów. W dniu podpisania protokołu przedstawiciel Laboratorium poinformował o zakupie nowego wzorca do oznaczeń mętności. W związku z powyższym PPIS stwierdził, że spełnione zostały wymagania § 7 ust. 1 rozporządzenia pozwalające zatwierdzić system jakości prowadzonych badań dla barwy zgodnie z normą PN-EN ISO 7887:2012 rozdz.7, mętności zgodnie z normą PN-EN ISO 7027:2003, przewodności elektrycznej właściwej w 25°C zgodnie z normą PN-EN 27888:1999, odczynu pH zgodnie z normą PN-EN ISO 10523:2012, jonu amonowego zgodnie z normą PN-ISO 7150-1:2002, azotanów zgodnie z normą PN-82 C-04576/08 i azotynów zgodnie z normą PN-EN 26777:1999.

Jednocześnie odnośnie odmowy zatwierdzenia Laboratorium Zakładowego M. w zakresie badania próbek wody dla wskazanych w sentencji decyzji parametrów fizykochemicznych stwierdzono, że laboratorium nie potwierdziło udziału w latach 2014-2015 w badaniach biegłości kompetencji do oznaczania chlorków, żelaza, manganu i siarczanów w próbkach wody. Dla tych parametrów Laboratorium przedstawiło jedynie świadectwo i wyniki uczestnictwa w porównaniu międzylaboratoryjnym w 2015 r. w zakresie analizy wody organizowanym przez ZCA WIiTC PK. Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Laboratorium wnioskujące o zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych badań próbek wody musi przedstawić dokumenty potwierdzające udział w badaniach biegłości oraz zestawienie wyników i ocenę badań biegłości. PPIS uznał, że choć Laboratorium dostarczyło dolne zakresy metody dla chlorków i żelaza, których brak stwierdzono podczas kontroli, a stosowane metody badawcze dla chlorków, żelaza, manganu i siarczanów są zgodne z wymaganiami rozporządzenia, to brak udziału w badaniach biegłości nie pozwala na wydanie decyzji zatwierdzającej system jakości prowadzonych badań dla tych parametrów.

M. Spółka z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając PPIS naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez działanie, które nie pogłębia zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez sformułowanie odmiennej oceny prawnej udziału laboratorium zakładowego M. w badaniach biegłości poprzez porównania międzylaboratoryjne, nie wyjaśniając przy tym przyczyn odstąpienia od swojej pierwotnej oceny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 ust. 1 pkt. 3) i 4) rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że Laboratorium Zakładowe M. nie przedstawiło dokumentów potwierdzających w badaniach biegłości kompetencję do oznaczania chlorków, żelaza, manganu i siarczanów w próbkach wody, podczas gdy laboratorium wykazało udział w badaniach biegłości przeprowadzonych za pomocą porównań międzylaboratoryjnych z wynikiem pozytywnym dla parametrów fizykochemicznych chlorków, żelaza, manganu oraz siarczanów, zgodnie z wymaganiami normy PN - EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości", a tym samym przesłanki z powołanych przepisów rozporządzenia zostały spełnione. W motywach odwołania spółka przytoczyła przepis § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, by następnie podnieść, że wymóg uczestnictwa w badaniach biegłości wynika zarówno z normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości", jak i polityki Polskiego Centrum Akredytacji (PCA), szczegółowo opisanej w wydanym przez PCA dokumencie pn. "Polityka dotycząca uczestnictwa w badaniach biegłości" (wyd. 5 z dnia 17.11.2011 r.). Wyjaśniono, że norma PN-EN ISO/IEC 17043 stanowi podstawowe kryterium w procesach akredytacji i nadzoru organizatorów badań biegłości. Zgodnie z definicjami zawartymi w powołanej normie, badanie biegłości jest to ocena rezultatów działania uczestnika względem wcześniej ustalonego kryterium, za pomocą porównań międzylaboratoryjnych. Natomiast porównanie międzylaboratoryjne oznacza, zorganizowanie, wykonanie i ocena badań tego samego lub podobnych obiektów, przez co najmniej dwa laboratoria, zgodnie z uprzednio ustalonymi warunkami. Zgodnie z wydaną przez PCA polityką, PCA akceptuje wyniki badań biegłości organizowane przez akredytowanych i renomowanych organizatorów PT (badania biegłości). Wszyscy organizatorzy badań biegłości powinni postępować zgodnie z wymaganiami przywołanej już normy PN-EN ISO/IEC 17043. Zdaniem M. oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do błędnej interpretacji przez organ pojęcia "badanie biegłości". W ocenie organu, przedstawienie przez laboratorium M. wyników udziału w porównaniach międzylaboratoryjnych dla parametrów chlorków, żelaza, manganu oraz siarczanów, nie jest tożsame z wykazaniem przez laboratorium M. udziału w badaniach biegłości, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt. 3) rozporządzenia. Spółka wskazała, że stanowisko organu jest błędne, albowiem laboratorium zakładowe M. wzięło udział w 2015 r. w badaniach biegłości przeprowadzonych za pomocą porównań międzylaboratoryjnych, zakończonych wynikiem pozytywnym. Badania biegłości zrealizowane zostały przez renomowanego ich organizatora, tj. ZCA WIiTC PK, postępującego zgodnie z wymaganiami normy PN-EN ISO/IEC 17043, o której stanowi § 7 ust. 5 pkt 3) rozporządzenia. Zostało to wskazane w protokole kontroli z dnia 6 listopada 2015 r. W świetle literalnego brzmienia definicji "badania biegłości", nie budzi wątpliwości fakt, iż laboratorium zakładowe M. wykazało udział w badaniach biegłości poprzez porównania międzylaboratoryjne, a tym samym kompetencję do oznaczania chlorków, żelaza, manganu oraz siarczanów w próbach wody, co oznacza, iż warunek, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia, został spełniony. Dodatkowo M. podniosło, iż przeprowadzone przez laboratorium zakładowe spółki badania biegłości poprzez porównania międzylaboratoryjne, realizowane przez Politechnikę K., były dotychczas uznawane przez PPIS. Tak diametralna zmiana oceny prawnej narusza ustanowioną w art. 110 k.p.a. zasadę związania organu własnym rozstrzygnięciem, jak też godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.

Następnie w piśmie uzupełniającym odwołanie M. Spółka z o.o. podniosła, że PPIS wskazał, iż jego przedstawiciel zwracał uwagę spółce na konieczność przeprowadzenia badań biegłości dla parametrów chlorków, żelaza, manganu i siarczanów, podczas procesu wydawania decyzji z dnia [...] 2014 r. ([...]), tj. podczas kontroli w dniu 26 września 2014 r. Dodatkowo PPIS powołał się na okoliczność, jakoby kierownik Oddziału Laboratoryjnego PSSE w [...], w obecności pracowników Spółki, miała poinformować o konieczności przeprowadzenia badań biegłości "do czasu ubiegania się o wydanie kolejnej decyzji zatwierdzającej laboratorium na kolejny okres jednego roku". Jednakże w protokole z kontroli laboratorium M. z dnia 26 września 2014 r., na który to protokół powołuje się organ, w jego punkcie 6 pn. "Potwierdzenie udziału w badaniach biegłości i ocena badań biegłości zostało stwierdzone, że "w okresie ostatnich dwóch lat Laboratorium brało udział w porównaniach miedzylaboratoryjnych w zakresie stosowanych metod badawczych (za wyjątkiem oznaczeń mętności) zorganizowanych przez Politechnikę K. oraz [...], gdzie uzyskało pozytywne wyniki". Oznacza to, iż wówczas organ uznał spełnienie przesłanki potwierdzenia w badaniach biegłości dla parametrów chlorków, żelaza, manganu oraz siarczanów za pomocą porównań międzylaboratoryjnych i je w pełni akceptował, zaś na etapie wydania zaskarżonej decyzji stanowisko organu uległo zmianie, pomimo tego, iż przepisy prawne w tym zakresie nie uległy zmianie. Ponadto spółka podała, że oba te podmioty (Politechnika K. oraz [...] zostały potraktowane przez organ równorzędnie. Odmiennie zatem niż na gruncie zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom PPIS, w żadnym miejscu protokołu z dnia 26 września 2014 r. nie pojawiło się stwierdzenie, jakoby organ poinformował pracowników M. o konieczność przeprowadzenia badań biegłości do czasu ubiegania się o wydanie kolejnej decyzji zatwierdzającej Laboratorium M.. Również w wydanej następnie decyzji z dnia [...] 2014 r. ([...]) uwagi takie się nie pojawiły.

Nadto M. Sp. z o.o. podkreśliła, że w porównaniach międzylaboratoryjnych organizowanych przez Politechnikę K. wyniki statystyczne poszczególnych laboratoriów odnoszą się do wartości rzeczywistej, nie zaś do wyniku średniego wszystkich laboratoriów. Takie podejście odróżnia ten podmiot od innych organizatorów porównań międzylaboratoryjnych, co świadczy o renomie tych badań. Szczegóły prowadzonych badań zostały opisane w piśmie z Instytutu Chemii i Technologii Nieorganicznej Zakładu Chemii Analitycznej Politechniki K. z dnia 12 stycznia 2016 r., złożonym przez spółkę do akt sprawy.

W. Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: WWIS) po rozpatrzeniu odwołania M. Spóka z o.o. decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że argumenty podnoszone przez spółkę nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił, iż zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia laboratorium starające się o zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych badań, powinno przedstawić dokumenty potwierdzające udział w badaniach biegłości, a nie w porównaniach międzylaboratoryjnych oraz przedstawić zestawienie wyników i oceny badań biegłości, wykonanych nie wcześniej niż 4 lata przed dniem złożenia wniosku o zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych badań. Ustawodawca wymaga udziału w badaniach biegłości i powołuje się na międzynarodową normę PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości". Zakres normy dotyczy badań biegłości, a nie porównań międzylaboratoryjnych i obejmuje ogólne wymagania dotyczące kompetencji organizatorów programów badań biegłości oraz opracowania i realizowania programów badań biegłości. Zgodnie z terminologią zamieszczoną w ww. normie badanie biegłości i porównanie międzylaboratoryjne nie są pojęciami tożsamymi. Porównanie międzylaboratoryjne jest elementem badań biegłości, a nie jest w całości badaniem biegłości. Laboratorium powinno brać udział w badaniach biegłości realizowanych zgodnie z aktualnym wydaniem ww. normy PN-EN ISO/IEC 17043. Jedynym potwierdzeniem realizacji badań biegłości wg powyższej normy jest ocena bezstronnej i kompetentnej jednostki upoważnionej do wydawania takich ocen. ZCA WIiTC Politechniki K. nie przedstawił dowodów uznania swoich kompetencji do realizowania badań biegłości. WWIS wskazał przy tym, że obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. stawia bardzo restrykcyjne wymagania dla jakości wody. Przykładem jest unieruchomienie wodociągu w przypadku kiedy jakość wody nie spełnia wymagań rozporządzenia pod względem bakteriologicznym. Stąd wymogi § 7 rozporządzenia muszą być respektowane. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przez PPIS przepisów art. 8 i art. 110 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że uczestnictwo w badaniach biegłości i ocena uzyskanych wyników jest wymogiem prawnym, który powinien być spełniony przez laboratoria zewnętrzne ubiegające się o uznanie systemu jakości prowadzonych badań próbek wody, przez organy PIS (§ 7 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia). Obowiązek ten wynikał również z zapisów § 6 ust. 1 pkt 3 i 4 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417 ze zm.). Decyzja PPIS z dnia [...] 2014 r,. nr [...] zatwierdzająca system jakości badań w laboratorium M. w zakresie oznaczania parametrów poddanych tylko porównaniom międzylaboratoryjnym zorganizowanych przez ZCA WIiTC Politechniki [...] bez wykazania uczestnictwa w badaniach biegłości była wydana z korzyścią dla strony. Natomiast w decyzji z dnia [...] 2015 r., nr [...] uwzględniono wymóg § 7 ust. 1 pkt. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2015 r. odmawiając zatwierdzenia parametrów (żelaza, manganu, chlorków i siarczanów) z uwagi na obowiązujące przepisy. Zarówno w protokole kontroli z dnia 6 listopada 2015 r., nr [...], jak i decyzji z dnia [...] 2015 r. PPIS wskazał, iż laboratorium musi przedstawić dokumenty potwierdzające udział w badaniach biegłości oraz zestawienie wyników i ocenę badań biegłości. W obowiązującym rozporządzeniu z 2015 r. ustawodawca doprecyzował, iż w ramach nadzoru nad laboratoriami wykonującymi badania jakości wody właściwy inspektor sanitarny dokonuje sprawdzenia, czy laboratorium prowadzi zewnętrzną kontrolę jakości wyników badań realizowaną poprzez udział w badaniach biegłości zgodnie z wymaganiami zawartymi w aktualnym wydaniu normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości" (§ 7 ust. 5 pkt 3), której zakres, jak wcześniej opisano dotyczy badań biegłości i obejmuje ogólne wymagania dotyczące kompetencji organizatorów programów badań biegłości oraz opracowania i realizowania programów badań biegłości. Zmiana oceny prawnej PPIS dotycząca zatwierdzenia w 2014 r. i niezatwierdzenia w 2015 r. laboratorium M. do wykonywania badań wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w zakresie oznaczeń parametrów poddanych porównaniom międzylaboratoryjnym organizowanym przez ZCA WIiTC PK nie wyniknęła z dowolności organu, lecz wskazała na uwzględnienie przez PPIS w decyzji z dnia [...] 2015 r. ścisłego przestrzegania przepisów prawa. Ponowne wydanie przez PPIS decyzji zatwierdzającej system jakości prowadzonych w laboratorium badań w oparciu o dokumenty potwierdzające udział w porównaniach międzylaboratoryjnych zamiast badań biegłości, prowadziłoby do wydania przez ten organ decyzji niezgodnej z prawem, tym bardziej, iż w nowe rozporządzenie zostało poszerzone o zapisy § 7 ust. 5 pkt 3. Ponadto z wyjaśnień PPIS wynika, iż podczas kontroli przeprowadzonej w 2014 r. przedstawiciel organu oraz kierownik Oddziału Laboratoryjnego PSSE w [...] poinformowali osoby uczestniczące w kontroli ze strony M. tj. M. W., M. B., A. T., T. B., iż na rok 2015 należy przeprowadzić badania biegłości dla żelaza, manganu, chlorków, siarczanów. Informację powyższą przekazano ustnie. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wpływa fakt przekazania, bądź nie przekazania ww. informacji pracownikom przedsiębiorstwa - decyzja zostaje wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa, z których jednoznacznie wynika, iż każde laboratorium ubiegające się o zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych badań wody musi potwierdzić swój udział w badaniach biegłości i nie powinny być stosowane żadne odstępstwa od przepisów, które tego wymagają. Jednocześnie WWIS uznał, że w zaskarżonej decyzji PPIS nieprawidłowo użył stwierdzenia, iż laboratorium "brało udział w porównaniach międzylaboratoryjnych..." w odniesieniu do kompetentnego organizatora badań biegłości tj. [...] oraz [...]. W tym miejscu powinien znaleźć się zapis, iż "laboratorium brało udział w badaniach biegłości...". Jednakże w ocenie systemu jakości badań próbek wody przekazanej przez PSSE w [...] (pismo nr [...] z dnia 19 listopada 2015 r.) i stanowiącej podstawę do wydania decyzji przez PPIS prawidłowo zapisano: " W okresie ostatnich dwóch lat, Laboratorium brało udział w badaniach biegłości w zakresie stosowanych metod badawczych w [...] oraz [...] dla... ". Zatem ów nieprawidłowy zapis nie wpłynął na ostateczne rozstrzygnięcie, gdyż poprawnie odróżniono badania biegłości od porównań międzylaboratoryjnych i zgodnie z obowiązującymi przepisami zatwierdzono system jakości badań w Laboratorium Zakładowym M. w zakresie parametrów, które zostały poddane badaniom biegłości (azotany, azotyny, jon amonowy, pH, barwa, przewodność elektryczna właściwa oraz mętność).

M. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WWIS, zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że Laboratorium Zakładowe spółki nie przedstawiło dokumentów potwierdzających w badaniach biegłości kompetencję do oznaczania chlorków, żelaza, manganu i siarczanów w próbkach wody, podczas gdy laboratorium wykazało udział w badaniach biegłości przeprowadzonych za pomocą porównań międzylaboratoryjnych z wynikiem pozytywnym dla parametrów fizykochemicznych chlorków, żelaza, manganu oraz siarczanów, zgodnie z wymaganiami normy PN - EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości", a tym samym przesłanki z § 7 ust. 1 pkt. 3) w/w rozporządzenia zostały spełnione. Ponadto spółka podniosła zarzut naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji PPIS. Ponadto zwrócono uwagę, iż § 6 ust. 1 pkt 3 obowiązującego uprzednio rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417), w oparciu, o który wydawane były wcześniejsze decyzje, brzmiał "Zatwierdzenie, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest dokonywane każdego roku przez właściwego państwowego powiatowego lub państwowego granicznego inspektora sanitarnego, na podstawie zestawienia wyników i oceny badań biegłości". Sam organ II instancji potwierdził twierdzenia spółki w tym zakresie, wskazując w zaskarżonej decyzji, iż obowiązek uczestnictwa w badaniach biegłości wynikał również z zapisów § 6 ust. 1 pkt. 3 nieobowiązującego rozporządzenia (str. 9 decyzji). Oczywistym zatem jest niekonsekwencja organu I instancji w wydawanych przez siebie decyzjach administracyjnych. Pomimo zaś dostrzeżenia powyższego również przez sam organ, stawiany w tym zakresie przez skarżącą zarzut został całkowicie zlekceważony przez WWIS. Zdaniem skarżącej za niedopuszczalne uznać należy twierdzenie organu II instancji, iż "decyzja PPIS wydana w 2014 r. zatwierdzająca system jakości badań w laboratorium M. w zakresie oznaczania parametrów poddanych tylko porównaniom międzylaboratoryjnym (...) była wydana z korzyścią dla strony". Umknęło organowi, iż decyzje powinny być wydawane ściśle z wymogami prawa, bez względu na to czy są one korzystne dla strony czy też nie. Argumentacja organu w tym zakresie nie jest zatem w żaden sposób przekonująca. Ponadto odnosząc się do twierdzeń organu II instancji, iż obowiązujące rozporządzenie z 2015 r. zostało poszerzone o § 7 ust. 5 pkt. 3 poprzez odwołanie się do normy PN-EN ISO/IEC 17043 M. wskazała, iż nie zmienia to treści ówcześnie obowiązującego § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2007r. Okoliczność ta winna przesądzać o tym, że zaskarżona decyzja nie powinna być odmienna od wydanych wcześniej decyzji. Powyższe – zdaniem spółki - narusza ustanowioną w art. 110 k.p.a. zasadę związania organu własnym rozstrzygnięciem, jak też godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi WWIS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie wreszcie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania doszło do zmiany stanu prawnego sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1a tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do przeprowadzania regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Jednocześnie, ustawodawca wskazuje w art. 12 ust. 4 powołanej ustawy, że badanie pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi mogą wykonywać laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub inne laboratoria o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez Państwową Inspekcję Sanitarną.

Powyższe przepisy zostały z kolei uszczegółowione w wydanych na podstawie art. 13 tej samej ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, określi, w drodze rozporządzenia między innymi sposób nadzoru nad laboratoriami wykonującymi badania jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, rozporządzeniach Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

W kontrolowanej sprawie M. Sp. z o.o. w C. wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie Laboratorium Zakładowego M. w celu realizacji badań w ramach monitoringu wewnętrznego jakości wody w zakresie następujących parametrów: azotyny, azotany, jon amonowy, pH, chlorki, barwa, żelazo, mangan, mętność, przewodność, siarczany w dniu 27 października 2015 r., zaś decyzja organu i instancji wydana została [...] 2015 r.

Powyższe jest o tyle istotne dla sprawy, że na podstawie upoważnienia zawartego wskazanym powyżej art. 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. nr 61 poz. 417 z późn. zm.), które zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1989). Zgodnie z § 29 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2015 r. utraciło moc rozporządzenie z dnia 29 marca 2007 r., a zgodnie z § 30 rozporządzenie z dnia 13 listopada 2015 r. weszło w życie z dniem 28 listopada 2015 r.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2007 r. zatwierdzenie, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest dokonywane każdego roku przez właściwego państwowego powiatowego lub państwowego granicznego inspektora sanitarnego, na podstawie:

1) zaświadczenia potwierdzającego przeszkolenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej osób pobierających próbki wody do badań albo certyfikatu laboratorium w zakresie pobierania próbek wody;

2) wykazu badań prowadzonych przez laboratorium oraz charakterystyki metod badawczych;

3) dokumentów potwierdzających udział laboratorium w badaniach biegłości;

4) zestawienia wyników i oceny badań biegłości.

Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2015 r. w ramach nadzoru nad laboratoriami wykonującymi badania jakości wody właściwy państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny każdego roku dokonuje zatwierdzenia systemu jakości prowadzonych badań wody na podstawie złożonego wniosku, do którego należy załączyć:

1) zaświadczenia potwierdzające przeszkolenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej osób pobierających próbki wody do badań albo certyfikat laboratorium w zakresie pobierania próbek wody;

2) wykaz badań prowadzonych przez laboratorium oraz charakterystyki metod badawczych;

3) dokumenty potwierdzające udział laboratorium w badaniach biegłości;

4) zestawienia wyników i oceny badań biegłości, wykonanych nie wcześniej niż 4 lata przed dniem złożenia wniosku o zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych badań wody.

Już proste zestawienie przywołanych wyżej regulacji pozwala na stwierdzenie, iż nie są one jednakowe, a zasadnicza różnica pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że § 6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2007 r. określał jedynie zamknięty katalog środków dowodowych na podstawie, których organy PIS winny orzekać o zatwierdzeniu systemu jakości prowadzonych w danym laboratorium badań wody, nie modyfikując jednakże ogólnych zasad postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, zaś § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2015 r. ustanowił wymogi jakim winien sprostać wniosek o zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych w danym laboratorium badań wody, w szczególności wskazując, iż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających udział laboratorium w badaniach biegłości, a ewentualne zatwierdzenie systemu jakości badań wody odbywa się jedynie na podstawie złożonego wniosku, do którego dokumenty te należy dołączyć.

Zarówno przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak przepisy obu przywołanych wyżej rozporządzeń nie definiowały pojęcia "badań biegłości" w jakich winno brać udział laboratorium ubiegające się o zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych badań wody, jednakże rozporządzenie z dnia 13 listopada 2015 r. w § 7 ust. 5 zawarło stanowiące novum odesłanie do Polskiej Normy wskazując, że w ramach nadzoru nad laboratoriami wykonującymi badania jakości wody właściwy państwowy wojewódzki, państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny dokonuje sprawdzenia, czy laboratorium:

1) prowadzi udokumentowany system jakości badań wody, a dla laboratoriów nieposiadających akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji, czy jest on zgodny z wymaganiami zawartymi w aktualnym wydaniu normy PN-EN ISO/IEC-17025 "Ogólne wymagania dotyczące laboratoriów badawczych i wzorcujących";

2) prowadzi wewnętrzną kontrolę jakości wyników badań;

3) prowadzi zewnętrzną kontrolę jakości wyników badań realizowaną poprzez udział w badaniach biegłości zgodnie z wymaganiami zawartymi w aktualnym wydaniu normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości".

W sprawie doszło zatem do zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, albowiem postępowanie wszczęte zostało 27 października 2015 r., a ostania czynność przeprowadzona została 6 listopada 2015 r., a więc pod rządami rozporządzenia z dnia 29 marca 2007 r., zaś decyzja organu I instancji wydana została [...] 2015 r., czyli już pod rządami nowego, aktualnie obowiązującego rozporządzenia.

W przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, co do zasady to przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego.

Rozporządzenie z dnia 13 listopada 2015 r. nie zawierało jednakże jakichkolwiek przepisów intertemporalnych dotyczących toczących się postępowań w sprawie zatwierdzenia systemu jakości badań wody prowadzonych przez laboratoria inne niż laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co oznacza, że wobec braku przepisów przejściowych w sprawie znaleźć musi zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej.

Powyższe oznacza, że organy prowadzące postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia systemu jakości badań wody winny uwzględnić nową regulację prawną wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co też trafnie organy w niniejszej sprawie uczyniły, jedynie nie uzasadniając w jakikolwiek sposób swojego stanowiska w tym zakresie.

Zauważyć jednakże należy, iż bezpośrednie stosowanie nowej regulacji nie może jednakże dotyczyć zdarzeń zaistniałych "w całości" przed jej wejściem w życie, w tym samego złożenia wniosku o zatwierdzeniu systemu jakości prowadzonych w danym laboratorium badań wody.

Skoro bowiem wniosek o zatwierdzeniu systemu jakości prowadzonych w laboratorium ZWiK w C. badań wody na datę jego składania odpowiadał wymogom określonym w ówcześnie obowiązujących przepisach, to późniejsze wprowadzenie wymogu dołączania do wniosku określonych dokumentów, w tym potwierdzających udział laboratorium w badaniach biegłości nie może skutkować oceną, iż podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, albowiem stanowiłoby to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego działanie prawa wstecz.

Powyższe oznacza, iż w takiej sytuacji procesowej jak zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdy organy administracji orzekające w przedmiocie zatwierdzenia systemu jakości prowadzonych w laboratorium ZWiK w C. badań wody musiały uwzględnić wymogi wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a jednocześnie w ich ocenie dokumentacja przedstawiona przez stronę wraz z wnioskiem nie odpowiadała tym wymogom, winny przed wydaniem decyzji wezwać stronę do uzupełnienia braków wniosku wskazując jakie konkretnie dokumenty winny być przez stronę przedstawione.

Wymogom powyższym orzekające w sprawie organy nie sprostały, co oznacza, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] 2015 roku Nr [...] w części dotyczącej odmowy zatwierdzenia Laboratorium Zakładowego M. sp. z o.o. w C. w zakresie badania próbek wody dla parametrów fizykochemicznych: chlorki, żelazo, mangan, siarczany zapadły co najmniej przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

Odnosząc się do istoty sporu pomiędzy organem, a stroną skarżącą, a sprowadzającego się do odmiennej oceny, czy przedstawione przez wnioskodawcę świadectwo uczestnictwa Laboratorium M. w C. w Porównaniu Międzylaboratoryjnym 2015 w zakresie analizy wody organizowanym przez Zakład Chemii Analitycznej Wydziału Inżynierii i Technologii Chemicznej Politechniki [...] jest wystarczające dla uznania, że wnioskodawca spełnił kryterium udziału laboratorium w badaniach biegłości zauważyć natomiast należy, iż zebrany w sprawie dotąd materiał dowody nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie tej kwestii.

Jak wskazano już bowiem wyżej zarówno przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak przepisy obu przywołanych wyżej rozporządzeń nie definiowały pojęcia "badań biegłości" w jakich winno brać udział laboratorium ubiegające się o zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych badań wody.

W świetle powyższego za oczywiście nietrafne uznać należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, gdzie nie podejmując próby wykładni tegoż pojęcia i jego stosunku do pojęcia "badań międzylaboratoryjnych" ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż laboratorium ZWiK nie potwierdziło udziału w latach 2014-2015 w badaniach biegłości kompetencji do oznaczania chlorków, żelaza, manganu i siarczanów w próbkach wody, bowiem dla tych parametrów Laboratorium przedstawiło jedynie świadectwo i wyniki uczestnictwa w porównaniu międzylaboratoryjnym.

Próbę uargumentowania zajętego w tym zakresie stanowiska podjął natomiast organ odwoławczy odwołując się wprost do zapisów normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości" i zawartych w tej Polskiej Normie definicji badań biegłości i badań międzylaboratoryjnych.

Stanowisko organu II instancji obarczone jest jednakże w tym zakresie błędem polegającym na uznaniu postanowień Polskiej Normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości" za źródło prawa powszechnie obowiązującego.

Powyższe stanowiło naruszenie niżej wskazanych przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Polskie Normy nie należą bowiem do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP stanowiącego, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2).

Z powyższą regulacją konstytucyjną koresponduje art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. nr 169, poz. 1386 z późn. zm.), zgodnei z którym Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN (ust. 1), stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne (ust. 3), Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim (ust. 4), Polskie Normy korzystają z ochrony jak utwory literackie, a autorskie prawa majątkowe do nich przysługują krajowej jednostce normalizacyjnej (ust. 5), a ochrony Polskich Norm, o której mowa w ust. 5, nie narusza ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (ust. 7).

Poszukując odpowiedzi na pytanie o charakter Polskich Norm w systemie prawa stanowionego zauważyć należy, iż powołanie się na Polską Normę w przepisie prawnym nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie chce ten status zmienić. To jednak jest możliwe tylko przez wyraźne wskazanie tego w postanowieniach innej ustawy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, albowiem odwołanie się do Polskiej Normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości" zawarte zostało nie w ustawie lecz w rozporządzeniu, które nie może modyfikować jednoznacznych regulacji rangi ustawowej, w tym w szczególności regulacji z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.

Nie bez znaczenia dla oceny charakteru Polskich Norm pozostaje okoliczność, iż tym wskutek objęcia Polskich Norm prawami autorskimi i w dodatku wyjęcia ich spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dostęp do nich jest odpłatny.

Powyższe dodatkowo przemawia za przyjęciem, iż tylko odniesienie do Polskiej Normy wprost w ustawie powiązane z darmową jej dostępnością skutkowałoby obowiązkiem jej stosowania. W demokratycznym państwie prawnym nie sposób bowiem oczekiwać od obywatela stosowania się do regulacji, które nie zostały opublikowane w sposób prawem przewidziany i które są dla niego niedostępne, względnie trudno dostępne, a tak sytuacja zachodzi w przypadku Polskich Norm, z którymi można się zapoznać po ich zakupie lub w czytelni Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, które znajdują się jedynie w Warszawie, Łodzi i Katowicach.

Nie można jednocześnie zupełnie abstrahować od faktu, iż prawodawca w § 7 ust. 5 rozporządzenia zawarł odwołanie do Polskiej Normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości".

W kontekście przedstawionych powyżej rozważań dotyczących charakteru prawnego Polskich Norm odwołanie to wykładać jednakże należy nie jako wprowadzenie tej Polskiej Normy do systemu powszechnie obowiązujących źródeł prawa i nałożenie na organy i strony obowiązku jej stosowania, lecz tylko i wyłącznie jako wskazanie, że zastosowanie danej Polskiej Normy jest jedną z możliwości spełnienia wymogów prawa co do udziału laboratorium w badaniach biegłości. Powyższe oznacza, że zastosowanie się przez określone laboratorium do wymogów określonych w Polskiej Normie PN-EN ISO/IEC 17043 stwarza domniemanie, iż laboratorium to dopełniło obowiązku udziału w badaniach biegłości, lecz jednocześnie nie jest wykluczone wykazanie tej istotnej prawnie okoliczności w inny sposób, wskazujący, że spełniony został cel regulacji ustawowej, to jest zapewnienie biegłości danego laboratorium w badaniach jakości wody.

Inaczej rzecz ujmując zgodna z regulacjami wyższego rzędu będzie taka wykładnia § 7 rozporządzenie z dnia 13 listopada 2015 r., która sprowadza się do stwierdzenia, że przedstawienie przez podmiot ubiegający się o zatwierdzenie systemu jakości nadań dokumentów potwierdzających udział w badaniach biegłości zgodnych z wymaganiami określonymi w odpowiedniej Polskiej Normie stwarza domniemanie, że laboratorium wykazuje się biegłości w badaniach określonego rodzaju i spełnia kryteria określone w ustawie i rozporządzeniu, lecz jednocześnie nie wyklucza przedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających udział w innych niż wskazanych w odpowiedniej Polskiej Normie badaniach biegłości, o ile badania te wskazują na odpowiedni poziom jakości badań wody prowadzonych w danym laboratorium.

Zatwierdzona przez krajową jednostkę normalizacyjną Polska Norma posiadać zatem będzie w postępowaniu walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to jest stanowić będzie dowód, że postanowienia w niej zawarte odpowiadają aktualnemu sprawdzonemu poziomowi wiedzy w danej dziedzinie.

Dalszym następstwem takiego rozumienia charakteru Polskich Norm będzie stwierdzenie, iż w przypadku powołania się w postępowaniu administracyjnym na określoną Polską Normę koniecznym będzie przeprowadzenie w tym postępowaniu dowodu z dokumentu ją zawierającego, przy czym dowód ten przeprowadzony może zostać z urzędu w sytuacji gdy na daną Polską Normę powołuje się organ, względnie na wniosek strony, która powołuje się na jej zapisy i która co za tym idzie winna tą Polską Normę przedłożyć do akt sprawy.

Brak dołączenia Polskiej Normy do akt sprawy w sytuacji gdy jak w niniejszym postępowaniu powołuje się na nią zarówno organ jak i strona skutkuje brakiem możliwości dokonania przez Sąd kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, jak i brakiem możliwości odniesienia się do argumentów strony, albowiem Sąd nie dysponuje treścią danej Polskiej Normy i co za tym idzie nie jest stanie nie tylko ocenić czy jej zapisy są prawidłowo wykładane przez strony sporu, lecz nawet ustalić czy została ona przytoczona przez organ bądź stronę zgodnie z jej oryginalnym, zatwierdzonym przez krajowa jednostkę normalizacyjna brzmieniem.

Stąd też uznać należy, iż powołanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na postanowienia Polskiej Normy PN-EN ISO/IEC 17043 w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest tego dokumentu stanowi naruszenie art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem skutkuje rozpatrzeniem przez organ materiału dowodowego, który nie jest znany stronie postępowania, co oznacza faktyczne pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez powołanie się na dowód, który nie został w toku postępowania zebrany.

W świetle powyższych rozważań oczywistym w ocenie Sądu jawi się, iż orzekając w sprawie zatwierdzenia systemu jakości prowadzonych badań wody organ winien dokonać samodzielnej wykładni pojęcia udziału laboratorium "w badaniach biegłości", przy uwzględnieniu zarówno zasad wykładni językowej jak i zasad wykładni celowościowej uwzględniającej przesłanki jakimi kierował się prawodawca wprowadzając wymóg, iż badanie pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi mogą wykonywać (poza laboratoriami Państwowej Inspekcji Sanitarnej) jedynie laboratoria o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez Państwową Inspekcję Sanitarną (art. 12 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz doprecyzowując w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w celu określenia sposobu nadzoru nad laboratoriami wykonującymi badania jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, że przesłanką zatwierdzenia systemu jakości prowadzonych badań jest między innymi przedstawienie dokumentów potwierdzających udział laboratorium w badaniach biegłości oraz zestawienia wyników i oceny badań biegłości, wykonanych nie wcześniej niż 4 lata przed dniem złożenia wniosku o zatwierdzenie systemu jakości prowadzonych badań wody.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż pojęcie biegłości oznacza w języku polskim oznacza wprawę, zręczność, sprawność, nabyte doświadczenie w wykonywaniu czegoś, rutynę (patrz Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego), zaś badanie to forma rzeczownikowa czasownika badać oznaczającego między innymi dokładne, gruntowne poznawanie, dociekanie za pomocą analizy naukowej (patrz Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego).

W świetle wykładni językowej badanie biegłości to zatem nic innego niż weryfikacja poprzez analizę naukową poziomu sprawności danego laboratorium w wykonywaniu badań jakości wody, skutkujące oceną czy pracownicy danego laboratorium posiadają nie tylko wiedzę, lecz także praktyczne zdolności jej zastosowania w określonych badaniach i co za tym idzie gwarantują wykrycie braku spełniania przez badaną przez nich wodę określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymogów, co sprowadza się do umiejętności powtarzalnego przeprowadzania badań z wystarczającą dokładnością.

Pod kątem tak określonego znaczenia pojęcia "badania biegłości" organ winien ocenić dokumenty przedstawione przez stronę wraz z wnioskiem o zatwierdzenie sytemu jakości prowadzonych badań wody, przy czym nie będzie wystarczające powołanie się w tym zakresie na postanowienia Polskiej Normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości" o ile na regulacje w niej zawarte nie powoła się sama strona wnioskująca o wydanie decyzji.

Dla oceny czy określone dokumenty spełniają wymóg potwierdzenia udziału laboratorium w badaniach biegłości koniecznym będzie nadto odwołanie się nie do ich tytułu, lecz do ich pełnej zawartości. Powyższe oznacza, iż w sytuacji gdy strona przedstawiła świadectwo uczestnictwa w Porównaniu międzylaboratoryjnym 2015 w zakresie analizy wody jako dowód udziału w badaniach biegłości rzeczą organu będzie wezwanie strony do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie kompletu dokumentacji w oparciu o która powyższe świadectwo zostało dla Laboratorium ZWiK w C. wydane celem oceny czy powyższe Porównanie międzylaboratoryjne może być na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi uznane za badanie biegłości w rozumieniu § 7 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia. Takie zatytułowanie przedmiotowego świadectwa nie przesądza bowiem, że faktycznie laboratorium ZWik W C. nie uczestniczyło w tym zakresie w badaniach biegłości, tym bardziej, że rozporządzenie z dnia 13 listopada 2015 r., w swoich regulacjach nie posługuje się pojęciem porównań międzylaboratoryjnych, zaś przeprowadzone przez organy rozróżnienie "porównania międzylaboratoryjnego" i "badania biegłości" opiera się wyłącznie na powoływanych w uzasadnieniu decyzji zapisach Polskiej Normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości" i z przyczyn wskazanych juz wyżej nie mogło być zweryfikowane przez orzekający w sprawie Sąd.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż jedynie pomocnicze znaczenie w tej ocenie będzie miała treść postanowienia Polskiej Normy PN-EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości", a ewentualne odwołanie się do niej przez organ wymagać będzie załączenia tej Polskiej Normy do akt sprawy. Ta pomocniczość Polskiej Normy sprowadzać się będzie do tego, iż spełnienie wymogów określonych w Polskiej Normie oznaczać będzie posiadanie przez wnioskodawcę cech o jakich mowa w § 7 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2015 r., lecz jednocześnie cechy te będą mogły być przez niego wykazywane także w inny sposób.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Instytutu Chemii i Technologii Nieorganicznej Zakład Chemii Analitycznej Wydziału Inżynierii i Technologii Chemicznej Politechniki [...] z dnia 12 stycznia 2016 r. (k. 80 akt administracyjnych), w którym opisana jest procedura przeprowadzania programu porównań międzylaboratoryjnych polegających na przygotowaniu próbek roztworów i rozesłaniu ich do laboratoriów uczestniczących w porównaniu, przy czym wyniki porównania są zbierane droga internetową i opracowywane autorskim programem komputerowym, a raport z porównania zawiera oceny osiągnięć uczestników zgodne z wytycznymi powyższej polskiej Normy oraz analizę jakości wyników i zawarte jest oświadczenie o zgodności tych badań z aktualnymi wymaganiami Polskiej Normy PN-EN ISO/IEC 17043. Raport ten uczestnicy badania otrzymują w formie elektronicznej i książkowej.

W świetle powyższych informacji o ile organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej powziął wątpliwość co do tego czy przedstawione przez wnioskodawcę świadectwo uczestnictwa w Porównaniu międzylaboratoryjnym 2015 potwierdza udział w badaniach biegłości, czyli inaczej rzecz ujmując czy przedmiotowe porównanie międzylaboratoryjne stanowiło – jak twierdzi strona – badanie biegłości, winien wezwać stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie posiadanego kompletnego raportu z tegoż porównania międzylaboratoryjnego, co umożliwiłoby mu ocenę czy procedura nazwana porównaniem międzylaboratoryjnym obejmowała wyłącznie zorganizowanie, wykonanie i ocenę badań wody przez uczestniczące w niej laboratoria, czy też zawierała także ocenę rezultatów osiągniętych przez poszczególnych uczestników pod kątem sprawności (posiadania umiejętności) wystarczającej dla powtarzalnego przeprowadzania badań wody z dokładnością pozwalającą na stwierdzenie spełniania bądź braku przez wodę wymogów jakościowych określonych w załącznikach do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co pozwalałoby ją uznać za procedurę badania biegłości.

Brak powyższego wezwania, w kontekście omówionej już powyżej zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania uznać w ocenie Sądu należy za naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.) , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ostatnim ze stwierdzonych przez Sąd uchybień w procedowaniu jakich dopuścił się w niniejszej sprawie organ odwoławczy było naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulujących kwestie posiadania przez poszczególne podmioty kompetencji do realizowania badań biegłości, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że Zakład Chemii Analitycznej Wydziału Inżynierii i Technologii Chemicznej Politechniki [...] nie przedstawił dowodów uznania swoich kompetencji do realizowania badań biegłości.

Zauważyć bowiem należy, iż skoro zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to w sytuacji gdy kwestionują uprawnienie określonego podmiotu do wykonywania określonych procedur, tak jak w niniejszej sprawie badań biegłości, winny wskazać podstawę prawna swojego stanowiska, względnie wskazać jakie dowody uważają za wystarczające dla wykazania posiadania przez dany podmiot kompetencji do realizowania badań biegłości w danej dziedzinie.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części objętej odwołaniem.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykazują zmienność oceny i kwalifikacji prawnej przy niezmieniającym się stanie faktycznym i zbliżonym stanie prawnym uznać należy, iż zarzut ten był oczywiście bezzasadny. Przedmiotem kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu jest bowiem wyłącznie objęta skargą decyzja, a nie prawidłowość wcześniejszych działań i decyzji organów inspekcji sanitarnej. Ujmując rzecz nieco kolokwialnie zauważyć bowiem należy, że z faktu, iż organ być może uprzednio popełnił błąd zatwierdzając system jakości badań wody prowadzonych w laboratorium skarżącej Spółki nie sposób wyprowadzać wniosku, iż obowiązany jest w tymże błędzie tkwić.

Przedwczesny okazał się natomiast podniesiony w skardze zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że Laboratorium Zakładowe spółki nie przedstawiło dokumentów potwierdzających w badaniach biegłości kompetencję do oznaczania chlorków, żelaza, manganu i siarczanów w próbkach wody, podczas gdy laboratorium wykazało udział w badaniach biegłości przeprowadzonych za pomocą porównań międzylaboratoryjnych z wynikiem pozytywnym dla parametrów fizykochemicznych chlorków, żelaza, manganu oraz siarczanów, zgodnie z wymaganiami normy PN - EN ISO/IEC 17043 "Ocena zgodności - Ogólne wymagania dotyczące badania biegłości", a tym samym przesłanki z § 7 ust. 1 pkt. 3) w/w rozporządzenia zostały spełnione. Ocena prawidłowości zastosowania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej powyższego przepisu prawa materialnego możliwa bowiem będzie dopiero w przypadku niewadliwego przeprowadzenia przez nie postępowania w sprawie i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję winien ostatecznie wydać organ administracji w niniejszej sprawie, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rozpoznanie podania strony z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.