Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 541/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie S WSA Katarzyna Marasek-Zybura ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M." z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 grudnia 2021 r. nr SKO-Dr.-4122-35/21 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "M." z siedzibą w Z. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Ponowie wydaną decyzją 13 kwietnia 2021 r., nr [...] Burmistrz Miasta Z. zezwolił A. Sp. z o.o. w W. (dalej: uczestnik) na lokalizację zjazdu z drogi publicznej gminnej – ul. [...] w Z., złożonej z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] zgodnie z lokalizacją przedstawioną na załączniku graficznym do decyzji.

W wydanej decyzji organ określił m.in. warunki zaprojektowania i wybudowania zjazdu; zabezpieczenia zjazdu przed spływem wody; warunki projektowe dotyczące włączenia zjazdu do drogi gminnej; konieczność uzgodnienia lokalizacji w przypadku kolizji z urządzeniami obcymi; nałożył na inwestora obowiązek poniesienia kosztów budowy, przebudowy lub modernizacji urządzeń w pasie drogowym w związku z realizacją zadania; a także obowiązek prowadzenia prac w sposób nie naruszający prawa własności stron trzecich oraz obowiązek wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przed przystąpieniem do robót.

Odwołanie od decyzji wniosło Stowarzyszenie "M." w Z. (skarżący) – dopuszczone do udziału w sprawie na prawach strony postanowieniem organu I instancji z 29 marca 2019 r.

Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji niezawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków;

2) art. 8 § 1 i 9 k.p.a. przez dokonanie przez organ I instancji nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy;

3) art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów stawianych w sprawie przez skarżącego, przez ich pozytywną, bądź negatywną weryfikację;

4) art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) w zw. z § 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), przez uznanie, że szerokość jezdni ulicy [...], wahająca się w przedziale od 2-3 m, umożliwiała spełnienie wymagań technicznych dla lokalizacji wnioskowanego zjazdu, w sytuacji gdy szerokość samej jezdni drogi publicznej, w przypadku wnioskowanego zjazdu, powinna wynosić co najmniej 3,50 m;

5) naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na nieruchomości, które nie przylegały bezpośrednio do drogi publicznej;

6) naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie, podczas gdy projekt wnioskowanego zjazdu z drogi publicznej nie spełniał wymogów wynikających z warunków technicznych.

Decyzją z 29 grudnia 2021 r., znak: SKO-Dr.-4122-35/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu umorzyło postępowanie odwoławcze.

Kolegium wskazało, że aby mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze musiało zostać m.in. wykazane, że podmiot który wniósł środek zaskarżenia posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub uczestniczył w postępowaniu na prawach strony. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r., II OSK 2310/11 Kolegium wskazało, że organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie odwołanie wniesione przez organizację społeczną winien ocenić trafność stanowiska organu I instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a. Rozpoznając zatem odwołanie organizacji społecznej, która została dopuszczona do udziału w sprawie organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ustalić czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu. Winien zatem ocenić czy postanowienie wydane w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. jest zgodne z prawem. Zdaniem Kolegium niezasadne było tym samym stanowisko, że sam fakt udziału w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony uzasadniał twierdzenie, że organizacja ta uprawniona była do wniesienia odwołania i żądania jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem organ odwoławczy dokonując wstępnej oceny uznałby, że organizacja społeczna została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony, to winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie byłby związany stanowiskiem organu I instancji zawartym w postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oraz w postanowieniu o wszczęciu postępowania na żądanie organizacji społecznej.

W ocenie Kolegium cele statutowe skarżącego nie uzasadniały jego udziału w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdu z wyżej opisanej drogi publicznej. Nadto skarżący nie wykazał interesu społecznego, który miałby przemawiać na rzecz jego udziału we wskazanym postępowaniu.

Kolegium podało, że cele skarżącego wskazane w § 7 jego Statutu, a zatem: promowanie idei "prawa mieszkańców do miasta", społeczeństwa obywatelskiego i rozwoju demokracji miejskiej, kształtowanie kompetencji obywatelskich, wspieranie rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych i sąsiedzkich, powiązań i współpracy między różnymi grupami mieszkańców oraz różnymi środowiskami; poprawa standardów funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej w zakresie wpływającym na funkcjonowanie miasta przez promowanie idei jawności i przejrzystości procedur oraz działań władz miasta zgodnie z poszanowaniem prawa; analiza i wpływ na zrównoważony rozwój i modernizację miasta w dziedzinie ładu przestrzennego, architektury, urbanistyki środowiska przyrodniczego, infrastruktury, zasobów naturalnych, stosunków własnościowych, kultury i edukacji sportu oraz warunków życia mieszkańców poprzez uczestnictwo w wypracowaniu strategii rozwoju przestrzennego miasta oraz procesach inwestycyjnych, mogących wpływać na jakość środowiska oraz życia mieszkańców; ochrona i zachowanie elementów istotnych dla tożsamości historycznej i kulturowej Z.: architektonicznych, urbanistycznych, przyrodniczych oraz zabytków i dóbr kultury, krajobrazu i fragmentów rodzimej przyrody oraz obiektów o szczególnym znaczeniu; identyfikacja problemów lokalnych i współpracę z władzami miasta odnośnie działań istotnych dla społeczności lokalnych; dbałość o ochronę i zachowanie środowiska naturalnego, a w szczególności zieleni miejskiej i czystości powietrza, a także rozszerzanie i pogłębianie świadomości społecznej w zakresie ochrony środowiska były zbyt ogólne, aby mogły uzasadniać udział skarżącego we wszelkiego rodzaju postępowaniach. Kolegium podało, że cel statutowy oznaczał, że sprawa dotyczyła zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musiało zatem istnieć merytoryczne powiązanie, rozumiane w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Kolegium podało też, że stosownie do art. 31 k.p.a. zakres statutowej działalności organizacji społecznej musiał podlegać odpowiedniej konkretyzacji, umożliwiającej ocenę związku rozpoznawanej sprawy z tą działalnością. Tymczasem określone w statucie skarżącego cele działania w żadnym razie nie mogły być potraktowane jako skonkretyzowanie zakresu statutowej działalności, a tym samym uzasadniać udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Zdaniem Kolegium cele przyjęte w statucie skarżącego były zadaniami o bardzo szerokim i ogólnym zakresie, faktycznie odpowiadającymi roli prokuratora, jako podmiotu występującego w interesie zachowania praworządności w sprawach administracyjnych, nie zaś organizacji społecznej. Natomiast wskazanie przez skarżącego, że w postępowaniu związanym z rozpatrzeniem sprawy dopuszczono się szeregu nieprawidłowości, co jest w związku z jego celami statutowymi, nie uzasadniało udziału organizacji społecznej w tym postępowaniu, gdyż to organ administracji prowadzący postępowanie, jak i organ odwoławczy, stały na straży praworządności i działały na podstawie przepisów prawa, a organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu nie mogła zastępować w tej roli organów.

Dalej Kolegium podało, że z akt administracyjnych nie wynikało, aby skażający skonkretyzował interes społeczny, który uzasadniałby jego występowanie z żądaniem dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w sprawie. Zdaniem Kolegium, skarżący wywodził interes społeczny z celów statutowych bez odniesienia się do konkretnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, co nie było wystarczające, by uznać takie żądania za dostateczne i usprawiedliwione. Gdyby bowiem przyjąć rozumowanie skarżącego, to przy tak skonstruowanym statucie niełatwo byłoby wskazać sprawy, w których skarżący nie mógłby uczestniczyć w charakterze żądającego wszczęcia postępowania lub jego uczestnika. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie mógł służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. A zatem jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron. Kolegium podało, że dokumenty przedstawione przez skarżącego nie pozwalały jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy w konkretnej sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej motywem działania - interesem społecznym, w rozumieniu skarżącego, była ochrona drogi gminnej czy też mieszkających przy tej drodze przed lokalizacją zjazdu z tej drogi na nieruchomość do niej przylegającą. Skarżący powinien przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczynił się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Organ nie był natomiast zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy był zgodny z zakresem jej statutowej działalności.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji Kolegium. Wniósł też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 500 zł.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 8 § 1 i 9 k.p.a. przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy;

2. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich bezpodstawne zastosowanie, wywodzone z błędnego ustalenia, że cele statutowe skarżącego nie uzasadniają jego dopuszczenia do udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji oraz, że za tym udziałem nie przemawia interes społeczny;

3. art 31 § 2 k.p.a. w zw. z art 9 i 10 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, tj. niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, bez wcześniejszego wydania wymaganego postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz na niewezwaniu skarżącego do uzasadnienia spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., czym uniemożliwiono skarżącemu ustosunkowanie się do stanowiska Kolegium.

Skarżący powołując się na treść art. 31 § 2 k.p.a. podniósł, że organ administracji publicznej, który negatywnie oceniłby podanie organizacji o dopuszczenie do udziału w sprawie zobowiązany jest wydać w tym przedmiocie postanowienie. Tylko wtedy bowiem organizacja społeczna mogłaby zrealizować swoje prawo do poddania niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej we właściwym trybie. Dopiero konsekwencją prawomocnej odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu powinna być decyzja wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym była bezpodstawna. Cele statutowe skarżącego oraz interes społeczny przemawiały bowiem za jego aktywnym udziałem we wskazanym postępowaniu. Skarżący podniósł, że Kolegium nie wzięło pod uwagę, że formułując cele statutowe organizacji społecznej nie sposób było przewidzieć wszystkich rodzajów postępowań administracyjnych, w których udział danej organizacji byłby potrzebny i uzasadniony w kontekście celów jej działalności. Być może jednak udział skarżącego był społecznie potrzebny, skoro powołane w tym celu organy państwa nie działały, a nawet jeżeli formalnie występowały to był to tylko udział "na papierze". Skarżący podniósł, że § 7 ust. 3 statutu zawierał wyraźnie określony cel jego działania, który w kontekście niniejszej sprawy w pełni uzasadniał jego w udział w sprawie. Cel rozumiany jako chęć wywierania wpływu "na zrównoważony rozwój i modernizację miasta w dziedzinie ładu przestrzennego, architektury, urbanistyki środowiska przyrodniczego, infrastruktury, (...) oraz warunków życia mieszkańców poprzez uczestnictwo w (...) procesach inwestycyjnych (..)" realizował się przez m.in. "inicjowanie oraz uczestniczenie jako strona w postępowaniach administracyjnych i sądowych (w tym postępowaniach przed sądami arbitrażowymi) w charaktery organizacji społecznej (...)". Skarżący podał, że zamiar wpływania na rozwój i modernizację Z. w dziedzinie architektury i infrastruktury realizowany przez udział w postępowaniach administracyjnych był bez wątpienia jego celem statutowym, który sformułowany został jasno, precyzyjnie i konkretnie. Tym samym lokalizacja zjazdu z drogi publicznej, z którą wiąże się przebudowa fragmentu drogi na nieruchomości stanowiącej własność gminy, w pełni wpisuje się w cel statutowy skarżącego w postaci wpływu na rozwój i modernizację infrastruktury miejskiej. Skarżący zaznaczył też, że w literaturze wskazuje się, że nawet nazwa organizacji społecznej może wskazywać na cele realizowane przez tę organizację (J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 15 września 2000 r., I SA 943/00, OSP 2001, nr 7—8, poz. 109). Podał, że między jego celem, a przedmiotem wskazanego postępowania zachodziło powiązanie merytoryczne zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. W interesie społecznym leżało bowiem zapobieżenie nadmiernemu obciążeniu ruchem ul. [...] w Z., która to ulica nie spełniała normatywnych wymagań technicznych. Była niezwykle wąska, kręta i posiadała znacznie ograniczoną nośność. Ochrona mieszkańców tej ulicy przed paraliżem komunikacyjnym również stanowiła działanie w celu ochrony interesu społecznego, przyświecające motywacjom skarżącego. Istotą działania skarżącego w ramach niniejszej sprawy było staranie, aby ewentualny zjazd z drogi publicznej spełniał techniczne wymagania dla tego rodzaju elementów infrastruktury drogowej. Skarżący podał, że jego celem było wpłynięcie na decyzję organu I instancji w taki sposob by ta zezwalała na lokalizację obiektu zgodnego z prawem — przede wszystkim zgodnie z normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił w innej sprawie wydaną na rzecz uczestnika decyzję o pozwoleniu na budowę.

W zakresie uzasadnienia wniosku o przyznanie kosztów postępowania skarżący przedłożył kopię faktury VAT i powołał się na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) w zw. z § 16 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi wywodząc jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, Kolegium dokonało bowiem błędnej tj. zawężającej wykładni pojęć "interes społeczny" i "cel statutowy", co skutkowało wydaniem postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 31 § 1 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy Nie wszystkie jednak zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie, o czym poniżej.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny

Jak wynika z powyższego przepisu warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, które obejmują cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Brak spełnienia chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji winien odmówić dopuszczenia organizacji udziału w postępowaniu.

Interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., jest pojęciem niedookreślonym, a jego znaczenie zmienia się w oparciu o okoliczności sprawy, do udziału w której chce przystąpić organizacja społeczna. Z tych też względów przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II GSK 52/17).

W postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r, II GZ 55/09 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli nad postępowaniem. Wprawdzie cytowane orzeczenie dotyczyło bezpośrednio odmowy lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 33 p.p.s.a.), niemniej jednak z uwagi tożsamość przesłanki "zakresu statutowej działalności" w obu typach postępowań – pogląd ten może mieć również zastosowanie przy interpretacji art. 31 § 1 k.p.a. Z kolei w wyroku z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08 (dotyczącym już bezpośrednio interpretacji art. 31 k.p.a.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do postępowania, jeżeli przyczyni się do lepszego wypełniania przez postępowanie administracyjne jego celów. W tezach tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że:

"1) Konflikt między interesem strony ubiegającej się o decyzję - z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony niejednokrotnie może być pożądany dla adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i w takich przypadkach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia »interes społeczny» w rozumieniu art. 31 par. 1 k.p.a.

2) Niedopuszczalne jest prewencyjne niedopuszczenie organizacji społecznej, motywowane wyłącznie dbałością o szybkość załatwienia sprawy.

3) Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów".

Sąd zgadza się również z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2021 r., VI SA/Wa 2276/20, że warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest udowodnienie jej aktywności dla rozpatrzenia sprawy, lecz wystarcza znajdująca oparcie w postanowieniach statutu potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego.

W określonym kontekście normatywnym dopuszczalne jest nawet takie rozumienie interesu społecznego, które niekoniecznie wiąże się z interesem zbiorowości, czy też szerzej pojętym interesem publicznym, lecz wynika z potrzeby ochrony określonych, wspólnie wyznawanych w społeczeństwie wartości. Przymiotnik "społeczny" poddaje się wykładni dynamicznej i jego rozumienie może w odniesieniu do chronionego w postępowaniu administracyjnym interesu być różne (zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209; L. Leszczyński, Legalność i praworządność a elastyczność stosowania prawa. Uwagi o wzajemnych relacjach [w:] H. Groszyk, J. Kostrubiec, M. Grochowski (red.), Pro scientia et disciplina. Księga Jubileuszowa z okazji 50-lecia Studenckiego Koła Naukowego Prawników Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Warszawa 2009, s. 186–187). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się więc, że interes społeczny może polegać na tym, by organizacja społeczne mogła wypełniać cele statutowe i uprawnienia swoich członków, jak również podejmować działania w celu ochrony pewnej grupy ludności (wyrok NSA w 4 grudnia 2001 r., II SA 2466/00).

Z kolei określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, pełniącym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzy ustrój dane organizacji społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2005 r., IV SA/Wa 736/04). Dopuszczenie do postępowania organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z przedmiotem konkretnego postępowania można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa wyjaśnienia okoliczności fatycznych kluczowych dla sprawy.

Już sama nazwa organizacji społecznej może wskazywać na cele realizowane przez tę organizację (tak J. Zimmermann, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2000 r., I SA 943/00, OSP 2001, nr-7-8, poz. 109). Przy czym nadmiernie ścisłe wykładanie związków pomiędzy przedmiotem sprawy, a zakresem celów statutowych organizacji, nie zawsze jest zabiegiem właściwym (wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2020 r., V SA/Wa 495/20).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 25 lutego 2019 r., zwrócił się do organu I instancji o dopuszczenie go do udziału "w postępowaniach toczących się dotyczących ul. [...] w Z., w szczególności postępowań projektów «pseudo» pensjonatów i wszelkich inwestycji dotyczących wskazanej ulicy". Skarżący uzasadniając wniosek powołał się na swoje cele statutowe, którymi zgodnie z § 7 Statut są :

1. promowanie idei "prawa mieszkańców do miasta", społeczeństwa obywatelskiego i rozwoju demokracji miejskiej, kształtowanie kompetencji obywatelskich, wspieranie rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych i sąsiedzkich, powiązań i współpracy między różnymi grupami mieszkańców oraz różnymi środowiskami;

2. poprawa standardów funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej w zakresie wpływającym na funkcjonowanie miasta przez promowanie idei jawności i przejrzystości procedur oraz działań władz miasta zgodnie z poszanowaniem prawa;

3. analiza i wpływ na zrównoważony rozwój i modernizację miasta w dziedzinie ładu przestrzennego, architektury, urbanistyki środowiska przyrodniczego, infrastruktury, zasobów naturalnych, stosunków własnościowych, kultury i edukacji sportu oraz warunków życia mieszkańców poprzez uczestnictwo w wypracowaniu strategii rozwoju przestrzennego miasta oraz procesach inwestycyjnych, mogących wpływać na jakość środowiska oraz życia mieszkańców;

4. ochrona i zachowanie elementów istotnych dla tożsamości historycznej i kulturowej Z.: architektonicznych, urbanistycznych, przyrodniczych oraz zabytków i dóbr kultury, krajobrazu i fragmentów rodzimej przyrody oraz obiektów o szczególnym znaczeniu;

5. identyfikacja problemów lokalnych i współpraca z władzami miasta odnośnie działań istotnych dla społeczności lokalnych; dbałość o ochronę i zachowanie środowiska naturalnego, a w szczególności zieleni miejskiej i czystości powietrza, a także rozszerzanie i pogłębianie świadomości społecznej w zakresie ochrony środowiska.

Z kolei w piśmie z 13 sierpnia 2020 r. skarżący wskazał, że jego głównym celem jest obrona Z. przed postępującą wielkokubaturową zabudową – w sytuacjach, kiedy tego rodzaju inwestycje są niezgodne z zapisami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a oczekiwanym przez skarżącego efektem nie jest uniemożliwienie rozwoju zabudowy miasta Z., ale tworzenie jej z uwzględnieniem swoistych tradycji, lokalnych uwarunkowań oraz wymagań obowiązującego prawa. Stowarzyszenie podało też, że niewątpliwie ewentualna zgoda na lokalizację zjazdu wpłynie zdecydowanie negatywnie na warunki komunikacyjne ul. [...], a w konsekwencji na sposób funkcjonowania lokalnej społeczności, zatem podjęcie interwencji w sprawie jest w pełni uzasadnione

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że takie cele statutowe jak: analiza i wpływ na zrównoważony rozwój i modernizację miasta w dziedzinie ładu przestrzennego i architektury, urbanistyki środowiska przyrodniczego infrastruktury, zasobów naturalnych, stosunków własnościowych oraz warunków życia mieszkańców przez uczestnictwo w wypracowaniu strategii rozwoju przestrzennego miasta oraz procesach inwestycyjnych, mogących wpływać na jakość środowiska oraz życia mieszkańców pozostają w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację zajadu z drogi publicznej gminnej – ul. [...] i czynią uzasadnionym udział skarżącego w tym właśnie postępowaniu. Wskazać należy, że także nazwa skarżącego, która jest ściśle związana z przedmiotem toczącego się postępowania, potwierdza cele dla jakich organizacja ta została powstała.

Jak już wskazano wyżej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania celu ochrony publicznych praw podmiotowych.

Za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, przemawiają także przeważający w doktrynie pogląd wskazujący na konieczność rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, Strona i podmioty na prawach strony [w:] Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Z. Kmieciak, Problemy i wyzwania partycypacji w postępowaniu administracyjnym [w:] Z. Kmieciak (red.) Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 17 - 45).

W ocenie Sądu udział organizacji społecznej w sprawie dotyczącej zezwolenia na zjazd z drogi gminnej może okazać się przydatny, w dogłębnym zbadaniu sprawy.

Kolegium umarzając postępowanie odwoławcze, zdaniem Sądu uchyliło się od rzetelnej oceny materiału dowodowego, wskazując na niemający oparcia w przepisach ustawy, spoczywający po stronie skarżącego ciężar dowodu wykazania konkretnej potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu. Wbrew stanowisku Kolegium, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest udowodnienie przydatności jej aktywności dla rozpatrzenia sprawy, lecz wystarcza znajdująca oparcie w postanowieniach statutu skarżącego, potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego.

Bezzasadny był natomiast zarzutu skarżącego dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 31 § 2 k.p.a w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 k.pa. przez brak wydania oddzielnego postanowienia o niedopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu. Należy wskazać, że na postanowienie organu I instancji o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zażalenie nie przysługuje, jednak postanowienie to może być kwestionowane w trybie art. 142 k.p.a., tj. w odwołaniu od decyzji. W przypadku zainicjowania postępowania odwoławczego przez organizację dopuszczoną do udziału w postępowaniu przez organ I instancji, organ odwoławczy nie jest związany stanowiskiem organu I instancji. Organ odwoławczy przed rozpoznaniem każdego odwołania jest zobowiązany zbadać czy odwołanie zostało wniesiona przez uprawniony podmiot. Zatem, jeżeli odwołanie wnosi organizacji dopuszczona do udziału w postępowaniu, organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać czy dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II OSK 2099/12 oraz z 15 marca 2017 r., II OSK 1864/15).

Brak jest jednak podstawy prawnej dla wydania odrębnego postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postepowaniu, w sytuacji uznania przez organ odwoławczy, dokonujący wstępnej oceny, że organizacja społeczna została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony. W takim przypadku organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2310/11).

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozpatrzy wniesione odwołanie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., poz. 1457) – dalej "p.p.s.a.", orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz.1800), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego, 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz 17 złotych tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego domagał się zasądzenia od strony przeciwnej kwoty 500 zł tytułem poniesionych kosztów obsługi prawnej. Wyjaśnić jednak należy, że w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia reguluje wysokość stawki minimalnej opłat za czynności adwokackie w sprawach administracyjnych, która – zgodnie z lit. c wskazanego przepisu w rozpoznawanej sprawie wynosi 480 zł. Z tych też względów brak było potrzeby by sięgać, w zakresie ustalania kwoty wynagrodzenia pełnomocnika, do przepisów innych aktów prawnych. Zgodnie bowiem z art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Jak przy tym argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2022 r., I FZ 90/22 (powołując przy tym w sposób szeroki orzecznictwo sądów administracyjnych i powszechnych) wskazanie w § 16 rozporządzenia na możliwość złożenia oświadczenia o wysokości obciążających stronę kosztów wynagrodzenia nie oznacza jednak związania sądu wskazaną w oświadczeniu kwotą. Gdy pełnomocnik wnioskuje o przyznanie stawki zwielokrotnionej sąd zobowiązany jest zatem odpowiednio ocenić taki wniosek, rozważyć rodzaj i stopień zawiłości sprawy, niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a w szczególności jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i jej rozstrzygnięcie. Wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nie ma i nie może mieć charakteru wiążącego dla sądu co do wysokości żądanej należności, bo istotą zwrotu kosztów tegoż zastępstwa procesowego nie jest refundacja wszystkich wydatków poniesionych w związku z zainicjowanym postępowaniem sądowym, a realizacja przepisów prawa w tym względzie. Fakt złożenia zatem oświadczenia o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata nie obliguje sądu do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej w tymże oświadczeniu, wymaga natomiast od sądu oceny, czy sprawa jest zawiła lub obszerna, a nakład pracy pełnomocnika w związku z występowaniem w przedmiotowej sprawie istotnie uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wyższej od taryfowej stawki minimalnej.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na tożsamość istoty zagadnienia prawnego – skarga w podobnej sprawie III SA/Kr 542/22 była praktycznie identyczna. Stąd Sąd ustalił poziom wynagrodzenia na podstawie stawek minimalnych przewidzianych w rozporządzeniu.

W rozpoznawanej sprawie strony zostały poinformowane o możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, po wskazaniu Sądowi adresu elektronicznego, zgodnie z art. 74 a §1 pkt 1 -3 p.p.s.a. Skoro jednak adres wskazał jedynie uczestnik postepowania, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.