Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 519/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, art. 87 ust. 3a, art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 16 stycznia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. B. kwotę 4175 (cztery tysiące sto siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2019 r. (dalej jako Kolegium), którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 16 stycznia 2019 r. (dalej jako Burmistrz), którą ustalono dla skarżącej opłatę w wysokości 18.600 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [..] i [..], obręb 3 w R., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska uchwałą Nr XXIV/232/2016 z dnia 19 maja 2016 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 29 czerwca 2016 r., poz. 2330) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania dla obszaru położonego w R. w rejonie ul. P. W planie tym działki stanowiące współwłasność M. P., A. B., J. B., S. M. i H. L. (każda w udziale 1/5 części), zyskały następujące przeznaczenie: działka nr [..], o powierzchni 2.196 m2 0,2196 ha), znalazła się w dwóch strefach oznaczonych symbolami 7.MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami i 41.KDD -teren drogi publicznej, ulica dojazdowa. Działka [..], o powierzchni 2.197 m2 (0,2197 ha), oznaczona została symbolem 7.MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. W uchwale tej Rada ustaliła stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą planu (tzw. renty planistycznej) na 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uchwała weszła w życie w dniu 14 lipca 2016 r.

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r., Burmistrz zatwierdził projekt podziału działki nr [..], z której powstały przedmiotowe działki nr [..] i [..] w R.

Umową sprzedaży z dnia 24 września 2018 r., Rep. A nr [..] współwłaścicielki sprzedały swoje udziały w nieruchomości położonej w R. przy ul. T., stanowiącej działki nr [..] i [..].

Decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. Burmistrz ustalił jednorazową opłatę związaną ze sprzedażą przez J. B. udziału 1/5 w prawie własności działek nr [..] i [..] w R., których wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2016 r.

W następstwie rozpoznania odwołania skarżącej, która zarzuciła, że w sporządzonym na cele ustalanie opłaty planistycznej operacie oparto się na zapisach planów miejscowych, a nie faktycznym wykorzystaniu nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, a także nie uwzględniono, że do wydzielenia działek doszło po uchwaleniu nowego planu miejscowego i nie uwzględniono wartości działki istniejącej przed podziałem, Kolegium decyzją z dnia 27 maja 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W ocenie organu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, albowiem dokonano sprzedaży działek, które zostały objęte postanowieniami nowego planu miejscowego. Jak bowiem ustalono, w poprzednio obowiązującym planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 25 października 2001 r., nr XL/588/2001 (Dz. Urz. Woj. z 2002 r., nr 11 poz. 180) teren działek przeznaczony był pod uprawy rolne z dopuszczeniem adaptacji istniejącej zabudowy siedliskowej oraz gospodarczej funkcjonującej na potrzeby rolnictwa, bez nowej zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej; plan dopuszczał lokalizację sieci i obiektów infrastruktury technicznej. Natomiast w nowym planie ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową (bez ustalenia proporcji między funkcjami) a także pod drogę publiczną (ulicę dojazdową). Organ ustalił też, że na dzień wejścia w życie planu z dnia 19 maja 2016 r., tj. w dniu 14 lipca 2016 r., działki nie były zabudowane i nie wydano dla nich warunków zabudowy, ale posiadały dostęp do uzbrojenia.

Dalej Kolegium oceniło sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy z dnia 22 listopada 2018 r., w którym rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dla wyceny nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu zbieżnym z przeznaczeniem nieruchomości pod rządami planu z 25 października 2001 r. oraz nieruchomości o przeznaczeniu rolnym w tym grunty rolne położone w strefie osadniczej, a także grunty położone na terenie gmin miejskich, przeznaczone pod zieleń. Nieruchomości porównawcze zlokalizowane były na terenie powiatu wejherowskiego oraz w miastach G. i G., co uzasadnione było niewielką ilością gruntów o przeznaczeniu rolnym na ternie miast. Powierzchnia nieruchomości porównawczych mieściła się w przedziale 800 m2 – 8000 m2, a powierzchnię wycenianej nieruchomości zakwalifikowano do przedziału 2000 m2 – 3000 m2. Rzeczoznawca ustalił też cechy rynkowe wycenianej nieruchomość nadając im odpowiednie wagi. W konsekwencji tych działań uzyskano wartość nieruchomości pod rządami starego planu w wysokości 235 000 zł. Dokonując zaś wyceny nieruchomości po wejściu w życie nowego planu w 2016 r. biegła dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową jednorodzinną/usługową. Rynek badano dla okresu od września 2016 r. do dnia, na który określono wartość nieruchomości. Nieruchomości porównawcze zlokalizowane były na obszarze R., a ich powierzchnia mieściła się w przedziale od 2000 m2 do 8000 m2. Powierzchnię przedmiotowej nieruchomości zakwalifikowano do przedziału powyżej 4000 m2. Także w tym wypadku ustalono cechy rynkowe nieruchomości dokonując ich korekty za pomocą odpowiednich wag. W konsekwencji rzeczoznawca oszacował, że wartość gruntu po wejściu w życie planu z 2016 r. wynosiła 545 000 zł.

W ocenie organu odwoławczego tak sporządzony operat został sporządzony zgodnie z wymogami prawa, mnie zawiera żadnych błędów czy nieścisłości, w związku z czym może stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem nowego planu miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że zmiana przeznaczenia nieruchomości zwiększyła jej potencjał inwestycyjny, gdyż uprzednio obowiązujący plan nie przewidywał możliwości realizacji budowy domów jednorodzinnych ani lokalizacji usług, a jedynie dopuszczał adaptację istniejącej zabudowy siedliskowej oraz gospodarczej funkcjonującej na potrzeby rolnictwa, bez nowej zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Nowy plan zwiększył więc atrakcyjność przedmiotowego gruntu, zaś powszechnie wiadomym jest, że nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czy też mieszkaniowo - usługową osiągają na rynku nieruchomości ceny znacznie wyższe od nieruchomości rolnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zaszły jakiekolwiek przesłanki wskazujące na konieczność oceny potencjału inwestycyjnego nieruchomości (przeznaczenia) w kontekście innych czynników niż plany miejscowe. Jak wskazał stary plan zagospodarowania obowiązywał do dnia 14 lipca 2016 r. i w tym dniu wszedł w życie nowy plan. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie było okresu, w którym nieruchomość nie byłaby objęta jakimkolwiek planem miejscowym i tym samym nie było konieczności ustalania faktycznego, czy też potencjalnego sposobu wykorzystania nieruchomości. W ocenie organu rzeczoznawca nie był też zobowiązany do wyceny nieruchomości bez uwzględnienia jej podziału dokonanego już po wejściu w życie nowego planu miejscowego, albowiem obecnie żaden przepis prawa nie zobowiązuje rzeczoznawcy do takiego działania i może on uwzględnić parametry nieruchomości istniejące w innej dacie, aniżeli w dniu wejścia w życie planu miejscowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca wycenił działki [..] i [..], traktując je jako jedną nieruchomość, gdyż według jego ustaleń stanowią one funkcjonalną całość. Działki te powstały z podziału działki nr [..] i tylko one zostały sprzedane w dniu 24 września 2018 r. W związku z tym w ocenie Kolegium nie było potrzeby wyceny nieruchomości według granic, jakie miała ona przed podziałem.

W skardze J. B. zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny, przez brak uwzględnienia faktycznego stanu prawnego nieruchomości w zakresie możliwości jej zagospodarowania pod rządami starego planu miejscowego i tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a.

Jak wskazała skarżąca, w sporządzonym operacie biegła jako podstawę ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego i po jego uchwaleniu przyjęła jedynie przeznaczenie nieruchomości w obu planach, tj. w planie z 2001 r. i przedmiotowym z 2016 r. Oparcie się jedynie na zapisach planów bez ustalenia faktycznego stanu rzeczy zarówno na nieruchomościach wycenianych, jak i na nieruchomościach sąsiednich, jest w ocenie strony naruszaniem nie tylko warunków formalnych, ale i logiki dowodu. Ponadto skarżąca zauważyła, że skoro Kolegium zaakceptowało, że sąsiedztwo nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nowszego i starszego typu oraz grunty niezabudowane, w rzeczywistości przyjmuje obowiązującą w tamtym czasie interpretację zapisów planu z 2001 r., że na gruntach sąsiednich objętych starym planem możliwa była nowa zabudowa a aktualni właściciele nieruchomości, jak i ich poprzednicy prawni, mogli wykorzystać swoją własność na cele budowlane. Interpretacja ta ma zaś istotne znaczenie dla ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości pod rządami starego planu, gdyż zdaniem skarżącej możliwość zagospodarowania gruntu pod rządzami starego i nowego planu była podoba, zatem nawet jeżeli doszło do wzrostu wartości nieruchomości to wzrost ten był niewielki. W związku z tym nieruchomości nie można traktować tak jakby to była rola i tak ją wyceniać. Okoliczności tej jednak nie uwzględniono w niniejszej sprawie i nie dokonano żadnych ustaleń co do faktycznego zagospodarowania nieruchomości pod rządami planu z 2001 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, lecz z przyczyn innych, niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu – opisanej decyzji Kolegium sąd uznał, że zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowaną decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki nr [..] i [..], o łącznej powierzchni 0,4393 ha, położonej w R., obręb 3, do którego doszło na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawą prawną powyższych rozstrzygnięć były więc przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Stosownie do treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Oznacza to, że właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie - pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. określa sposób ustalania opłaty planistycznej stanowiąc, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Dodatkowo trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis ten odnosi się do sytuacji wzrostu wartości nieruchomości po okresie tzw. luki planistycznej i nakazuje w tym wypadku przyjmować taki sposób obliczania wartości nieruchomości, który będzie korzystniejszy dla właściciela, a więc będzie on zobowiązany do wniesienia możliwej najniższej opłaty.

Następnie art. 37 ust. 11 u.p.z.p. stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości.

Zgodnie z art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Przepisy art. 152 i art. 154 u.g.n. przewidują, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich, a wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto, stosownie do treści art. 155 ust. 1 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, w tym wymienione w tym przepisie. Wreszcie w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Z kolei, według § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nieruchomością podobną jest natomiast nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości, ale dobierając nieruchomości porównywalne należy mieć wzgląd także na inne cechy wpływające na jej wartość. Nie budzi wątpliwości, iż cechami tymi są położenie, uzbrojenie, dostępność komunikacja i lokalizacja, ale też wielkość powierzchni nieruchomości.

W odniesieniu do powyższego w orzecznictwie wskazuje się, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, a wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i sądu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3372/18, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że organy administracji zwolnione są z dokonywania oceny tego materiału dowodowego. Skoro bowiem pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej", to w operacie ceny należy korygować ze względu na owe cechy różniące oraz uwzględniać zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Stosowanie podejścia porównawczego wymaga uzasadnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym przyjętego przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie podlega ocenie przez organy administracji.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego wyżej przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: 1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Podkreślić przy tym jeszcze trzeba, że znaczenie ma obiektywny wzrost wartości nieruchomości, a nie rzeczywista cena sprzedaży, zaś ciężar dowodu, że wartość nieruchomości rzeczywiście wzrosła i o ile, obciąża gminę. Dlatego też jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest zatem opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 814/06, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że działki nr [..] i [..] stanowiły przedmiot współwłasności M. P., A. B., J. B., S. M. i H. L., każda w udziale 1/5, ani to, że działki zostały sprzedane w dniu 24 września 2018 r. (akt notarialny Rep. A nr [..]). Nie budzi też wątpliwości, że w dniu 14 lipca 2016 r. weszła w życie uchwała Rady Miejskiej Nr XXIV/232/2016 z dnia 19 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w R. w rejonie ul. P. To oznacza, że przedmiotowe działki zostały sprzedane przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według uchwalonego planu z 2016 r. działka nr [..] znalazła się w dwóch strefach oznaczonych symbolami 7.MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami i 41.KDD -teren drogi publicznej, ulica dojazdowa. Natomiast działka [..] oznaczona została symbolem 7.MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. Zdaniem sądu nie jest wątpliwe i prawidłowo ustaliły to organy administracji, że przed wejściem w życie życie planu miejscowego z 2016 r. na tym terenie obowiązywały ustalenia planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 25 października 2001 r., nr XL/588/2001 (Dz. Urz. Woj. z 2002 r., nr 11 poz. 180), który przewidywał, że teren działek przeznaczony był pod uprawy rolne z dopuszczeniem adaptacji istniejącej zabudowy siedliskowej oraz gospodarczej funkcjonującej na potrzeby rolnictwa, bez nowej zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej; plan dopuszczał lokalizację sieci i obiektów infrastruktury technicznej. Dokonując analizy ww. uregulowań należy stwierdzić, że spełniona została również przesłanka zmiany przeznaczenia gruntów w nowym planie w stosunku do uprzednio obowiązujących zapisów prawa miejscowego. Poprzednio obowiązujący plan bowiem nie wygasł z mocy prawa, gdyż nie był uchwalony przed datą 1 stycznia 1995 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 87 ust. 1 u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

W związku z tym należało ustalić, czy na skutek tej zmiany doszło do wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości i w jakiej wysokości. W tym celu jednak konieczne stało się powołanie biegłego, który posiada niezbędne uprawnienia w zakresie wyceny nieruchomości, lecz tylko prawidłowo przeprowadzana wycena może stać się podstawą ustaleń organów administracji w zakresie wysokości opłaty planistycznej związanej z ewentualnym wzrostem wartości nieruchomości. Istotą zawisłego przed sądem jest właśnie kwestia, czy przedstawiony w sprawie operat szacunkowy z listopada 2018 r. mógł stanowić podstawę dla określenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki nr [..] i [..], do której uiszczenia zobowiązana jest skarżąca. W skardze bowiem wskazano, że wyceny w zakresie przeznaczenia nieruchomości pod rządami starego planu dokonano bez uwzględnienia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu.

W ocenie sądu stanowisko skarżących w tym zakresie jest niezasadne, nie mniej skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p., będący podstawą ustalenia opłaty planistycznej wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego wynika zatem ogólna zasada, że jedynie w przypadku wzrostu wartości nieruchomości następującego w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego organ ustalający wysokość opłaty planistycznej ma obowiązek uwzględnienia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Z woli ustawodawcy uprawniony rzeczoznawca oraz właściwy organ, w sytuacji zmiany planu lub uchwalenia nowego, który zastępuje dotychczasowe ustalenia planistyczne, mają obowiązek uwzględnić tylko przeznaczenie planistyczne, abstrahując od faktycznego sposobu wykorzystywania zbywanej nieruchomości. Nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że wartość nieruchomości według stanu przed zmianą planu zostanie ustalona zgodnie z przeznaczeniem planistycznym, które nie będzie odpowiadać faktycznemu sposobowi wykorzystywania nieruchomości. Jest to jednak ustawowy przejaw ogólnego dążenia ustawodawcy do zachowania zgodności pomiędzy przeznaczeniem planistycznym a przeznaczeniem faktycznym nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3166/17, dostępny w CBOSA).

W związku z tym należy stwierdzić, że faktyczny sposób wykorzystania zbytej nieruchomości ma znaczenie dla ustalenia jej wartości jedynie w razie uchwalenia planu miejscowego dla terenu dotychczas nieobjętego żadnym planem lub planem obowiązującym w dniu uchwalenia nowego planu. Sytuacja ta odnosi się więc wyłącznie do okresu tzw. luki planistycznej, tj. sytuacji, gdy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące 1 stycznia 1995 r., utraciły moc 1 stycznia 2003 r., a w tym czasie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany albo też gdy rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, lecz nowy plan nie został uchwalony do 31 grudnia 2003 r. Z takim wypadkiem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wynika bowiem z ustaleń dokonanych przez biegłą i zaakceptowanych przez organy, na obszarze, na którym położone są działki obowiązywał plan miejscowy uchwalony przez Radę Miejską w dniu 25 października 2001 r., uchwalą nr XL/588/2001. Z kolei plan miejscowy z 2016 r., obejmujący swym zakres ten sam obszar, co plan z 2001 r., wszedł w życie w dniu 14 lipca 2016 r. Zgodnie zaś

z art. 34 ust. 1 u.p.z.p., wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. To zaś oznacza, że z dniem 14 lipca 2016 r. moc obowiązującą utracił plan miejscowy z 2001 r. i w tej samej dacie wszedł w życie nowy plan. Trafnie zatem stwierdziły organy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tzw. luką planistyczną, która pozwalałaby na ustalenie przeznaczenia nieruchomości pod rządami starego planu według faktycznego ich zagospodarowania i wykorzystywania, jak domagała się tego skarżąca.

Powyższe nie oznacza jednak, że sporządzony w sprawie operat, a co za tym idzie również wydane w sprawie decyzje, nie są obarczony wadami.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunkiem ustalenia omawianej opłaty planistycznej jest to, aby uzyskane przez sprzedającego nieruchomość przysporzenie majątkowe w postaci większej wartości gruntu było skutkiem przeznaczenia nieruchomości w nowym planie na cele, które na rynku powodują wzrost wartości, w przeciwieństwie do dotychczasowego przeznaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/15, dostępny w CBOSA). Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest więc formą przejęcia przez gminę skutków tzw. ulepszenia planistycznego, tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu lub jego zmianą. Skoro tak, to stan nieruchomości stanowiący podstawę oszacowania nieruchomości musi być przyjęty na datę uchwalenia plany, jak również wzrost wartości działki musi dotyczyć jej stanu i cech na ten dzień. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest więc uwzględnienie wzrostu wartości nieruchomości takich czynników jak jej podział, który miał miejsce po dacie uchwalenia planu (zob. wyroki NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15; z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1316/07, dostępne w CBOSA). Dla obliczenia przedmiotowej tej opłaty należy więc przyjąć wzrost wartości działki, ale wyłącznie w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia nowego planu (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/09, dostępny w CBOSA).

Stanowisko takie wynika z faktu, że zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy stosowaniu porównawczej metody sporządzania operatu szacunkowego, a taką zastosowano w niniejszej sprawie, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Jedną z podstawowych cech wpływających na podobieństwo nieruchomości, jak również na wartość wycenianego gruntu, jest jego powierzchnia. W konsekwencji, działką podobną, w rozumieniu § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, jest działka o wielkości porównywalnej z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeżeli zaś po tej dacie działka wyceniana została podzielona na mniejsze, to ustalenie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży działek podobnych do nieruchomości wycenianej po podziale, jest niezgodne z art. 36 ust. 4 w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Wprawdzie, jak wcześniej wskazano, nieruchomościami podobnymi mogą być też nieruchomości, których cechy różnią się od nieruchomości wycenianej, a w takim wypadku wszelkie różnice w podobieństwie poddaje się stosownej korekcie, lecz działania tego nie można uznać za prawidłowe w sytuacji, gdy przyjęcie do porównania nieruchomości znacznie większych lub mniejszych od nieruchomości wycenianej jest wynikiem nie uwarunkowań rynku, lecz zupełnie błędnego określenia przedmiotu wyceny.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w procesie wyceny niezbędne było prawidłowe ustalenie cech wycenianych nieruchomości, w tym powierzchni, w stanie istotnym dla sprawy, tj. na datę uchwalenia nowego planu, w związku z którym badany jest wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem sądu sporządzony w niniejszej sprawie operat wymogu tego nie spełnia.

W badanej sprawie przedmiotem wyceny rzeczoznawcy były działki ewidencyjne nr [..], o powierzchni 0,2196 ha i nr [..], o powierzchni 0,2197 ha. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że działki te nie istniały w dacie uchwalenia planu miejscowego. Jak wskazano bowiem w operacie, działka nr [..] powstała z podziału działki nr [..], zatwierdzonego decyzją Burmistrza z dnia 17 listopada 2017 r., nr [..], która stała się ostateczna w dniu 13 grudnia 2017 r. (vide: k. 7 operatu szacunkowego). Z aktu notarialnego sprzedaży działek z dnia 24 września 2018 r. oraz analizy treści księgi wieczystej nr [..], prowadzonej dla działki nr [..] wynika, że działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..] i [..] (wzmianka z dnia 10 września 2018 r., Kw. [..]). Podział ten został dokonany decyzją Burmistrza z dnia 21 sierpnia 2018 r., nr [..] (vide: § 2 pkt 1 umowy sprzedaży z dnia 24 września 2018 r.).

Z powyższego wynika zatem, że ani pod rządami uprzednio obowiązującego planu miejscowego, ani w dniu wejścia w życie nowego planu z 2016 r. działki nr [..] i [..] nie istniały. Zarówno pod rządami starego planu, jak i w dacie wejścia w życie planu z 2016 r. istniała jedna działka nr [..], o powierzchni 0,8224 ha, i taki też stan należało uwzględnić przy dokonywaniu przedmiotowej wyceny. W szczególności więc tworząc zbiór nieruchomości podobnych należało przyjąć do porównania takie działki, których nie tylko przeznaczenie, ale również powierzchnia, jako cecha rynkowa determinująca cenę transakcji, była podobne do ww. działki, jak również prawidłowa powierzchnia działki powinna zostać uwzględniona przy charakterystyce wycenianej nieruchomości i korygowaniu przypisanych jej cech za pomocą ustalonych wag. Nie ulega bowiem wątpliwości, że błędne ustalenie powierzchni wycenianego gruntu poprzez jego zmniejszenie ma znaczenie dla zbioru nieruchomości podobnych. Tak utworzony zbiór ma natomiast wpływ na przyjęte cechy rynkowe i ustalenie ich wag, bowiem te za każdym razem odnoszą się do konkretnego zbioru porównywanych nieruchomości, a zmiana któregoś z parametrów spowoduje przyjęcie do porównania zupełnie innych nieruchomości. W konsekwencji inna będzie też końcowa kwalifikacja wycenianej nieruchomości, która będzie mieć znaczenie dla oszacowania jej wartości. Wprawdzie kwestie związane z wyborem transakcji przyjętych do porównania leżą w gestii biegłego sporządzającego wycenę i ani organy, ani sąd nie mogą wkraczać w kompetencje biegłego w tym zakresie, lecz stanowisko to znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zbiór nieruchomości podobnych odnosi się do prawidłowo ustalonego przedmiotu wyceny. W razie błędów w tym zakresie wadliwość nie dotyczy kwestii należących do wyłącznych kompetencji rzeczoznawcy i jego specjalistycznej wiedzy, które nie podlegają merytorycznej ocenie, lecz kwestii podstawowych, determinujących samą zasadność zlecenia sporządzenia operatu dla danego postępowania. Nie można bowiem mówić o prawidłowości działań biegłego, jeżeli od początku dotyczyły one błędnie określonego przedmiotu.

Tymczasem w przedmiotowym operacie biegła wprawdzie w operacie zasygnalizowała, że działki podlegające wycenie zostały wydzielone z innej nieruchomości, lecz autor wyceny nie wyciągnął z tej okoliczności prawidłowych wniosków, w szczególności w zakresie doboru nieruchomości podobnych. Analiza sporządzonego operatu ujawnia bowiem, że do porównania jako działki podobne przed uchwaleniem nowego planu i po jego uchwaleniu zostały przyjęte działki o powierzchni porównywalnej z działkami powstałymi w wyniku podziału dokonanego po wejściu życie planu z 2016 r., a tym samym o powierzchni znacznie mniejszej, niż działka istniejąca w badanym okresie. W szczególności, ze zbioru nieruchomości porównywanych przed zmianą planu wykluczono działkę o powierzchni 0,8000 ha, której cena jednostkowa wynosiła 28,75 zł/m2 (vide: str. 15 operatu, tabela 3, lp. 3), a ze zbioru dla okresu po uchwaleniu nowego planu wykluczono działki o powierzchni 0,7903 ha o cenie 133,74 zł/m2, powierzchni 0,6181 ha o cenie 290,00 zł/m2 i powierzchni 0,6724 ha o cenie 297,44 zł/m2 (vide: str. 18 operatu, tabela 6, lp. 3, 8 i 9). Pominięcie tych nieruchomości ma natomiast znaczenie dla ustalonego zbioru porównywanych nieruchomości, przyjętych cen średnich, ustalonej w wyniku porównania wartość jednostkową nieruchomości i w konsekwencji dla wartości rynkowej nieruchomości, która stanowiła podstawę do obliczenia opłaty planistycznej. W rozważanym wypadku podstawę dla określenia stopy wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości powinien więc stanowić stan rzeczy dotyczący całości nieruchomości przed podziałem na mniejsze działki (w tym jej kształt i wielkość).

Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji powinny więc były dokonać oceny, czy sporządzony przez rzeczoznawcę operat odpowiada powyższym wymogom. Badanie sporządzanego na potrzeby postępowania administracyjnego operatu pod względem spełnienia wymogów formalnych, spójności i logiki jest bowiem obowiązkiem organów, a w razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień. Takich ustaleń i działań brak zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego, co doprowadziło do tego, że rozpoznając sprawę Burmistrz nie dysponował wartością nieruchomości według jej stanu na dzień uchwalenia planu. Określenie wartości takiej nieruchomości ma natomiast charakter hipotetyczny i nie daje podstaw do przyjęcia, że został wykazany wzrost wartości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. Skoro więc organ nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki, a w okolicznościach sprawy zostaje sprzedana część dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 316/12; WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 268/13, dostępne w CBOSA). Prawidłowe ustalenie omawianej opłaty powinno opierać się na operacie szacunkowym, który określa wartość nieruchomości w stanie jaki rzeczywiście istniał w badanym okresie, tj. przed podziałem i w dacie uchwalenia nowego planu. Następnie organy w odniesieniu do tak oszacowanej wartości całej działki powinny ustalić procentowy udział działek podlegających sprzedaży, a powstałych po uchwaleniu nowego planu w powierzchni całej wycenianej nieruchomości i w takim też zakresie ustalić opłatę planistyczną.

W ocenie sądu, w świetle przedstawionych okoliczności sprawy zasadnym jest stwierdzenie, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy z listopada 2018 r. nie mógł stanowić podstawy ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości działek nr [..] i [..], gdyż wycena ta błędnie odnosiła się do nieruchomości, które nie istniały przed uchwaleniem nowego planu, ani w dacie jego wejścia w życie, które to daty są istotne dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Wobec tego nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że spełniona została ustawowa przesłanka ustalenia przedmiotowej opłaty, tj. wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego, a jeżeli nawet – to wysokość wzrostu nie została ustalona prawidłowo i w sposób niewątpliwy. Decyzje organów zostały zatem oparte na dowodzie, który zawiera błędy, a więc dokonana przez nie ocena materiału dowodowego nie spełnia wymogów wskazany w art. 7 i art. 77 k.p.a. Z uwagi zaś na to, że w postępowaniu dotyczącym renty planistycznej operat szacunkowy jest jedynym dokumentem, na podstawie którego organ ustala opłatę, uchybienia w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy, a przy tym nie mogły być naprawione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w zgodzie z zasadami wyznaczonymi dyspozycją przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w oparciu o ponownie sporządzony operat szacunkowy uwzględniający, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i związanie tą oceną wskazaniami co do dalszego postępowania. W opinii, która ustali wartość wycenianej nieruchomości zgodnie z wymogiem art. 37 ust. 1 u.p.z.p., biegły winien prawidłowo ustalić stan nieruchomości wycenianej na datę uchwalenia planu i przyjęcia do porównania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, nieruchomości podobnych do tej nieruchomości. Dopiero opinia biegłego uwzględniająca wskazane elementy będzie mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która powinna uwzględniać, że przedmiotem sprzedaży były działki powstałe po uchwaleniu miejscowego planu z większej działki.

O koszach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot od organu kwoty: uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 558 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 3.600 zł.