Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 585/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 688/16 w sprawie ze skargi K. K. i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz K. K. i D. K. solidarnie kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 688/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę K. K. i D. K. (inwestorzy) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ZWINB) w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [...] na skutek wniosku S. S. w sprawie dopuszczenia do użytkowania budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, że Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił K. K. i D. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym i przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu i energii elektrycznej na nieruchomości nr ewid. [...] w m. [...], gm. [...]. Ponadto Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. zatwierdził projekt zamienny w zakresie zagospodarowania działki nr [...] oraz decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 r. zatwierdził projekt zamienny przyłącza gazu do ww. budynku mieszkalnego.

W wyroku przytoczono dalej, że inwestorzy zakończyli budowę ww. inwestycji w dniu [...] października 2004 r. zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy bez zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, o czym zawiadomili PINB w [...] w dniu 2 listopada 2004 r. Organ powiatowy przyjął ww. zawiadomienie bez sprzeciwu, zgodnie z treścią zaświadczenia z dnia 8 listopada 2004 r.

Wobec uznania, że roboty budowlane związane z budową ww. budynku, wykonane zostały z naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, rozp. MI z 2002) oraz niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, mając na względzie konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z przepisami art. 50 i art. 51 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, uPb), organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie przepisów art. 81c ust. 2 ww. ustawy, zobowiązał inwestorów do przedłożenia w wyznaczonym terminie, ekspertyzy technicznej (wraz z niezbędnymi rysunkami, opiniami, uzgodnieniami), dotyczącej zbliżenia ściany z otworami okiennymi przedmiotowego budynku do granicy z nieruchomością sąsiednią nr [...], wykonanej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i przynależne do właściwego samorządu zawodowego, określającej zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z przepisami.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że po przedłożeniu ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. poż. K. M., PINB w [...] uznając, iż w wystarczającym zakresie spełnia ona wymóg nałożony postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb decyzją z dnia [...] marca 2012 r. orzekł o braku podstaw do nałożenia na K. i D. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zakończonej budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]w [...], do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpatrzeniu odwołania A. S., ZWINB w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., uchylił ww. decyzję PINB w [...] z dnia [...] marca 2012 r., jako wydaną przedwcześnie, wobec braku pełnego materiału dowodowego, oceniając że przedłożona przez zobowiązanych ekspertyza techniczna nie została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zatem nie spełniła wymogu określonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W toku ponownie rozpatrywanej sprawy został uzupełniony materiał dowodowy o ekspertyzę techniczną na temat zbliżenia ściany budynku na działce nr [...] przy ul. [...] 18 w [...] do granicy z działki nr [...] autorstwa rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. arch. M. F. PINB w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ponownie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, o braku podstaw do nałożenia na inwestorów robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji (budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...]) do stanu zgodnego z przepisami.

Na skutek rozpatrzenia odwołania A. S. od ww. decyzji, ZWINB decyzją z dnia [...] maja 2013 r., uchylił w całości decyzję organu powiatowego z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m. in., że zakres robót, jaki należy wykonać w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem – w przedmiocie stwierdzonego naruszenia przepisów § 12 rozp. MI z 2002, nie został ustalony, do czego organ powiatowy został zobligowany wcześniejszą decyzją organu II instancji.

WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Sz 766/13, oddalił skargę K. K. na decyzję ZWINB z dnia [...] maja 2013 r.

Inwestorzy przedłożyli następnie ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. arch. M.F. i rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. poż. K. M., dodatkowo organ powiatowy uzupełnił materiał dowodowy protokół z kontroli budynku przy ul. [...] w [...] na dz. nr [...].

PINB w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb (wówczas Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), nakazał K. K. i D. K. wykonanie w wyznaczonym terminie robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] tj.:

1. w pomieszczeniu pokoju dziennego – demontaż trzyszybowego naświetla okiennego wykusza i wypełnienie otworu okiennego materiałem murowanym pełnym lub elementami murowymi przeziernymi,

2. w aneksie kuchennym przy pokoju dziennym – demontaż okna i wypełnienie otworu okiennego materiałem murowanym pełnym lub elementami murowymi przeziernymi,

3. w pomieszczeniu łazienki – demontaż okna i wypełnienie otworu okiennego materiałem murowym pełnym lub elementami murowymi przeziernymi,

4. w pomieszczeniu gospodarczym – demontaż okna i wypełnienie otworu okiennego materiałem murowym pełnym lub elementami murowymi przeziernymi,

5. w pomieszczeniu gospodarczym wykonanie wentylacji wywiewnej grawitacyjnej lub mechanicznej.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli zobowiązani – K. K. i D. K.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) – ZWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji odwołujących się organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego nałożony decyzją organu I instancji obowiązek w pkt 2, 3 i 4, w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z przepisami jest zasadny. Sporny wykusz budynku przeszklony stolarką okienną, nie elementami przeziernymi, usytuowany w odległości mniejszej niż 4.0 m, tj. 3,23 - 3,25 m od granicy z sąsiednią działką nr [...], nie spełnia warunków technicznych w zakresie usytuowania od tej granicy, a niezgodność dotyczy wszystkich trzech płaszczyzn tego elementu architektonicznego. Zdaniem ZWINB, celem doprowadzenia ww. wykusza do stanu zgodnego z rozp. MI z 2002, koniecznym jest wykonanie robót budowlanych polegających na demontażu trzyszybowego naświetla okiennego wykusza oraz wypełnienie otworu okiennego elementami murowymi przeziernymi bądź materiałem murowym pełnym, w taki sposób, aby doprowadzić do zgodności z przepisami prawa.

Wobec powyższego organ odwoławczy, uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za zasadne, nie znalazł podstaw do uchylenia zakwestionowanej odwołaniem decyzji w całości, ewentualnie jej uchylenia i umorzenia postępowania.

Decyzję organu II instancji K. K. i D. K. zaskarżyli skargą do WSA w Szczecinie, zarzucając ZWINB naruszenie:

1. art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 9 ust. 1, 3 i 4 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002, poprzez nieustalenie faktycznej odległości lica ściany spornego budynku, względnie ściany bez izolacji termicznej, tynków oraz okładzin zewnętrznych, od granicy nieruchomości, także przy uwzględnieniu dopuszczalnych błędów geodezyjnych, co uniemożliwiało prawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb oraz § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 232 ust. 6 rozp. MI z 2002, poprzez uznanie, że ściana, w której znajduje się tzw. wykusz jest ścianą z otworami okiennymi, a zatem wymagała zachowania odległości 4 m do granicy działki, w sytuacji gdy ściana, w której znajduje się otwór wypełniony nieotwieralnym przeszkleniem, powinna być traktowana jako ściana pełna;

3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002, poprzez uznanie, że ściana podłużna w miejscu wykusza z otworem okiennym zlokalizowana została w odległości 3,23 m - 3,25 m od granicy sąsiedniej nieruchomości, w sytuacji gdy trzyszybowe naświetle okienne wykusza składa się z trzech różnych płaszczyzn, z których tylko jedna zwrócona jest w stronę granicy nieruchomości sąsiedniej, a dwie pozostałe są umieszczone w płaszczyznach, które nie są równoległe do granicy sąsiedniej nieruchomości, w związku z czym ich usytuowanie nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002;

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nie odniesienie się w treści decyzji organu odwoławczego podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002, poprzez nakazanie demontażu naświetla okiennego i okien oraz wypełnienie otworu okiennego materiałem murowym pełnym lub elementami murowymi przeziernymi, w sytuacji gdy sama niezgodność usytuowania budynku ze wskazanymi powyżej przepisami technicznymi nie uzasadnia uznania budynku za wybudowany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych, a przepis § 12 ust. 1 rozp. MI z 2002, wykracza poza delegację ustawową ograniczając przy tym konstytucyjne prawo własności, co powoduje konieczność odmowy jego zastosowania w sytuacji, gdy sposób usytuowania nieruchomości na działce nie wiąże się z konkretnym niebezpieczeństwem dla dobra chronionego prawem, albowiem sposób usytuowania budynku ogranicza się wyłącznie do prawa sąsiedzkiego i ewentualnych oddziaływań realizowanej nieruchomości na prawa właściciela działki sąsiedniej, co z kolei jako domena prawa cywilnego może podlegać kontroli sądów powszechnych;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 uPb, poprzez nakazanie demontażu naświetla okiennego i okien oraz wypełnienie otworu okiennego materiałem murowym pełnym lub elementami murowymi przeziernymi, w sytuacji gdy skutecznie dokonane przez skarżących zawiadomienie o zakończeniu budowy powoduje, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego, ponieważ wobec zrealizowania prac budowlanych nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 uPb, albowiem brak sprzeciwu organu jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniiesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie jej uchylenie i umorzenie postępowania, w obu zaś przypadkach zasądzenie na rzecz skarżących kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących obszernie rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę ZWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. WSA w Szczecinie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki – obszernie uprzednio rekapitulując przebieg postępowania administracyjnego i zapadające kolejne decyzje – zaznaczył, że sposób rozstrzygnięcia sprawy wyznaczały przepisy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, ale również jego wykładnia wynikająca z wyroku WSA w Szczecinie z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Sz 766/13. Zdaniem sądu pierwszej instancji postępowanie i przeprowadzenie w jego trakcie czynności dowodowe jednoznacznie wskazały zrealizowanie przez skarżących inwestycji z naruszeniem wymogów ww. § 12 ust. 1 rozp. MI z 2002. W takiej sytuacji zastosowanie znajdować miał art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb regulujący tzw. postępowanie naprawcze, którego celem jest doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie sądu wojewódzkiego nałożone na skarżących obowiązki w zakresie wykonania opisanych w decyzji organu I instancji robót budowlanych niewątpliwie prowadzą do osiągnięcia celu, jakiemu służy art. 51 uPb, ale także stanowią realizację dyspozycji art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażane w orzeczeniu sądu (w sprawie II SA/Sz 766/13) wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Stwierdzono w konsekwencji, iż "zatem w rozpatrywanej sprawie mogło zapaść tylko rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji". Podniesione w skardze zarzuty i argumenty, kwestionujące naruszenie § 12 rozp. MI z 2002 – zdaniem sądu a quo – nie zasługują na uwzględnienie, sprzeczne są bowiem z zebranymi i prawidłowo ocenionym przez organy obu instancji materiałem dowodowym, a w szczególności zgodnymi z tym zakresie opiniami geodetów, stwierdzających jednoznacznie usytuowanie ściany, w której znajdują się otwory okienne, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002 w odległości mniejszej niż wskazane w tym przepisie 4 m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. W ocenie sądu wojewódzkiego organ I instancji przeprowadził w tym zakresie wnikliwe postępowanie i należycie ustalił istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktyczne oraz dokonał subsumpcji właściwego przepisu uPb. W następstwie zarzuty skargi uznano za niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. K. i D. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 i 2 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "Ppsa" – skarżący powołali nieaktualny publikator ustawy), zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 151 w zw. z art. 153 oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez oddalenie skargi na decyzję ZWINB bez należytego uzasadnienia wydanego w sprawie orzeczenia, którego ograniczało sią wyłącznie do powołania się na wiążącą oceną prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z wyroku WSA w Szczecinie z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Sz 766/13, który nie sporządził uzasadnienia tego orzeczenia, bez którego ustalenie zakresu ewentualnego związania sądu w mniejszej sprawie winno być szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

2. art. 151 Ppsa w zw. z "art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3" w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 9 ust. 1, 3 i 4 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002, poprzez oddalenie skargi na decyzję ZWINB, pomimo nieustalenia w toku postępowania faktycznej odległości lica ściany spornego budynku, względnie ściany bez izolacji termicznej, tynków oraz okładzin zewnętrznych, od granicy nieruchomości, także przy uwzględnieniu dopuszczalnych błędów geodezyjnych, co uniemożliwiało prawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb;

W związku z nierozpatrzeniem przez WSA w Szczecinie zarzutów podniesionych w skardze, skarżący kasacyjnie dodatkowo zarzucają wyrokowi naruszenie:

3. art. 151 Ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy sama niezgodność usytuowania budynku ze wskazanymi powyżej przepisami technicznymi nie uzasadnia uznania budynku za wybudowany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, w sytuacji gdy jego usytuowanie nie oddziałuje w żaden sposób na prawa właściciela działki sąsiedniej i nie wiąże się z konkretnym niebezpieczeństwem dla jakiegokolwiek dobra chronionego prawem;

4. art. 151 Ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 uPb, poprzez oddalenie skargi na decyzję ZWINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., w sytuacji gdy skutecznie dokonane przez skarżących zawiadomienie o zakończeniu budowy powoduje, że wzniesiony obiekt budowlany nie może podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego, ponieważ wobec zrealizowania prac budowlanych nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 uPb, albowiem brak sprzeciwu organu jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego;

5. art. 151 Ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb oraz § 12 ust. 1 rozp. MI z 2002, poprzez oddalenie skargi, wskutek uznania, że ściana, w której znajduje się tzw. wykusz jest ścianą z otworami okiennymi, a zatem wymagała zachowania odległości 4 m do granicy działki, w sytuacji gdy ściana, w której znajduje się otwór wypełniony nieotwieralnym przeszkleniem powinna być traktowana jako ściana pełna, pod warunkiem zapewnienia jej przezierności, niekoniecznie poprzez zastosowanie sposobów nakazanych przez organy nadzoru budowlanego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wnosi o uchylenie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 listopada 2016 r., ewentualnie jego uchylenie i uwzględnienie wywiedzionej w sprawie skargi, w obu zaś przypadkach zasądzenie na rzecz skarżących kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera rozwinięcie jej zarzutów kasacyjnych, w ocenie stron skarżących kasacyjnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne wskazanie faktycznej odległości, w jakiej znajduje się lico ściany spornego budynku od granicy nieruchomości skarżących, co uniemożliwiało dokonanie oceny jego usytuowania w kontekście § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie popierał skargę kasacyjną, eksponując fakt nowelizacji § 12 rozp. MI z 2002, co miałoby mieć znaczenie przy wykładni przepisów. K. K. popierała stanowisko pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, albowiem z mocy art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Tej jednak nie dostrzeżono w rozpoznawanej sprawie.

A. W myśl art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, albowiem w podstawach kasacyjnych odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego w większości przypadków nie wskazano, w jaki sposób sąd pierwszej instancji miał uchybić wskazanym przepisom – czy zostały one naruszone przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Niemniej wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują ją jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

B. Uzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 Ppsa wskutek braku należytego uzasadnienia wyroku oddalającego skargę. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa, stanowiącego, że "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części", to w judykaturze zasadnie wskazuje się, iż jego konstrukcja dowodzi, że przepis ten ma charakter wynikowy. Jest on formą "instrukcji" dla sądu jak powinien postąpić (jakie wydać rozstrzygnięcie), gdy stwierdzi, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oddalenie skargi na decyzję lub postanowienie organu jest zawsze wynikiem oceny, że poddany kontroli sądu wojewódzkiego akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., II OSK 104/18, LEX nr 2574197). Innymi słowy do naruszenia art. 151 Ppsa dojdzie tylko wtedy, jeśli sąd uprzednio doszedłszy do wniosku, że przedmiot zaskarżenia (decyzja lub postanowienie) narusza prawo w oznaczonym stopniu, skargę oddali, naruszenie tego przepisu jest skutkiem naruszenia innych przepisów, nie może przeto stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., II OSK 425/18, LEX nr 2486031).

C. WSA w Szczecinie stwierdzając brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji, powoływał się na przepis art. 153 Ppsa, eksponując przy tym fakt uprzedniego oddalenia przezeń skargi K. K. wyrokiem II SA/Sz 766/13 i tam sformułowanymi ocenami i wytycznymi. Nawiązując do oceny prawnej i wskazań mających wynikać z powyższego wyroku, sąd wojewódzki aktualnie oddalając skargę inwestorów stwierdził, że "w rozpatrywanej sprawie mogło zapaść tylko rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji". W skardze kasacyjnej zauważono, że do wyroku II SA/Sz 766/13 nie sporządzano uzasadnienia pisemnego, jak wynika z powszechnie dostępnych danych systemu Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych brak jest uzasadnienia pisemnego do powyższego wyroku. Także w aktach administracyjnych (k. 94) znajduje się tylko sentencja tego wyroku. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują reguły związania prawomocnym wyrokiem sądu wynikającej z art. 153 Ppsa, słusznie jednak wskazują, iż w istocie chodzi o ocenę prawną i wytyczne, które wynikałyby z pisemnego uzasadnienia prawomocnego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15.03.2012 r., II OSK 2562/10 (ONSAiwsa 2013, nr 1, poz. 8), stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Oczywiście chodzi o uzasadnienie pisemne, a nie o ustne motywy wyroku wygłaszane przy okazji ogłoszenia sentencji.

W judykaturze trafnie podkreśla się, że o naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków, a wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1271/17, LEX nr 2494653).

Wyrokiem II SA/Sz 766/13 oddalono skargę K. K.na decyzję ZWINB wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., z akt zaś sprawy wynika, że do tego wyroku nie sporządzano uzasadnienia na piśmie. Z tych przyczyn uczynienie jako jednego z zasadniczych powodów oddalenia skargi w sprawie II SA/Sz 688/16 z chybionym powoływaniem się na ocenę prawną i wskazówki zawarte w motywach wyroku II SA/Sz 766/13 – których w obecnie kontrolowanym wyroku nie przywołano – było rzeczywiście wadliwe i naruszało przepis art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

D. WSA w Szczecinie w zaskarżonym wyroku nie odniósł się ponadto do zarzutów skargi w sposób pozwalający sądowi drugiej instancji na pełną ocenę motywów uznania tych zarzutów za nieuzasadnione, w tym aspekcie w wyroku ograniczono się tylko do aprobaty stanowiska organów obu instancji wobec przyjęcia, że ustalenia tych organów opierające się na opiniach geodetów odnośnie lokalizacji ściany domu inwestorów od granicy z działką sąsiadującą, naruszać mają przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002. Rzecz jednak w tym, że poza oceną sądu wojewódzkiego pozostały zarzuty skargi odnoszące się do uchybienia § 9 ust. 1, 3 4 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002, jak również odnoszące się do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 uPb w aspekcie niedopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego. Sąd wojewódzki do tych zarzutów się nie odniósł.

E. W świetle tych wszystkich uwag dojść należy do przekonania, że zdekodowanie motywów zaskarżonego wyroku jest niemożliwe, skoro z jego uzasadnienia nie wynika jednoznaczne ustalenie stanowiska sądu wojewódzkiego odnośnie legalności zaskarżonej decyzji, przeto uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

F. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów prawa materialnego zostały, jak to uprzednio wskazane, wadliwie skonstruowane i nie poddają się kontroli.

G. WSA w Szczecinie ponownie rozpozna skargę, uwzględniając okoliczność, że postępowania naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło przypadku robót budowlanych, które ich zdaniem wyczerpywało dyspozycję art. 51 ust. 7 uPb, wedle którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że inwestorzy wykonywali roboty budowlane dysponując pozwoleniem na budowę, w grę wchodzi ustalenie, czy zachodziły przesłanki, o których mowa w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, odnoszącym się do robót wykonanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach". Na ten właśnie przepis naprowadzali skarżący w odwołaniu od decyzji organu powiatowego, co zostało odnotowane w motywach zaskarżonej decyzji (s. 6 decyzji ZWINB). Rzeczą sądu pierwszej instancji będzie także uzupełnić akta sprawy o oryginały dokumentów dotyczących udzielonego skarżącym kasacyjnie pozwolenia, a zwłaszcza projektu budowlanego wzniesionego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...]. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie oceny zasadności skargi w aspekcie zaistnienia przesłanki wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

H. Z powyższych powodów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa należało uchylić zaskarżony wyrok, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie.

I. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.