Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 440/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1-4, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6-8, art. 11, art. 28, art. 77, art. 80, art. 104, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12, par. 13, par. 57, par. 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151, art. 153, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1848
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze - t.j.
article: art. 1 ust. 7, art. 27, art. 24/1/, art. 26
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Jarzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 468/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 468/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...]w S. (dalej: "Spółdzielnia Mieszkaniowa") na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...]2017 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...]2017 r., nr [...], znak [...], Prezydent Miasta Skierniewice na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, położonego przy ul. M. [...] w S..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że we wniosku z dnia [...]2016 r. S.Ż. i D.Ż. wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z § 10 uchwały Nr XV/123/03 Rady Miasta Skierniewice z dnia 30 października 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Skierniewice (obszar w rejonie ulic: Sobieskiego, Rybickiego, Mazowieckiej, Rataja i linii kolejowej PKP oraz w rejonie ulicy Bohaterów Westerplatte) (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 333, poz. 2809) działki inwestora oznaczono symbolem [...] jako tereny o funkcji mieszkaniowej, użyteczności publicznej i elektroenergetyki. Tym samym planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Projektowany obiekt budowlany znajduje się w odległości 5,07 m od granicy z działką nr A. i 4,44 m od granicy z działką nr B.. Rozwiązanie to odpowiada wymogom § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r."). Z analizy załączonej do projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja nie będzie zacieniona i sama nie spowoduje także zacienienia. Oddziaływanie przyszłego budynku na budynek na działce nr A. nie wpłynie na zapewnienie co najmniej 3 godzin w dniach równonocy. Tym samym omawiane przedsięwzięcie nie narusza również § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie było zatem podstaw do negatywnego załatwienia wniosku inwestorów.

Od powyższej decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa ("Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S.", dalej: "Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej"), zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w zakresie przesłaniania i zacieniania projektowanego obiektu budowlanego względem budynku na działce nr A.;

2. art. 7 i art. 77 k.p.a przez błędne ustalenia oddziaływania budynku na działce nr A. na projektowany obiekt budowlany w zakresie przesłaniania i zacieniania;

3. art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieustalenie oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego na bezpieczeństwo i stabilność budynku na działce nr A., w szczególności na etapie prowadzenia wykopów pod garaże;

4. § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez bezpodstawne uznanie, że wymogi określone w tych przepisach zostały spełnione, mimo braku dokumentów potwierdzających ten wniosek.

Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu odwołująca się zaznaczyła, że w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. prawodawca użył słowa "okna", a nie "okno". Tym samym w przypadku budynku wielorodzinnego analiza przesłaniania obejmuje wszystkie lokale znajdujące się na I kondygnacji tego obiektu budowlanego. W budynku na działce nr A. znajdują się trzy lokale na I kondygnacji. Inwestor przedstawił jednak wyliczenia przesłaniania tylko dla jednego lokalu. W dokumentacji inwestycji brakuje również analizy wpływu budynku na działce nr A. na projektowany obiekt budowlany. Budynek na działce nr A. ma 8 kondygnacji i położony jest w odległości 5 m od granicy działki. Będzie on zatem oddziaływał na naturalne oświetlenie pomieszczeń mieszkalnych w planowanym obiekcie budowlanym. Organ I instancji nie określił warunków, które powinny być spełnione przy prowadzeniu robót budowlanych. Brak ten stwarza zagrożenie dla stabilności budynku na działce nr A.; tym bardziej, że w przypadku planowanego przedsięwzięcia przewidziano garaże podziemne. W pozostałym zakresie Spółdzielnia Mieszkaniowa powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu.

Decyzją z dnia [...]2017 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że działki nr C i D. oznaczono w planie miejscowym symbolem [...]jako teren o funkcji mieszkaniowej, użyteczności publicznej i elektroenergetyki. Projektowany budynek wielorodzinny z garażem podziemny na rzucie w kształcie liter L usytuowany jest w głębi działki nr C. i na działce nr D., w odległości 5,07 m od granicy działki nr A. oraz 4,44 m od granicy działki nr B. Tym samym zachowano wymóg z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji zauważył, że projekt budowlany obejmuje analizę przesłaniania i nasłonecznienia, sporządzoną przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami. Z powyższego opracowania wynika, że wymogi z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostały spełnione i nie wystąpi zacienienie budynku na działce nr A.. Najmniejsza odległość między projektowanym obiektem budowlanym i budynkiem na działce nr A. z uwzględnieniem wysokości do II piętra przyszłego budynku wynosi bowiem 9,5 m, przy mniejszej wysokości przesłaniania 8 m (liczona od poziomu dolnej krawędzi najniższego okna sąsiedniego budynku do wierzchołka najwyższej projektowanej kondygnacji przy wskazanej odległości między budynkami) i stopniowo zwiększa się do 24,30 m wraz z wysokością projektowanego budynku do 15,06 m przy mniejszej wysokości przesłaniania 22,51 m (liczona od poziomu dolnej krawędzi najniższego okna sąsiedniego budynku do wierzchołka najwyższej projektowanej kondygnacji przy wskazanej odległości między budynkami). Organ odwoławczy dodał ponadto, że dla budynku na działce A. od strony wschodniej i dla budynku na działce nr B. od strony zachodniej spełnione są wymogi z § 60 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia warunków wykonywania robót budowlanych, organ II instancji zauważył, że projekt budowlany sporządzany jest przez osoby dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami. Ponadto w świetle § 12 ust. 7 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie ustala się odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego teren. Garaże podziemne zostały w niniejszej sprawie zaprojektowane przy granicy działek nr E. i B.. Od strony działki należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej garaże podziemne zaprojektowano w takiej samej odległości jak planowany budynek na powierzchni gruntu. Wobec tego Wojewoda Łódzki uznał, że spełnione zostały wszystkie wymagania, od których zależy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa, zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. przez błędne ustalenie, że stroną postępowania jest Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej, działający jako Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" podczas, gdy stroną postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, występująca we własnym imieniu;

2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w zakresie oddziaływania budynku na działce nr A. na projektowany budynek, tj. niezbadanie przesłaniania i zacienienia tych obiektów budowlanych;

3. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w postaci analizy oddziaływania budynku na działce nr A. na projektowany obiekt budowlany, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia organu II instancji na niekompletnym materialne dowodowym;

4. art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niezajęcie stanowiska w kwestii braku analizy oddziaływania budynku na działce nr A. na projektowany obiekt budowlany;

5. art. 6 i art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia wpływu projektowanego obiektu budowlanego na budynek na działce nr A.

6. § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez bezpodstawne przyjęcie, że warunki przewidziane w tych przepisach zostały spełnione;

7. art. 35 ust. 1 i 4 pr. bud. przez uznanie, że planowana inwestycja spełnia wymogi, od których zależy wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora, mimo że do akt sprawy nie załączono analizy przesłaniania i nasłoneczniania projektowanego obiektu budowlanego, a taka analiza dotycząca budynku na działce nr A. jest niekompletna.

Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w decyzji z dnia [...]2017 r. jako podmiot wnoszący odwołanie błędnie podano Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej. Organ II instancji konsekwentnie przyjmował ponadto, że wspomniany Zarząd jest stroną postępowania. Tymczasem przymiot strony przysługiwał w rzeczywistości Spółdzielni Mieszkaniowej. Jeżeli natomiast uznać, że pogląd Wojewody Łódzkiego jest w tej mierze trafny, to nieprawidłowa okazała się decyzja z dnia [...]2017 r., doręczona Spółdzielni Mieszkaniowej. Organ odwoławczy powinien był w takim przypadku uchylić decyzję organu I instancji. Skarżąca dodała, że w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej znajduje się budynek wielorodzinny położony na działce nr A. przy ul. M. [...] w S.. W obiekcie tym część lokali została wyodrębniona. Nie zmienia to jednak sytuacji prawnej Spółdzielni Mieszkaniowej, która jest stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]2017 r. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że organ II instancji nie wyjaśnił oddziaływania budynku na działce nr A. na projektowany obiekt budowlany. W szczególności nie zbadano kwestii przesłaniania i zacieniania. Wojewoda Łódzki przedstawił jedynie oddziaływanie, jakie w tym zakresie spowoduje planowany obiekt budowlany na budynek na działce nr A.. Organ II instancji nie wziął natomiast pod uwagę faktu, że budynek na działce nr A. ograniczy dostęp do światła naturalnego dla lokali w projektowanym obiekcie budowlanym. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła zarzuty sformułowane w skardze oraz argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję z dnia [...]2017 r.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że organy administracji publicznej wykonały obowiązki z art. 35 ust. 1, 3 i 4 pr. bud., zasadnie udzielając wnioskodawcy pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uwzględnienie nie zasługiwał zatem zarzut niedostatecznej analizy zacienienia i nasłonecznienia. Z projektu budowlanego wynika, że przeprowadzono niezbędne wyliczenia. Opinia w tej kwestii została przedstawiona w formie opisowej i graficznej, zgodnie z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Najmniejsza odległość między projektowanym budynkiem i budynkiem na działce nr A. wynosi 9,50 m z uwzględnieniem wysokości do II piętra projektowanego budynku (13,65 m), przy mniejszej wysokości przesłaniania – 8 m (liczona od poziomu dolnej krawędzi najniższego okna sąsiedniego budynku do wierzchołka najwyższej projektowanej kondygnacji przy wskazanej odległości miedzy budynkami) i stopniowo zwiększa się do 24,30 m wraz z wysokością projektowanego budynku do 15,06 m przy mniejszej wysokości przesłaniania 22,51 m (liczona od poziomu dolnej krawędzi najniższego okna sąsiedniego budynku do wierzchołka najwyższej projektowanej kondygnacji przy wskazanej odległości między budynkami). Z przeprowadzonej analizy oddziaływania inwestycji wynika, że projektowany budynek nie spowoduje zacienienia budynku na działce nr A.. Ze względu na układ mieszkań oraz czas nasłonecznienia zarówno dla budynku nr A. od strony wschodniej, jak i dla budynku na działce nr B. od strony zachodniej planowana inwestycja zapewnia co najmniej 3 godziny oświetlenia w dniach równonocy w godzinach 7:00-17:00 i doświetlenie co najmniej jednego pokoju mieszkalnego. Tym samym powyższy zarzut skarżącej okazał się bezzasadny. Sąd I instancji dodał, że projektant ponosi odpowiedzialność za przyjęte rozwiązanie architektoniczne. Odpowiedzialność ta gwarantuje, że projekt budowlany jest sporządzony zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane ze szczegółowego badania tego opracowania poza przypadkami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. Skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w trakcie postępowania przed sądem I instancji, nie przedstawiła analizy zacienienia i nasłonecznienia, która prowadziłaby do odmiennych wniosków. Nie podważono zatem opracowania sporządzonego przez projektanta budynku. Nietrafny okazał się również zarzut błędnego oznaczenia stron postępowania. Stroną jest bowiem zwykle spółdzielnia mieszkaniowa, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, która posiada tytuł prawny do nieruchomości. Reprezentacja spółdzielni mieszkaniowej sprawowana jest przez jej organ – zarząd. Uchybienie organu administracji publicznej polegające na przywołaniu zarządu spółdzielni jako odwołującego się nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy natomiast tylko kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do podmiotu, który w ogóle nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Sąd I instancji zaznaczył, że przy ocenie stopnia naruszenia przepisów uwzględnia się, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec podmiotu, który jest stroną. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że postępowanie było prowadzone wobec strony, a jedynie w decyzji omyłkowo określono ten podmiot, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Organy administracji publicznej rzetelnie i wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy, stosując do ustalonego stanu faktycznego prawidłowe normy prawa materialnego. Decyzja organu odwoławczego została należycie uzasadniona i spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ w wystarczającym stopniu odniósł się do argumentacji odwołania, wyjaśniając przesłanki, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa, zarzucając sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 34 ust. 3 pkt 2 i art. 34 ust 4 pr. bud. przez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie organ uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów powołanej ustawy – Prawo budowlane i zasadnie udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę; tymczasem wnioskodawca nie opracował i nie złożył analizy przesłaniania i nasłoneczniania dotyczącej projektowanego obiektu, a analiza przesłaniania i nasłoneczniania dotycząca budynku wielorodzinnego położonego na sąsiedniej działce jest niekompletna;

b) § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu że zostały spełnione warunki przewidziane w tych przepisach; tymczasem analiza przesłaniania złożona przez wnioskodawcę została sporządzona nieprawidłowo, gdyż nie obejmuje wszystkich lokali znajdujących się na parterze budynku wielorodzinnego położonego przy ul. M. [...];

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) "art. 3 § 1 i § 2 pkt 1" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez wadliwe wykonanie przez sąd I instancji funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 pr. bud. przez nieuchylenie decyzji z dnia 26 kwietnia 2017 r., mimo naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego prawa materialnego, polegającego na błędnym uznaniu, że złożona przez wnioskodawcę dokumentacja spełnia wymogi prawa budowlanego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że decyzja z dnia 26 kwietnia 2017 r. naruszyła zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności odnoszące się do postępowania dowodowego;

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w związku ze skierowaniem jej do osoby niebędącej stroną, tj. Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej, działającego jako Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej "M. [...]" podczas, gdy stroną postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, posiadająca osobowość prawną i występująca we własnym imieniu w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...]2017 r.

Spółdzielnia mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że organy administracji publicznej nie zbadały zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wojewoda Łódzki nie wyjaśnił oddziaływania między projektowanym obiektem budowlanym i budynkiem wielorodzinnym położonym na działce nr A.. Nie ustalono w szczególności, czy spełnione zostały wymogi w zakresie przesłaniania i zacieniania z § 13 i § 57 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepis ten dotyczy zarówno oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego na inne budynki z pomieszczeniami na pobyt ludzi, jak i istniejących budynków na projektowane obiekty budowlane, jeżeli są przeznaczone na pobyt ludzi. Budynek wielorodzinny na działce nr A. ma 8 kondygnacji i ponad 20 m wysokości. Znajduje się on w odległość 9,50 m od planowanego obiektu, a zatem niewątpliwie będzie ograniczał dostęp światła naturalnego do lokali w projektowanym obiekcie budowlanym. Wojewoda Łódzki nie podjął wszystkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. Uchybienie powołanym przepisom rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. odnosiło się także do analizy przesłaniania i nasłoneczniania, dołączonej do projektu budowlanego, która okazała się niekompletna. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że w przypadku budynku wielorodzinnego naturalne oświetlenie powinno być zapewnione we wszystkich lokalach. Analiza przesłaniania obejmuje zatem wszystkie lokale znajdujące się na I kondygnacji budynku przesłanianego. Potwierdza to użycie liczby mnogiej wyrazu "okno" w definicji wysokości przesłaniania. W budynku wielorodzinnym na działce nr A. na jednej kondygnacji znajdują się 4 lokale mieszkalne, co oznacza, że analiza przesłaniania i zacieniania powinna obejmować te 4 lokale. Tymczasem analiza załączona do wniosku o pozwolenie na budowę obejmuje tylko jeden lokal mieszkalny położony w lewej części budynku od strony projektowanego obiektu budowlanego. W tym lokalu inwestor wyznaczył wierzchołek kąta 60°, tj. w płaszczyźnie poziomej w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego. Omówione braki w złożonej dokumentacji nie pozwalały na wydanie pozwolenia na budowę, wobec czego sąd I instancji powinien był je uchylić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie uznał ponadto, że organ II instancji prawidłowo określił adresatów zaskarżonej decyzji. Decyzja z dnia [...]2017 r. została bowiem skierowana do Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej. W uzasadnieniu tego aktu administracyjnego Wojewoda Łódzki konsekwentnie posługuje się określeniem "Skarżący Zarząd", a w rozdzielniku wymieniono Zarząd Spółdzielni. Tym samym, zdaniem organu II instancji, stroną postępowania i adresatem decyzji jest Wspólnota Mieszkaniowa "M. [...]". Takie stanowisko jest nieprawidłowe, gdyż stroną jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Błędne określenie przez Wojewodę Łódzkiego strony postępowania odwoławczego oznacza, że w postępowaniu przed organem I instancji pierwszej stroną była Spółdzielnia Mieszkaniowa, a w postępowaniu przez organem II instancji - Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej, działający jako zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej "M. [...]". Jeśli nawet przyjąć, że stanowisko Wojewody jest w tym zakresie prawidłowe, to wadliwa byłaby decyzja z dnia [...]2017 r., w której organ I instancji uznał, że stroną jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Kierując się tym stanowiskiem, Wojewoda Łódzki powinien był więc uchylić decyzję organu I instancji.

W piśmie z dnia [...]2018 r. DS. [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed sądem I instancji.

Spółdzielnia Mieszkaniowa sformułowała dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego i trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego przez sąd I instancji. Z uwagi na specyfikę zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła sądowi I instancji naruszenie § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez uznanie, że analiza przesłaniania została sporządzona prawidłowo, choć nie zbadano tej kwestii dla wszystkich lokali znajdujących się na parterze budynku na działce nr A.. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się nietrafny.

Zgodnie z § 13 ust 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. między ramionami kąta 60○, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m;

2. zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i § 60 tego aktu wykonawczego.

Prawodawca wskazuje zarazem w § 13 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., że wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 przytoczonego aktu wykonawczego, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

Z projektu budowlanego wynika, że analiza przesłaniania została przeprowadzona dla najbardziej oczywistego i zarazem najmniej korzystnego dla inwestora wariantu. Spełnienie wymogu z § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zbadano dla najkrótszych odległości między istniejącym budynkiem wielorodzinnym na działce nr A. i projektowanym obiektem budowlanym. Przedstawione wyliczenia wskazują na zachowanie wymogów określonych w powołanym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak zbadania odległości z § 13 powołanego aktu wykonawczego dla innych lokali w budynku na działce nr A. nie stanowi podstawy do zakwestionowania kontrolowanych decyzji administracyjnych. Ze względu na usytuowanie obu rozważanych obiektów budowlanych odległości dla pozostałych lokali w budynku na działce nr A. są jeszcze większe niż dla lokali poddanych analizie. Wymieniony przepis rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie został zatem naruszony.

W § 57 ust 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazano, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 tego aktu wykonawczego oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Prawodawca dodaje zarazem w § 57 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., że w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12.

Jak sygnalizowano już wcześniej wymogi z § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostały zachowane, co wskazuje na spełnienie także wymogów z § 57 tego aktu wykonawczego. Należy przy tym zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała w istocie, na czym w jej ocenie miałoby polegać uchybienie powyższym przepisom. Nie przedłożyła również żadnego opracowania, które uprawdopodabniałoby w tym zakresie wadę projektu budowlanego. Mając zatem na uwadze fakt, że dokumentacja projektowa została sporządzona przez osoby dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że sąd I instancji naruszył § 57 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Prawodawca przewiduje ponadto w § 60 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., że pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00. W § 60 ust. 2 powołanego aktu wykonawczego wskazano z kolei, że w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w § 60 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Z projektu budowlanego wynika, że nasłonecznienie budynku na działce nr A. w dniu równonocy rozpocznie się o godz. 8:48 i będzie trwało do godz. 14:22. Jednocześnie początek zacienienia rozpocznie się natomiast o 12:56. Tym samym budynek na działce nr A. ma zapewnione minimalne naświetlenie wynikające z § 60 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jak podnoszono wcześniej, skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła żadnego dowodu, który popierałby jej stanowisko co do nieprawidłowości projektu budowlanego. Należy zatem uznać w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut naruszenia § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. okazał się bezzasadny.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto sądowi I instancji naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 2 i art. 34 ust 4 pr. bud. przez wydanie pozwolenia na budowę, mimo nieprzedłożenia analizy przesłaniania i nasłoneczniania dotyczącej projektowanego obiektu budowlanego i niekompletność takiej analizy odnoszącej się do budynku na działce nr A.. Zarzut ten również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 pr. bud. projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 pr. bud. - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych. Jak wynika przy tym z art. 34 ust. 4 pr. bud., projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że projekt budowlany złożony przez inwestorów zawiera projekt architektoniczno-budowlane w zakresie wyznaczonym przez art. 34 ust. 3 pkt 2 pr. bud. Projekt ten został również zatwierdzony w zaskarżonych decyzjach administracyjnych. Spółdzielnia Mieszkaniowa wywodziła jednak, że analiza przesłaniania i zacienienia sporządzona dla przyszłego obiektu budowlanego jest niekompletna, a ponadto nie przedłożono analizy przesłaniania i zacienienia generowanego przez budynek wielorodzinny na działce nr A.. Argumentacja ta nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.

Jak wskazano wcześniej, projekt budowlany obejmuje kompletna ocenę zapewnienia naturalnego oświetlenia dla budynku wielorodzinnego na działce nr A.. Co więcej, w opracowaniu tym określono również naświetlenie pomieszczeń wchodzących w skład projektowanego obiektu budowlanego. Badanie to wykazało, że wymogi określone w przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostaną spełnione. Należy mieć ponadto na uwadze, że przyszły obiekt budowlany i budynek wielorodzinny na działce nr A. mają porównywalną wysokość. Konsekwentnie zatem spełnienie wymogu z § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dla jednego obiektu budowlanego jest w zasadzie równoznaczne ze spełnieniem tego wymogu dla drugiego obiektu budowlanego. Poza tym sporna część nowego budynku ułożona jest w osi prostopadłej do budynku na działce nr A., co powinno ograniczyć wzajemne negatywne oddziaływanie w zakresie dostępu do światła. Tym samym zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 3 i art. 34 ust. 4 pr. bud. okazał się bezpodstawny.

Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała także na naruszenie przepisów procesowych przez sąd I instancji, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 pr. bud. przez nieuchylenie decyzji z dnia [...] 2017 r., mimo błędnego uznania przez Wojewodę Łódzkiego, że dokumentacja przedłożona przez inwestorów spełnia wymogi przewidziane w przepisach prawa budowlanego. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Powyżej stwierdzono już bowiem, że projekt budowlany nie zawierał wad wskazanych przez skarżącą kasacyjnie. Sąd I instancji trafnie zatem nie uchylił z tego powodu decyzji z dnia [...] 2017 r.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła ponadto, że sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że decyzja z dnia 26 kwietnia 2017 r. naruszyła zasady ogólne postępowania administracyjnego, odnoszące się w szczególności do postępowania dowodowego. Argument ten okazał się nietrafny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy administracji publicznej zebrały materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Projekt budowlany przedłożony przez inwestora nie zawierał nieprawidłowości, które zarzucała mu Spółdzielnia Mieszkaniowa. Jednocześnie stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i przedłożenia dowodów na poparcie swojego stanowiska. Projekt budowlany jest opracowaniem spójnym, kompletnym i logicznym. Z tej perspektywy sąd I instancji słusznie zatem nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., oddalając skargę na decyzję z dnia 26 kwietnia 2017 r.

Skarżąca kasacyjnie podnosiła ponadto, że sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]2017 r. Rozstrzygnięcie to zostało bowiem skierowane do Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej, który nie jest stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego. Zarzut ten okazał się nietrafny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przepis ten znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony, takie jak błędna pisownia imienia, nazwiska albo nazwy strony bądź też doręczenie decyzji uczestnikom postępowania administracyjnego. Konieczne jest natomiast, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami.

Z materiału dowodowego wynika, że w decyzji z dnia [...]2017 r. użyto określenia "Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S.". Można zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że powyższe oznaczenie strony postępowania nie było w pełni prawidłowe. Niemniej uchybienie to nie jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja z dnia [...]2017 r. odnosiła się m.in. do Spółdzielni Mieszkaniowej, a nie do Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej. Wagę tego uchybienie osłabia ponadto fakt, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...]2017 r. jako stronę wskazano zarówno Spółdzielnię Mieszkaniową (pieczęć w nagłówku odwołaniu), jak i Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej (oznaczenie skarżącego). Powyższy środek odwoławczy został przy tym podpisany przez prezesa zarządu i członka zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej. Tym samym omawiana nieprawidłowość decyzji z dnia [...]2017 r. mogła stanowić częściowo konsekwencję oznaczenia strony zastosowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Ponadto w świetle art. 48 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 z późn. zm.) zarząd spółdzielni kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz. Jednocześnie w powołanym przepisach ustawodawca zastrzega w tej mierze domniemanie kompetencji na rzecz zarządu spółdzielni. Wymienienie w decyzji z dnia [...]2017 r. Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej, a nie Spółdzielni Mieszkaniowej można więc odczytać jako pewne uproszczenie. Adresatem aktów administracyjnych skierowanych do spółdzielni mieszkaniowej jest bowiem w istocie jej zarząd jako organ sprawujący reprezentację bierną tej osoby prawnej. Argument ten dodatkowo przemawia przeciwko stosowaniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z dnia [...]2017 r.

Trzeba także zaznaczyć, że Spółdzielnia Mieszkaniowa niekonsekwentnie określała swój status w toku postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia [...]2017 r. zaznaczyła bowiem wyraźnie, że działa również jako zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej "M. [...]". Podobnie w piśmie z dnia [...]2017 r. w nagłówku użyto określenia "Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S.. Zarządca Wspólnoty M. [...]". W dokumencie tym Spółdzielnia Mieszkaniowa wypowiadała się jako Zarząd, dodając zarazem, że sprawuje zarząd powierzony w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. Zgodnie z tym przepisem zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 z późn. zm.), z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 u.s.m. Konsekwentnie zatem także w tym przypadku to Spółdzielnia Mieszkaniowa, a nie jej zarząd jest zarządcą wspólnoty mieszkaniowej. Spostrzeżenie to wskazuje uzupełniająco na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.