Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1965/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie asesor WSA Anna Fyda - Kawula (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z 17 maja

2021 r. nr DSZ-V.5321.1.303.2.2021.AC po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania M. S. (dalej: Skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 1 ust. 2 i 3, art. 23a i art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 lutego 2021 r., nr 658/ŚR/2021 w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Świadczenia rodzinne zostały przyznane Skarżącej na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], uchylonej następnie decyzją ww. organu z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], w okresie od 1 kwietnia 2016 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie decyzją z 21 czerwca 2020 r. nr 2019/ŚR/2020 Wojewoda Mazowiecki odmówił Skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 października 2016 r. na dzieci: M. S. oraz N. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: M. S. oraz N. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na dziecko: N. S. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie w związku z zatrudnieniem ojca dzieci Skarżącej na terytorium [...] od 1 września 2013 r. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Ponadto ze względu na aktywność zawodową Skarżącej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 31 marca 2016 r. pierwszeństwo zastosowania miało ustawodawstwo polskie, natomiast w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 października 2016 r. krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń jest [...].

W konsekwencji powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki decyzją z 1 lutego 2021 r. nr 658/ŚR/2021 stwierdził, że zasiłek rodzinny na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 października 2016 r. na dzieci: M. S. oraz N. S. w kwocie [...] zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: M. S. oraz N. S. w kwocie [...] zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na dziecko: N. S. kwocie [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi i wezwał Skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W wyniku odwołania Skarżącej Minister Rodziny i Polityki Społecznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji 17 maja 2021 r. powołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych.

Organ odwoławczy podkreślił, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych z 4 kwietnia 2016 r. Skarżąca nie wskazała, aby któryś z członków rodziny przebywał poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych oraz w ww. wniosku Skarżąca została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z odmową przyznania Skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 października 2016 r. należy uznać, iż zasiłek rodzinny wraz dodatkami do zasiłku rodzinnego wypłacony za ww. okres, jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Organ stwierdził, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, zasiłków dla opiekunów i świadczenia wychowawczego, w myśl art. 30 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, organ pouczył Skarżącą o treści art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że w 2016 r. straciła pracę, gdyż zmieniła się siedziba firmy, a dojazd wraz z pracą zajmowałby 11 godzin. Nie mogła sobie na to pozwolić ponieważ sama wychowywała córki: N. S. i M. S. Była już po rozwodzie od (8 grudnia 2014 r.). Jej były mąż miał już nową rodzinę i żonę, która była w ciąży. Nie miała wsparcia przy wychowywaniu córek. Rozpoczęła zajęcia aktywności zawodowej, gdyż była osobą bezrobotną. Przy składaniu wniosku o zasiłek rodzinny i wychowawczy w latach 2016 i 2017 pracownicy GOPS [...] powiedzieli Skarżącej, aby nie wpisywała byłego męża we wniosku, ponieważ nie byli już rodziną, a on mieszka w [...]. Skarżąca nie posiada wiedzy prawniczej w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie zataiła też, że były mąż mieszka w [...]. Wydawało jej się, że skoro mieszka w Polsce z dziećmi, to nie ma znaczenia gdzie przebywa jej były mąż z nową rodziną. Skarżąca prowadzi firmę sprzątającą od 1 września 2017 r. Z uwagi na pandemię COVID jej dochód w 2020 wyniósł [...] zł za wykonywaną pracę, co stanowi kwotę mniejszą od żądanego zwrotu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).

Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 1 ust. 2 i 3, art. 23a i art. 30 ust. 2 pkt 1, ust. 2b i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W myśl art. 23a ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 tej ustawy).

Zgodnie z kolei z treścią art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5 tej ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 30 ust. 2b tej ustawy).

Rozpoznając tę sprawę organy przyjęły, że przywołane w cytowanym przepisie zastrzeżenie odnoszące się do przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, znajdzie w tej sprawie zastosowanie, a Skarżąca została uznana za osobę, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne w okresie i kwotach wskazanych w wydanych w sprawie decyzjach.

Podstawą tak dokonanej oceny było ustalenie, że ojciec dzieci Skarżącej jest jej członkiem rodziny, a w związku z tym, że Skarżąca nie była aktywna zawodowo w Polsce, a ojciec dzieci jest zatrudniony w [...], przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają w sprawie zastosowanie w okresie wskazanym w wydanych w tej sprawie decyzjach.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe stanowisko organów jest błędne z następujących przyczyn.

Organy przede wszystkim dokonały w tej sprawie błędnej wykładni pojęcia "członek rodziny" określonego w art. 23a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i błędnie tym samym założyły, że ojciec dzieci Skarżącej, dla których pobierała ona sporne świadczenia rodzinne, jest jej członkiem rodziny w rozumieniu przepisu art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (DZ.U.UE.L.2004. 166.1). Zgodnie z jego treścią członek rodziny oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo na mocy którego przyznawane są świadczenia. Przepis ten wprost odsyła zatem do ustawodawstwa krajowego.

Definicję rodziny w polskim systemie prawnym określa art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Definicję rodziny zawiera także art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca

2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym "rodzina" – to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12).

Powyższe definicje należało mieć więc na względzie oceniając, czy L.S. jest "członkiem rodziny" Skarżącej.

Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] rozwiązał przez rozwód małżeństwo Skarżącej i L.S. i przy Skarżącej ustalił miejsce pobytu ich dzieci.

Zdaniem Sądu, sam fakt, że L.S. jest ojcem dzieci Skarżącej, z całą pewnością nie jest wystarczający do uznania go za członka jej rodziny w rozumieniu powołanych wyżej przepisów prawa, szczególnie wobec treści powołanego wyroku rozwodowego. Skarżąca w toku postępowania podnosiła przy tym, że jej były mąż ma nową rodzinę w [...]. Jeżeli więc przyjąć, że Skarżąca jest osobą rozwiedzioną i wychowuje dzieci samodzielnie, bez udziału ojca, to już tylko z tego powodu nie można zasadnie twierdzić, że jest on członkiem jej rodziny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji organy orzekające błędnie uznały, że we wskazanym w decyzjach okresie należy zastosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. L.S. niezasadnie bowiem został uznany za członka rodziny Skarżącej i tym samym jego zamieszkiwanie i praca na terenie [...] - we wskazanym okresie - pozostaje bez znaczenia, skoro zgodnie z twierdzeniem Skarżącej nie uczestniczył on w wychowaniu ich dzieci. Ponadto, Skarżąca działała w zaufaniu do pouczeń, jakie uzyskiwała przy składaniu wniosków o zasiłek rodzinny i wychowawczy w latach 2016 i 2017 udzielanych przez pracowników GOPS [...], aby nie wpisywała byłego męża we wniosku, ponieważ nie byli już rodziną.

Świadczenia rodzinne ze swej natury nie mogą być uważane za należne (czy też nienależne) danej osobie w oderwaniu od jej sytuacji rodzinnej (vide wyrok TSUE z 2 kwietnia 2020 r. wydany w sprawie C-802/18).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16 i z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19).

Reasumując Sąd stwierdza, że zaprezentowane w wydanych w sprawie decyzjach rozumienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczy o niewłaściwej ocenie przez organy administracji sytuacji rodzinnej Skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przyjęte przez organy stanowisko o ziszczeniu się przesłanek do zwrotu przez Skarżącą nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ma charakter dowolny, wręcz arbitralny.

Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przez organy stanowiących materialnoprawną podstawą decyzji przepisów art. 23a i art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uzasadnia zaś ocenę, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem tych przepisów w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Wszak decyzje ustalające i zobowiązujące do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych są decyzjami związanymi, tj. uwarunkowanymi wystąpieniem określonych prawem okoliczności.

Ze wszystkich podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, a w pkt 2 sentencji wyroku umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. z uwagi na brak podstaw do jego dalszego prowadzenia.