Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 721/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,  art. 6, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz P. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. P. B. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści raportu dotyczącego funkcjonowania Centralnego Biura Antykorupcyjnego, przygotowanego przez Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – Pełnomocnika do Spraw Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych – Julię Piterę.

Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. Departament Skarg, Wniosków i Obsługi Rady do Spraw Uchodźców poinformował P. B., że opracowany przez Julię Piterę, Sekretarza Stanu w KPRM, Pełnomocnika do Spraw Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych, materiał dotyczący funkcjonowania Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie ma charakteru dokumentu publicznego, jest wyłącznie materiałem pomocniczym, nie mającym cech decyzji administracyjnej, nie ma też charakteru protokołu pokontrolnego instytucji publicznej i nie posiada cech opinii prawnej. W związku z powyższym, wymieniony materiał nie jest dokumentem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku P. B. z dnia [...] stycznia oraz [...] lutego 2008 r. w przedmiocie udostępnienia materiału na temat funkcjonowania Centralnego Biura Antykorupcyjnego, będącego w opracowaniu przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych, odmówił udostępnienia wymienionego materiału.

W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację przedstawioną wnioskodawcy w odpowiedziach udzielonych na jego pisma z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2008 r. Ponadto wskazał, iż materiał na temat funkcjonowania CBA pozostaje w trakcie tworzenia i nie został on przekazany przez Pełnomocnika Rządu – Radzie Ministrów. W toku prac wykorzystywane są dokumenty opatrzone klauzulą tajności, w związku z czym opracowaniu w tej postaci, w jakiej materiał ten się znajduje nadano klauzulę "tajne".

Z uwagi na konieczność zapewnienia przestrzegania tajemnic ustawowo chronionych, nie ma możliwości ujawnienia materiału, o który wnioskodawca prosi. Również ukończona wersja opracowania pozostanie z opisanych względów niejawna i będzie opatrzona odpowiednią klauzulą.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. B. wniósł o uchylenie wydanej decyzji, zarzucając organowi, iż uchylił się od zajęcia jednoznacznego stanowiska w kwestii, czy żądana informacja jest informacją publiczną.

Skarżący wskazał, iż żąda udostępnienia tego raportu dotyczącego CBA, który publicznie został przekazany Prezesowi Rady Ministrów, podkreślając, że nie chodzi tu o "przygotowywany raport", któremu obecnie nadano klauzulę "tajne", lecz ten, który otrzymał Prezes Rady Ministrów, i który nie był objęty klauzulą tajności. Wnosi zatem o udostępnienie omawianej informacji publicznej w takim zakresie, w jakim nie jest ona objęta tajemnicą.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż nadanie materiałowi klauzuli tajności zmienia status prawny wszelkich wcześniejszych informacji w ten sposób, iż stają się one informacjami ustawowo chronionymi. Nie ma zatem możliwości, jak chce tego skarżący, udostępnienia materiałów, które nie były opatrzone klauzulą tajności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję P. B. wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Rady Ministrów i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powtórzył w skardze zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto zarzucił organowi, że decyzję wydał pracownik wyłączony z mocy ustawy (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a) od udziału w postępowaniu remonstracyjnym. Wskazał też, iż w tym postępowaniu nie ustosunkowano się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Na rozprawie skarżący zmodyfikował swoją skargę i wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. Przyjąć należy, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

W powyższym rozumieniu informacja na temat funkcjonowania Centralnego Biura Antykorupcyjnego spełniała warunki informacji publicznej, dotyczyła bowiem działania organu wykonującego funkcje publiczne. Innym natomiast zagadnieniem jest dostęp do tej informacji. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że w motywach decyzji odmawiającej udzielenia informacji, organ nie rozstrzygnął podstawowej kwestii, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jedynie ze sposobu załatwienia sprawy decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy można było wnosić, że sprawa dotyczy informacji publicznej. Jednakże z oświadczenia pełnomocnika procesowego organu, złożonego na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r., wynika, że żądana informacja, w ocenie organu, nie ma charakteru informacji publicznej. Powyższe wskazywałoby zatem na brak podstaw do wydania decyzji odmownej, na zasadzie art. 16 ust. 1 omawianej ustawy, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie informacji publicznej. Zgodnie z nim, decyzja jest wydawana wówczas, gdy istnieje przedmiot sprawy w postaci informacji publicznej. Oznacza to, że jeśli nie jest spełniony zakres przedmiotowy ustawy, to nie można zastosować również jej art. 16 dotyczącego formy decyzji (w razie odmowy udzielenia informacji publicznej). Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia wnioskodawcę, że wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Określenie żądanej informacji i sposobu jej realizacji ma zatem zasadnicze znaczenie przy korzystaniu z prawa dostępu do informacji publicznej. Do wnioskodawcy należy bowiem takie sformułowanie wniosku, aby jego realizacja była prawnie i faktycznie możliwa.

Podmiot zobowiązujący do udzielenia informacji ma zatem rozpoznać żądanie, zgodnie ze sformułowanym wnioskiem i poinformować wnioskodawcę o przyczynach niemożności udostępnienia żądanej informacji.

Wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2008 r. zawierał żądanie udostępnienia treści raportu dotyczącego funkcjonowania Centralnego Biura Antykorupcyjnego, przygotowanego przez Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – Julię Piterę. Przy tak sformułowanym wniosku, organ podjął decyzję w przedmiocie żądania udostępnienia materiału na temat funkcjonowania CBA i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił udostępnienia wskazanego materiału, wyjaśniając, że pozostaje on w trakcie tworzenia i został objęty klauzulą tajności. Z powyższego wynika, iż w istocie organ odmówił udzielenia informacji innej, aniżeli żądał wnioskodawca.

Ta rozbieżność pomiędzy treścią wniosku a podjętym rozstrzygnięciem jest szczególnie widoczna w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pomimo, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyjaśnił, że jego żądanie nie dotyczy dostępu do raportu "w takiej formie, w jakiej materiał ten jest obecnie", lecz żąda udostępnienia "raportu dotyczącego CBA, który publicznie został przekazany Prezesowi Rady Ministrów", organ nie rozpatrzył sprawy zgodnie z tym wnioskiem. Rozpoznał bowiem sprawę ponownie w przedmiocie udostępnienia bliżej nieokreślonego materiału na temat funkcjonowania CBA i swoją wcześniejszą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ nie wskazał, czy taki raport, o którym mowa we wniosku, został opracowany. W przypadku gdyby powziął wątpliwości co do intencji skarżącego, obowiązkiem organu było wyjaśnienie, co skarżący rozumiał przez raport przekazany, jak twierdzi, Premierowi publicznie w grudniu 2007 r.

Z tych względów Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Sąd nie stwierdził kwalifikowanych wad podjętych decyzji, w szczególności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydanie decyzji odmownej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z powołaniem się na klauzulę tajności, jako powodu odmowy, przy jednoczesnym przeczeniu, że żądanie nie mieści się w kategorii "informacja publiczna" i braku ustaleń co do treści złożonego wniosku, stanowi naruszenie prawa skutkujące uchyleniem decyzji, nie zaś stwierdzeniem ich nieważności, o co wnosił skarżący.

Nie można także podzielić zarzutu skarżącego, iż zaskarżoną decyzję wydał pracownik wyłączony z mocy ustawy (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) od udziału w postępowaniu remonstracyjnym. W myśl ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną po raz pierwszy rozpoznając sprawę, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji. Z istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że jego realizacja powierzona zostaje temu samemu organowi, co w praktyce oznacza tę samą osobę jako piastuna funkcji organu (bądź osoby działającej z jego upoważnienia).

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 powołanej ustawy.