Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 181/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 92/10 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy, Ministra Skarbu Państwa oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza na rzecz K.K. od Miasta Stołecznego Warszawy, Ministra Skarbu Państwa oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt. I SA/Wa 92/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy, Ministra Skarbu Państwa oraz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wiceprezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] września 1976 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek nr 35, nr 19/13, nr 32, nr 34, nr 36 oraz nr 38, a nadto stwierdzającą nieważność tych decyzji w pozostałej części. Sąd w wyroku orzekł także o niewykonywaniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. oraz o zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu Sąd powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] września 1976 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) wywłaszczono część nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. P., zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi O. o pow. 5306 m2 z ogólnej powierzchni 14 424 m2. Decyzją Wiceprezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 1977 r. uchylono powyższą decyzję i orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 1 ha 2835 m2 położonej w Warszawie przy ul. P..

Wnioskiem z dnia 3 marca 1992 r. L. S. – jedna z poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości – wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1977 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej.

Wnioskiem z dnia 10 listopada 1998 r. S. K. – pełnomocnik byłych właścicieli nieruchomości – wystąpił ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1994 r.

Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1994 r. Orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1999 r. utrzymane zostało w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r., nr [...]9, a wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt I SA 1962/99, oddalono skargę Ministra Skarbu Państwa na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] września 1999 r.

Rozpatrując ponownie wniosek L. S. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...], stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa, co do części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr 32, 34, 36 i 38 oraz stwierdził nieważność tej decyzji w pozostałej części. Jednocześnie organ stwierdził nieważność w całości decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] września 1976 r. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] września 2001 r.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 118/02, uchylono decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. Uchylając decyzje Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż spadkobiercy H. L. nie brali w niej udziału, co jest przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutami skarg, gdyż ocena postępowania wywłaszczeniowego dokonana przez organ jest prawidłowa.

Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., nr BO.5.3/813-R-44/04, po rozpatrzeniu wniosku L. S. stwierdzono, że decyzja wywłaszczeniowa oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] września 1976 r. w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek nr 35, nr 19/13, nr 32, nr 34, nr 36, nr 38 zostały wydane z naruszeniem prawa, natomiast w pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowych.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Minister Skarbu Państwa, Spółka [...] sp. z o.o. zs. w Warszawie oraz Miasto Stołeczne Warszawa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu organ stwierdził wywłaszczenie dla realizacji zadań własnych przedsiębiorstwa nie może być uznane za spełnienie jednej z przesłanek wywłaszczenia określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie powinien był wykazać we wniosku wywłaszczeniowym, iż konkretna nieruchomość jest mu rzeczywiście niezbędna dla celu wywłaszczenia. Brak wniosku w aktach sprawy uniemożliwia uzasadnienie konieczności nabycia nieruchomości na wskazany cel. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe zobligowany był, zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., zweryfikować, czy nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia, czego nie uczynił. Wywłaszczono zatem nieruchomość, pomimo że nie zbadano, czy zostały spełnione materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Organ odwoławczy zmienił tożsamość sprawy poprzez zmianę zakresu wywłaszczenia i orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości nie objętej lokalizacją, co rażąco narusza ówcześnie obowiązujące przepisy art. 110 i art. 119 k.p.a. stanowiące o dopuszczalności przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dokumentów i materiałów. W ocenie Ministra, organ wywłaszczeniowy nie zachował ustawowych warunków postępowania wywłaszczeniowego, co uzasadnia ocenę rażącego naruszenia prawa przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w szczególności przepisów art. 3, art. 16, art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 110 i 119 k.p.a. Organ wskazał również, że w sprawie wiąże go ocena prawa wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. I SA 118/02. Minister stwierdził też, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr 35, nr 19/13, nr 32, nr 34, nr 36, nr 38 z uwagi na obrót cywilnoprawny – decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Ze skargami na powyższą decyzję wystąpili: Miasto Stołeczne Warszawa, Minister Skarbu Państwa i [...] Sp. z o.o. Wszystkie trzy skargi zawierały zbieżną argumentację wskazującą, że błędnie uznano budowę stacji obsługi samochodów za nieuzasadniającą wywłaszczenia, w szczególności, iż inwestycja ta była ujęta w zatwierdzonym planie gospodarczym. Natomiast o rozszerzeniu zakresu wywłaszczenia organ orzekł na wniosek wywłaszczanych. Wskazano również, że działka nr 97 na mocy aktu notarialnego z dnia 30 stycznia 2004 r. (Rep. A 682/2004) została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz spółki [...]. Umowa przeniesienia mienia Skarbu Państwa została zawarta w wykonaniu umowy z dnia 27 maja 1992 r. o oddaniu mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania spółce, przy czym umowa została zawarta na podstawie art. 37–39 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zm.).

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, jak słusznie zauważył to organ – wiążąca jest ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 118/02. Kwestia wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa została już zatem przesądzona w 2003 r. i prawidłowo Minister te ustalenia powtórzył. W związku z tym zarzuty dotyczące tej kwestii są bezzasadne, ponieważ odmowa stwierdzenia nieważności naruszałaby w tym stanie prawnym powołany art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Odmienną jednak była, w ocenie Sądu, sytuacja dotycząca kwestii ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ w tym zakresie po wydaniu wyroku przez NSA zaistniały nowe zdarzenia, które wpłynęły na zmianę stanu faktycznego. Sąd podkreślił, iż Minister, rozpoznając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ogóle nie odniósł się do zarzutów stron dotyczących działki nr 97, która oddana została w użytkowanie wieczyste w 2004 r. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, rozstrzygającej o prawie własności nieruchomości, kwestia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych musi być rozpatrzona z taką samą uwagą jak to, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu zaskarżona decyzja naruszała art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uczynienie niemożliwym dla Sądu dokonanie oceny, dlaczego w odniesieniu do działki nr 97 organ uznał, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Sąd podkreślił nadto, iż organ administracji publicznej oceniając, czy możliwa jest restytucja mienia na rzecz poprzedniego właściciela (względnie jego następców prawnych) musi brać pod uwagę prawa osób, które w międzyczasie nabyły prawa do tych nieruchomości. W tym kontekście art. 156 § 2 k.p.a. musi być interpretowany przez pryzmat art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 ze zm.), ponieważ uznając, że możliwy jest zwrot mienia – pomimo iż stanowi ono przedmiot własności bądź użytkowania wieczystego osób trzecich – pozbawia się tych nowych nabywców ich gwarantowanych praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, iż automatyczne przyjęcie przez organ administracji publicznej, że decyzja o wywłaszczeniu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w sytuacji, kiedy nieruchomość została w drodze umowy oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, musi budzić istotne wątpliwości. Nabywca działki nr 97 nie działał w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych podmiotów obrotu cywilnoprawnego i nie nabył tego mienia na preferencyjnych warunkach.

Sąd I instancji podniósł też, iż w jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie może być także mowy o przyjęciu wprost tezy wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. PS 14/99, stwierdzającej, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu uchwała ta musi być skonfrontowana z późniejszymi orzeczeniami Trybunału Praw Człowieka, dotyczącymi ochrony nowych nabywców w przypadku unieważniania orzeczeń wywłaszczeniowych i nacjonalizacyjnych. Po drugie należy wziąć pod uwagę to, że umowa o przeniesieniu własności działki nr 97 oraz ustanowienia użytkowania wieczystego została zawarta w wykonaniu umowy z dnia 27 maja 1992 r. Oznacza to, że w tej dacie zaistniało z jednej strony zobowiązanie Skarbu Państwa do przeniesienia własności mienia na rzecz spółki, zaś z drugiej strony powstało roszczenie spółki o przeniesienie praw do mienia. Umowa z 2004 r. miała wyłącznie skutek rozporządzający. Minister nie dokonał oceny tego, że w dniu 27 maja 1992 r. w ramach tzw. prywatyzacji likwidacyjnej została zawarta umowa oddania mienia do odpłatnego korzystania. Umowa ta zawierała postanowienie o zawarciu w przyszłości umowy rozporządzającej, na mocy której nastąpi przeniesienie własności przedsiębiorstwa. Sąd podkreślił, iż brak w zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek analizy powyższej kwestii, w odniesieniu do działki nr 97, powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego w tym zakresie.

Mając na uwadze wskazane w uzasadnieniu okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Krzysztof K., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia orzeczenia i oddalenia skarg Miasta Stołecznego Warszawy, Ministra Skarbu Państwa i [...] Sp. z o.o. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy wskazane w art. 174 ustawy P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że dla oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej istotne znaczenie prawne posiadają okoliczności ustanowienia przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego działki nr 97 na rzecz [...] Sp. z o.o. oraz fakt, iż ustanowienie tego prawa było przewidziane umową pomiędzy Skarbem Państwa a [...] Sp. z o.o. z dnia 27 maja 1992 r., co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uznania przez Sąd, iż Minister Infrastruktury rzekomo niezasadnie pominął powyższe okoliczności przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., podczas gdy powyższe okoliczności są całkowicie nieistotne dla oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1977 r., zważywszy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie niestanowiącym własności Skarbu Państwa nie podlega ochronie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i nie tworzy stanu nieodwracalności skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a. poprzez niezastosowanie powyższego, bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa podczas dokonywania kontroli legalności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. i niezasadne uznanie, iż rzekomo okolicznością istotną w sprawie, którą rzekomo pominął Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. jest okoliczność ustanowienia przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego działki nr 97 na rzecz [...] Sp. z o.o., podczas gdy, jak wskazał Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] maja 2009 r., zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogło nastąpić skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki nr 97, którą to okoliczność Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. musiał uwzględnić i nie miał prawa mocą tej decyzji kształtować lub dokonywać oceny stanu prawnego w sprzeczności z treścią art. 34 ust. 3 u.g.n., przez co jakakolwiek analiza przez Ministra Infrastruktury kwestii wpływu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki nr 97 na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1977 r. byłaby bezprzedmiotowa i niedopuszczalna;

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.:

– poprzez niezasadne uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającym się zdaniem Sądu w niezamieszczeniu w uzasadnieniu decyzji analizy w odniesieniu do działki nr 97 kwestii zawarcia w dniu 27 maja 1992, r. pomiędzy Skarbem Państwa a [...] Sp. z o.o. umowy oddania mienia do odpłatnego korzystania w ramach tzw. prywatyzacji likwidacyjnej, podczas gdy powyższe okoliczności są zupełnie nieistotne dla oceny kwestii zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1977 r., w związku z czym Minister Infrastruktury stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. nie miał obowiązku, ani nie powinien był przeprowadzać w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. jakiejkolwiek analizy dotyczącej wpływu powyższych okoliczności na możliwość oraz zasadność stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej;

– poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. wskutek bezpodstawnego uznania, iż decyzja ta zapadła z oczywistym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., polegającym według Sądu na nieodniesieniu się przez Ministra w uzasadnieniu do zarzutów stron dotyczących działki nr 97, co rzekomo uniemożliwiło Sądowi ocenę ustaleń Ministra odnośnie kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej wobec działki nr 97 – podczas gdy stanowisko Ministra Infrastruktury odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1977 r. wobec działki 97 zostało jednoznacznie i wyczerpująco przedstawione w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. i zostało następnie jednoznacznie utrzymane i potwierdzone w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., w związku z czym nie istniała uzasadniona potrzeba ani też obowiązek dosłownego powtarzania ustaleń Ministra;

4) naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione zlekceważenie i niezastosowanie się przez Sąd do wiążącej oceny prawnej, którą w przedmiotowej sprawie co do nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego1977 r. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 118/02 i niezasadne uznanie, iż związanie Ministra Infrastruktury oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczyło kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej, oraz iż rzekomo Minister Infrastruktury powinien był przeprowadzić szczegółową analizę wspomnianej kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., podczas gdy Minister Infrastruktury wydając tę decyzję był związany oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego także w zakresie, w jakim Sąd ten potwierdził brak nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej przez co Minister Infrastruktury nie był uprawniony do samodzielnego dokonywania odmiennych ustaleń w powyższej kwestii;

5) naruszenie art. 133 § 1 zw. z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku przy nieuwzględnieniem całości akt sprawy, tj. z całkowitym pominięciem uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., a w szczególności: zawartych tamże wywodów odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1977 r., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uznania przez Sąd, iż decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., tj. w sposób rzekomo uniemożliwiający Sądowi ocenę ustaleń Ministra w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej wobec działki nr 97, podczas gdy stanowisko Ministra odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej wobec działki nr 97 zostało jednoznacznie i wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r., zostało następnie jednoznacznie utrzymane i potwierdzone w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., w związku z czym nie istniała potrzeba ani obowiązek dosłownego powtarzania ustaleń, a ocena zasadności ustaleń w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej była w pełni możliwa w toku kontroli legalności wymienionej decyzji;

6) naruszenie art. 1 § 2 z dnia 25 lipca 2002. r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 34 ust. 3 u.g.n., poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, polegające na uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. wskutek nieuzasadnionego uznania, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja Ministra Infrastruktury została wydana zgodnie z prawem.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął tezy zawarte w zarzutach, odnosząc się między innymi do kwestii nieodwracalności skutków decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nabywca nieruchomości nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, iż w razie braku takiej ochrony nie powstają nieodwracalne skutki prawne, a co za tym idzie ustanowienie na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego działki nr 97 nie pociągało za sobą, zdaniem strony, nieodwracalnych skutków prawnych. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółki oraz wcześniejsze zawarcie umowy w 1992 r. nie mogły mieć i nie miały znaczenia dla kwestii stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 8 maja 1977 r. Minister Infrastruktury nie miał więc obowiązku badać powyższej kwestii, a ustalenia organu w wspomnianym przedmiocie nie były wcale automatyczne.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, chwili ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki nr 97 w przedmiotowej sprawie pozostawały do rozpatrzenia roszczenia następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a zatem ustanowienie prawa użytkowania prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] Sp. z o.o. w oparciu o akt notarialny z dnia 30 stycznia 2004 r. było niedopuszczalne w świetle art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stanowisko WSA jest nadto niezgodne z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę P.p.s.a. Przepis ten zawiera zasadę, w myśl której ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. NSA wyraźnie potwierdził prawidłowość oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r., dokonanej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – zarówno pod względem przesłanek pozytywnych (art. 156 § 1 k.p.a.), jak i przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności ww. decyzji – a więc nieodwracalności skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej (art. 156 § 2 k.p.a.). Od czasu wydania wspomnianego wyroku NSA nie nastąpiła zmiana stanu prawnego ani też – jak poprzednio wskazano – nie zaistniały żadne zdarzenia faktyczne lub prawne mogące uzasadniać odstąpienie przez Ministra Infrastruktury lub przez WSA od oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok, podobnie jak Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr BO4g/787-WP-379/09, był związany ocena prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2003 r. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zlekceważył i nie zastosował się do wspomnianej, wiążącej go oceny NSA.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła spółka [...] Sp. z o.o., domagając się jej oddalenia i w bardzo obszernym uzasadnieniu podzielając stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy, chociaż należy stwierdzić, iż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uznane za zasadne.

Krzysztof Korytowski zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r. w całości, którym to wyrokiem została uchylona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r.

Za zasadne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przywołał przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające..., w myśl którego zarówno organ jak i sąd były związane oceną prawną dotyczącą postępowania wywłaszczeniowego, zawartą w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 118/02. Sąd przytaczając dosłownie te ocenę trafnie uznał, że kwestia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa została przesądzona w 2003 r., a Minister prawidłowo ustalenie to powtórzył. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż oceniane przez NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2001 r. stwierdzały w odniesieniu do wymienionych w niej działek wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdziły nieważność tej decyzji.

Sąd pierwszej instancji to stanowisko organu – jako odpowiadające wyrażonej uprzednio ocenie NSA uznał za zasadne.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd nie zaakceptował stanowiska organu w odniesieniu do działki nr 97, a to z uwagi na to, że po wydaniu wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2003 r. zaistniały nowe zdarzenia, które wpłynęły na zmianę stanu faktycznego.

Chodzi tu o ocenę, czy w odniesieniu do działki nr 97 wystąpiły, czy też nie, nieodwracalne skutki prawne, wywołane oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste w 2004 r.

Brak odniesienia się przez organ nadzoru w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. do zarzutów stron dotyczących działki nr 97 Sąd uznał za oczywiste naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co – zdaniem Sądu – uczyniło niemożliwym dokonanie oceny przez Sąd dlaczego w odniesieniu do działki nr 97 organ uznał, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten nakazuje sądowi pierwszej instancji przy uwzględnieniu skargi uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten przewiduje dwa rodzaje rozstrzygnięć sądu – uchylenie decyzji w całości lub w części. Jeżeli przedmiotem zaskarżonej decyzji były dwa odrębne rozstrzygnięcia, a sąd pierwszej instancji uznał zasadność skargi w części co do jednego z rozstrzygnięć to powinien on zaskarżoną decyzję uchylić tylko w zakwestionowanej części nie zaś w całości.

Z przytoczonych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd podzielił stanowisko organu (wynikające ze związania go wyrokiem NSA w sprawie I SA 118/02), a podważył rozstrzygniecie tylko w odniesieniu do działki nr 97. Brak było zatem podstaw prawnych i faktycznych do uchylenia decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2009 r. w całości.

Uchylając zaskarżoną decyzję w całości Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję także w części, którą uznał za zgodną z prawem i ustaloną zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające... Taki wyrok narusza w sposób istotny przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż uchylenie decyzji w całości będzie miało taki skutek, iż organ ponownie będzie orzekał w kwestii już uznanej za zgodną z prawem przez Sąd. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. GSK 704/07 (Legalis), a Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela je.

Prawidłowo orzekając Sąd pierwszej instancji winien więc uchylić zaskarżoną decyzję w części utrzymującej decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. w odniesieniu do działki nr 97, nie zaś w całości, jak to uczyniono w zaskarżonym wyroku.

Nie uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny za trafne zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 133 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji w części dot. działki nr 97 z uwagi na pominięcie w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. kwestii nieodwracalnych skutków prawnych.

Należy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, iż zagadnienia powyższe były przedmiotem rozważań organu w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Ponowne rozpatrzenie sprawy na skutek wniosku stron odbywa się z racji odesłania zamieszczonego w art. 127 § 3 k.p.a. według zasad dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że organ winien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a w szczególności odnieść się do zarzutów stron przeciwnych, rozpatrzyć je i dać temu pełny wyraz w sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury z dani [...] listopada 2009 r. do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych oraz zarzutów z wniosków skarżących dot. działki nr 97 w ogóle nie odnosi się. Brak w niej nawet takiego stwierdzenia, iż organ podtrzymuje w tej sprawie swe poprzednie stanowisko.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał to za istotne naruszenie prawa stwierdzając, iż czyni to niemożliwym dokonanie oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia przez Sąd.

Jeżeli wskutek przemilczenia w ostatecznej decyzji organu kwestii nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do działki nr 97 nie było możliwe dokonanie oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie – to wywody Sądu pierwszej instancji dot. art. 156 § 2 k.p.a. mające charakter ogólnych rozważań nie stanowią oceny prawnej w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Ocena, o której stanowi ten przepis może być wyrażona przez Sąd tylko w danej sprawie, a zatem po uchyleniu decyzji, w której organ odniesie się do kwestii, czy zaistniały, bądź nie, nieodwracalne skutki prawne decyzji wywłaszczeniowej i dlaczego. Brak takiej oceny organu administracji sprawia, iż rozważania Sądu pierwszej instancji w tej kwestii, jako przedwczesne nie mają charakteru wiążącego organ w rozumieniu art. 153 P.p.s.a.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów art. 156 § 2 k.p.a. i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wobec konieczności odniesienia się do powyższych zarzutów przede wszystkim przez organ naczelny i w związku z uznaniem przez Sąd odwoławczy za konieczne uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji organu z dnia [...] listopada 2009 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. w zakresie działki nr 97 – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż są one przedwczesne. Dopiero po rozpatrzeniu przez organ zarzutów z wniosków skarżących, a następnie po wydaniu i uzasadnieniu decyzji możliwa będzie ocena w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, co także trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zaś o zwrocie kosztów na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do poniesionych kosztów i udziału pełnomocnika w sprawie.