Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 502/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 ust. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 880
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi W. SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia z tego tytułu opłaty oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Strona skarżąca – W. P. R. T. S.A. w W. (dalej powoływana jako "Spółka") jest przedsiębiorstwem, które w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej świadczy m.in. usługi kompleksowej realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, to jest wykonywania prac projektowych i robót budowlanych infrastruktury telekomunikacyjnej. Dla potrzeb udziału w przedsięwzięciu pod nazwą Zaprojektowanie i wykonanie pasywnej infrastruktury sieci szerokopasmowej w ramach projektu "Sieć szerokopasmowa Polski Wschodniej - województwo p.", Spółka weszła w skład konsorcjum firm K. C., D. I. C., B. T. S.A. W dniu 21 marca 2013 r. Konsorcjum zawarło umowę z inwestorem przedsięwzięcia - Samorządem Województwa P., której przedmiotem była realizacja Sieci SPW-WP. W ramach realizacji kontraktu, w oparciu o wewnętrzny podział zadań pomiędzy członkami konsorcjum, Spółka podjęła się m.in. projektowania i budowy części sieci SPW-WP w tzw. Obszarze H, z aktywnym węzłem sieci szkieletowej w m. Ł. Jednym z kluczowych założeń inwestora wiążących wykonawcę sieci SPW-WP było jej zlokalizowanie w pasach dróg.

W związku z powyższą inwestycją, decyzją Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], wydaną na wniosek Województwa P. Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. w B., wyrażono zgodę na zlokalizowanie w pasach drogowych dróg powiatowych Nr [...] P. – R. – Dz. do dr. Nr 647 oraz Nr [...] R. – Z. – W. do dr. Nr 647 "Sieci szerokopasmowej Polski Wschodniej – województwo p.", tj. urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wg szczegółowej lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym integralną część tej decyzji.

Przed przystąpieniem do robót budowlanych sieci SPW-WP w obrębie pasów drogowych Spółka, biorąc pod uwagę warunki określone ww. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. wystąpiła z wnioskiem do Powiatowego Zarządu Dróg w K. o zwolnienie z opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z realizacją projektu Sieci Szerokopasmowej Polski Wschodniej Województwa P.

W piśmie z dnia [...] maja 2014 r, nr [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w K. poinformował Spółkę, że nie widzi możliwości zwolnienia jej z opłat za zajęcie pasa drogowego na czas wykonywania robót, wskazując, że przepis art. 54 ust. 8 i 9 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w sposób niejednoznaczny i nieobligatoryjny zwalnia z opłat za zajęcie pasa drogowego.

W kolejnym piśmie kierowanym do Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] lipca 2014 r. Spółka wskazała na interpretację prawną SKO w Lublinie dotyczącą stosowania art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i na tej podstawie wniosła o "wznowienie postępowania w sprawie porozumienia wynikającego z art. 54 ust. 9 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych". W odpowiedzi organ wskazał w piśmie z dnia 30 lipca 2014 r., że wniosek ten zostanie przedstawiony do zaopiniowania i podjęcia stanowiska Zarządowi Powiatu K. Jak wynika z twierdzenia Spółki, ostatecznie organ odmówił zawarcia takiego porozumienia.

W tej sytuacji Spółka wnioskiem z dnia 20 maja 2015 r. zwróciła się do Powiatowego Zarządu Dróg w K. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych Nr [...] P. – R. – Dz. do dr. Nr 647 oraz Nr [...] R. – Z. – W. do dr. Nr 647

Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w K. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2, 3, 6, 11, 13 i 16, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, dalej: u.d.p.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) i uchwały nr XIII/77/12 Rady Powiatu Kolneńskiego z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie określenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego w ciągu dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu, zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych Nr [...] P. – R. – Dz. do dr. Nr 647 oraz Nr [...] R. – Z. – W. do dr. Nr 647 w dniach 28.05.2015 r. – 8.06.2015 r., ustalając przy tym opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 9.294,00 zł. Od tej decyzji Spółka nie złożyła odwołania.

Wnioskiem z dnia 29 marca 2016 r. Spółka zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności oraz uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2015 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 54 ust. 9 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - Dz.U. z 2015 r., poz. 880 ze zm. (zwanej przez Spółkę "Megaustawą"), poprzez jego niezastosowanie w sprawie i odstąpienie od zawarcia porozumienia określającego zakres, warunki i termin zajęcia terenu pasa drogowego na cele realizacji robót budowlanych regionalnej sieci szerokopasmowej, przez co doszło do wydania decyzji, której treść rażąco narusza obowiązujące przepisy prawa, a zarazem uzasadniony interes skarżącej Spółki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K.

Po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu obydwu decyzji organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2015 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wyjaśnił, że o wystąpieniu przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy przepisy, których naruszenie Spółka zarzuca, nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości co do ich treści, w szczególności jeśli nie wywołują one żadnych sporów interpretacyjnych w doktrynie, czy też orzecznictwie. Tymczasem kwestia zastosowania art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej może budzić wątpliwości, o czym świadczy chociażby występująca rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na poparcie tej tezy organ wskazał wyroki: WSA w Kielcach z dnia 29 października 2015 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 732/15 i WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 459/15. WSA w Kielcach wyraził pogląd, zgodnie z którym inwestorowi (wykonawcy) regionalnej sieci szerokopasmowej przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego, o jakim mowa w art. 54 ust. 8 tej ustawy także wówczas, gdy realizuje inwestycję na podstawie art. 49a i nie uzyskał decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Z kolei WSA w Rzeszowie we wskazanym wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 459/15 zajął stanowisko odmienne, tj. takie, że zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej.

Zdaniem organu, powyższe rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazują na to, że treść art. 54 ust. 8 ustawy, dopuszcza możliwość jego różnej interpretacji w zakresie możliwości stosowania go w sytuacji, gdy realizacja inwestycji następuje bez wcześniejszego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jak miało to miejsce w tej sprawie. Tym samym opowiedzenie się przez organ za jednym z prezentowanych wyżej poglądów nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto organ wyraził pogląd, że naruszenie art. 54 ust. 8 i 9 ustawy mogłoby co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia decyzji w trybie odwoławczym, natomiast nie w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Spółka zarzuciła naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 54 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej, poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez stwierdzenie, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że treść przepisów tzw. Megaustawy nie pozostawia wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele budowy regionalnej sieci szerokopasmowej następuje w drodze porozumienia i jest nieodpłatne. Spółka przytoczyła szeroką argumentację prawną mającą potwierdzić to stanowisko. Uzasadniając zaistnienie w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka stwierdziła, że treść decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda, jest w oczywisty sposób niezgodna z treścią przepisów mających w sprawie zastosowanie. Prowadząc postępowanie organ był świadomy charakteru inwestycji co uzasadnia konkluzję, że przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej Spółki, obciążenie jej opłatą za zajęcie pasa drogowego na cele budowy regionalnej sieci szerokopasmowej uzasadnia stwierdzenie, że skutki społeczno – gospodarcze naruszenia prawa w decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Za wydaniem korzystnego dla Spółki rozstrzygnięcia przemawia też interes społeczny. Na koniec Spółka wyraziła pogląd, że ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności winna następować na podstawie przepisów prawa materialnego oraz jego interpretacji obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji, a nie na podstawie przepisów prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności. Spółka wskazała przy tym na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA/1134/96.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej Spółce na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych Nr [...] P. – R. – Dz. do dr. Nr 647 oraz Nr [...] R. – Z. – W. do dr. Nr 647, w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego.

W odróżnieniu od "zwykłego" toku odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną, w tym przypadku określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem taki zarzut został zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Zdaniem Sądu, organ administracji słusznie przyjął, że taka wada w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (tak NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94, LEX nr 24547 oraz z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 34457).

W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2015 r. zarzucał jej przede wszystkim wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego niezgodnie z treścią przepisu art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, prawo do skorzystania z nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Spółka przedstawia odmienne stanowisko, twierdząc, że również w jej sprawie, tj. w sytuacji braku decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej organ winien był zastosować art. 54 ust. 8 ustawy i nie nakładać opłaty za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Spółki, istotny jest sam cel zamierzenia inwestycyjnego tj. lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jako formy rozwoju usług i rozbudowy sieci telekomunikacyjnej.

Sąd zauważa, że w tej sprawie inwestycja była prowadzona na podstawie decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] maja 2015 r. o wyrażeniu zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym dróg powiatowych Nr [...] P. – R. – Dz. do dr. Nr 647 oraz Nr [...] R. – Z. – W. do dr. Nr 647 "Sieci szerokopasmowej Polski Wschodniej – województwo p.". Podstawą prawną tej decyzji był przepis art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że celem kontrolowanego przez Sąd postępowania nie było rozstrzygnięcie sporu prawnego pomiędzy stronami w zakresie możliwości zastosowania art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., a jedynie ocena, czy zasadną była odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na to, że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nie może budzić wątpliwości, że o rażącym naruszeniu prawa można by mówić jedynie wówczas, gdyby przepisy, których naruszenie strona skarżąca zarzuca, nie pozostawiały jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a ich treść była jasna i nie wywoływała sporów doktrynalno-orzeczniczych.

Tymczasem treść art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie jest jednoznaczna i może być różnie interpretowana, o czym świadczy chociażby istnienie sporu pomiędzy stronami tego postępowania. Sąd zauważa, że spór ten zaistniał jeszcze przed wydaniem przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. decyzji z dnia [...] maja 2015 r.

Konieczność wykładni omawianego przepisu potwierdza także rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w prawomocnym wyroku z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 732/15 stwierdził, że w sytuacji, gdy inwestor zgłosił zamiar budowy regionalnej sieci szerokopasmowej Wojewodzie zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 20a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 60 ust. 1a ustawy, a Wojewoda nie zgłosił sprzeciwu i inwestor mógł rozpocząć realizację inwestycji zgodnie z prawem, uprawniony był do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego zgodnie z art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Pogląd ten podzielił WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r., II SA/Rz 895/15.

Odmienne stanowisko zajął natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 459/15 (nieprawomocny) a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1109/15. W ocenie tych Sądów, zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej.

Powyższe wskazuje, że treść art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dopuszcza możliwość różnej interpretacji w zakresie możliwości stosowania go w sytuacji, gdy realizacja inwestycji następuje bez wcześniejszego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tym samym przyjęcie przez organ jednego z poglądów, nawet jeśli okazałby się on nieprawidłowy, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd orzekający zgadza się z poglądem organu, że ewentualne naruszenie art. 54 ust. 8 ustawy – co zarzuca skarżąca - mogłoby co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w toku postępowania odwoławczego, jeśli takie toczyłoby się przed właściwym organem. Nie może natomiast zostać uznane jako podstawa stwierdzenia nieważności.

Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd, że ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności winna następować na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji. Jednak zdaniem Sądu nie istnieje prawna przeszkoda, aby oceniając zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uwzględnić również rozbieżności w doktrynie czy orzecznictwie, jeśli ujawniły się po dacie decyzji podlegającej weryfikacji, ale dotyczyły interpretacji przepisów prawnych obowiązujących w dacie jej wydania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.