Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2439/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 5 pkt 5, 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 113 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2726/14 w sprawie ze skargi J. Ś. i K. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2726/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Ś. i K. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła J. Ś. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej – Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanej przez niego decyzji, polegającą na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ naruszył ww. przepisy K.p.a.;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści tego przepisu polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy i nie zawarcie w wydanym wyroku wszystkich jego wymaganych elementów, w szczególności wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia czy ustaleń i dowodów, na których Sąd oparł się wydając orzeczenie w sprawie i braku wskazania dowodów którym odmówił wiarygodności, co nie pozwoliło na prześledzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tzn. nie wyjaśniły czy możliwe jest dokonanie rozbiórki części budynku bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem;

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek zaaprobowania błędnego stanowiska organu II instancji, z którego wynikało, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. z powodu nieuwzględnienia przez PINB odstępstwa związanego z dociepleniem ściany północnej budynku na poziomie przyziemia i braku analizy decyzji o warunkach zabudowy w kontekście wykonanej adaptacji dachu na zielony dach pod kątem kwalifikacji tych prac jako odstępstw istotnych nienadających się do legalizacji w drodze opracowania projektu budowlanego zamiennego;

5) art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska i wytycznych zawartych w wydanym przez NSA w dniu 2 grudnia 2015 r. orzeczeniu w sprawie o sygn. akt II OSK 199/15 pomimo związania oceną prawną zawartą w tym wyroku.

6) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne przyjęcie, iż wykonanie wykusza na poziomie II piętra nastąpiło z naruszeniem ww. przepisu i niezgodnie z wydaną przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją o warunkach zabudowy nr [...] w zakresie przekroczenia linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek oraz budynek S. [...] i [...];

7) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki wykusza i niedokonanie wykładni, czy taka możliwość rozbiórki części budynku bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem jest możliwa i czy zachodzi w niniejszej sprawie;

8) art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie w ślad za organem II instancji, że nie tylko zmiany polegające na podwyższeniu wykusza na poziomie II piętra, ale również adaptacja dachu na poziomie antresoli na taras (ogród zielony) oraz docieplenie ściany północnej (prześwit przejazdu) na poziomie przyziemia stanowią istotne odstępstwa od projektu co miałoby wynikać z art. 26a ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdy tymczasem tylko podwyższenie wykusza stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty mające przemawiać za zasadnością podniesionych w tej skardze zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K. B. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. Ś. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut nr 1) stwierdzić należy, że jest on niezasadny. W treści samego zarzutu skarżąca kasacyjnie jedynie enigmatycznie podnosi, że Sąd I instancji naruszył ww. przepisy poprzez akceptację zaskarżonego rozstrzygnięcia, które wydane zostało z naruszeniem wskazanych w zarzucie przepisów K.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że:

1. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż nie tylko zmiany związane z budową wykusza na poziomie II piętra są istotne, ale również docieplenie ściany północnej przyziemia budynku, nie przywołując żadnego argumentu na poparcie tego stanowiska,

2. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego związane z brakiem analizy decyzji o warunkach zabudowy w kontekście adaptacji dachu na zielony taras lecz nie wskazał na czym miałby polegać błąd PINB,

3. Sąd ograniczył kontrolę do tego, że zgodził się ze stanowiskiem organu, a w kontroli nie chodzi o to, by Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu tylko by wyjaśnił dla czego stanowisko to jest słuszne.

Argumenty nr 1 i 2 zostały powtórzone w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej i ich zasadność zostanie oceniona w ramach odniesienia się do tych zarzutów. Natomiast odnośnie do argumentu nr 3 stwierdzić należy, że jeśli Sąd uznaje rozstrzygnięcie organu administracji za prawidłowe to nie ma konieczności ponownego powtarzania argumentów zawartych w rozstrzygnięciu organu administracji. Akceptacja prawidłowych argumentów organu administracji także świadczy o dokonaniu kontroli tego rozstrzygnięcia nie zaś o jej braku.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut nr 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Twierdzenie, że uchybieniem Sądu I instancji było niedokonanie wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ustawy Prawo budowlane jest bezpodstawne.

Wskazanie dlaczego adaptacja dachu na ogród jest odstępstwem istotnym i dlaczego wyczerpuje przesłanki z art. 36a ustawy Prawo budowlane jak również jaka jest rozbieżność w kontekście tych prac z decyzją o warunkach zabudowy nie jest kwestią prawidłowej wykładni wskazanych przepisów, tylko kwestią prawidłowego ich zastosowania.

Sąd I instancji zasadnie wskazał, że projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacyjnej. Wyjaśnianie jakie to ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy było zbędne bowiem na to znaczenie wskazał już organ odwoławczy, którego rozstrzygnięcie zostało przez Sąd I instancji zaakceptowane. Ograniczenie rozstrzygnięcia organu administracji tylko do stwierdzenia wykonania obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego mogłoby w efekcie skutkować zaaprobowaniem tych robót budowlanych, które są niezgodne z prawem.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut nr 3). Stwierdzić należy, że twierdzenie, iż rozbiórka budynku w postaci części wykuszu mogłaby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym.

Twierdzenia zawarte w ocenie technicznej, na którą powołuje się skarżąca kasacyjnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowią wiarygodnego dowodu, na poparcie stanowiska skarżącej kasacyjnie.

Po pierwsze, nie wiadomo dlaczego w ocenie tej używany jest termin "ryzalit" podczas gdy to co zostało zrealizowane jest "wykuszem". Ryzalit to występ z lica w elewacji budynku od fundamentów po dach. Z kolei wykusz to wystający z lica elewacji fragment budynku poszerzający przylegające wnętrze, nadwieszony powyżej parteru na wysokości jednej lub kilku kondygnacji. Z załączonych do akt sprawy zdjęć wynika, że zrealizowany został wykusz nie zaś ryzalit. Nadto sam autor oceny, w cytowanych przez skarżącą kasacyjnie fragmentach oceny zamiennie używa pojęcia "ryzalit" i "wykusz" pisząc m.in. "pomiędzy wykuszem a pozostałą częścią budynku nie ma żadnych barier oddzielających. Dokonane zostało trwałe połączenie konstrukcji wykusza na poziomie stropu i więźby dachowej."

Po drugie, zawarte w ocenie twierdzenia, że nie jest możliwe w sposób bezpieczny usunięcie tej części wykuszu, która znajduje się na poziomie drugiego piętra są dowolne i nieuzasadnione. W ocenie eksponuje się konieczność wyburzeń elementów zintegrowanych z całością konstrukcji budynku przemilczając fakt, że tylko niewielka cześć tych elementów miałaby być usunięta.

Po trzecie, z oceny wynika, że ryzalitu, który w istocie jest wykuszem, nie da się wydzielić bez technicznego uszczerbku dla reszty budynku oraz że pomiędzy wykuszem a pozostałą częścią budynku nie ma barier oddzielających. Autor oceny formułuje też twierdzenie, że "dokonanie rozbiórki takiej części obiektu o takiej charakterystyce byłoby ingerencją istotną i mogłoby wywołać wpływ na ustrój konstrukcyjny pozostałej części obiektu, który oparty został na słupach". W kolejnym zdaniu autor oceny stwierdza: "Należy zatem w konkluzji stwierdzić, iż brak jest możliwości rozebrania części obiektu w postaci wykusza bez naruszenia stateczności konstrukcji budynku i narażenia pozostałych części budynku na utratę stateczności i częściowe zniszczenia". W oparciu o założenia dopuszczające możliwość zaistnienia określonego skutku ("mogłoby wywołać") autor oceny technicznej wyprowadza kategoryczny wniosek o braku możliwości rozbiórki. Jest to wniosek nieuzasadniony. W sposób uprawniony kategoryczny wniosek można jednak wyprowadzić tylko z wcześniejszych kategorycznych założeń. Z założeń przypuszczających zaś w sposób uprawniony można natomiast wyprowadzić jedynie twierdzenia przypuszczające. Za sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, zdaniem NSA, uznać należy twierdzenie o niemożności bezpiecznej rozbiórki tak niewielkiej części budynku oraz, że nie istnieją możliwości techniczne bezpiecznego dokonania takiej rozbiórki. Zauważyć należy, że pierwotny projekt budowlany nie przewidywał wykusza na poziomie II piętra, a jednak projektant uznał, że tak skonstruowany budynek będzie bezpieczny. Brak barier oddzielających między wykuszem a pozostałą częścią budynku nie stanowi przeszkody do dokonania rozbiórki części wykuszu. Nic nie stoi na przeszkodzie, by wybudować w miejsce rozebranej części wykuszu ścianę, tak jak to przewidywał pierwotny projekt budowlany.

Jeśli w ocenie skarżącej kasacyjnie dokonanie rozbiórki części wykusza nie jest możliwe, to powinna uprawdopodobnić konieczność zbadania tej kwestii przedstawiając bardziej wiarygodny dokument niż wskazywana przez nią ocena techniczna. Ponieważ postępowanie administracyjne będzie toczyć się od początku skarżąca kasacyjnie będzie miała możliwość taki dokument przedstawić w toku tego postępowania.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut nr 4) nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż nie tylko zmiany polegające na budowie wykuszu na poziomie II piętra i zaadaptowanie projektowanego dachu na poziomie antresoli na taras (ogród zielony) stanowią istotne odstępstwa (str. 12 uzasadnienia wyroku WSA). Przytoczony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest uproszczeniem. Odnośnie do zmiany polegającej na adaptacji części dachu na ogród zielony organ odwoławczy wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji (str. 8 uzasadnienia), że organ I instancji nie przeanalizował decyzji o warunkach zabudowy w kontekście wykonanej przez inwestorów adaptacji dachu na taras zielony. Organ odwoławczy nie przesądził więc o tym, że adaptację tę należy uznać za istotne odstępstwo od projektu budowlanego. W tej sytuacji, zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji, że adaptacja dachu na taras zielony jest istotnym odstępstwem nie może wiązać organów administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Kwestia ta będzie podlegać ocenie przez organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Konieczność dokonania takiej oceny wynika z tego, że organ I instancji takiej analizy nie przeprowadził. Organ ten stwierdził bowiem, że adaptacja dachu na taras (ogród zielony) jest istotnym odstępstwem zaś organ odwoławczy stwierdził, że jest to stanowisko "przedwczesne i niepełne" (str. 6 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego).

W odniesieniu do docieplenia ściany północnej WSA stwierdził, że: "Zasadnie organ przyjął, iż ocenie organu I instancji podlegać powinno także odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., w kontekście docieplenia ściany północnej (prześwit podjazdu) na poziomie przyziemia i obłożenia płytami kamiennymi, co wynika z art. 36a ust. 7 Prawa budowlanego."

Na mocy art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) zmianie uległa treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Od dnia 1 stycznia 2017 r. za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę uważa się odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Zasadnie więc organ odwoławczy stwierdził, a WSA pogląd ten zaakceptował, że należy ocenić, czy docieplenie ściany nie narusza wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ani organ odwoławczy ani Sąd I instancji nie przesądziły, że docieplenie to narusza wymogi wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. (zarzut nr 5).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Postępowanie takie jest natomiast dopuszczalne, gdy po zakończeniu inwestycji inwestor dokonuje zgłoszenia o zakończeniu budowy, a właściwy organ administracji nie złożył sprzeciwu od tego zawiadomienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest tym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego związany i w konsekwencji uznał za niezasadny zarzut, iż postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone poprzez umorzenie.

Zaakceptowanie przez Sąd I instancji faktu, że organy administracji wydały rozstrzygnięcia przed zapadnięciem wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 w realiach niniejszej sprawy nie stanowi naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że:

1. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego,

2. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania,

3. wyrokiem z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 503/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

4. wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 199/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę.

W wyniku powyższego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w obrocie prawnym pozostała decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wykonalność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nie została wstrzymana, a zatem organy administracji miały prawo ponownie rozpoznać sprawę nie czekając aż Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę od wyroku WSA z Warszawie z dnia 31 października 2014 r. Organy administracji rozpoznając ponownie sprawę przed wydaniem tego wyroku narażały się oczywiście na niebezpieczeństwo, że skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie mogła zostać oddalona bądź też na niebezpieczeństwo, że NSA w swoim wyroku może wyrazić pogląd w określonej kwestii, którego organy te z oczywistych względów nie będą mogły wówczas wziąć pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia, gdyż rozstrzygnięcie to zapadnie przed wydaniem wyroku NSA. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zaistniała. Skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 503/14 została uwzględniona zaś NSA oddalając jednocześnie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wyroku nie zawarł wskazań, które mogłyby być naruszone przez organy administracji ponownie rozpoznające sprawę. W wyroku tym NSA stwierdził, że:

1. przy ustalaniu kręgu stron postępowania nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż przepis ten stanowi jedynie podstawę do ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zaś rozpoznawana sprawa dotyczy tak zwanego postępowania naprawczego, w szczególności postępowania prowadzonego w związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego; rozstrzygnięcia organów administracji nie są sprzeczne z tym stanowiskiem NSA,

2. istotne odstępstwa od projektu budowlanego znajdują się w takiej części budynku, że mogą oddziaływać na nieruchomość sąsiednią oraz że nie są to zmiany w stosunku do projektu tego rodzaju, iż z całą pewnością są obojętne dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej; rozstrzygnięcia organów administracji nie są sprzeczne z tym stanowiskiem NSA,

3. nadbudowa wykusza jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego i już to uzasadniało zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz że nie było przy tym konieczne rozstrzyganie, czy pozostałe odstępstwa też są istotne; rozstrzygnięcia organów administracji nie są sprzeczne z tym stanowiskiem NSA,

4. zatwierdzając projekt budowlany zamienny organ administracji bada, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego są m.in. zgodne z przepisami technicznymi oraz przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane), a więc także decyzją o warunkach zabudowy, jeżeli nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; bada też, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mieszczą się w zakresie, jakim inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie jest sprzeczne z tym stanowiskiem NSA,

5. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stosuje się także do wykonanych (zakończonych) robót budowanych; rozstrzygnięcia organów administracji nie są sprzeczne z tym stanowiskiem NSA,

6. nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz 5 ustawy Prawo budowlane jedynie wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego; postępowanie takie jest natomiast dopuszczalne, gdy inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, a właściwy organ nie wniósł w drodze decyzji administracyjnej sprzeciwu od tego zawiadomienia; rozstrzygnięcia organów administracji nie są sprzeczne z tym stanowiskiem NSA.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę tylko część wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r. jest bezpodstawne.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) (zarzut nr 6).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w przyjętym przez Sąd I instancji stanowisku, że organ nadzoru budowlanego dokonując oceny zgodności robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego związany jest treścią ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zagospodarowaniu terenu a nie stanowiskiem wyrażonym w pismach do skarżących. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ administracji związany jest także postanowieniem nr [...] wyjaśniającym treść decyzji wydanym w trybie art. 113 K.p.a. zaś WSA treść tego postanowienia pominął przy wydawaniu wyroku wskazując, że WINB związany jest treścią decyzji a nie stanowiskiem Wydziału Architektury i Budownictwa kierowanym do skarżących.

Odnosząc się do przytoczonych wyżej argumentów stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie musiał w uzasadnieniu wyroku wskazywać, że organ nadzoru budowlanego będzie związany zarówno decyzją o warunkach zabudowy jak i postanowieniem wyjaśniającym treść tej decyzji albowiem oczywistym jest, że postanowienie takie jest wiążące dla organów administracji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 113 § 2 K.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Organy administracji związane są więc wyłącznie wyjaśnieniami co do treści decyzji natomiast nie są związane tym co wykracza poza tego rodzaju wyjaśnienie np. wykładnią przepisów prawa będących podstawą wydania decyzji. Z treści postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wynika zaś, że organ administracji w istocie dokonał jedynie wykładni zawartego w § 4 ust. 1 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęcia "obowiązująca linia nowej zabudowy".

Bezzasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (zarzut nr 7). Zarzut ten w istocie jest zarzutem dokonania błędnych ustaleń faktycznych nie zaś zarzutem naruszenia prawa materialnego. W treści zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuca organowi administracji, że nie sprawdził, czy rozbiórka części budynku w postaci wykusza nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla pozostałej części budynku wykonanego zgodnie z prawem. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy ustalenia faktyczne zostały poczynione i nie budzą wątpliwości zaś wątpliwość budzi prawidłowość kwalifikacji prawnej poczynionych ustaleń. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie argumentu ponownie stwierdzić należy, że twierdzenie, iż rozbiórka części wykuszu mogłaby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Odnośnie przydatności dowodowej tej oceny aktualność zachowują argumenty przytoczone w związku z rozpoznawaniem zarzutu nr 3. Dodać jedynie należy, że odnośnie do oceny zgodności wykonanej zmiany z decyzją o warunkach zabudowy zawartej w ocenie technicznej organ administracji stanowiskiem tym nie jest związany i może dokonać własnej oceny w tej kwestii.

Zarzut naruszenia art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu administracji, że adaptacja dachu na poziomie II piętra i zaadaptowanie zaprojektowanego dachu na poziomie antresoli na taras (ogród zielony) oraz docieplenie ściany na poziomie przyziemia (zarzut nr 8) stanowią istotne odstępstwo nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Ponownie zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził też, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że nie tylko zmiany polegające na budowie wykuszu na poziomie II piętra i zaadaptowanie projektowanego dachu na poziomie antresoli na taras (ogród zielony) stanowią istotne odstępstwa (str. 12 uzasadnienia wyroku WSA). Przytoczony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest jednak pewnym uproszczonym przedstawieniem stanowiska organu odwoławczego. Odnośnie do zmiany polegającej na adaptacji części dachu na ogród zielony organ odwoławczy wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji (str. 8 uzasadnienia), że organ I instancji nie przeanalizował decyzji o warunkach zabudowy w kontekście wykonanej przez inwestorów adaptacji dachu na taras zielony. Organ odwoławczy nie przesądził więc o tym, że adaptację tę należy uznać za istotne odstępstwo od projektu budowlanego. W tej sytuacji, zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji, że adaptacja dachu na taras zielony jest istotnym odstępstwem nie może wiązać organów administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Kwestia ta będzie podlegać ocenie przez organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W odniesieniu do docieplenia ściany północnej WSA natomiast stwierdził, że: "Zasadnie organ przyjął, iż ocenie organu I instancji podlegać powinno także odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., w kontekście docieplenia ściany północnej (prześwit podjazdu) na poziomie przyziemia i obłożenia płytami kamiennymi, co wynika z art. 36a ust. 7 Prawa budowlanego."

Na mocy art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) zmianie uległa treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Od dnia 1 stycznia 2017 r. za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę uważa się odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Zasadnie więc organ odwoławczy stwierdził, a WSA pogląd ten zaakceptował, że należy ocenić, czy docieplenie ściany nie narusza wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ani organ odwoławczy ani Sąd I instancji nie przesądziły, że docieplenie to narusza wymogi wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.