Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1366/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 24h ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 150/15 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz M. W. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. o sygn. akt VIII SAB/Wa 150/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie dostępu do informacji publicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2015 r. (przesłanym w postaci e-maila przy użyciu poczty elektronicznej) M. W. na podstawie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił o udostępnienie (w formie elektronicznej na podany we wniosku adres e-mail) informacji publicznej w zakresie:

1) listy osób zatrudnionych na stanowisku doradcy Prezydenta Miasta R. lub Kolegium;

2) oświadczeń majątkowych (złożonych do 30 dni od zatrudnienia) doradców wymienionych w liście z pkt 1.

W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. znak: (...) Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") przy użyciu poczty elektronicznej przekazał skarżącemu informację, kto jest zatrudniony na stanowisku doradcy Prezydenta Miasta R. oraz informację, że doradca Prezydenta złożył wymagane prawem oświadczenie majątkowe w ciągu 30 dni od zatrudnienia. Jednocześnie stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 1 zarządzenia nr 1846/2009 Prezydenta Miasta R. z dnia 6 marca 2009 r. w sprawie zobowiązania niektórych pracowników Urzędu Miejskiego w R. do składania oświadczeń majątkowych Prezydentowi Miasta, oświadczenia majątkowe osób wymienionych w § 1 - w tym doradców - po wypełnieniu stanowią dokument opatrzony klauzulą "zastrzeżone" z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej ochrony i nie podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Prezydent wskazał także, iż oświadczenia osób wymienionych w tytule zarządzenia nie stanowią rodzaju informacji podlegających obowiązkowi udostępnienia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. nie są informacją publiczną.

Pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 3 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że posiada przedmiotowy dokument, a zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., informację udostępnia podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zdaniem skarżącego, w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wskazano, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji osób pełniących funkcje publiczne, w czym z pewnością mieści się wysokość zarobków. Powołując się na stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1302/13 oraz w wyroku WSA w Opolu z 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 18/14 wskazał, iż co prawda pracownicy samorządowi nie należą do członków korpusu Służby Cywilnej, ale zasady dotyczące jawności warunków powierzenia i wykonywania funkcji są identyczne. Skarżący zwrócił także uwagę na dotyczący tej kwestii wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. K 17/05. Następnie przytoczył treść art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z kolei zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest: osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką osobą.

Konkludując, skarżący wskazał na błędy organu w konstrukcji pisma zawierającego odpowiedź na jego wniosek. Zdaniem skarżącego, ograniczając prawo do uzyskania informacji publicznej organ powinien wydać decyzję administracyjną, która zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponieważ organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to pozostaje on w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej, gdyż skarżący otrzymał wnioskowane dane, które stanowią informację publiczną.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygnaturą akt VIII SAB/Wa 1366/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie dostępu do informacji publicznej.

Jak wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustalić trzeba, czy organ miał obowiązek wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

Uwzględniając treść przepisów Konstytucji i u.d.i.p., WSA w Warszawie podkreślił, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia i objaśnienia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Informacji publicznej nie stanowią także wytworzone przez organ realizujący określone zadania publiczne dokumenty pracownicze, osobowe związane stricte z zatrudnianiem pracowników, w celu realizacji ustawowych zadań. W konsekwencji charakteru takiego nie posiadają także pisma przewodnie do dokumentów osobowych. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych.

Sąd I instancji ocenił, iż w kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że dane personalne osób będących doradcami Prezydenta są informacją publiczną i organ udostępnił skarżącemu te dane. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że oświadczenia majątkowe doradców Prezydenta Miasta R. stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Informację publiczną stanowią oświadczenia majątkowe osób pełniących w organach samorządu terytorialnego funkcje określone w art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) tj. osób takich jak: radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta. Zdaniem WSA w Warszawie, brak jest podstaw aby per analogiam rozszerzyć ten zakres na inne osoby pełniące funkcje w jednostkach samorządu terytorialnego, które również są obowiązane do składania oświadczeń majątkowych. Oświadczenia majątkowe tych osób, w tym doradców, stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) w związku z art. 32 i art. 33 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1202) w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że osoba która je złożyła wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. Tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba uprawniona do odebrania oświadczenia może je ujawnić pomimo braku zgody składającego oświadczenie.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, sprawa ujawnienia oświadczeń majątkowych doradców Prezydenta nie dotyczy informacji publicznej, a zatem nie ma podstaw do rozpatrywania bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż tego typu sprawa nie może być załatwiona w jednej z ww. prawnych form działania organu administracji publicznej, określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w zakresie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż informacje objęte wnioskiem nie są objęte zakresem przedmiotowym prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej;

2) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej obejmuje uprawnienie dostępu do dokumentów, poprzez zawężającą wykładnię pojęcia "informacji publicznej", prowadzącą do ograniczenia konstytucyjnego uprawnienia do dokumentów, będących w posiadaniu organu władzy publicznej;

3) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż informacje objęte wnioskiem strony nie stanowią informacji w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p.,

4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej i wymagają wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej, poprzez faktyczne ograniczenia prawa do informacji publicznej z pominięciem zastosowania przesłanek ograniczających to prawo.

Uzasadniając te zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że na kanwie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, doradcy Prezydenta nie są osobami zobowiązanymi do składania oświadczeń majątkowych.

Jednakże, jak wynika z okoliczności sprawy (zwłaszcza z odpowiedzi organu), z tych względów należy podjąć się oceny prawnej tych dokumentów pod kątem tego, czy stanowią one informację publiczną. W tym celu należy odnieść się do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Uznanie określonych informacji za publiczne będzie wiązało się z koniecznością aktualizacji, po stronie organu, obowiązku ich udostępnienia, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot będący w jej posiadaniu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przytoczone w uzasadnieniu wyroku przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstaw do przyjęcia, że informacją publiczną są tylko te oświadczenia, które należy złożyć w oparciu o przepisy tego aktu prawnego. Art. 24i ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o tym, że "informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości". Przepis ten nie odnosi się do charakteru prawnego oświadczeń majątkowych (jako informacji publicznej, bowiem nie powinno to budzić wątpliwości), ale do ograniczeń jawności wszystkich zawartych w nich informacji. Obowiązek składania oświadczeń majątkowych w świetle ustawy o samorządzie gminnym oraz obowiązek ich publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru ograniczającego charakter prawa do informacji publicznej. Przepis ten ma wzmocnić realizację tego prawa poprzez nałożenie obowiązku aktywnego publikowania informacji, co sprawi, że zainteresowani informacją obywatele nie będą zmuszeni do wszczynania postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Wykładnia tych przepisów nie pozwala na wyinterpretowanie normy prawnej, która zakazywałaby udostępniania na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Przepisy te tylko nakładają pozytywny obowiązek udostępniania określonych informacji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie informacje, będące przedmiotem wniosku, stanowią informacje publiczne. Z podmiotowego punktu widzenia, dotyczą bowiem działalności organu władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), jakim jest Prezydent Miasta R., a ponadto informacje te znajdują się w posiadaniu tego organu. To sprawia, że informacje te mieszczą się w zakresie konstytucyjnego prawa podmiotowego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Jak wskazuje skarżący kasacyjnie, oświadczenia majątkowe są składane przez pracowników samorządowych, co ma stricte związek z ich udziałem w sferze publicznej. Informacja ta jest zatem, z przedmiotowego punktu widzenia, informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie skarżącego kasacyjnie uznanie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji publicznej nie pociąga za sobą bezwzględnego obowiązku jej udostępnienia. W danej sprawie mogą zostać bowiem spełnione przesłanki ograniczające prawo do informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Wówczas zastosowanie tych przesłanek wiąże się z koniecznością, po stronie podmiotu zobowiązanego, ważenia dóbr prawnie chronionych, tj. prawa do informacji publicznej (ustrojowo zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz prawa do ochrony prywatności (zagwarantowanego w art. 47 Konstytucji RP).

Uznanie przez sąd, że przedmiotowa informacja nie ma przymiotu publicznej, poza tym, że jest niezasadne, nie pozwala na podanie zasadności, z merytorycznego punktu widzenia, faktycznego ograniczenia prawa do informacji publicznej. Co więcej, organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że posiada przedmiotowy dokument, a zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację udostępnia podmiot, który jest w jej posiadaniu.

W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie podkreślał, że w ustawie brak jest kategorii oświadczeń tajnych, utajnionych czy z klauzulą "zastrzeżone", o której mówi zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr 1846/2009, na które powołuje się organ. Podobnej kategorii nie przewiduje również ustawa o pracownikach samorządowych, która była podstawą do wydania zarządzenia. W związku z tym (poza tą sprawą, ale oczywiście w nawiązaniu do niej) skarżący kasacyjnie złożył skargę do wojewody o uchylenie zarządzenia z powodu jego sprzeczności z obowiązującym prawem. Zarządzenie obowiązywało ponad 5 lat. Zostało zmienione (zarządzeniem 590/2015) przed wydaniem decyzji przez wojewodę przez Prezydenta miasta w lipcu 2015 roku, czyli w czasie procedowania niniejszej sprawy - zmiana polegała na nadaniu § 3 brzmienia: "Oświadczenia majątkowe są chronione ustawą o ochronie danych osobowych i nie podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej". Skarżący kasacyjnie podkreśla, że zniknęła zatem nieistniejąca, wadliwa konstrukcja klauzuli "zastrzeżone". Jednocześnie w zmianie zarządzenia zawiera się zmiana stanowiska organu, ponieważ na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej fakt, że informacja nie podlega publikacji w BIP, nie oznacza że nie podlega ona udostępnieniu na wniosek. Co więcej, art. 8 ust. 5 u.d.i.p. stanowi, że "W przypadku wyłączenia jawności informacji publicznej, w Biuletynie Informacji Publicznej podaje się zakres wyłączenia, podstawę prawną wyłączenia jawności oraz wskazuje się organ lub osobę, które dokonały wyłączenia, a w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 2, podmiot, w interesie którego dokonano wyłączenia jawności".

Jak dalej wywodził skarżący kasacyjnie, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Osoby, które decydują się na pełnienie funkcji publicznej podlegają zmniejszonej ochronie prywatności, zgadzając się na to w momencie podjęcia pracy. Ponadto w treści cytowanego przepisu wyraźnie wskazano, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji osób pełniących funkcje publiczne, w czym z pewnością mieści się wysokość zarobków. Takie stanowisko zostało także przyjęte w orzecznictwie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 1302/13), wyrok WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 (II SAB/Op 18/14).

W konkluzji swoich rozważań skarżący kasacyjnie podkreślił, że ponieważ organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, pozostaje on w bezczynności.

Jak podnosił skarżący kasacyjnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył istotnego z publicznego punktu widzenia zagadnienia, tj. legalności działania organu władzy publicznej (art. 7 Konstytucji RP) w związku z żądaniem przez prezydenta miasta składania przez pracowników samorządowych, którzy nie są do tego zobligowani na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, oświadczeń majątkowych. Takie działanie budzi zasadnicze wątpliwości co do zgodności z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby, a nadto z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi o tym, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Okoliczności te przemawiają za koniecznością poddania społecznej kontroli wskazanego obszaru działalności organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami, dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły, dlatego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione.

Trafne w niniejszej sprawie okazały się zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż informacje objęte wnioskiem strony nie stanowią informacji publicznej w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej i wymagają wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej, poprzez faktyczne ograniczenia prawa do informacji publicznej z pominięciem zastosowania przesłanek ograniczających to prawo.

WSA w Warszawie nieprawidłowo zakwalifikował żądane przez wnioskodawcę informacje tj. oświadczenia majątkowe doradców Prezydenta R. jako niemające charakteru informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie rozpatrywania wniosku M. W. umożliwiały zobowiązywanie wspomnianych doradców do składania oświadczeń o stanie majątkowym. Skoro oświadczenia takie zostały złożone i są w dyspozycji organu to niewątpliwie należały do kategorii informacji publicznych. Z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Udostępnieniu podlega zatem każda informacja o sprawach publicznych, przy czym art. 6, zawierający otwarty katalog typowych rodzajów informacji publicznej, nie ustanawia pod tym względem żadnych ograniczeń w stosunku do zakresu informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy.

WSA w Warszawie błędnie zinterpretował w szczególności treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wywodząc z niego brak publicznego charakteru informacji w przedmiocie oświadczeń majątkowych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Przepis powyższy nie może być interpretowany, jak zdaje się twierdzić Sąd I instancji, jako zwalniający określone w nim kategorie informacji z przymiotu informacji publicznej. Przepis ten jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdy organ - po wyważeniu kolidujących ze sobą praw podmiotowych, jakimi są prawo do informacji publicznej wnioskodawcy i prawo do prywatności (ochrony danych osobowych) doradców Prezydenta R. - uznałby priorytet prawa do prywatności. W niniejszej zaś sprawie organ, a za nim WSA w Warszawie, nieprawidłowo uznały, że żądne informacje nie mają charakteru informacji publicznych. Organ pozostawał zatem w bezczynności, której WSA w Warszawie nie dostrzegł, polegającej na nieudostępnieniu żądanej informacji, ani na niewydaniu decyzji odmownej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skuteczność sformułowanego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. powoduje niecelowość odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Należy z całą mocą podkreślić, że NSA nie przesądza w niniejszym wyroku, czy informacja publiczna, jaką stanowią oświadczenia majątkowe doradców Prezydenta R., powinna być udostępniona wnioskodawcy w formie czynności materialno-technicznej, czy też należy w sprawie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie weźmie pod uwagę powyższą argumentację. Rozważenia wymaga nadto kwestia charakteru bezczynności organu zobowiązanego do jej udzielenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność art. 149 § 1a p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zagadnienie to nie zostało rozstrzygnięte przez WSA w Warszawie, zatem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego konieczne jest jego rozważenie w ponownym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe, NSA nie mógł w tej sprawie orzec - jak oczekiwał tego skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 188 p.p.s.a. i zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku M. W.

Stąd też na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. i c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).