Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1514/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 § 1 pkt. 3, art. 3 § 2 pkt. 8, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Bd 77/14 w sprawie ze skargi M.G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt: II SAB/Bd 77/14 oddalił skargę M.G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

M.G. pismem z dnia 21 maja 2014 r. zwrócił się do Wójta Gminy Białe Błota o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie kopii nagrania z dnia [..] lutego 2014 r. z monitoringu budynku i sprzed budynku Urzędu Gminy Białe Błota przy ulicy Szubińskiej 57 w Białych Błotach.

Organ pismem z dnia 26 maja 2014 r. w odpowiedzi poinformował wnioskodawcę, że zapis monitoringu obejmuje pracowników oraz osoby trzecie, niebędące pracownikami Urzędu Gminy Białe Błota lub funkcjonariuszami Policji, których wizerunek jest chroniony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zdaniem organu wniosek został bardzo szeroko sformułowany. Przetworzenie informacji (obrazu z kamer monitorujących) wymaga skomplikowanych procedur, specjalistycznej wiedzy i aparatury. Urząd Gminy nie ma możliwości wykonania takich prac bezkosztowo. Przetworzenie w tak szerokim zakresie informacji przez Urząd wymaga wskazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu prawnego, co nie zostało uczynione i ewentualnie poniesienia przez niego kosztów przetworzenia.

M.G. pismem z dnia 14 lipca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę "na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy Białe Błota, który nie respektuje prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/Bd 15/13 nie wykonując jego dyspozycji do dnia dzisiejszego i mimo jego wytycznych dalej świadomie i z premedytacją nie udziela informacji publicznej odnośnie kolejnych wniosków postępując identycznie jak przed wydaniem przywołanego orzeczenia, co daje podstawę do uznania, że Wójt z racji swojej świadomości działania rażąco narusza prawo nie respektując nawet prawomocnego wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zawarł jasną i precyzyjną wykładnię prawa."

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1) ustalenie, stwierdzenie, że doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania Wójta w udzielaniu informacji publicznej i zobowiązanie tego organu do udzielenia żądanej informacji publicznej lub wydania decyzji we wskazanej sprawie w terminie 14 dni,

2) ustalenie, stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez Wójta Gminy, który w pełni świadomie i z premedytacją wbrew wcześniej wydanemu wyrokowi nadal postępuje wbrew prawu, nie udzielając żądanej informacji publicznej,

3) przeprowadzenia dowodu z nagrania z dnia 17 lutego 2014 r.,

4) przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i stron postępowania,

5) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie twierdząc, że nie pozostawał w bezczynności i nie zaistniała sytuacja przewlekłości postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2015 r. skarżący wskazał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p., co powoduje że organ pozostaje w rażącej bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto organ nadal nie wskazał, aby jakąkolwiek opłatę poniósł czy miał ponieść. Podniósł także, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu a nie przetworzeniu. Skarżący podkreślił, że organ związany jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej i nie może według własnego uznania tego wniosku modyfikować oraz wskazał, że zgodnie z art. 23 ust 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) przetwarzanie danych osobowych (a więc i udostępnianie) jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wyjaśnił, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można skutecznie podnieść zarzut bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Ponieważ skarżący wniósł o udostępnienie informacji w postaci kopii nagrania z monitoringu budynku, w którym znajduje się Urząd Gminy Białe Błota, Sąd wyjaśnił przyjęte rozumienie pojęcia informacji publicznej i stwierdził, że treść nagrań z monitoringu budynku Urzędu Gminy Białe Błota, o które wnioskował skarżący, w przeciwieństwie do - na przykład informacji o zasadach finansowania systemu monitoringu w budynku urzędu, nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Nagrania te nie zostały bowiem wytworzone przez władzę publiczną, ani nie odnoszą się do publicznej sfery działalności tej władzy, nie służą, tak jak nagrania z obrad kolegialnych organów władzy publicznej, o których mowa w art. 19 u.d.i.p., udokumentowaniu sprawowania władzy publicznej i nie są też informacją o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej. Związane są natomiast z kwestią czysto techniczną - ochroną obiektu - budynku, w którym władza samorządowa ma swoją siedzibę.

W sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną stanowisko organu przybiera formę zwykłego pisma kierowanego do wnioskodawcy. Sąd uznał, że choć w piśmie z dnia 26 maja 2014 r. mowa jest o kosztach przetworzenia obrazu z kamer monitorujących, to jednak można uznać, że ostatecznie wynika z niego, iż wnioskowane przez skarżącego nagrania nie będą mu udostępnione. W tej sytuacji, w ocenie Sądu można było przyjąć, że Wójt Gminy Białe Błota nie pozostawał bezczynny, ani też nie prowadził postępowania zapoczątkowanego wnioskiem skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. przewlekle, skoro pisemnej odpowiedzi udzielił już po paru dniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.G. zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że treść nagrań z monitoringu budynku z dnia [..] lutego 2014 r., w którym znajduje się Urząd Gminy Białe Błota, o które wnioskował skarżący nie jest informacja publiczną, w związku z przyjęciem, iż wytworzone przez władzę publiczną nagrania nie odnoszą się do publicznej sfery działalności tej władzy i nie są też informacją o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 13 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że organ administracyjny nie pozostawał w bezczynności i przewlekłości w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż żądana przez skarżącego treść nagrań z monitoringu budynku z dnia [..] lutego 2014 r. Urzędu Gminy Białe Błota, o które wnioskował skarżący nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu zarzutu nr 1, wobec czego organ nie był zobowiązany do ich udostępnienia w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nagranie z monitoringu zawiera element zasad funkcjonowania organu władzy publicznej, przez które skarżący rozumie zachowanie pracowników Urzędu, którzy przez swoje działanie uniemożliwili mu przeprowadzenie czynności związanych z wykonaniem prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013r., sygn. akt: II SAB/Bd 15/13 w postaci zapoznania się z dokumentami wytworzonymi przez organ. Jednocześnie zawiera również element publicznej sfery działalności tej władzy, bowiem dokumentuje fakt działania Wójta, który za pośrednictwem swoich pracowników, w tym Sekretarza Gminy nasłał na skarżącego Policję. Dokumentuje także władztwo Policji, która siłą wyprowadziła Skarżącego z budynku Urzędu, na które to bezprawne działanie Policji pracownicy Gminy powinni byli zareagować.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że w piśmie organu z dnia 26 maja 2014 r. wskazano wprost, że zapis monitoringu stanowi informację publiczną. W piśmie tym wskazuje się na szeroki zakres wniosku, co organ uznał za podstawę do uznania konieczności przetworzenia informacji, z uwagi na ochronę wizerunku osób trzecich, czego Urząd nie jest w stanie uczynić bezkosztowo i wobec czego wzywa się w nim skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wójt podjął próbę nieudzielania informacji na wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano jednostkę paragrafu – przyp. NSA) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej u.d.i.p., przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że organ administracyjny nie pozostawał w bezczynności i przewlekłości w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż żądana treść nagrań nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu zarzutu nr 1, wobec czego organ nie był zobowiązany do ich udostępnienia.

Sposób sformułowania zarzutu budził istotne wątpliwości co do rzeczywistych intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Pomijając, prawdopodobnie przypadkowy błąd w konstrukcji tego zarzutu, sprowadzający się do twierdzenia, że organ administracyjny nie pozostawał w bezczynności i przewlekłości w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż żądana treść nagrań nie stanowi informacji publicznej, wobec czego organ nie był zobowiązany do ich udostępnienia, co byłoby stanowiskiem zbieżnym z rozstrzygnięciem Sądu I instancji w niniejszej sprawie, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w ich "błędnej wykładni polegającej na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego". Jak wyżej wskazano kwestia wykładni to kwestia rozumienia normy prawnej, czyli odkodowania tej normy wraz z jej percepcją, a nie kwestia ustalania stanu faktycznego. Już z tego powodu zarzut naruszenia przepisów postępowania przez ich błędną wykładnię, która miała polegać na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego nie mógł odnieść skutku. Dodać jednakże należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jednakże może dokonać rekonstrukcji zarzutu w sytuacji, gdy umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Mając to na uwadze w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skarżący kasacyjnie twierdząc, że w sprawie zaistniała "bezczynność i przewlekłość" zarzucił niezastosowanie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co było konsekwencją niewłaściwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. niewłaściwej kwalifikacji wniosku z dnia 21 maja 2014 r. jako niedotyczącego informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie w treści skargi kasacyjnej wskazał bowiem, że nie zgadza się z wnioskiem Sądu, że zapis monitoringu, którego dotyczył wniosek, nie stanowi informacji publicznej i wobec wystąpienia z żądaniem jej udostępnienia winien być zastosowany przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W odniesieniu do tak zrekonstruowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że rozstrzygnięcie Sądu I w niniejszej sprawie oparte zostało o przepis art. 151 p.p.s.a., który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę Sąd nie dopatrzył się w zachowaniu podmiotu kontrolowanego wad, które uzasadniałyby stwierdzeniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że podmiot ten dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna – w której nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. - nie spełnia. Gdyby jednak nawet przyjąć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w istocie zmierza do zakwestionowania poprawności oddalenia skargi przez Sąd I instancji, co nastąpiło w oparciu o art. 151 p.p.s.a., to również tak daleko idąca rekonstrukcja zarzutu nie pozwoliłaby na uznanie jego zasadności. Zarzut niezastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odczytywany jako zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 151 p.p.s.a. powiązano bowiem wyłącznie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. przepisem, który w jego aspekcie procesowym określa termin załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem istota podniesionego zarzutu nie koncentruje się na kwestii terminu załatwienia sprawy lecz na "nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego", w tym zwłaszcza niewłaściwej kwalifikacji wniosku skarżącego, które to uchybienia skutkowały dopiero bezczynnością i przewlekłością postępowania. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej przede wszystkim tych przepisów, które wyznaczają standardy postępowania w sprawach dostępu do informacji publicznej w zakresie oceny okoliczności faktycznych, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

W realiach niniejszej sprawy konsekwencją nieskuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest obowiązek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej za wiążącą oceny tego stanu dokonanej przez Sąd I instancji.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego.

Jak wyżej sygnalizowano, naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść wniosku z dnia 21 maja 2014 r. nie dotyczy informacji publicznej, tj. że konkretne okoliczności wskazane w tym wniosku takie jak treść konkretnego nagrania z konkretnej daty dotyczącego monitoringu w konkretnym budynku nie stanowią tego rodzaju informacji. Wskazuje bowiem, że "treść nagrań z monitoringu budynku z dnia [..] lutego 2014 r., w którym znajduje się Urząd Gminy Białe Błota, o które wnioskował skarżący nie jest informacja publiczną, w związku z przyjęciem, iż wytworzone przez władzę publiczną nagrania nie odnoszą się do publicznej sfery działalności tej władzy i nie są też informacją o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej". Treść powyższego zarzutu wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Naczelny Sąd Administracyjny kierując się przytaczanym wyżej stanowiskiem zawartym w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, po dokonaniu analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, uznał jednak, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego można w realiach niniejszej sprawy odczytać również w ten sposób, że błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji ogólnego stanowiska, zgodnie z którym w rozumieniu powyższego przepisu informacji publicznej nie stanowią nagrania z monitoringu urzędu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nagrania te zawierają zarówno element zasad funkcjonowania organu władzy publicznej, przez który skarżący rozumie zachowanie pracowników urzędu, jak i element publicznej sfery działalności władzy, bowiem dokumentują fakt działania Wójta oraz dokumentują "władztwo organizacji państwowej" – działania Policji. Z kolei Sąd I instancji uznał, że wnioskowane nagrania nie zostały wytworzone przez władzę publiczną, nie odnoszą się do publicznej sfery działalności tej władzy, nie są też informacją o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej. Mają one natomiast charakter techniczny – związany z ochroną obiektu, w którym władza samorządowa ma swoją siedzibę, a jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, a zrekonstruowany w powyższy sposób podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem prowadzić do takiego rozumienia zakresu i charakteru prawa do informacji publicznej, który modyfikowałby zakres i charakter tego prawa wynikający z Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Niezasadny tym samym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie - istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130;

- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);

- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);

- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);

- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);

- terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13).

- wykaz "wejść i wyjść do ministerstwa nie zawiera informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących w celu zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. Rejestr wejść do obiektu jest więc nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej sfery działania ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2337/15).

W konsekwencji nie jest błędna taka wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p, zgodnie z którą treść nagrań monitoringu budynku organu władzy publicznej – zarówno zewnętrznego, jak i wewnętrznego nie stanowi informacji publicznej, nie jest nośnikiem informacji o sprawach publicznych, lecz zawiera informacje wytwarzane dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku, ma charakter wewnętrzny, czysto techniczny, nie jest przy tym tworzona w związku w ustawową działalnością organu, ani nie obrazuje działalności ustawowej organu. W istocie nagrania monitoringu budynku organu władzy publicznej nie przesądzają kierunków działania organu.

Mając na uwadze argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczącą kwestii bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej należy także podkreślić, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jakkolwiek z treści pisma organu z dnia 26 maja 2014 r. skierowanego do wnioskodawcy w istocie wynikać mogłoby, że organ rozważał przesłanki odmowy udzielenia informacji posiadającej walor informacji publicznej w odniesieniu do zaistniałej w sprawie sytuacji, to brak jest podstaw uznania zarzutu błędnego rozstrzygnięcia Sądu w zakresie niestwierdzenia bezczynności organu w niniejszej sprawie, skoro wniosek w istocie nie dotyczył informacji publicznej i organ nie był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Uchybienie w zakresie konstrukcji pisma informującego o braku podstaw do rozpoznania wniosku nie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Należy zaś przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Podstawą skargi kasacyjnej może być "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga więc uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sad Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.