Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 290/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ,art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 105 § 1,art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11,art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
article: art.98,art. 129 ust. 5 pkt 3 ,art. 112 ust. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi K.Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2021 r. K. Ł. wniosła skargę na decyzję Wojewody z [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przez Skarb Państwa.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1963 r. nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego podziału i rozgraniczenia nieruchomości, wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31, poz. 138 ze zm.; dalej: "u.t.b.m.") wydzielono i przejęto na własność Państwa część działki o pow. [...] m˛ (ozn. nr działki [...]) położonej w G. , stanowiącej na dzień przejęcia własność J. S., bez ustalenia odszkodowania. W dniu [...] października 2020 r. K. Ł. wniosła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 129 ust 5 pkt 3, art. 130 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 1990; dalej: "u.g.n.") oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z tytułu wywłaszczenia ww. części nieruchomości w trybie art. 11 u.t.b.m., w wyniku zakończenia podziału ww. nieruchomości wszczętego decyzją z [...] kwietnia 1963 r. Do wniosku załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] Czerwca 2020 r. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku przez K. Ł. po zmarłym J. S..

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. odmówił skarżącej ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania z powodu braku legitymacji materialnoprawnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1963 r. wydzielono i przejęto na własność Państwa część działki oznaczonej nr [...] bez ustalenia odszkodowania, które zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, nie przysługiwało. Z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie ww. gruntu wystąpiła spadkobierczyni wywłaszczonego właściciela nieruchomości, natomiast podmiotem uprawnionym do odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n są jedynie osoby wywłaszczone, a więc odszkodowanie przysługuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Strona nie była właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia, a zatem zachodzi brak legitymacji materialnoprawnej po jej stronie do wystąpienia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczony grunt. Zgodnie z art. 922 stawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz.1740; dalej: "K.c.") w skład spadku wchodzą tylko prawa i roszczenia mające charakter cywilny. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, iż podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 K.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania nie ma charakteru cywilnego powoduje, że jako prawo publicznoprawne realizowane na drodze administracyjnej nie podlega przedawnieniu, to należy podać na jakiej podstawie prawnej przysługuje ono następcy prawnemu. W niniejszej sprawie z żadnego przepisu prawnego wprost nie wynika, że prawo do odszkodowania ustalone w trybie art. 129 ust. 5 ust. 3 u.g.n, przysługuje spadkobiercom właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE Nr C 83 z 30 marca 2010 r.; dalej: "Karta Praw Podstawowych") i art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175, dalej: "Protokół Nr 1") w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta decyzją z [...] lutego 2021 r. stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jednak z innych przyczyn, niż wskazał to organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że obowiązująca na dzień wywłaszczenia u.t.b.m. nie przewidywała ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Z jej art. 11 wynika jednoznacznie, że przejście części nieruchomości na własność Państwa następowało bez odszkodowania. Zatem zarówno w ówczesnym stanie prawnym, jak i obecnie, brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Takie podstawy prawne mogłyby zaistnieć jedynie w przypadku zmiany obowiązującego prawa. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ wyjaśnił, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości (wywłaszczenie) bez odszkodowania, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, a mianowicie aby obowiązujące obecnie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie u.g.n., to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, ale obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie, i co za tym idzie wypłacenie, odszkodowania. Analiza treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków, ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny, a także czy przejęcie gruntu w przeszłości nie było formą nacjonalizacji. Skoro art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym, to do przyznania odszkodowania konieczne jest, aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obowiązująca w dniu wywłaszczenia. Natomiast nie można bezrefleksyjnie przyjąć, że w każdym przypadku odjęcia własności, należne jest odszkodowanie. W niniejszej sprawie nie było podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. Do pozbawienia własności doszło na podstawie przepisów, które obowiązywały od 6 czerwca 1958 r. do 31 sierpnia 1972 r. Przepisy te utraciły zatem moc na wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 sporządzonego 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. Racjonalny ustawodawca musiał mieć świadomość tego faktu, uchwalając przepis blankietowy, jakim jest art. 129 ust. 5 u.g.n. i uzależniając prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed dniem 1 stycznia 1998 r. - od istnienia materialnoprawnej podstawy - do wydania takiego rozstrzygnięcia. Należy więc rozróżnić sytuację podmiotów, co do których przepisy przewidywały odszkodowanie, od sytuacji gdy przepisy na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie przewidywały odszkodowania lub wprost stwierdzały bezpłatność przejęcia nieruchomości - przy czym - przepisy w oparciu o które doszło do pozbawienia własności na realizację celów publicznych już nie obowiązują.

Organ zaznaczył, że w kontekście niniejszej sprawy na względzie należy mieć również art. 233 u.g.n. Nie ma bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca bezpłatnego odstąpienia nieruchomości zakończona została ostatecznie przed wejściem w życie u.g.n. Ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały bowiem kontynuacji w postaci ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W skardze na powyższą decyzję strona, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych i art. 1 Protokołu Nr 1 przez uznanie, że powołane wyżej przepisy nie stanową podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do spadkodawcy skarżącej;

2. art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") przez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo braku przesłanek z ww. przepisu prawa;

3. art. 107 § 3 K.p.a. przez niepodanie w uzasadnieniu prawnym decyzji powodów, dla których organ nie przyjął wykładni dotyczącej możliwości wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 11 u.t.b.m. zawartej w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionych w odwołaniu skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że istnieją normy prawa pozwalające na ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 11 u.t.b.m. Podstawę procesową żądania stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zaś podstawę materialną stanowią art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz wiążące Polskę normy konwencyjne, czyli art. 17 Karty Praw Podstawowych oraz art. 1 Protokołu Nr 1. Na powiedzenie swojego stanowiska strona powołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Ponadto, w ocenie skarżącej, Wojewoda naruszył art. 107 § 3 K.p.a., nie podając powodów, dla których nie przyjął wykładni dotyczącej możliwości wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 11 u.t.b.m, zawartej w siedmiu orzeczeniach NSA, przedstawionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta. Skarżąca podkreśliła, że nie bez znaczenia jest także fakt, iż na mocy art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 48, poz. 282) utraciła moc u.t.b.m., a tym samym zostały wyeliminowane negatywne skutki jakie wywoływał przepis art. 11 u.t.b.m. Trudno więc oczekiwać, by ponad 30 lat od upadku PRL-u prymat nad konstytucyjną zasadą ochrony własności miał mieć przepis art. 11 u.t.b.m., zezwalający na odebranie własności nieruchomości bez odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem decyzje te naruszają prawo w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1963 r. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe i podziałowe dotyczące część działki nr [...] położonej w G., stanowiącej na dzień przejęcia własność J. S.. Podstawą prawną wydzielenia [...]% nieruchomości podlegającej podziałowi był przepis art. 11 u.t.b.m., który stanowił, że z gruntów objętych podziałem [...]% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Rozpatrując wniosek skarżącej o odszkodowanie za przejęcie przez Skarb Państwa ww. działki, Prezydent odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z powodu braku legitymacji materialnoprawnej wnioskodawczyni. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki ustalenia odszkodowania, jednak z innych przyczyn. Według organu odwoławczego, skoro obowiązująca na dzień wywłaszczenia u.t.b.m. nie przewidywała ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, to brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania skarżącej.

W świetle ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, stanowisko takie jest nieprawidłowe i przedwczesne.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie istnieją odmienne linie orzecznicze, z których jedna opowiada się za brakiem możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa, w tym za wywłaszczenie dokonane w trybie art. 11 u.t.b.m. Z tego względu organy administracyjne zobowiązane są do umorzenia postępowania, gdyż brak jest przepisu materialnoprawnego dającego podstawę do ustalenia i przyznania odszkodowania (tak np.: wyroki NSA z: 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11 i 14 lipca 2020 r., I OSK 2724/19; wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2753/13 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zgodnie z drugą linią orzeczniczą, istnieje możliwość ustalenia odszkodowania w zależności od celu, na który dokonano przejęcia na rzecz Skarbu Państwa 33% powierzchni działki dzielonej (tak wyroki NSA z: 23 czerwca 2020 r., I OSK 2031/19; 17 września 2015 r., I OSK 90/14; 19 listopada 2014 r., I OSK 713/13; 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 19 października 2016 r., IV SA/Po 598/16; w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., II SA/Gd 231/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zasadniczo przychyla się do tego drugiego stanowiska.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 11 u.t.b.m., celem przejścia nieruchomości mogły być "cele użyteczności publicznej" albo "jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami". Jeżeli celem przejścia 33% nieruchomości stosownie do art. 11 u.t.b.m., miało być "jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami", wówczas - w związku z brakiem relewantnego przepisu w obowiązujących przepisach - brak jest możliwości ustalenia odszkodowania. Natomiast art. 11 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.b.m uprawnia do wniosku, że jednym z "celów użyteczności publicznej" była budowa ulic, gdyż w ramach realizacji celu, jakim było mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności, możliwa, a nawet konieczna, była budowa ciągów komunikacyjnych o użyteczności publicznej. Tym samym "cele użyteczności publicznej" odczytywać należy przez pryzmat aktualnie obowiązującego art. 6 u.g.n., a zatem m.in. jako grunty pod drogi publiczne. W konsekwencji powyższe prowadzi do otwarcia drogi do uzyskania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Ponadto nie budzi wątpliwości, że przejście nieruchomości na własność Państwa w trybie art. 11 u.t.b.m. następowało bez odszkodowania. Z kolei przymusowy charakter pozbawienia prawa do nieruchomości na podstawie tegoż przepisu, wpisuje się w instytucję wywłaszczenia określoną w art. 112 ust. 2 u.g.n.

W związku z powyższym konieczne jest zbadanie zakresu zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten stanowi podstawę prawną dla starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, w sytuacji gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W okolicznościach badanej sprawy nie jest kwestionowane, że powyższy przepis znajduje zastosowanie także do sytuacji określonych w odrębnych od u.g.n. aktach prawnych, w tym także obowiązujących przed wejściem w życie przepisów u.g.n. (vide: uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06; wyroki NSA z: 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13; 6 marca 2012 r., I OSK 397/11; 12 maja 2009 r., I OSK 710/08; 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2035/13). Ponadto nie jest kwestionowane w sprawie, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma wyłącznie charakter blankietowy (procesowy), z zatem samodzielnie nie stanowi podstawy do ustalenia odszkodowania. Przepis ten stanowi wyłącznie o możliwości wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Tym samym warunkuje możliwość przyznania odszkodowania od wskazania normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w aktualnym systemie prawnym (vide: wyroki NSA z: 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15; 18 września 2018 r., I OSK 2582/16; 26 stycznia 2021 r., I OSK 2058/20; 18 grudnia 2020 r., I OSK 1691/20; 14 lipca 2020 r., I OSK 2724/19). W takiej sytuacji zachodzi konieczność zweryfikowania tego, czy taka norma prawna istnieje w systemie prawnym.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Uzasadnienie projektu powyższej ustawy nowelizującej u.g.n. wyraźnie wskazywało, że "nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (druk sejmowy nr 1421 Sejmu RP IV kadencji). Z uzasadnienia projektu wynika zatem, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma wyraźne zakorzenienie aksjologiczne, a Państwo w nowych realiach systemowych zdecydowało się wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (wyrok NSA z 21 lipca 2019 r., I OSK 3326/19). Dokonując zatem wykładni i stosując art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. konieczne jest uwzględnienie owego konstytucyjnego kontekstu i nadanie pojęciu "obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie" takiego znaczenia, które będzie uwzględniać zarówno konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), jak i prawo do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Konieczne wydaje się uwzględnienie w tym zakresie także zasad poprawnej legislacji i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wyprowadzonych z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Zbieżne wnioski w zakresie konieczności ochrony prawa własności i warunków prawnie akceptowanego wywłaszczenia wynikają także z uregulowań konwencyjnych. Konieczne zatem jest uwzględnienie w tym zakresie także normy art. 1 Protokołu Nr 1 oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych.

Odwołując się do powyższego kontekstu systemowego, w sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na podstawie art. 11 u.t.b.m., w ocenie Sądu obowiązkiem organów było zatem wykazanie celu przejęcia nieruchomości. W konsekwencji ustalenie, czy w obecnym systemie prawnym znajdziemy odpowiednik regulacji, na podstawie której doszło w 1963 r. do pozbawienia ówczesnego właściciela prawa własności nieruchomości. W związku z powyższy organy powinny ustalić, czy działka nr 83/2 przejęta została na cele użyteczności publicznej - pod budowę o charakterze publicznym, czy też przejęto ją pod działki budowlane dla prowadzenia właściwej gospodarki terenami. Ustalenia te mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem gdyby przejęta została pod drogę, w ocenie Sądu, przepis art. 98 u.g.n. stanowi odpowiednik przepisu art. 11 u.t.b.m., w którym przejęcie następowało z przeznaczeniem pod budowę dróg (ulic), do czego wskazana ustawa obligowała ograny w art. 4. Wówczas istniałaby podstawa prawna do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i ustalenia odszkodowania zgodnie z obecnie obowiązującymi zasadami. Natomiast, gdyby potwierdziło się przeznaczenie przejętej nieruchomości pod działki budowlane, wówczas nie byłoby podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia i uzasadnione byłoby umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie poczyniły powyższych, niezbędnych do rozstrzygnięcia, ustaleń, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustaliły bowiem kluczowych okoliczności, które miały znaczenie dla sprawy. Zwrócić warto uwagę, że określona w art. 7 K.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, jest jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, poddanego wszechstronnej analizie, organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 K.p.a.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

Podkreślić należy, że w aktach sprawy znajduje się jedynie fotokopia Dziennika Urzędowego WRN w Poznaniu z publikacją decyzji z 2 kwietnia 1963 r., z której wynika, że wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie rozgraniczenia i podziału na działki budowlane terenów pod budownictwo domów jednorodzinnych. Jednak brak jakiejkolwiek innej dokumentacji, z której wynikałoby na jaki cel przeznaczona została wywłaszczona część nieruchomości.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ przeprowadzi postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia celu, na który ww. działka została przy podziale przejęta przez Państwo, dokona swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, biorąc przy tym pod uwagę dowody zebrane w sprawie dotychczas i wyda, stosowne do poczynionych ustaleń, rozstrzygnięcie.

Zważywszy powyższe, Sąd w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).