Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1453/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 kt 12, art. 20 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: § 1, § 2, § 3, § 5, § 7 ust. 1, § 8
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz A. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S. była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 lipca 2022 r. nr 132/2020, w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 z późn. zm) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. nr 1246) oraz § 44 – 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) - odmówił ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], gmina [...] zgodnie z projektem ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia [...] września 2019 r, sygn. [...] w części dotyczącej zmiany użytku gruntowego RIIIb na RIVa; - ustalił gleboznawczą klasyfikację gruntów na działce ewidencyjnej nr [...], w części dotyczącej zmiany użytku W na użytek W-RV i W-RIVa zgodnie z mapą klasyfikacji gruntów, która stanowiła integralną część decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu 16 kwietnia 2019 r. wpłynął wniosek skarżącego, dotyczący przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Skarżący wskazał w nim, że zapis w ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny ze stanem faktycznym w odniesieniu do gatunku i klasy bonitacyjnej gleby. W środkowej części działki w ewidencji gruntów ujawniono bowiem kontur RIIIb, a według skarżącego obszar ten wydzielony został sztucznie gdyż nie różni się parametrami od otaczającego go konturu RIVa

Organ I instancji ustalił, że w elektronicznej bazie danych ewidencji gruntów i budynków na działce [...] ujawnione są użytki gruntowe: "Br-RV" o pow. 0,3251 ha, "RIIIb" o pow. 0,8347 ha, "RIVa" o pow. 0,8267 ha, "RIVb" o pow. 0,3989 ha, "RV" o pow. 1,1069 ha, "W" o pow. 0,0638 ha.

Starosta [...] wskazał, że w dniu 25 kwietnia 2019 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że teren objęty wnioskiem stanowi grunty orne utrzymane w dobrej kulturze rolnej i brak jest czynników wpływających na degradację profilu glebowego. Nie zaobserwowano zaburzeń stosunków wodnych, jednak właściciel zaznaczył, że nawet po niewielkich opadach w obniżeniu gruntu gromadzi się woda, co znacząco utrudnia uprawę, zwłaszcza urządzeniami mechanicznymi.

Organ I instancji podał, że dokonano analizy dokumentacji znajdującej się w zasobie archiwalnym, dotyczącej przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie obrębu geodezyjnego i kartograficznego, pod numerem [...], który jest zgodny z aktualnym zapisem w ewidencji gruntów i budynków. Grunt skarżącego, został objęty konturem klasyfikacyjnym 109-R-IIIb-3a w typie D. Został on scharakteryzowany na podstawie odkrywki podstawowej nr 3 wykonanej na terenie przedmiotowej działki. Starosta [...] wskazał, że w dniu 1 września 1995 r. zmniejszono zasięg konturu klasyfikacyjnego 110-R-IVa, zwiększając tym samym kontur 104-R-V, zaś kontur 109-R-IIIb skontrolowano i pozostawiono bez zmian.

W dniu 28 czerwca 2019 r. odbyły się prace klasyfikacyjne na przedmiotowym gruncie. W protokole gleboznawczej klasyfikacji gruntów opisano budowę dwóch profili glebowych, w miejscach wykonywania odkrywek podstawowych wykonano odkrywkę pomocniczą, podobną do podstawowej. Zaznaczono liczbę, miąższość oraz skład granulometryczny poziomów genetycznych wyznaczanych przez klasyfikatora. W punkcie 6 wpisano, że zwrócono klasyfikatorowi uwagę, iż badany teren podlegał melioracji, na co wskazują dokumenty archiwalne.

Starosta [...] zaznaczył, że badaniu, prowadzonemu przez klasyfikatora R. C., podlegał jedynie kontur klasy IIIb, a klasyfikator nie wykonał odkrywki podstawowej w otaczającym go konturze klasy IVa, aby potwierdzić argument właściciela gruntu, że kontur RIIIb nie różni się żadnymi parametrami od otaczającego go konturu RIVa. Zasięg konturu został ustalony poprzez wykonanie odkrywek zasięgowych za pomocą laski bonitacyjnej.

W dniu 23 września 2019r. wpłynął projekt ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla przedmiotowej działki. Z przedłożonej dokumentacji wynikało, że w ramach prac terenowych klasyfikator wykonał dwie odkrywki podstawowe nr 1 i nr 3 oraz odkrywkę pomocniczą nr 2 (podobną do odkrywki nr 1). Z wykonanych badań wynikało, że grunt ten stanowi czarne ziemie, pyłowe, niecałkowite na glinach. W poziomie skały macierzystej (C) wyróżniono glinę lekką i glinę średnią. Klasyfikator wyróżnił również dodatkowy poziom genetyczny – skałę podściełającą (D) w postaci gliny lekkiej i gliny lekkiej pylastej.

Organ ocenił, że zarówno warstwa C jak i D zostały wytworzone z glin, w związku z czym niezrozumiałym było określenie - w odkrywce nr 1 piątego, a w odkrywce nr 3 czwartego poziomu genetycznego jako warstwy podściełającej, niebiorącej udziału w procesie glebotwórczym. Zdaniem organu, podobieństwo składu granulometrycznego poziomu C i D nie dowodzi przerwania procesu glebotwórczego pomiędzy tymi warstwami.

Organ I instancji podał, że oglejenia zaciekowe występują od około 50-55 cm, woda gruntowa występuje od 135-140 cm. Klasyfikator stwierdził, że zgodnie z urzędową Tabelą Klas Gruntów na badanym terenie występuje grunt orny w klasie bonitacyjnej IVa (Urzędowa Tabela Klas Gruntów Część I Dział I Rozdział 4 Oddział 8c). Klasyfikator przyporządkował wykonanym odkrywkom opis gruntu niezmeliorowanego, mimo że – jak organ stwierdził – istnieje dokumentacja wskazująca na przeprowadzenie melioracji. PGW Wody Polskie, w piśmie z 23 grudnia 2019 r., poinformowały organ, że na ww. terenie znajdują się podziemne rurociągi melioracyjne wykonane w 1986 r. w ramach zadania inwestycyjnego "Łoś", a ponadto działkę przecina trasa rowu melioracyjnego wykonanego w ramach tego zadania inwestycyjnego.

Wobec powyższego, Starosta [...] stwierdził, że opis gruntu ornego w odkrywkach podstawowych nr 1 i nr 3 odpowiada klasie bonitacyjnej IIIb. Nadto organ I instancji zaznaczył, że klasyfikator w ramach prac dokonał klasyfikacji użytku W poprzez włączenie go do konturów sąsiadujących: W-RIVa oraz W-RV.

Choć skarżący podnosił wadliwe działanie melioracji, to organ stwierdził, że grunty orne klasy IIIb podlegają ochronie, a na właścicielu ciążą obowiązki, wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i roślinnych oraz art. 205 Prawa wodnego. Nie wykazano prób poprawy działania urządzeń melioracyjnych bądź zabiegów agrotechnicznych, mających na celu utrzymanie bądź poprawę wartości produkcyjnej gruntu. Ponadto na działce oprócz podziemnych drenów melioracyjnych występuje rów melioracyjny, wokół którego występują gęste zakrzewienia i zadrzewienia.

Organ I instancji podkreślił, że ocena pracowników Starostwa przeprowadzających oględziny nie była związana z wyróżnieniem przez wykonawcę poziomów genetycznych w wykonanych profilach glebowych, bądź z określeniem ich składu mechanicznego, a przyporządkowaniem do konkretnego opisu z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów. W Urzędowej Tabeli Klas Gruntów istnieje bowiem opis, odzwierciedlający badany grunt w klasie aktualnie obowiązującej.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 lipca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r.

MWINGiK przytoczył art. 2 pkt 12 oraz art. 20 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz podkreślił, że ze zgormadzonego materiału dowodowego wynika, iż dane w ewidencji gruntów i budynków na przedmiotowym obszarze są zgodne z operatem klasyfikacyjnym gruntów zmeliorowanych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Wyniki klasyfikacji zostały zatwierdzone decyzją Urzędu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 1995 r. Po wskazaniu § 12 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, organ zaznaczył, że decyzja z dnia [...] września 1995 r. nie została wycofana z obiegu prawnego.

Dalej stwierdził, że operat techniczny sporządzony przez klasyfikatora w postępowaniu klasyfikacyjnym, stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.

W skład komisji, biorącej udział w oględzinach, wchodził klasyfikator gruntów, a więc osoba posiadająca specjalistyczną wiedzę w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, potrafiąca zweryfikować poprawność wykonywanych prac terenowych. Już podczas prac terenowych wskazano, że wykonawca dokonuje błędnego zaliczenia gleby do klasy bonitacyjnej, pomijając fakt melioracji gruntów. W urzędowej tabeli klas gruntów istnieje opis gleby, który odzwierciedlałaby wykonany przez klasyfikatora profil glebowy, uwzględniający melioracje gruntu.

MWINGiK podkreślił, że organ I instancji wskazał na opis gleby zawarty w urzędowej tabeli klas gruntów w klasie IIIb, Część I, Dział I, Rozdział 4, Oddział 8c. Klasyfikator ustalił klasę gruntu jako IVa, przyporządkowując jej opis z urzędowej tabeli klas gruntów klasie lIIb, Część I, Dział I, Rozdział 4, Oddział 8c.

Opisy charakteryzujące powyższe kategorie gruntów są do siebie bardzo zbliżone, a głównym czynnikiem rozróżniającym oba gatunki gleb jest melioracja. W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalnym jest celowe pominięcie przez wykonawcę aspektu zmeliorowania gleby, a w konsekwencji obniżenie jej klasy bonitacyjnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedłożonym przez klasyfikatora projekcie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 28 czerwca 2020 r. widać niekonsekwencję. W opisie fizjograficznym wskazano bowiem, że na terenie objętym klasyfikacją występuje rów otwarty oraz drenacja, ale przyporządkowanie z urzędowej tabeli klas gruntów charakteryzujące badany grunt w odkrywkach glebowych 1, 2 i 3 dotyczyło gleb niezmeliorowanych.

MWINGiK zwrócił uwagę, że w odkrywce nr 1 w poziomie skały macierzystej C wykonawca niejednoznacznie określił jego skład mechaniczny, oznaczając go symbolem gl/płp (glina lekka/pył piaszczysty). Jednoznaczne określenie składu granulometrycznego poziomu skały macierzystej gleby jest kluczowym czynnikiem podczas ustalania klasy bonitacyjnej gruntu. Wyróżnienie poszczególnej grupy i podgrupy granulometrycznej wiąże się z procentową zawartością frakcji piaskowej, pyłowej oraz spławialnej wchodzących w jej skład. W przypadku, gdy wykonawca nie ma pewności na podstawie badania organoleptycznego, do której grupy i podgrupy granulometrycznej zaliczyć wyznaczony poziom genetyczny, może w tym celu ustalić skład granulometryczny poprzez wykonanie szczegółowych badań laboratoryjnych. Metoda organoleptyczna nie jest jedyną metodą pozwalającą na skuteczne określenie składu mechanicznego gleby.

W dalszej kolejności MWINGiK przypomniał, że grunty orne klasy IIIb są objęte ochroną - art. 15 ust. 1 i 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaniechania właściciela nie mogą stanowić podstawy do obniżenia klasy gleby. Skarżący nie podejmował działań zmierzających do poprawy funkcjonowania urządzeń melioracyjnych. Na działce oprócz podziemnych drenów melioracyjnych występuje rów melioracyjny.

Organ zaznaczył, że zmiany w jakości i strukturze gleb są procesem powolnym i praktycznie niezauważalnym na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Obniżenie klasy gruntów jest możliwe w przypadku rzeczywistego pogorszenia klasy gruntów rolnych z uwagi na zaistnienie przyczyn obiektywnych, nie będących wynikiem działań właściciela.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z uwagi na fakt, że nie wykazano zmian na danym obszarze, niespowodowanych z winy właściciela, mogących ingerować w strukturę gleby i powodować zmiany środowiska glebowego, a przez to prowadzić do obniżenia klasy gruntu, organ uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 lipca 2022 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.:

1. art. 24 § 3 w zw. z § 1 pkt 4 lub 5 k.p.a., poprzez brak wyłączenia pracownika A. P., która brała udział w wydaniu decyzji organu I instancji (uczestniczyła w oględzinach jako przedstawicielką Starosty [...]), a następnie przed wydaniem przez organ II instancji podjęła zatrudnienie w Mazowieckim Wojewódzkim Inspektoracie Geodezji i Kartografii powodując wątpliwości co do bezstronności;

2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstaw odmowy wiarygodności i mocy dowodowej operatu klasyfikacji gleboznawczej gruntów, wykonanego przez specjalistę z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów i kartografii gleb (R. C., upoważnionego do wykonania tych czynności przez Starostę) przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez pominięcie, że organ I instancji nie miał kompetencji do kwestionowania prawidłowości wykonania operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntu, uznania, że sklasyfikowanie gleb do klasy "RIVa" było błędne,

4. art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia odmowy zmiany klasyfikacji gleboznawczej przejawiające się nieuzasadnionym ani niepopartym żadnymi dowodami stwierdzeniem, że "struktura gleby i jej stosunki wodne odpowiadają opisowi gruntów klasy bonitacyjnej IIIb z tabeli klas".

5. art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r., nie zawiera wymogu wystąpienia żadnych szczególnych przyczyn powodujących trwałe podniesienie lub obniżenie klasy badanego gruntu,

6. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez błędne ustalenie faktyczne, polegające na przyjęciu, że przedmiotowa działka została poddana melioracji, podczas gdy brak jest na to dowodów,

7. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez błędne ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, że uznanie przedmiotowej działki za "zmeliorowaną" (abstrahując od wskazanych powyżej wątpliwości co do samego faktu jej przeprowadzenia) wyklucza zakwalifikowanie gleb do klasy "RIVa", podczas gdy Urzędowa Tabela Klas Gruntów stanowiąca załącznik do ww. rozporządzenia nie przewiduje takiego ograniczenia, a jedynie wskazanie, że "znaczna część takich gleb ma poziom wód za wysoki i wymaga melioracji";

8. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zgromadzenie wszystkich dowodów mających znaczenie, dokonanie błędnej oceny dowodów, przejawiające się:

a) uznaniem, że przedmiotowa działka jest zmeliorowana,

b) brakiem przeprowadzenia dowodu z opinii innego klasyfikatora gruntów, przy wątpliwościach, co do ustaleń klasyfikatora R. C.,

c) błędną interpretacją Urzędowej Tabeli Gruntów dokonane przez organ I instancji, polegającą na stwierdzeniu, że sam fakt występowania na przedmiotowej działce urządzeń melioracyjnych przesądza o niemożliwości zmiany klasy gleby na "RIVa", podczas gdy przesłanki zakwalifikowania gleby o określonej klasy bonitacyjnej są opisane w Urzędowej Tabeli Klas Gruntów i są to m. in. cechy genetyczne gleby, typ gleby, stan stosunków wodnych,

d) brakiem analizy wpływu zmian zasad klasyfikacji gruntów, opisów i charakterystyk poszczególnych typów gleb i klas bonitacyjnych na aktualność zaklasyfikowania przedmiotowej działki do konturu klasy RIIIb, wynikających ze zmiany stanu prawnego, w związku z wejściem w życie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. i niewyjaśnienie zasadności dalszego zachowania klasyfikacji wykonanej na podstawie dotychczasowych przepisów,

e) uznaniem, że fakt rolniczego wykorzystywania gruntu oraz utrzymywania gruntu w dobrej kulturze przesądza o uznaniu, że gleba nie może zostać zakwalifikowane do klasy "RIVa", podczas gdy grunty takie mogą być wykorzystywane rolniczo,

9. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego,

10. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, a w szczególności braku uznania operatu gleboznawczego za wystarczającą podstawę wydania decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszą prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 lipca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...] maja 2020 r. o odmowie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] zgodnie z projektem ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 23 września 2019 r., sygn. [...] w części dotyczącej zmiany użytku gruntowego RIIIb na RIVa.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Zgodnie z legalną definicją, zawartą w art. 2 pkt 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. W myśl art. 20 ust. 3 tej ustawy, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Stosownie do § 1 i § 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, klasyfikację przeprowadza się na zasadach określonych w rozporządzeniu i na podstawie tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia. W § 3 powyższego rozporządzenia dopuszczono możliwość przeprowadzenia klasyfikacji na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków.

Jak stanowi § 5 rozporządzenia, przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Przy czym, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, czynności o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem".

Przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje m.in.: sporządzenie opisu fizjograficznego (§ 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia); ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji (§ 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań (§ 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej (§ 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia), ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych (§ 7 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych w terenie, klasyfikator opracowuje projekt ustalenia klasyfikacji (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Projekt ustalenia klasyfikacji obejmuje mapę klasyfikacji oraz protokół (§ 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia). Mapa klasyfikacji zawiera w szczególności: a) granice obszaru objętego klasyfikacją, b) ustalone granice zasięgów konturów typów gleb, c) ustalone granice zasięgów konturów klas bonitacyjnych, d) położenie odkrywek glebowych, e) dane opisowo-informacyjne: oznaczenie jednostki ewidencyjnej i obrębu, oznaczenie skali, oznaczenia typów, rodzajów i gatunków gleb, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych, numery konturów klas bonitacyjnych oraz odkrywek glebowych (§ 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Protokół zawiera w szczególności: a) ogólną charakterystykę gruntów objętych klasyfikacją, w tym ukształtowanie terenu, jego wzniesienie nad poziom morza, ilość opadów atmosferycznych, stosunki wodne, istniejące budowle wodno-melioracyjne, dominujące rodzaje użytków gruntowych, typy gleb oraz dominujące klasy bonitacyjne, b) zestawienie opisów odkrywek glebowych charakteryzujących typy, rodzaje i gatunki gleb, rodzaje użytków gruntowych oraz klasy bonitacyjne, c) informację o mapie ewidencyjnej, d) podpisy klasyfikatora oraz właścicieli obecnych przy przeprowadzaniu czynności klasyfikacyjnych w terenie, e) datę jego sporządzenia. Gdy klasyfikacja przeprowadzana jest na wniosek właściciela, ma on uprawnienie do zgłaszania zastrzeżeń do projektu ustalenia klasyfikacji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowej dz. ew. nr [...] w części dotyczącej zmiany użytku gruntowego RIIIb na RIVa, było stwierdzenie aktualności dotychczasowej klasyfikacji oraz brak zmian na danym obszarze, niespowodowanych z winy właściciela, mogących ingerować w strukturę gleby i powodować zmiany środowiska glebowego, a przez to prowadzić do obniżenia klasy gruntu. Podstawą do powyższego stwierdzenia była odmienna ocena organów, co do zaklasyfikowania przez klasyfikatora badanego gruntu do odpowiedniej klasy bonitacyjnej. Jak wynika z uzasadnień decyzji, rozbieżność dotyczyła kwestii zmeliorowania spornego użytku gruntowego. Organy zgodnie stwierdziły, że skarżący nie poczynił prób poprawy jakości gruntu. Nadto organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość dokonanego przez klasyfikatora określenia składu granulometrycznego gleby.

Wskazać należy, że sporządzony przez klasyfikatora w postępowaniu klasyfikacyjnym operat techniczny gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Jest on podstawowym dowodem w sprawie. Spostrzeżenia pracowników organu dokonane w trakcie oględzin oraz na etapie dokonywania oceny operatu nie były wystarczające do podważenia wartości dowodowej ustaleń zawartych w operacie technicznym sporządzonym przez osobę uprawnioną i upoważnioną przez starostę w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów

W realiach sprawy klasyfikator R. C. w sprawozdaniu technicznym, znak [...] wskazał, że drenacja na terenie objętym pracami, nie spełnia zadania odwodnienia opisywanego terenu, a profil gleby wykazuje wysokie stany wód gruntowych. Określił, że podniesienie klasy gruntu z R IVa po wykonanej melioracji na klasę R IIIb nie ma obecnie uzasadnienia. Klasyfikator zakwestionował obowiązującą klasyfikację gruntu w przedmiotowym zakresie.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]ego organy nie zgodziły się z oceną klasyfikatora, powołując się na fakt zmeliorowania badanego obszaru w 1986 r., pomijając przy tym możliwość występowania wysokiego stanu wód gruntowych, wielokrotnie wskazywanego przez skarżącego, jak i ustalonego przez upoważnionego klasyfikatora. Ponadto zaleganie wody na badanym gruncie zostało potwierdzone w nadesłanej przez skarżącego (przy piśmie z dnia 12 lipca 2022 r.) opinii gleboznawcy-klasyfikatora gruntów, dopuszczonej przez sąd na rozprawie jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, zachodziła konieczność dokładnego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia klasy bonitacyjną gleby na przedmiotowym obszarze, co wiązało się z oceną stanu wód gruntowych badanej gleby. Wobec powziętych wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez klasyfikatora, organ mógł powołać biegłego z zakresu klasyfikacji gruntów, który wydałby opinię weryfikującą prawidłowość klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w roku 2019 r., albo mógłby przeprowadzić kolejne badania klasyfikacyjne przez upoważnienie kolejnego klasyfikatora, który przeprowadziłby własne badania i ustalił klasyfikację gleboznawczą spornego gruntu.

Bez dowodu weryfikującego poprawność projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji, nie można wydać prawidłowej decyzji, tym bardziej wbrew ustaleniom dokonanym przez uprawnionego przez Starostę [...] w kontrolowanym postępowaniu klasyfikatora. Dopiero opinia weryfikując albo nowa klasyfikacja mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania dokumentu sporządzonego przez klasyfikatora R. C. Skutecznego podważenia czynności upoważnionego klasyfikatora nie mogły stanowić własne ustalenia pracowników Starostwa Powiatowego oraz organów wydających decyzje.

Uzupełnienie materiału dowodowego o opinię biegłego albo o nową klasyfikację jest niezbędne w celu wydania prawidłowej decyzji. W sprawie nie zostało wyjaśnione w sposób jednoznaczny, czy obowiązująca klasyfikacja gruntu jest aktualna, czemu przeczyły ustalenia klasyfikatora R. C. w sprawozdaniu z 2019 r. i co skutkowało obniżeniem klasy badanego gruntu, czy też prawidłowe są twierdzenia organu o aktualności dotychczasowych wpisów.

Nadto Sąd uznał, że podnoszone zarówno przez organ odwoławczy jak i Starostę [...] kwestie związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych, unormowane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie mają bezpośredniego związku z ustaleniem rzeczywistej klasyfikacji gruntu. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2022 r., sygn. I OSK 1747/21, wskazujące, że przepisy powyższej ustawy w żaden sposób nie normują materii odnoszonej do oznaczenia klasy bonitacyjnej, dlatego nie mogą stanowić punktu odniesienia dla postępowania klasyfikacyjnego. Przepisy te dotyczą materii w nich uregulowanej i tylko do niej mają zastosowanie.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy naruszyły art. 7 k.p.a. - zasadę prawdę obiektywnej, nakładający obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zasady postępowania dowodowego określone w art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., błędnie opierając się na niepełnym materiale dowodowym, bez podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy. Z przyczyn opisanych we wcześniejszych motywach uzasadnienia, stwierdzono również naruszenie art. 84 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i zastosuje się do wytycznych Sądu.

Kierując się powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.