Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 943/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 36a
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego W. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 5 c pkt 2, art. 36 a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako "ustawa o systemie oświaty") oraz § 5 pkt 1 załącznika nr 5 do Statutu Miasta R. nadanego uchwałą

nr 38/2002 Rady Miejskiej w R. z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta R. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2007 r., nr 133, poz. 3553 ze zm.) powierzył od [...] września 2013 r. J.S. - nauczycielowi Zespołu Szkół [...] w R. przy ul. [...] - pełnienie obowiązków dyrektora ww. szkoły do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, nie dłużej niż na okres [...] miesięcy (§1). Wykonanie zarządzenia powierzono Wiceprezydentowi Miasta odpowiedzialnemu za sprawy oświaty (§2). Stosownie do § 3 ww. zarządzenia weszło ono w życie z dniem podpisania.

Pismem z [...] sierpnia 2013 r. W. B. wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na treść art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wskazał, że w dniu wejścia w życie zaskarżonego zarządzenia w ww. szkole urzędowało dwóch wicedyrektorów. Powierzenie więc pełnienia obowiązków dyrektora nauczycielowi innemu niż urzędujący wicedyrektor stanowi rażące naruszenie ww. przepisu.

W odpowiedzi z dnia [...] września 2013 r. Prezydent Miasta R. poinformował W. B., że ww. zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] w R. przy ul. [...] w § 1 jako datę powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora nauczycielowi wskazuje [...] września 2013 r. W tym dniu nie było zaś dyrektora szkoły, nie było także wicedyrektorów. Data wejścia w życie zarządzenia nie musi być tożsama z datą powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora czy datą powierzenia stanowiska z oczywistych powodów, np. ze względów organizacyjnych. Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa jest nieuzasadniony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. zarządzenie Prezydenta Miasta R. w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] w R. wniósł W. B. (dalej jako "skarżący") wskazując, że wnosi ją na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa:

- art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] J. S. - nauczycielowi szkoły, w sytuacji gdy w dniu wydania zarządzenia było dwóch wicedyrektorów, a dokonane powierzenie obowiązków dyrektora szkoły osobie będącej tylko nauczycielem, pomija ich, co stoi w sprzeczności z powołanym przepisem

- § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października

2009 r. (Dz. U. z 2009 r., nr 184, poz. 1436) w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze

w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nastąpiło zdaniem organu prowadzącego ze względu na zakończenie z dniem [...] sierpnia 2013 r. kadencji dotychczasowego dyrektora szkoły W. B.. Podkreślił, że przeprowadzony przez organ prowadzący konkurs w celu wyłonienia dyrektora ww. szkoły został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r.

Według skarżącego powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi J. S. dokonano z naruszeniem prawa. Z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie bowiem wynika, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

W Zespole Szkół [...] w R. utworzone są stanowiska wicedyrektorów i w dniu podpisania i wejścia w życie zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] urzędowało dwóch wicedyrektorów. W momencie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły J. S. nie pełnił zaś funkcji wicedyrektora szkoły, był jedynie nauczycielem zatrudnionym w ww. szkole. Zaskarżone zarządzenie zatem w sposób oczywisty narusza art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Powierzenie bowiem pełnienia obowiązków dyrektora ww. szkoły powinno nastąpić jednemu z dwóch zatrudnionych w szkole wicedyrektorów.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora można nauczycielowi tej szkoły tylko wówczas, jeśli w szkole nie ma wicedyrektora, a w dniu [...] sierpnia 2013 r. w ww. szkole byli zatrudnieni wicedyrektorzy. Działanie organu prowadzącego wydaje się zatem być niedopuszczalne i mogło być próbą obejścia zapisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Dodatkowo skarżący wskazał, że J. S. nie posiadał ważnej oceny pracy, zatem nie spełniał wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. (Dz. U. 2009 r., nr 184, poz. 1436) w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie.

Organ podkreślił, że stanowiska wicedyrektorów były obsadzone jedynie do końca roku szkolnego 2012/2013, zaś zgodnie z treścią arkusza organizacyjnego szkoły na rok szkolny 2013/2014 z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz aneksu nr [...] do tego arkusza z [...] sierpnia 2013 r. złożonego przez skarżącego, jako dyrektora szkoły, stanowiska wicedyrektorów nie były obsadzone. Dopiero pełniący obowiązki dyrektora szkoły J. S. powołał na stanowisko wicedyrektora szkoły A. S. po uzyskaniu pozytywnej opinii organu prowadzącego.

Nadto organ podniósł, że wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, przepisy nie nakładają na nauczyciela, któremu organ prowadzący powierzył czasowe pełnienie obowiązków dyrektora szkoły obowiązku spełniania warunków określonych przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek.

Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] marca 2014 r. pełnomocnicy organu wyjaśnili, że w dniu [...]września 2013 r. w szkole nie było wicedyrektorów, bowiem ich kadencja zakończyła się w dniu [...] sierpnia 2013 r. Powyższe było przeszkodą w powierzeniu obowiązków dyrektora jednemu z wicedyrektorów. Zarządzenie zostało zaś podpisane w dniu [...] sierpnia 2013 r., gdyż [...] września 2013 r. wypadał w niedzielę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (lub inny akt) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego

i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc danego aktu organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości.

W myśl z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego

i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W kontekście powyższych kryteriów sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny prawnej wydanego orzeczenia, należy przede wszystkim stwierdzić, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] w R.. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że Prezydent Miasta R. jest organem prowadzącym dla ww. szkoły, a wydany przez niego akt podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisów.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 50 § 1 p.p.s.a. na który to przepis również powołuje się skarżący, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Zauważyć należy, że na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia dotyczącego ww. szkoły jej dyrektorem był skarżący i w ocenie Sądu z tego względu miał on interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu. Skarżący wyczerpał również tryb wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że spełnione zostały wszystkie warunki formalne aby Sąd mógł rozpoznać niniejszą skargę.

Rozpoznając sprawę merytorycznie sąd administracyjny doszedł do przekonania, że podczas wydawania zaskarżonego zarządzenia doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności ww. aktu.

Zgodnie z art. 36a ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (ust. 4). Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach,

w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (ust. 5).

W ocenie Sądu dyspozycja art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty rodzi obowiązek po stronie organu prowadzącego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora do czasu jego wyboru w drodze konkursu wicedyrektorowi, a dopiero

w szkołach, w których nie ma wicedyrektora - nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Z treści tego przepisu wynika bowiem wyraźnie, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora, pierwszeństwo przypada wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora, organ powierza obowiązki nauczycielowi tej szkoły (vide: Komentarz do art. 36(a) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, [w:] M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006). Obowiązki dyrektora można zatem czasowo powierzyć jakiemukolwiek nauczycielowi danej szkoły lub placówki, według uznania organu prowadzącego, o ile jednak nie jest obsadzone stanowisko wicedyrektora.

Z przedstawionego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, jak również

w świetle wyjaśnień złożonych na rozprawie przed Sądem przez pełnomocników organu, bezspornym jest, że w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia, tj. [...] sierpnia 2013 r. w przedmiotowej szkole było dwóch wicedyrektorów. Ich kadencja kończyła się bowiem dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r.

Z zaskarżonego zarządzenia (§ 3) jednoznacznie zaś wynika, że wchodzi ono

w życie z dniem podpisania, tj. [...] sierpnia 2013 r. Fakt więc, że kadencja wicedyrektorów szkoły kończyła się w dniu [...] sierpnia 2013 r. nie mógł tym samym

w dniu wydania zarządzenia stanowić przeszkody do powierzenia jednemu z nich pełnienia obowiązków dyrektora.

W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że powierzenie obowiązków dyrektora nauczycielowi szkoły, a nie jednemu

z wicedyrektorów miało nastąpić w dniu [...] września 2013 r. Istotnym jest bowiem, że zarządzenie weszło do obrotu prawnego już w dniu jego wydania, a w dniu tym

w szkole obsadzone były stanowiska dwóch wicedyrektorów.

W związku z powyższym nie może również zasługiwać na uwzględnienie wyjaśnienie złożone na rozprawie przed Sądem przez jednego z pełnomocników organu, że wydanie zaskarżonego zarządzenia miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2013 r. tylko z uwagi na to, że [...] września 2013 r. wypadał w niedzielę.

Wyjaśnić należy, że sformułowanie zawarte w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty "organ prowadzący może", należy odczytywać w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków albo może nie powierzać pełnienia obowiązków określonej osobie" (czyli nie skorzystać z możliwości określonej w art. 36a ust. 5 ustawy

o systemie oświaty), a nie w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków wicedyrektorowi albo może powierzyć pełnienie obowiązków innemu nauczycielowi". Organowi prowadzącemu nie przysługuje więc alternatywa w zakresie wyboru jednej (wicedyrektora) lub drugiej osoby (inny nauczyciel).

Określenie "może" sprowadza się do sytuacji, w której w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata na dyrektora lub organ prowadzący nie powierzył tego stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi (art. 36a ust. 3 i 4 ww. ustawy), wobec czego organ prowadzący może wdrożyć procedurę z art. 36a ust. 5 ustawy i powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły osobie ustalonej według kolejności tam określonej, zatem z pierwszeństwem dla osoby wicedyrektora.

Powyższy przepis ma charakter wyjątkowy. Należy bowiem zauważyć, że w tym trybie, odmiennie niż w ust. 2 i 4, nie dochodzi do powierzenia stanowiska dyrektora, lecz jedynie organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora czasowo, a okres ten nie może trwać dłużej niż 10 miesięcy.

Treść analizowanego przepisu wyraźnie wskazuje, że przy powierzaniu obowiązków pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi. Tylko w szkołach, w których to stanowisko nie jest obsadzone powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora można nauczycielowi tej szkoły. W świetle przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący przy powierzaniu pełnienia obowiązków nie ma swobodnego wyboru pomiędzy wicedyrektorem a nauczycielem tej szkoły. Powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora można nauczycielowi tej szkoły tylko wówczas, jeśli w szkole nie ma wicedyrektora.

Powyższa wykładnia ww. przepisu jest utrwalona zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych; zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmują, że przy powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi, a organ prowadzący w sytuacji gdy w szkole jest wicedyrektor nie ma możliwości powierzenia obowiązków dyrektora nauczycielowi tej szkoły.

Skoro zaś w ww. szkole w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia obsadzone były stanowiska wicedyrektorów, organ powierzając pełnienie obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi szkoły, a nie jednemu z wicedyrektorów, dopuścił się istotnego naruszenia art. 36 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego zarządzenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie 2 wyroku.

O kosztach orzeczono jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.

Na łączną kwotę ([...] zł) przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył: [...] zł tytułem wpisu sądowego od skargi, [...] zł tytułem zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa [...] zł.