Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2094/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 183, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18, art. 33 § 1 pkt 5, art. 34 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2199/13 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] w W. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Polskiego Związku Działkowców [...] w W. na rzecz Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Polskiego Związku Działkowców [...] uchylił postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] września 2013 r., nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym doręczeniem w dniu 7 sierpnia 2013 r. Polskiemu Związkowi Działkowców [...] z siedzibą w W. (dalej jako PZD) tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wystawionego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej jako GIODO) w związku z niewykonaniem dobrowolnie przez PZD decyzji administracyjnej GIODO z [...] września 2011 r., [...] utrzymanej w mocy decyzją tego organu z [...] stycznia 2012 r., [...]. Decyzją z [...] września 2011 r. nakazano PZD udostępnienie na rzecz W. D., J. T., E. K. oraz J. K. danych osobowych użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" z siedzibą w R. (dalej jako ROD [...]), użytkujących działki o nr [A] i nr [B], działkę o nr [C] i działkę o nr [D] w zakresie ich imion, nazwisk, adresów zameldowania oraz numerów działek.

W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone przez PZD postanowienie zostało wydane na podstawie art. 33 w zw. z art. 34 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) zwanej dalej u.p.e.a. PZD zgłosił zarzuty egzekucyjne na podstawie art. 33 pkt 5 i pkt 10 u.p.e.a. podnosząc niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonego powołanymi decyzjami administracyjnymi oraz niespełnienie wymogów z art. 27.

Odnośnie pierwszego z zarzutów PZD podniósł, że nakaz zawarty w decyzji administracyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] września 2011 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] stycznia 2012 r. jest niewykonalny, ponieważ PZD nie posiada, a więc i nie przetwarza, danych osobowych w postaci adresów zameldowania członków PZD użytkujących działki w ROD "[...]". PZD dysponuje tylko takimi danymi, jakie są ujawnione przez członków Związku w deklaracji członkowskiej, która nie zawiera adresu zameldowania, lecz adres zamieszkania członka Związku.

W ocenie Sądu, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych niezasadnie, albowiem przedwcześnie przyjął, że powyższy zarzut egzekucyjny nie jest uzasadniony, a w związku z tym nie zachodzi potrzeba umorzenia postępowania egzekucyjnego. Potwierdził, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji stanowiącej podstawę egzekucji, ponieważ sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Jednakże, przesłanka z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. oznacza niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, która może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Może ona mieć charakter trwały lub czasowy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny zarzutu opartego na tej podstawie. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie (por. C. Kulesza, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W analizowanym przypadku Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ocenił jedynie niewykonalność obowiązku niepieniężnego, wynikającą z przyczyn prawnych, a więc tkwiących w samej decyzji. W tym zakresie oparł się na ustaleniach postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji nakładającej na PZD obowiązek o charakterze niepieniężnym oraz postępowania kontrolnego z 2009 r. prowadzonego w PZD w innej sprawie. Nie poczynił natomiast jakikolwiek ustaleń i nie dokonał oceny, czy argumenty przedstawione przez stronę zobowiązaną nie stanowią w istocie faktycznej przyczyny niewykonalności nałożonego nań obowiązku niepieniężnego.

Zdaniem Sądu zasługuje na uwzględnienie argumentacja PZD wskazująca na wprowadzenie organu Ochrony Danych Osobowych w błąd w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z [...] września 2011 r. nakazującej PZD ujawnienie adresu zameldowania osób użytkujących określone działki w ROD "[...]". Z pisma PZD z 18 lipca 2013 r. kierowanego do Generalnego Inspektora wynika, że "... w dotychczasowej korespondencji omyłkowo wskazano, że oprócz adresu do korespondencji (adresu faktycznego zamieszkania) [...] PZD przetwarza również dane osobowe w zakresie miejsca zameldowania. [...] PZD przetwarza wyłącznie takie dane osobowe, jakie faktycznie znajdują się w rejestrze członków PZD". Z załączonego do ww. dokumentu pisma Prezesa Zarządu ROD "[...]" z 19 czerwca 2013 r. wynika, że w posiadaniu tego ROD-u jest rejestr członków, w którym uwidocznione są jedynie ich adresy zamieszkania. Nie prowadzi się natomiast rejestru działek w odniesieniu do działek geodezyjnych.

Analiza przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działowych (Dz. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) oraz obecnie obowiązującej ustawy z 13 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) wskazuje, że zasady członkostwa, w tym zakres pozyskiwania danych osób ubiegających się o członkostwo w PZD, ustawodawca pozostawił w gestii statutowej PZD (obecnie stowarzyszenia ogrodowego posiadającego osobowość prawną – art. 65 ust. 1 ustawy z 13 grudnia 2013 r.). Przepisy § 15 ust. 1 pkt 8 i § 20 pkt 4 Statutu PZD, jako podstawowe obowiązki członka zwyczajnego i członka wspierającego ustanawiają aktualizację danych osobowych i adresu do korespondencji.

Z mocy § 1 ust. 1 uchwały Prezydium Krajowej Rady PZD z 25 marca 2010 r., nr 39/2010 w sprawie przydziału działek w rodzinnych Ogrodach Działkowych, osoba ubiegająca się o przydział działki składa deklarację członkowską według wzoru ustalonego przez Prezydium Krajowej Rady, który przewiduje podanie adresu zamieszkania i adresu do korespondencji ubiegającego się o członkostwo. Natomiast § 146 Regulaminu ROD nakłada na członka PZD obowiązek zgłaszania do zarządu rodzinnego ogrodu działkowego na piśmie zmiany danych osobowych umieszczonych w deklaracji członkowskiej, w tym zmianę miejsca zamieszkania, a także wskazuje, że zaniedbanie tego obowiązku skutkuje pozostawieniem korespondencji w aktach ze skutkiem doręczenia.

W świetle powyższych uregulowań statutowych, zasługują na uwzględnienie twierdzenia PZD o braku zbioru danych zawierających adresy zameldowania członków PZD (odpowiednio ROD) oraz braku zbioru danych zawierających numer działek geodezyjnych działek użytkowanych przez członków ROD "[...]" (wobec braku nakazu prawnego ich posiadania). Skoro PZD nie jest w posiadaniu przedmiotowych danych, to obiektywnie rzecz biorąc nie jest w stanie wykonać nałożonego na niego obowiązku egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym. Oceny tej nie mogą zmienić ustalenia organu Ochrony Danych Osobowych poprzedzające wydanie decyzji nakazowej z [...] września 2011 r. Pozostają one w sprzeczności z aktualnym stanem faktycznym sprawy. Oświadczenie zawarte w powołanym przez organ piśmie PZD z 19 kwietnia 2011 r. nie zostało przez niego zweryfikowane pod względem posiadanych przez zobowiązanego zbiorów danych osobowych. Zaś z powołanego w tym piśmie § 123 pkt 25 Statutu PZD, nie wynika uprawnienie do pozyskiwania adresów zamieszkania członków PZD, ponieważ ten przepis mówi jedynie o prowadzeniu ewidencji członków PZD z obszaru działania okręgu. Także powoływanie się przez organ na nieaktualne ustalenia postępowania kontrolnego przeprowadzonego w 2009 r. nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu wskazującego na posiadanie przez PZD zbioru danych osobowych zawierających adresy zameldowania podmiotów wymienionych w decyzji nakazowej z [...] września 2011 r. Tym samym zasługuje na aprobatę twierdzenie strony skarżącej, że organ badając zasadność zarzutu egzekucyjnego całkowicie pominął, iż tylko dane osobowe podawane przez kandydatów na członków PZD w deklaracji członkowskiej są źródłem pozyskanych danych osobowych, które są później przetwarzane przez PZD. Nie są zaś nimi adresy zameldowania członków PZD, ponieważ PZD nie ma podstawy prawnej do ich żądania.

W niniejszej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie dokonał jakikolwiek ustaleń pozwalających na stwierdzenie, czy zgłaszany zarzut egzekucyjny niewykonalności faktycznej nałożonego obowiązku niepieniężnego jest zasadny, czy też nie. Ograniczył się do stwierdzenia, że zarzut oparty na przesłance niewykonalności obowiązku nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji. Oczywiście to stwierdzenie jest prawidłowe w odniesieniu do badania przyczyn prawnych niewykonalności decyzji, lecz nie zwalania organu egzekucyjnego z obowiązku badania niewykonalności decyzji już po jej wydaniu, z uwagi jej faktyczne przyczyny. Te zaś w niniejszej sprawie zaistniały. Nie oceniając prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ przed wydaniem decyzji nakazowej należy stwierdzić, że PZD nie jest w stanie zrealizować przedmiotowego nakazu, ponieważ nie jest w posiadaniu i nie przetwarza danych osobowych będących przedmiotem tego nakazu.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ egzekucyjny wydając postanowienie oddalające zarzut egzekucyjny z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. naruszył ten przepis w zw. z art. 34 § 4 powołanej ustawy, jak też dopuścił się istotnego naruszenia art. 18 tej ustawy w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. zarówno w zaskarżonym, jak i poprzedzającym go postanowieniu z 23 sierpnia 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu niespełnienia wymogu określonego w art. 27 § 3 u.p.e.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest on zasadny. Wymóg doręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia, stanowiącego wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, został spełniony 19 lipca 2013 r., o czym zamieszczono informację w rubryce 29 tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2013 r.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 i art. 34 § 4 oraz w związku art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie nie dokonał ustaleń pozwalających mu stwierdzić, czy zgłaszany zarzut egzekucyjny niewykonalności faktycznej nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym jest zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej stwierdzono, że dla GIODO w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miała uchwała Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z 11 czerwca 2003 r., nr 64/2003 w sprawie zasad i trybu prowadzenia rejestru członków Polskiego Związku Działkowców, a w szczególności § 2 tej uchwały, zgodnie z którym Rejestr członków PZD prowadzą okręgowe zarządy PZD. Rejestr ten winien zawierać następujące dane "1) imię i nazwisko członka Związku lub imiona i nazwisko/a małżonków, w przypadku nadania członkostwa i przydzielenia działki obojgu małżonkom łącznie, 2) adres zameldowania na pobyt stały członka PZD oraz adres wskazany do korespondencji, 3) numer działki, do której Zarząd POD przyznał członkowi prawo użytkowania, 4) datę podjęcia uchwały przez Zarząd POD o nadaniu członkostwa i przyznaniu prawa użytkowania działki lub wyłącznie prawa użytkowania działki w przypadku zachowania członkostwa, 5) powierzchnię działki pracowniczej" (k. 140 akt administracyjnych). Wskazana uchwała stanowi wewnętrzny PZD regulujący zasady i tryb prowadzenia rejestru członków PZD.

Wskazany przepis uchwały enumeratywnie wymienia dane osobowe, które powinien zawierać rejestr członków PZD. W tej samej kolejności, te same dane zostały wymienione w piśmie zobowiązanego z 19 kwietnia 2011 r. (k. 134 akt administracyjnych), w odpowiedzi na pytanie GIODO zawarte w piśmie z 11 kwietnia 2011 r. Z powyższego wynika, że działkowcy użytkujący działki o nr [A] i [B], [C] i nr [D] nie są nowoprzyjętymi członkami PZD, którzy wypełniają przedstawioną przez zobowiązanego deklarację członkowską.

Zobowiązany w zależności od sytuacji używa różnych pojęć na określenie adresu: adres zameldowania, adres zamieszkania, czy też adres do korespondencji. Trudno więc zrozumieć zarzut o niewykonalności decyzji GIODO w tym zakresie.

Przetwarzanie danych osobowych użytkowników działek w PZD reguluje uchwała z 11 czerwca 2003 r., nr 64/2003 r. Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców w sprawie zasad i trybu prowadzenia rejestru członków Polskiego Związku Działkowców. Generalny Inspektor wydając decyzję z [...] września 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2012 r., a następnie dochodząc jej wykonania na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji posiadał dowody, z których wynikało, że zobowiązany dysponował danymi wymienionymi w przywołanym Tytule wykonawczym. Jednocześnie GIODO nie pozyskał informacji, że dane te zostały usunięte.

W niniejszej sprawie zobowiązany na etapie postępowania egzekucyjnego nie przedstawił dowodów na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym wskazanego w Tytule wykonawczym z [...] sierpnia 2013 r., tj. nie przesłał kopii dokumentów (np. fragmentu rejestru członków PZD, deklaracji członkowskich dla użytkowników działek o numerach wymienionych w ww. decyzji administracyjnej), na których znajdowały się podlegające udostępnieniu dane osobowe lecz jedynie oświadczył, że ich nie posiada, tak jak wcześniej oświadczył, że je posiada. Zobowiązany przywołał jedynie wybrane, obowiązujące obecnie, procedury i przesłał treść dokumentów dotyczących tych procedur. Z tych względów GIODO, jako wierzyciel, wyjaśnieniom tym nie dał wiary. W niniejszej sprawie materiał dowodowy jakim dysponował Generalny Inspektor nie dawał podstaw do uznania, że w związku z oświadczeniem zobowiązanego konieczne jest dokonanie czynności egzekucyjnych w siedzibie zobowiązanego.

Reasumując wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie dawał podstawę do uznania, że Polski Związek Działkowców [...] jest w posiadaniu danych osobowych użytkowników działek ROD "[...]", użytkujących działki o nr [A] i [B], [C] i o nr [D], w zakresie ich imion, nazwisk, adresów zameldowania oraz numerów działek, a twierdzenia zobowiązanego o niewykonalności ww. obowiązku w świetle tych dowodów, w tym wcześniejszych oświadczeń należało uznać za gołosłowne. Tym samym GIODO uznał, że jego decyzja jest wykonalna.

Nie można zgodzić się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że Generalny Inspektor wydając postanowienie z [...] września 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia r. w sprawie rozpoznania zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, naruszył art. 33 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. GIODO w przedmiotowej sprawie zebrał i wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach faktycznych ww. postanowień. Wszystkie okoliczności i dowody, na które powołał się GIODO w ww. postanowieniach opierają się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ponadto, organ przytoczył stanowisko PZD znajdujące się aktualnie (w dniu 2 czerwca 2014 r.) na jego stronie internetowej, przeczące zarzutom przedstawionym przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z tym stanowiskiem cyt.: "Sposób przetwarzania i ochrony danych osobowych w Polskim Związku Działkowców został uregulowany w trzech uchwałach Prezydium KR PZD: nr 63/2003 (powinno być 64/2003 dopisek GIODO) z dnia 11.06.2003 r. w sprawie zasad i trybu prowadzenia rejestru członków PZD (Biuletyn Informacyjny nr 5/2003), nr 12/2008 z dnia 24.01.2008 r. w sprawie rejestru członków organów PZD (Biuletyn Informacyjny PZD nr 6/2008) oraz nr 147/2009 z dnia 28.10.2009 r. w sprawie wprowadzenia wytycznych dotyczących przetwarzania i ochrony danych osobowych w jednostkach PZD (Biuletyn Informacyjny PZD nr 16/2009). Zgodnie z nimi, w Polskim Związku Działkowców prowadzone są dwa rejestry dotyczące danych osobowych użytkowników działek (rejestr członków PZD oraz rejestr członków organów ROD). Zawierają one m.in. takie informacje jak: imię i nazwisko, adres zameldowania na pobyt stały i adres korespondencyjny, numer telefonu oraz numer działki, do której zarząd ROD przyznał członkowi ROD prawo użytkowania. Prowadzone są one przez OZ PZD na podstawie informacji przekazanych przez zarządy ROD. Dane te przetwarzane są przez administratora danych (zarząd ROD, OZ PZD albo KR PZD) wyłącznie dla realizacji zadań statutowych PZD, określonych w statucie PZD, regulaminie ROD oraz innych przepisach związkowych. Tylko w wyjątkowych przypadkach są one udostępniane osobom trzecim np., gdy występujący o dane osobowe jest uprawniony do ich otrzymania na mocy odpowiednich przepisów prawnych (dla organu administracji celem wydania decyzji o nakazie rozbiórki altany czy też ustalenia podatku). W przypadku pozostałych żądań, PZD odmawia udostępnienia danych bądź informuje o tym fakcie działkowca i występuje o jego zgodę. O przekazanie danych osobowych użytkowników działek występują byli właściciele (bądź ich spadkobiercy) gruntów ROD objętych roszczeniami. Chcą oni uzyskać te dane w celu skierowania przeciwko działkowcom indywidualnych pozwów o wydanie gruntu. W takich przypadkach PZD kategorycznie odmawia udostępniania danych albo zaskarża decyzję GIODO o nakazie udostępnienia tych danych do wyższych instancji (wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2011 r., II SA/Wa 1500/11), postanowienie NSA z 21.09.2012 r. (I OSK 2016/12)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, ale ta nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5, obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej" (por. wyr. NSA z 13.11.2008 r., II OSK 1365/07, a także wyr. NSA z 14.5.2013 r., I OSK 75/13, cyt. za R. Hauser, A. Skoczylas /redaktorzy/, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, komentarz do art. 33, teza 11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił, że skarżący udowodnił trwałą niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją Generalnego Inspektora Danych Osobowych z [...] września 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją administracyjną tego organu z [...] stycznia 2012 r.

Przede wszystkim, nie można przyjąć, że niewykonalne jest podanie imion, nazwisk, adresów zameldowania oraz numerów działek użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" z siedzibą w R., a niewykonalność całego obowiązku nałożonego powołaną decyzją zarzucił skarżący.

Polski Związek Działkowców w swoich pismach wskazywał na dwie okoliczności niewykonalności obowiązku: brak wiedzy [...] PZD o adresach zameldowania członków PZD użytkujących działki w ROD "[...]" w R. (wraz ze wskazaniem, że w dotychczasowej korespondencji omyłkowo wskazywano że oprócz adresu do korespondencji [...] PZD przetwarza również dane osobowe dotyczące miejsca zameldowania) oraz nieprzetwarzanie przez [...] PZD danych osobowych członków PZD w powiązaniu ich z działkami ewidencyjnymi.

Na dowód braku posiadania adresów zameldowania dostarczono pismo Prezesa Zarządu ROD "[...]", który poinformował, że rejestr członków ogrodu zawiera adresy zamieszkania i nie jest prowadzony rejestr działek w odniesieniu do działek geodezyjnych.

Zobowiązany nie może jednak powoływać się na brak danych, które powinien udostępnić, jeżeli ten brak wynikł z jego działania albo zaniechania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, GIODO mógł dołączyć do akt sprawy uchwałę Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z 11 czerwca 2003 r., nr 64/2003 tym bardziej, że na stronie internetowej Polskiego Związku Działkowców wskazuje się, że "Sposób przetwarzania i ochrony danych osobowych w Polskim Związku Działkowców został uregulowany w trzech uchwałach Prezydium KR PZD: nr 63/2003 z dnia 11.06.2003 r. w sprawie zasad i trybu prowadzenia rejestru członków PZD (Biuletyn Informacyjny nr 5/2003) (...)" (informacja dostępna pod adresem: http://pzd.pl/artykuly/8722/119/Czy-dane-czlonkow-ROD i datowana na 14 lutego 2013 r.). Skarżący nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie może być stosowana powołana uchwała z 11 czerwca 2003 r., w której w § 2 ust. 3 pkt 1 wskazano, że "rejestr członków PZD winien zawierać następujące dane: (...) 2) adres zameldowania na pobyt stały członka PZD oraz adres wskazany do korespondencji (...)". Z kolei z § 5 ust. 1 cyt. uchwały wynika, że "Dokumentację źródłową dla rejestru członków PZD stanowią następujące dokumenty z ewidencji użytkowników działek prowadzonej przez zarządy POD: 1) deklaracja członkowska, 2) uchwała okręgowego zarządu PZD, w przypadku ogrodu nowotworzonego, 3) uchwała zarządu POD w przypadku ogrodu już istniejącego, 4) inne dokumenty potwierdzające przyznanie działki, w przypadku działkowców nieprzerwanie użytkujących działki w ogrodach powstałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, 5) wypełniona karta "C".

Ze wskazanej wyżej uchwały wynika więc, że dane dotyczące adresu zameldowania na pobyt stały członka PZD powinny zostać nadesłane przez zarządy Pracowniczych Ogrodów Działkowych. Zatem, to z winy zobowiązanego powstała okoliczność, na którą powołuje się on w toku postępowania. Nie może więc mieć ona wpływu na stwierdzenie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Z kolei w "zarzutach w sprawie postępowania egzekucyjnego" z 8 sierpnia 2013 r. wskazano, że "według posiadanych przez [...] PZD informacji nie był sporządzany plan ogrodu na podkładzie geodezyjnym, ani inne mapy geodezyjne obrazujące, które działki ogrodowe zlokalizowane są na działkach objętych roszczeniami (...). Dopiero po sporządzeniu takich map możliwe byłoby ustalenie, które działki ogrodowe są zlokalizowane na w/w działkach ewidencyjnych, a w konsekwencji ustalenie imion i nazwisk tych działkowców. (...) Nawet w decyzji z [...] września 2011 r. (...) nie wyjaśniono na jakiej podstawie przyjęto założenie, że [...] PZD przetwarza dane działkowców w powiązaniu z konkretnymi działkami geodezyjnymi, gdyż w żadnym z pism [...] PZD nie potwierdzał prowadzenia takiego zbioru danych, a KR PZD wyraźnie zaprzeczyła aby dane osobowe w takim zbiorze przetwarzała".

Jednocześnie, z § 93 Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców 7 kwietnia 2004 r. (stan na dzień 1 maja 2012 r.) wynika, że Plan zagospodarowania oparty jest na podkładzie geodezyjnym, określa granice ogrodu, jego podział na działki z zaznaczeniem ich granic, powierzchni i numeracji oraz podstawową infrastrukturę rodzinnego ogrodu działkowego. Zestawienie treści § 93 cyt. Regulaminu oraz fragmentu zarzutów z 8 sierpnia 2013 r. prowadzi do wniosku, że pomimo określenia obowiązku nie został on zrealizowany dla ROD "[...]" w R. Brak sporządzenia podkładu geodezyjnego obciąża więc zobowiązanego i nie będzie oznaczać trwałej niewykonalności nałożonego decyzją z [...] września 2011 r. obowiązku.

Należy zatem uznać, że w toku postępowania Polski Związek Działkowców [...] nie wykazał, że nałożony decyzją z [...] września 2011 r. obowiązek jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym lub też czynności składające się na treść obowiązku zawartego w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze.

Nie bez znaczenia jest fakt, co całkowicie uszło uwadze Sądu I instancji, że będącej w rozpoznawanej sprawie tytułem egzekucyjnym, ostatecznej decyzji administracyjnej GIODO z [...] września 2011 r., [...] przysługuje domniemanie legalności (art. 16 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że decyzja ta wiąże erga omnes, a w szczególności zaś zobowiązanego. Skoro zobowiązany twierdzi, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (zobowiązany utrzymuje, że nigdy nie przetwarzał danych osobowych swoich członków w zakresie "adresu zameldowania", bo nigdy nie został na niego nałożony taki obowiązek, i dlatego nigdy nie był w ich posiadaniu), to trybem, w którym można zweryfikować to twierdzenie jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji uregulowany w art. 156 – 159 k.p.a., a nie postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone w sprawie przymusowego wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji.