Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2050/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia WSA del. Maria Werpachowska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 888/07 w sprawie ze skargi E. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2007 r. [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz L. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 lutego

2008 r. sygn. akt II SA/GL 888/07 oddalił skargę E. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją Naczelnika Gminy R. – W. z dnia [...] lipca 1989 r. nr

[...], po rozpatrzeniu wniosku S. J., M. B., K. S.

i E. G. na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zatwierdzono projekt podziału działek nr : [...],[...],[...],[...],[...], położonych w R. - na działki nr : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (wg przedłożonej mapy z dnia [...] grudnia 1988 r. Nr [...]). W uzasadnieniu wskazano, że podziału dokonano zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z dnia [...] lipca 1988 r. Nr [...]. Wyjaśniono, że działka nr [...] powstała po połączeniu działek [...],[...],[...] i [...], położonych w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem [...], przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i zagrodowe.

W dniu [...] listopada 2006 r. L. S. jako następca prawny A. M.

i T. M., wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając,

że decyzją tą zatwierdzono m.in. podział działki nr [...], której jest współwłaścicielem. Podniósł, że o podział działki nr [...] nigdy nie występowali właściciele gruntu ujawnieni w KW [...] i jednostce rejestrowej [...] (po zmianie

z urzędu: nr [...]) i nigdy też o tej decyzji nie zostali powiadomieni. Wynikłe z decyzji podział i scalenie, nigdy nie zostały naniesione na mapy ewidencyjne oraz do planu zagospodarowania przestrzennego, stojąc w sprzeczności z obecnym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...]). Nadto podniósł,

że w dniu wydania decyzji, wnioskujący o podział K. S. nie był właścicielem działki nr [...], a wreszcie, powołana ustawa dotyczy jedynie gruntów Skarbu Państwa i gminnych, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje identycznej treści decyzja o zatwierdzeniu podziału o numerze [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]:

1) stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy R. – W. z dnia [...] lipca 1989 r., nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu włączenia do działki nr [...], działek nr [...],[...],[...],[...] i utworzenia działki nr [...] o nowej konfiguracji i powierzchni 789 m2,

2) stwierdziło, że decyzja opisana w punkcie 1 w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych,

3) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w punkcie 1 w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ wskazał na niekompletność akt postępowania, zakończonego kwestionowaną decyzją, której kopię dołączył wnioskodawca, zauważając, że w aktach znajduje się identycznej treści decyzja, oznaczona znakiem [...]. W szczególności brak było w aktach wniosku stron o wszczęcie postępowania podziałowego, a także decyzji oznaczonej znakiem [...]. Kopię odpisu tej decyzji dołączył wnioskodawca w niniejszej sprawie.

Objęta podziałem działka nr [...], stanowiła własność A. i T. M., których prawo ujawniono w księdze wieczystej, a którzy nie wystąpili o jej podział. Działka ta objęta została dwoma aktami własności ziemi:

1) nr [...] z dnia [...] lutego 1976 r., którym stwierdzono nabycie z mocy prawa przez A. i T. M.,

2) nr [...] z dnia [...] października 1978 r., którym potwierdzono jej nabycie z mocy prawa przez M. i A. B.

W związku z tym, że A. i T. M. nie wystąpili o podział działki

nr [...], decyzja w tej części została wydana z rażącym naruszeniem art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości -

w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a ponadto,

z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. z uwagi na pominięcie tych osób

w postępowaniu, mimo faktu, iż geodecie znany był fakt rozbieżności w stanie posiadania i błędnego wydania dwóch aktów własności ziemi.

Organ stwierdził, że decyzja w zakresie podziału działki nr [...] na działki

nr [...] i [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem umowami

w formie aktów notarialnych z dnia [...] października 1989 r. rep. A Nr [...], R. J. i L. J. nabyli od M. i A. B. powstałe w wyniku podziału działki nr [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 878 m2, zaś w dniu [...] września 1989 r. rep. A nr [...], L. i R. J. nabyli od S. J. działkę nr [...], a od K. i A. S. - działki nr [...];[...], a wreszcie, umową z dnia [...] marca 1990 r. rep. A Nr [...], L. i R. J. dokonali zamiany działki nr [...] na działkę nr [...] o pow. 191 m2, stanowiącą współwłasność E. G. i K. G.

Co do powyższej decyzji w części, dotyczącej zatwierdzenia projektu włączenia do działki nr [...], działek nr [...],[...],[...] i [...] oraz utworzenia w ten sposób działki nr [...] - o nowej konfiguracji i powierzchni, Kolegium uznało, że zapadła ona z rażącym naruszeniem art. 12 powołanej ustawy, bowiem scalenie nieruchomości w celu utworzenia działek budowlanych, nie następowało w tym trybie,

a ponadto, brak było zgody właścicieli na takie scalenie. Zdaniem Kolegium, decyzja w tej części nie wywołała też żadnych skutków prawnych, ponieważ przedmiotem obrotu (sprzedaży), były działki powstałe w wyniku podziału, a nie - działka powstała w wyniku scalenia. W odniesieniu do podziału działek nr [...],[...],[...] i [...] organ uznał, że nastąpił on na wniosek właścicieli i był zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stąd też brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku L. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. podzielając dotychczasowe ustalenia faktyczne i pogląd prawny. Kolegium wyjaśniło, że w odrębnym postępowaniu na wniosek E. S. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] orzeczono o stwierdzeniu nieważności w całości decyzji oznaczonej nr [...]. Organ wskazał, że o ile nawet działka nr [...] była objęta dwoma aktami własności ziemi, to nieprawidłowość ta została wyeliminowana przez wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w akcie nr [...] - poprzez wpisanie w miejsce działki nr [...] - działki nr [...]. Decyzja z dnia [...] lipca

1988 r. dotyczyła zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania działek pod budowę budynku mieszkalnego i jej treść potwierdza przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe. Z kolei stanowisko o wystąpieniu o podział nieruchomości przez właścicieli (oprócz A. i T. M.), organ oparł na zeznaniach K. S. i E. G.

W skardze do Sądu E. S. i L. S. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie art. 32 Konstytucji, art. 6, 8, 9, 11, 12 § 1, 76 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 23 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. W uzasadnieniu skarżący ponowili zarzuty co do błędnego ustalenia przez Kolegium stanu faktycznego niniejszej sprawy, zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, powołując się na treść wyroku SR w Ż. sygn. akt [...] oraz wskazując na wadliwą ocenę skutków aktów notarialnych. Skarżący zaakcentowali, iż aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nabyli m.in. prawo własności działki nr [...], zaś na mapach ewidencyjnych i mapie zasadniczej, działka ta nie jest podzielona. Zdaniem skarżących, niezrozumiałe jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1989 r. tylko w części dotyczącej scalenia, a pozostawienie w mocy części dotyczącej podziału, pomimo niewykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że skarżącym ani ich poprzednikom, nie przysługiwał tytuł prawny do pozostałych działek, objętych podziałem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając wyrokiem z dnia

6 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/GL 888/07 skargę E. S. i L. S. stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona.

Sąd wskazał, że z wyjaśnień złożonych przez skarżących w toku rozprawy sądowej, wynika, iż Kolegium, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji o podziale nieruchomości z dnia [...] lipca 1989 r. znak [...] i decyzja ta jest prawomocna. Oznacza to, że decyzja o znaku [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Powołując się na art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazał, że legitymacja czynna przysługuje podmiotowi, mającemu w tym interes prawny. Tymczasem skarżący są współwłaścicielami jedynie działki nr [...], która była jedną z kilku nieruchomości, objętych kwestionowaną decyzją o podziale nr [...], na którą powołano się przy zawarciu umowy sprzedaży powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i [...] (w akcie notarialnym nie przywołano decyzji znak [...]). Z powodu braku interesu prawnego (tytułu do pozostałych nieruchomości, objętych kwestionowaną decyzją), skarżący nie są uprawnieni do negowania decyzji Kolegium w takiej części, która nie dotyczy działki nr [...], a mianowicie, w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o podziale innych działek. Do ochrony obiektywnie pojętego porządku prawnego legitymowany jest bowiem wyłącznie prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich.

Skarżący nie mogą negować faktu, że o podział pozostałych działek wystąpili ich właściciele, jak to wynika z treści decyzji nr [...]. Niewątpliwie A. B.

i M. B. zawierając warunkową umowę sprzedaży, przedłożyli decyzję o takim numerze. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, czy R. J. legitymowany był do wystąpienia w dniu [...] lipca 1988 r. o zatwierdzenie planu realizacyjnego zagospodarowania m.in. działki nr [...], jako że decyzja w tym przedmiocie, wydana przez Naczelnika Gminy R. – W. z dnia [...] lipca 1988 r. znak [...], na podstawie ustawy - Prawo budowlane, nie była przedmiotem postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją Kolegium. Nie ma też znaczenia zarzut, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji o podziale, R. J. nadal nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, objętych decyzją z dnia [...] lipca 1988 r., przywołaną w uzasadnieniu decyzji nr [...].

Sąd stwierdził, że dla oceny przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., miarodajny jest stan prawny z daty wydania kwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 1989 r. - podział nieruchomości mógł nastąpić na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału, jeżeli był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności podziału była zgodność z planem, obowiązującym w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem w dniu [...] lipca 1989 r. na terenie Gminy R. – W. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą GRN z dnia [...] lutego 1984 r. ( Dz. Urz. WRN nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym działki, objęte podziałem, położone były na terenach oznaczonych symbolem GMN, MR, przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i zagrodowe. Zdaniem sądu administracyjnego takie przeznaczenie terenu, określone w obowiązującym wówczas planie miejscowym, przesądzało o dopuszczalności wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału m.in. działki nr [...].

Jednak zasadnie uznał organ administracji, iż decyzja w trybie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z 1985 r. mogła być wydana jedynie na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej podziałowi. Tymczasem ówcześni właściciele działki nr [...], A. i T. M. nie wystąpili z wnioskiem o jej podział, ani też decyzji tej im nie doręczono.

Na tej podstawie trafnie Kolegium uznało, że decyzją nr [...] w tej części, w jakiej dotyczy powyższej działki, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 12 ust. 1 i 3 powołanej ustawy oraz norm procesowych,

co stanowi przypadek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Niewątpliwie skarżący jako następcy prawni A. i T. M. legitymowani są do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji

nr [...] w zakresie, w jakim dotyczyła ona działki nr [...], a w konsekwencji są uprawnieni do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Kolegium, zawarte w pkt 2 poprzedzającej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r,

Kolegium stwierdziło wydanie decyzji w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa, ale odmówiło stwierdzenia jej nieważności w tej części z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Wniosek taki organ administracji wyprowadził

z faktu zawarcia umowy sprzedaży, mocą której M. i A. B. zbyli na rzecz L. i R. J. działki nr [...] i [...], pozostałe z podziału działki nr [...].

Sąd podzielił pogląd Kolegium co do wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., jednocześnie stwierdzając, że skarżący zasadnie zarzucili poczynienie przez organ administracji błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istnienia dwóch aktów własności ziemi co do działki nr [...]. Kwestia ta została bowiem przesądzona w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd podał, że z odpisu uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt [...], wynika, iż treść aktu własności ziemi nr [...], wydanego na rzecz M. i A. B., nie obejmuje spornej działki nr [...]. Działka ta została bowiem wymieniona jedynie w odpisie tego aktu, sporządzonym w dniu [...] lipca 1989 r. w celu założenia księgi wieczystej (Kw nr [...]). W dziale II tej księgi ujawnione zostało prawo własności na rzecz A. i M. B. we wspólności ustawowej. Działka nr [...], ujawnione w dziale I tej księgi wieczystej, została też w 1990 r. dopisana do jednostki rejestrowej nr [...]. Apelację od powyższego wyroku oddalono na mocy okazanego przez skarżących w toku rozprawy sądowej wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. sygn. akt [...].

Oznacza to, że sąd powszechny przesądził kwestię, że powyższa działka objęta była wyłącznie aktem własności ziemi nr [...], wydanym na rzecz T.

i A. M., których prawo własności ujawniono w księdze wieczystej Kw nr [...] i do 1990 r. figurowali oni jako właściciele w jednostce rejestrowej nr [...].

Jednak wadliwe ustalenia Kolegium, co do istnienia dwóch aktów własności ziemi dla działki nr [...], nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem przyjął organ administracji, iż powstałe z podziału tej nieruchomości działki nr [...] i [...], były przedmiotem obrotu prawnego. Aczkolwiek Kolegium w motywach decyzji przywołało jedynie daty aktów notarialnych, będących warunkową umową sprzedaży tychże działek, to jednak z motywów wyroku SR w Ż. wynika, że następnie w dniu

[...] grudnia 1989 r. została zawarta umowa sprzedaży (Rep. [...] - k. 118 akt adm.). Po zawarciu tejże umowy dla zakupionych przez L. i R. J. działek, w tym nr ewid. [...] i [...], została też założona księga wieczysta

nr [...]. Z kolei działka nr [...], objęta jest księgą wieczystą

nr [...], w której jako współwłaścicieli ujawniono skarżących.

Odnosząc się do ustalenia organu w zakresie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych Sąd wskazał, że w przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni np. przez zawarcie umowy sprzedaży ( M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz Zakamycze 2005, Wyd. II).

W ocenie Sądu I instancji taki stan rzeczy ma miejsce w niniejszej sprawie. Kwestionowana decyzja w tej części, w jakiej zatwierdza projekt podziału działki nr [...] jest niewątpliwie obarczona wadą kwalifikowaną, lecz rozstrzygnięcie to nie wywołało bezpośrednich skutków cywilnych (przeniesienia prawa własności). Na jej podstawie doszło następnie do zawarcia umowy sprzedaży powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i [...]. Jednak do oceny ważności aktu notarialnego oraz skutków prawnych umowy cywilnoprawnej, a tym bardziej ich odwrócenia, nie jest władny organ administracji. Spory cywilnoprawne (na tle własności), rozstrzygane są bowiem przez sądy powszechne.

Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego (w tym Konstytucji RP), podzielając pogląd organu administracji, co do wystąpienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1989 r. (art. 156 § 2 k.p.a.). Podniósł, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części - w niniejszej sprawie w zakresie "scalenia i przyłączenia" nowo wydzielonych działek. Trafnie zauważyło bowiem Kolegium, iż przedmiotem obrotu były działki powstałe w wyniku podziału, a nie - działka powstała w wyniku scalenia, którego przeprowadzenie było niedopuszczalne na podstawie decyzji, zatwierdzającej projekt podziału.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi w zakresie naruszenia reguł procedury administracyjnej, jak i ustawy o ochronie danych osobowych, Sąd stwierdził, iż nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie istotna była jedynie kwestia wykładni art. 156 § 2 k.p.a. i w tym względzie sprawa została należycie rozpatrzona, zaś częściowo wadliwe ustalenie faktyczne Kolegium, o których była już wyżej mowa, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia

6 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/GL 888/07 skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wnieśli E. S. i L. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 888/07 odrzucił skargę kasacyjną E. S. L. S. w skardze kasacyjnej sporządzonej i wniesionej przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości. Wniósł

o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej, powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie dyspozycji art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - poprzez błędne i bezpodstawnie przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, co stanowiło jedyną i wyłączną przesłankę zaskarżonego orzeczenia.

2. niezastosowanie art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz obowiązku prowadzenia sprawy wnikliwie

i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku podniósł, że zasadniczym zagadnieniem jest ustalenie jak należy rozumieć pojęcie "nieodwracalne skutki prawne", o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na istnienie dwóch kierunków orzeczniczych w tym zakresie. Gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przyjmuje się, iż oznacza to pozostawienie wadliwego aktu w obrocie prawnym i utrzymanie skutków prawnych, które wywołał. W przypadku skarżenia decyzji pozbawiającej prawa własności doznana przez właściciela strata staje się zatem definitywna. W to miejsce poszkodowanemu będzie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, oceniane na podstawie norm kodeksu cywilnego o odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Drugie, odmienne stanowisko, zapoczątkowała uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt I OPS 7/96, publ. ONSA 1997, nr 2, poz. 49. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w stanie faktycznym tego rozstrzygnięcia odebrane właścicielowi nieruchomości zostały następnie oddane w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Zbycie to poprzedzały odrębne decyzje administracyjne, wydane zgodnie z obowiązującym do 1990 r. dwustopniowym systemem przekazywania nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste. System ten obejmował najpierw ustalenie warunków nabycia w drodze decyzji administracyjnej, a następnie zawarcie z wyznaczoną osobą umowy przy zachowaniu formy aktu notarialnego. Skłoniło to NSA do uznania, że nieodwracalne skutki prawne (prawa nabywców) wykreowane zostały dopiero przez te późniejsze decyzje i pozostają bez wpływu na trwałość pierwotnego aktu, mówiącego o przejęciu nieruchomości. Pozwoliło to w całości unieważnić wadliwą decyzję przejmującą własność, mimo że jej przedmiot został trwale rozdysponowany.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor przywołał fragment wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III ARN 8/95 oraz wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 97/07. Podkreślił błędną interpretację art. 156 § 2 k.p.a. w związku z bezsprzecznie ustalonym stanem prawnym, w szczególności nieusuwalnej wadliwości decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], która nie może się ostać w obrocie prawnym. Działka nr [...] jest nadal przedmiotem obrotu formalno-prawnego, a więc niezbędny element dla zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie występuje w niniejszej sprawie. Fakt zabudowy działki nr [...] przez osoby trzecie, na podstawie odrębnych aktów administracyjnoprawnych, nie może stanowić o nieodwracalności skutków prawnych. Pełnomocnik strony wskazał, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wkraczają w sferę cywilnoprawną, bowiem kształtują stan własności utrzymując fikcję prawną, pomijając stan prawny i powołując się w tym celu na nieodwracalność skutków prawnych. Podkreślił, że dopiero uchylenie decyzji Naczelnika Gminy R.-W. z dnia [...] lipca 1989 r. nr [...] pozwoli uporządkować istniejący stan prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną L. S. w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Trafnie autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy R.-W. z dnia [...] lipca 1989 r. zatwierdzająca projekt podziału działki oznaczonej numerem [...] położonej w R., wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędna wykładnia powołanego przepisu, a w konsekwencji nietrafna ocena prawidłowości zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, decyzji SKO w Bielsku-Białej z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2007 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.)

w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 1989 r., podział nieruchomości mógł nastąpić na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału, jeżeli był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że decyzja wydana w trybie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z 1985 r. mogła być podjęta jedynie na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej podziałowi. Trafnie Sąd przyjął również, powołując się na wyrok Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] (k-114-124 akt postępowania administracyjnego), że błędne jest ustalenie SKO, co do istnienia dwóch aktów własności ziemi, tj. działki oznaczonej nr [...]. Sąd Rejonowy w Ż. ustalił bowiem, że treść aktu własności ziemi nr [...] wydanego na rzecz M. i A. B. nie obejmuje działki

nr [...]. Działka ta wymieniona została bowiem jedynie w odpisie tego aktu, który sporządzony został [...] lipca 1989 r. Sąd powszechny przesądził tym samym,

że nie istnieją dwa różne akty własności działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w R., gdyż objęta była ona wyłącznie aktem własności ziemi nr [...] wydanym na rzecz T. i A. M. T. M. i A. M. nabyli nieruchomość oznaczoną numerem ewidencyjnym 3343/21 na podstawie aktu własności ziemi o numerze [...] wydanym przez Naczelnika Gminy R.-W. w dniu [...] lutego 1976 r. Dla nieruchomości tej założona została następnie księga wieczysta o numerze KW [...]. Sąd Okręgowy w B. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2007 r. sygn. akt [...] oddalił apelację od wyroku Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] (k- 89 akt postępowania sądowoadministracyjnego).

W sprawie niniejszej jest bezsporne, że ówcześni właściciele działki nr [...], tj. A. i T. M. nie wystąpili z wnioskiem o jej podział i nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o zatwierdzeniu podziału.

Z tego też względu, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy R.-W. z dnia [...] lipca 1989 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i zasadnie za trafne uznał ustalenie organu w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu Sądu I instancji oraz twierdzenia organu administracji publicznej, co do tego, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności.

Sąd I instancji podał, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy R.-W. z dnia [...] lipca 1989 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] doszło następnie do zawarcia umowy sprzedaży działek powstałych z tego podziału, tj. działki oznaczonej numerem [...] i [...]. Zdaniem Sądu, w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem do oceny ważności aktu notarialnego oraz skutków prawnych umowy cywilnoprawnej, a tym bardziej ich odwrócenia nie jest władny organ administracji. Spory cywilnoprawne (na tle własności) rozstrzygane są bowiem przez sądy powszechne.

W tym miejscu wskazania wymaga, że zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. było już przedmiotem rozważań zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym

w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), jak i Sądu Najwyższego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 1987 r.

I SA 1406/86 (ONSA 1987 Nr 2 poz. 81), wyraził pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Sąd Najwyższy

w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12 poz. 211) wyraził stanowisko że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Wskazano, że jest to nieodwracalność skutku prawnego względna

w tym znaczeniu, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywołała zatem nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.

Jak przyjęto bowiem, skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko

ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wskazuje przede wszystkim, że decyzja o podziale nieruchomości nie rodzi praw majątkowych do nieruchomości. W szczególności,

na jej podstawie nie nabywa prawa własności ani osoba, która nieruchomość powstałą z podziału zbywa, ani osoba, która na skutek zawarcia umowy kupna - sprzedaży

z osobą niebędącą właścicielem, nieruchomość kupuje.

Z tego też względu oparcie przez Sąd I instancji twierdzenia o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych na ustaleniu, że podstawą zawarcia umowy sprzedaży działek nr [...] i [...] była decyzja o podziale nieruchomości, nie jest prawidłowe. Decyzja Naczelnika Gminy R.-W. z dnia [...] lipca 1989 r.

nr [...] o podziale nieruchomości nie kreuje praw do wymienionych w niej nieruchomości, w tym również praw osób trzecich, które dokonały czynności z osobami niebędącymi właścicielami określonej działki gruntu. Z tego względu, wymieniona wyżej decyzja o podziale nie może być traktowana jako podstawa zawarcia umowy cywilnoprawnej sprzedaży przez M. i A. B. działek oznaczonych numerami [...] i [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wywołała nieodwracalne skutki prawne, czy to w odniesieniu do działki nr [...], czy też w odniesieniu do pozostałych wymienionych w niej działek. Decyzja ta nie kształtuje bowiem stosunków własnościowych. Nie stanowi ona tytułu prawa własności działki

nr [...] dla M. i A. B., ani dla R. i L. J., którzy dokonali zakupu działek nr [...] i [...], powstałych po podziale. Decyzja Naczelnika Gminy R.-W. z dnia [...] lipca 1989 r. nr [...] nie jest aktem administracyjnym, z którego można wywodzić prawa majątkowe. Nie zapewnia ona też ochrony praw majątkowych do nieruchomości osób trzecich, które następnie mocą aktów notarialnych dokonały kupna-sprzedaży działek powstałych w wyniku podziału.

Z tego też względu, błędnie przyjął Sąd I instancji za organem administracji, że istotą przy dokonywaniu oceny odwracalności skutków prawnych jest w niniejszej sprawie ustalenie, jaki organ jest władny do rozstrzygania o skutkach umów cywilnoprawnych.

Wobec naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był zaskarżony wyrok uchylić. Jednocześnie, w związku z naruszeniem powołanego przepisu prawa materialnego również przez organ administracji publicznej, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, zaszła podstawa do uchylenia zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu niniejszym brak jest podstaw do dokonywania oceny zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Kwestia prawidłowości zastosowanej przez organ formy udostępnienia danych adresowych pozostałym uczestnikom postępowania wykracza bowiem poza ramy niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się ze skargi na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym w przedmiocie podziału nieruchomości. Kwestia ta nie ma przy tym żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie można również w niniejszej sprawie mówić o naruszeniu przez organ art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie mieszczący się w ramach demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zebranie materiału dowodowego, sposób jego rozpatrzenia, jak również ocena tego materiału, ustalenie stanu faktycznego, czy dokonanie określonej interpretacji przepisu prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności odpowiednio z przepisami prawa procesowego i materialnego. Uchybień w tym zakresie nie można natomiast traktować jako naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ten zarzut skargi nie jest zatem trafny. Zamierzonego przez wnoszącego skargę skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez SKO przepisów prawa procesowego, gdyż błąd w ustaleniach faktycznych, jak prawidłowo stwierdził Sąd

I instancji, nie miał wpływu na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R.-W. z dnia [...] lipca 1989 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni dokonaną wyżej wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności powinno się toczyć z udziałem nie tylko stron postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale z udziałem każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie nadzwyczajne przeprowadzone powinno

być z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym

w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Oznacza to, że organ ustalając stan faktyczny sprawy, weźmie pod uwagę wyrok Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] (k-114-124 akt postępowania administracyjnego) oddalający powództwo L. J. i R. J.

o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, rozstrzygający, co do istnienia jednego aktu własności działki nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej,

a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a.

orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego zawarte w punkcie 3 wyroku wydane zostało na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 P.p.s.a.