Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 184/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16,17
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 7,10,79c,107 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję zarządu [...] [...] S.A. w [...] z dnia[...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję zarządu [...][...] S.A. w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], 2. zasądza od [...] [...] S.A. w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2018r. C. sp. z o.o. w B. (skarżąca) zwróciła się do [...] S.A. w B. (zobowiązanej spółki, Zakładów) o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji budowy i powykonawczej inwestycji w gospodarce wodno-ściekowej w rozumieniu art. 3 pkt 13 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm. – dalej "p.b."), realizowanych od 2014r. w ramach m.in. projektu "[...]", w szczególności dotyczących biologicznej części zakładowej podczyszczalni.

Decyzją z datowaną na [...] października 2018r. nr [...], zobowiązana spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że wszystkie żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [...] w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 419 ze zm. – dalej "u.z.n.k."), co zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1330 – dalej "u.d.i.p.") stanowi podstawę odmowy ich udostępnienia. Dokumentacja objęta wnioskiem dotyczy inwestycji w zakresie usprawnień i modernizacji technologii produkcji [...], natomiast żądane informacje zawierają szczegóły w zakresie prowadzonej budowy, konstrukcji i instalacji urządzeń, które są wykorzystywane i bezpośrednio związane z działalnością gospodarczą spółki. Stwierdzono, że wszystkie wnioskowane dokumenty zawierają rozwiązania techniczne dotyczące procesu technologicznego produkcji [...], stosowanych rozwiązań, urządzeń, sposobów produkcji, w tym również sposobów przetwarzania, utylizowania odpadów technologicznych, stanowiąc tym samym informacje o kluczowym znaczeniu dla spółki. Spółka podkreśliła, że wnioskowana dokumentacja dotyczy specjalistycznych rozwiązań technologicznych w stosowanej metodzie oczyszczania produkowanych ścieków, unikatowej w skali krajowej i światowej. Dokumentacja dotycząca całej inwestycji, zawierająca szczegóły techniczne, know-how oraz sposób działania urządzeń stanowi informacje o szczególnym znaczeniu gospodarczym dla spółki, i które z uwagi na unikatowość rozwiązań, nie są znane i nie są dostępne dla żadnych osób trzecich, spółka zaś nigdy nie ujawniła i nie podała do wiadomości publicznej żadnych informacji objętych wnioskiem, podejmując jednocześnie materialne i formalne działania w celu utrzymania ich w poufności. Podniosła, że udostępnienie informacji wnioskodawcy może zagrozić żywotnym interesom gospodarczym spółki, albowiem z racji na przedmiot działalności spółka współpracuje z wieloma podmiotami z sektora zbrojeniowego w kraju i za granicą, dla których podstawową kwestią jest zachowanie odpowiedniego stopnia poufności; spółka zaznaczyła, że pozytywne załatwienie wniosku może doprowadzić do utraty zaufania kontrahentów, a nadto może sprowadzić zagrożenie bezpieczeństwa w produkcji [...]. Spółka wskazała, że z uwagi na powyższe uwarunkowania oraz charakter posiadanych poufnych informacji podjęła szereg działań mających w sposób należyty utrzymać ich poufność. Zaznaczyła, że jest spółką strategiczną dla obronności kraju, wpisaną w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym zgodnie z lp. 28 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym z dnia 3 listopada 2015r. (Dz.U. z 2015r., poz. 1871 – dalej "rozporządzenie"). Powołała zarządzenie nr [...] Prezesa Zarządu z dnia [...] sierpnia 2011r. w sprawie wprowadzenia do stosowania instrukcji Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa, zgodnie z którą informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne, w tym dotyczące planowanych lub realizowanych inwestycji, w tym inwestycji objętej wnioskiem, zostały uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa i objęte działaniami mającymi na celu utrzymanie tych informacji w poufności. Ponadto, jak podniosła spółka, wstęp na teren, na których znajdują się urządzenia związane z wnioskowaną dokumentacją, jak i sama dokumentacja, jest ściśle kontrolowany, dostęp do nich ma wąskie grono upoważnionych osób, a dokumenty przechowywane w systemach informatycznych są zabezpieczone cyfrowymi środkami ochrony. W ocenie spółki dokonała ona wszelkich aktów staranności w celu utrzymania poufności informacji objętych wnioskiem, a więc dane te uznać należy za tajemnicę przedsiębiorstwa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podnosząc, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Zobowiązana zbiorczo natomiast przyjęła, że wszelkie wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym skarżąca wnioskowała o dokumentację budowy w rozumieniu art. 3 pkt 13 p.b. oraz dokumentację powykonawczą w rozumieniu art. 3 pkt 14 p.b. Nie zakwestionowała, że niektóre z informacji mogą podlegać ochronie, podkreślając jednocześnie, że zobowiązana Spółka winna wyjaśnić, z jakich powodów poszczególne elementy informacji stanowią tajemnicę, zamiast uznania całości informacji za taką bez szczegółowej analizy w tym przedmiocie.

Decyzją z [...] stycznia 2019r. nr [...], [...] S.A. w B. ponownie odmówiły skarżącej spółce udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Zobowiązana spółka podtrzymała stanowisko w sprawie, wyjaśniając, że do takiego wniosku doprowadziła ją ocena relacji konstytucyjnego dobra dostępu do informacji publicznej oraz jego ograniczenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Powtórzyła, że wnioskowane informacje dotyczą procesu technologicznego produkcji [...], stosowanych rozwiązań, urządzeń, sposobów produkcji, w tym również sposobów przetwarzania, utylizowania odpadów technologicznych, stanowiąc informacje o kluczowym dla spółki znaczeniu. Nie zgodziła się z zarzutem nienależycie uzasadnionej odmowy, albowiem w jej ocenie wskazała podstawę tej odmowy, a nadto nie była zobowiązana do odniesienia się do każdego z dokumentów, skoro podczas rozpatrywania wniosku spółka dokonała analizy wszystkich informacji i dokumentów i uznała, że każdy z dokumentów w całości stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. W jej ocenie pozyskanie nawet jednej informacji z osobna z jednego z dokumentów stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, tym bardziej, że ujawnienie jednego dokumentu może prowadzić do uzyskania kolejnych informacji z racji na liczne powtórzenia i odesłania. Spółka wskazała, że nie było możliwe zastosowanie anonimizacji dokumentów, ponieważ wszystkie dane zawarte w dokumentach składają się w całości na informację w zakresie prowadzonej inwestycji budowlanej. Zobowiązana spółka przywołała tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego uzasadniające odmowę udostępnienia przez inwestora -osobę prywatną informacji w postaci projektu budowlanego, odnosząc je również do przedsiębiorców i informacji będącej przedmiotem tajemnicy przedsiębiorstwa; spółka wskazała, że informacje dotyczące układu pomieszczeń, wyposażenia, zamontowanych urządzeń i ich funkcjonalności posiada ewidentną wartość gospodarczą dla każdego podmiotu gospodarczego, szczególnie zobowiązanej spółki z racji na charakter prowadzonej przez nią działalności. Wnioskowane informacje objęte są szczególną ochroną, a ich ujawnienie mogłoby umożliwić zakłócenie lub zniszczenie produkcji, a potencjalnie też wpłynąć na zdolności obronne kraju. Choćby czasowe, przejściowe zakłócenie w działaniu zakładowej podczyszczalni ścieków doprowadziłoby do natychmiastowego, przymusowego zatrzymania produkcji, prowadząc do poniesienia znacznych strat przez spółkę, zachwiania jej płynności finansowej, utraty zaufania kontrahentów lub wręcz utraty bądź zerwania kontraktów.

C. sp. z o.o. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zobowiązanie spółki do przedłożenia decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2015r., nr [...], wyciągu z umowy nr [...] zawartej ze skarżącą dotyczącej dostarczenia wody i odprowadzania ścieków w zakresie obowiązków zobowiązanej spółki do udostępnienia wszelkich niezbędnych materiałów i informacji dotyczących gospodarki wodno-ściekowej, oraz przeprowadzenie dowodu z powyższych dokumentów. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie, skutkujące ograniczeniem skarżącej dostępu do informacji dokumentacji budowy i powykonawczych inwestycji w gospodarce wodno-ściekowej realizowanych od 2014 r. w ramach m.in. projektu "[...]", w szczególności dotyczących biologicznej części zakładowej podczyszczalni, pomimo braku potrzeby ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, co skutkowało wadliwym wydaniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy informacje te nie podlegają ograniczeniu,

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 – dalej "k.p.a.") poprzez ich błędne zastosowanie i załatwienie sprawy w niewłaściwej formie administracyjnej, tj. wydanie rozstrzygnięcia zamiast udostępnienia informacji,

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a.

- rażące naruszenie art. 6, 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do dostępu do informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, podczas gdy brak było jakichkolwiek podstaw do odmowy udostępnienia niniejszych informacji, chociażby z uwagi na fakt, iż [...] S.A. uzyskały od Skarbu Państwa wsparcie finansowe dla realizacji projektu "[...]", obejmujące 100% kosztów realizacji projektu, a zatem ze środków publicznych.

Skarżąca spółka zarzuciła nadto, że [...] S.A. nie uzasadniły, dlaczego odmówiły udostępnienia wszystkich informacji objętych żądaniem – w odniesieniu do każdego ich elementu i aspektu, choć nawet gdyby faktycznie niektóre w nich stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa, to zapewne nie wszystkie i nie w całości. Spółka wskazała, że rzetelna analiza wniosku umożliwiłaby zobowiązanej udostępnienie przynajmniej części informacji objętych żądaniem.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że zobowiązana prowadzi produkcję substancji i preparatów chemicznych i działalność ta wiąże się z powstawaniem ścieków przemysłowych, które na mocy umowy zawartej ze skarżącą przekazywane są do urządzeń kanalizacyjnych, a następnie oczyszczane w należącej do niej Oczyszczalni Ścieków "[...]". Wskazała, że ścieki te zawierają toksyczne i nieulegające biodegradacji zanieczyszczenia, co potwierdzają liczne badania wykonywane przez skarżącą spółkę. Wyjaśniła, że zanieczyszczenia są bardzo szkodliwe dla organizmów osadu czynnego, będącego kluczowym elementem procesu oczyszczania ścieków w Oczyszczalni Ścieków "[...]", a nadto mogą ograniczać lub całkowicie niweczyć skuteczność prowadzonych w oczyszczalni procesów usuwania zanieczyszczeń. W związku z powyższym, jak wskazała skarżąca, zobowiązana uzyskała ze Skarbu Państwa wsparcie finansowe dla realizacji projektu modernizacyjnego, która miała na celu m.in. usprawnienie gospodarki ściekowej i doprowadzenie ścieków opuszczających instalacje tego podmiotu do stanu, w którym mogą zostać przyjęte i skutecznie oczyszczone w oczyszczalni. Skarżąca wskazała, że pomimo zrealizowania projektu ścieki dostarczane do jej instalacji kanalizacyjnej nadal zawierają przekroczenia i wciąż nie ulegają biodegradacji. Żądane informacje są zatem, w ocenie skarżącej, nie tylko informacjami publicznymi podlegającymi udostępnieniu na zasadach u.d.i.p., ale także są niezwykle istotne dla gospodarki wodno-ściekowej zarządzanej przez nią oczyszczalni. Spółka podniosła, że obowiązek udostępnienia żądanych informacji wynika także z decyzji Marszałka Województwa udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych C. sp. z o.o., a nadto z umowy w tym przedmiocie zawartej pomiędzy skarżącą spółką a zobowiązaną. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne spółka wskazała, że tajemnica przedsiębiorcy ma charakter obiektywny, nie zależy jedynie od uznania przedsiębiorcy, musi być oceniana w kontekście racji przemawiających za udostępnieniem informacji publicznej oraz nie może stanowić ogólnikowego powodu odmowy udostępnienia informacji.

W obszernej odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosły o jej o oddalenie, a także oddalenie wniosków o przedłożenie wymienionych w skardze dokumentów jako nieistotnych dla sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi spółka podtrzymała, że żądane informację stanowią informację przedsiębiorstwa i jako takie nie mogą być udostępnione, zaś postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i przed podjęciem rozstrzygnięć stan faktyczny został rzetelnie ustalony. Powtórzyła, że wszystkie wnioskowane dokumenty zawierają rozwiązania techniczne dotyczące procesu technologicznego produkcji [...], stosowanych rozwiązań, urządzeń, sposobów produkcji, w tym również sposobów przetwarzania, utylizowania odpadów technologicznych, stanowiąc tym samym informacje o kluczowym dla spółki znaczeniu. Podkreśliła, że jawność żądanych informacji może narażać ważne interesy spółki ze względu np. na wystawienie przedmiotowych instalacji na ataki lub akty sabotażu, a ponadto przedłożenie dokumentów dotyczących m.in. budowy i konstrukcji instalacji oczyszczającej może spowodować ujawnienie pewnych niedostatków lub słabości przedmiotowych instalacji, które mogą zostać wykorzystane przez osoby o wrogich zamiarach. Spółka powtórzyła, że nie było konieczne odnoszenie się do każdego z dokumentów, albowiem każdy z nich w całości objęty jest tajemnicą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zaskarżona decyzja z [...] września 2019r. znak ([...]) i utrzymana w mocy decyzja zarządu [...] S.A. w B. z [...] listopad 2018r. (omyłkowo oznaczono "października") o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydane zostały w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej.

Niesporne w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje, że wnioskowane przez skarżąca spółkę (wnioskiem z [...] września 2018r.) informacje obejmujące: dokumentację budowy i powykonawczą inwestycji w gospodarce wodno-ściekowej w rozumieniu art. 3 pkt 13 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane realizowanych w ramach projektu "[...]", w szczególności dotyczące biologicznej części zakładowej podczyszczalni, stanowią informację publiczną, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a [...] S.A. w B. jest podmiotem będącym w posiadaniu i zobowiązanym, do rozpatrzenia ww. wniosku zgodnie z procedurą określoną w ww. ustawie. Podmiotowy i przedmiotowy zakres tej sprawy został bowiem już prawomocnie przesądzony wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 20 marca 2019r. sygn. II SAB/Bd 119/18, którym została uwzględniona skarga C. sp. z o.o. w B. na bezczynność [...] S.A. w przedmiocie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Sąd jednocześnie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania Zakładów do rozpoznania niniejszego wniosku (pkt 1 sentencji wyroku), z uwagi na wydanie, przed wyrokiem, decyzji z [...] listopada 2018r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), ocena prawna wyrażona w powyższym wyroku wiążą organy oraz Sąd w niniejszej sprawie.

Nie jest sporne między stronami, że [...] S.A. są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ani też co do tego, czy żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej przedmiotowo podlegającej regulacjom u.d.i.p. – z uwagi chociażby na niekwestionowana okoliczność finansowania w całości realizacji przez Spółkę ww. projektu ze środków publicznych. Spółka jest wymieniona w punkcie 2 lp. I załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010r. w sprawie wykazu spółek, przedsiębiorstw państwowych i jednostek badawczo-rozwojowych, prowadzących działalność na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa, a także spółek realizujących obrót z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa oraz dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (Dz.U. z 2010r. nr 198, poz. 1313), dysponuje nadto majątkiem publicznym na realizację ww. zadań (zgodnie z informacjami dostępnymi na stronie Nadzoru Właścicielskiego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 26% udziałów w spółce przypada Skarbowi Państwa).

Nie budzi zatem w sprawie wątpliwości, że informacja o działalności tego podmiotu związanej z realizacją zadań dotyczących bezpieczeństwa i obronności kraju, finansowanych ze środków publicznych, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Ponadto bezsporne pozostaje, że spółka jako inwestor robót budowlanych jest w posiadaniu wskazanych we wniosku dokumentów związanych ze zrealizowanym projektem "[...]".

Spór dotyczy jednak sfery wykładni i zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepisów regulujących zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, a w szczególności – zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy związaną ze szczególnym rodzajem jego działalności.

Dostęp do informacji publicznej gwarantowany jest na poziomie konstytucyjnym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić też należy, że celem konstytucyjnego zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji o działaniach władzy publicznej jest zapewnienie transparentności w działaniach tychże organów, w szczególności wiążących się z wydatkowaniem środków publicznych.

Co oczywiste, konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie może być rozumiane jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Zaistnienie okoliczności zawartych w dyspozycji art. 61 ust. 3 Konstytucji RP zakłada zatem sytuację, w której dochodzi do kolizji prawa do informacji publicznej z innym uprawnieniem wywodzonym z ustaw, a nadto z szeroko pojętym interesem Państwa. W takiej sytuacji konieczna jest ocena, jak w danym przypadku hierarchicznie należy usytuować kolidujące wartości. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela nie można naruszyć jej istoty i zachwiać relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr, zgodnie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2022/12 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, konieczność ochrony "porządku publicznego i bezpieczeństwa". W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji. Natomiast dla potrzeb niniejszej sprawy, pojęcie "bezpieczeństwo państwa" należy postrzegać w umożliwieniu organom państwa i podmiotom wykonującym zadania publiczne zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz mienia publicznego i prywatnego.

Inną przesłanką uzasadniającą ograniczenie dostępu do informacji publicznej, uszczegółowioną aktem rangi ustawowej, jest określona w art. 5 ust. 2 in principio u.d.i.p. tajemnica przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", ugruntowany jest pogląd o zasadności odwołania się przy rekonstrukcji tego pojęcia do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 419 – dalej "u.z.n.k."). Zgodnie z nim przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis dokonanej czynności przez podmiot, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie stosowne działania w celu zachowania ich w poufności. Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej - z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest zatem jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek: wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą; przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, oraz informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Wskazać też należy, że z uwagi na istotne podobieństwo pojęć "tajemnicy przedsiębiorcy" oraz "tajemnicy przedsiębiorstwa", jak i zamienne ich stosowanie, w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy może być w niektórych sytuacjach rozumiana szerzej – jako informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (vide: wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 549/16, z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 2456/14, i z dnia 5 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 511/13, dostępne jw.).

Ograniczenie dostępu do informacji publicznej z racji na tajemnicę przedsiębiorcy należy odczytywać jako wyjątek od zasady udostępniania informacji publicznej, a to ze względu na wspomniane usankcjonowanie komentowanego uprawnienia w ustawie zasadniczej, jako jednego z kategorii konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw politycznych. Przesłanki przemawiające za odmową udostępnienia informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być zatem wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r. o sygn. akt I OSK 192/13 (dostępny jw.), wskazanie konkretnej podstawy i zakresu "utajnienia" danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu w całości materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w każdej ze spraw, w której – tak jak w niniejszym postępowaniu – dochodzi do kolizji prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, zachodzi konieczność ważenia wchodzących w grę wartości (dóbr, interesów) prawnie chronionych, w celu znalezienia właściwego balansu pomiędzy nimi (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 23). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes strony (art. 7 k.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 k.p.a. (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takim jest "tajemnica przedsiębiorcy", czy np. "porządek publiczny i bezpieczeństwo państwa". Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Muszą to być konkretne, racjonalne i weryfikowalne motywy.

Realia rozpoznawanej sprawy wskazują, że zobowiązana spółka podstawę odmownej decyzji w zakresie udostępnienia informacji publicznej wywiodła z okoliczności objęcia wnioskowanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, wiążąc ją jednocześnie z charakterem prowadzonej przez spółkę działalności jako dotyczącej obronności i bezpieczeństwa państwa. Zobowiązana zasadniczo powołała jako zagrożenie interesu samego przedsiębiorcy (tajemnica przedsiębiorcy), co jednak pośrednio zdaje się łączyć z potencjalnym zagrożeniem interesu publicznego (porządek publiczny i bezpieczeństwo kraju. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymagała zatem oceny, jak powołane wyżej elementy kształtują sformułowaną przez zobowiązaną podstawę odmowy udostępnienia informacji, a zasadniczo – czy wnioskowana złożona z wielu dokumentów informacja, może mieć wpływ na porządek i bezpieczeństwo kraju, w istocie podlega ograniczeniu w jej udostępnieniu z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy.

Niezależnie od powyższego mając na uwadze przedmiot wnioskowanej informacji publicznej, charakter inwestycji finansowanej ze środków publicznych polegającej na budowie oczyszczalni ścieków przemysłowych, jak i charakter sporu oraz wzajemnych stosunków prawnych pomiędzy skarżącą Spółką a Zakładami należy także zwrócić uwagę na szczególnie chronioną w Konstytucji RP wartość, jaką jest ochrona środowiska (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP), jako prawo podmiotowe obywateli, zagwarantowane szczególnymi obowiązkami władz publicznych.

Oceniając zatem legalność skarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwzględnieniem formalnego i materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy należy stwierdzić, że po pierwsze przekazane na wezwanie Sądu akta sprawy nie są kompletne, nie zawierają z pewnością kompletnego zbioru informacji i dokumentów objętych treścią wniosku skarżącej Spółki w szczególności w zakresie dokumentacji budowy, co uniemożliwia sądowi kompleksową ocenę zgodności skarżonej decyzji z prawem. Po wtóre stwierdzić należy, że o ile niewątpliwie w toku postępowania [...] S.A. wyraziła wolę utrzymania wnioskowanych informacji w całości w tajemnicy, i powołał się na treść wewnętrznej regulacji w zakresie zachowania tajemnicy tego przedsiębiorstwa, to jednak nie zostało w sprawie, w uzasadnieniu skarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej wykazane, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., iż wnioskowana informacja publiczna w całości rzeczywiście obejmuje takie zasoby informacyjne tego przedsiębiorstwa, które podlegają ochrona przed udostępnieniem tej tajemnicy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany po pierwsze nie zidentyfikował, z szerokiego zbioru informacji objętej wnioskiem poszczególnych dokumentów, nie dokonał wobec nich analizy, które i czy każdy z nich w całości zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające same w sobie wartość gospodarczą. Wskazanie na działania podjęte w celu utrzymania informacji w poufności również jest ogólnikowe, bez odniesienia się do charakteru tej dokumentacji i treści wewnętrznych nawet regulacji [...] S.A. co wskazuje dodatkowo na częściowo błędną wykładnię prawa.

Każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. – indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Przy czym należy mieć na uwadze, iż ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (vide: wyroki NSA z 17 stycznia 2017r. sygn. I OSK 1993/16, z 4 kwietnia 2017r. sygn. I OSK 1939/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest zatem możliwe do przyjęcia zapatrywanie zobowiązanej spółki, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłoby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Niebezpieczeństwo takiej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest szczególnie wyraźnie w realiach niniejszej sprawy, kiedy doszło do szerokiego zakreślenia przez Spółkę tego co stanowi tajemnicę jej przedsiębiorstwa. Postawa Spółki wskazuje, iż praktycznie wszystkie informacje, których udostępnienia mogłaby domagać się osoba fizyczna, w tym także treść aktów organów administracji publicznej podlegałaby utajnieniu. Tym samym, zaskarżona decyzja hołdująca takiemu rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymyka się kontroli sądowej, zaś poprzestanie na treści uzasadnień skarżonej decyzji i proponowanej wykładni, kontrolę tą czyniłoby iluzoryczną.

Na podstawie analizy niepełnej, przedłożonej na wezwanie Sądu dokumentacji zastrzeżonej przez [...] jako tajemnica przedsiębiorstwa, oraz treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej i uzasadnień skarżonych decyzji, stanowisko podmiotu zobowiązanego w tej sprawie należy uznać za niepełne, nierzetelne i oparte na błędnie przyjętym ogólnie założeniu możliwości wyłączenia obowiązku udostępnienia informacji publicznej związanej z działalnością Zakładów z uwagi na szczególny charakter i przedmiot działalności, związany z tym status przedsiębiorstwa o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym oraz na skutek zarządzenia Prezesa Zarządu z dnia [...] sierpnia 2011r. w sprawie wprowadzenia do stosowania instrukcji Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa. Nadto, niezrozumiale jest również stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, dopiero w toku postępowania sądowego (protokół rozprawy), że wniosek o udostępnienie informacji publicznej był zbyt ogólny i gdyby został doprecyzowany, uszczegółowiony, być może możliwe byłoby udostępnienie części informacji. W odniesieniu do powyższego należy wskazać, iż zmierzając do wydania decyzji o odmowie udostępnienia jakiejkolwiek informacji publicznej, nie było przeszkód aby podmiot zobowiązany wezwał wnioskodawcę do doprecyzowania wniosku lub chociażby wskazał chociażby ogólnie zasób dokumentów objętych żądaniem i ich specyfikę. Wymóg taki już w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wynikał z odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., w tym, art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 § 1

O ile Sąd podziela stanowisko [...], że złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez C. sp. z o.o. wniosek był przedmiotowo bardzo ogólny, to jednak specyficzny sposób jego sformułowania, dawał podstawy do częściowej konkretyzacji przynajmniej niektórych informacji i dokumentów, w tym dokumentów urzędowych i rozstrzygnięć organów administracji publicznej, bez wątpienia objętych tym wnioskiem. Z drugiej jednak strony nie można również odmówić słuszności stanowisku skarżącej Spółki, że tak ogólny zakres wniosku spowodowany był tym, iż zainteresowana uzyskaniem dostępu do informacji publicznej na temat realizacji inwestycji w zakresie gospodarki wodno-ściekowej Zakładów, finansowanych w całości ze środków publicznych udzielonych m.in. w celu osiągnięcia celów proekologicznych i poprawy jakościowej ścieków przemysłowych, nie posiadała informacji umożliwiających doprecyzowanie wniosku.

I tak wniosek skarżącej Spółki z [...] września 2018r. o udostępnienie informacji publicznej obejmował żądanie przekazania na piśmie przez [...]: dokumentacji budowy i powykonawczych inwestycji w gospodarce wodno-ściekowej, w rozumieniu art. 3 pkt 13 i 14 ustawy Prawo budowlane, realizowanych od 2014r. w ramach m.in. projektu "[...]", w szczególności dotyczących biologicznej części zakładowej podczyszczalni. Aby zatem prawidłowo rozpoznać tak określony wniosek należy poza wykładnią przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i jej zakresu przedmiotowego (art. 6) sięgnąć wprost do wskazanej w tym wniosku regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ("p.b.), w tym w szczególności zawierających ustawowe definicje użytych przez wnioskodawcę pojęć z zakresu prawa budowlanego to jest "dokumentacja budowy" i "dokumentacja powykonawcza.

Zgodnie z art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego, pod pojęciem "dokumentacja budowy" należy rozumieć pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektu metoda montażu – także dziennik montażu. Z kolei "dokumentacja powykonawcza" – to dokumentacja budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi (art. 3 pkt 14). Należy nadmienić, iż pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (pkt 12), a oczyszczalnia ścieków jest budowlą, w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.

Bez trudności można zatem zinterpretować treść objętego przedmiotowym wnioskiem żądania udostępnienia informacji publicznej, jako obejmującego tak rozumiany zbiór dokumentacji zarówno budowy, jak i powykonawczej dotyczących wszelkich inwestycji w gospodarce wodno-ściekowej realizowanych przez [...] od 2014r., w ramach m.in. projektu "[...]", w szczególności dotyczących biologicznej części zakładowej podczyszczalni. Aby dokonać zatem oceny czy ogół tak szeroko przedmiotowo określonego zbioru informacji i dokumentów podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., [...] w pierwszej kolejności winien rozważyć i ocenić jakie inwestycje w gospodarce wodno-ściekowej realizował od 2014r., czy wszystkie one były finansowane ze środków publicznych, w szczególności czy wszystkie były realizowane w ramach wskazanego projektu, jakie konkretnie inwestycje (lub inwestycja) w gospodarce wodno-ściekowej były w ramach projektu "[...]",w tym dopiero biologicznej części zakładowej podczyszczalni. W następnej kolejności należało poddać analizie w aspekcie informacji publicznej posiadaną dokumentację, w tym np. każdy z dokumentów urzędowych, lub innych informacji, co do tego czy nie jest już publicznie udostępniony, a także czy może on podlegać skutecznej ochronie przed udostępnieniem informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy

Takiej analizy i oceny w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, brak jej potwierdzenia w uzasadnieniach decyzji o odmowie udostępnienia w zasadzie całości dokumentacji z wnioskowanej informacji publicznej. Negatywne stanowisko zobowiązana oparła o okoliczność, że całość wnioskowanej dokumentacji, każdy jej składnik z osobna i wszystkie razem zawierają dane niepodlegające ujawnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, a nadto ze względu na ryzyko związane z negatywnym wpływem osób trzecich na produkcję Zakładów, a w związku z tym na bezpieczeństwo państwa. Jak wyjaśniono we wcześniejszych rozważaniach, ocena dokonana przez dysponenta informacji publicznej, czy żądane dokumenty zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, musi być czyniona na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy, z wyjaśnieniem, jakie konkretne informacje wynikające ze złożonych dokumentów podlegają ochronie i dlaczego dane zawarte w tych konkretnych dokumentach (albo i cały dokument jako składnik żądanej informacji) podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zastosowane przez zobowiązaną spółkę niejako generalne wyjaśnienie, iż wszystkie dokumenty dotyczące wnioskowanej informacji nie mogą zostać udostępnione, nie spełnia wymogu dokonania szczegółowej i dogłębnej analizy w tym przedmiocie. Od wskazanej wadliwości postępowania podmiotu zobowiązanego nie uwalnia ogólnikowe powołanie się przezeń w uzasadnieniu decyzji na to, iż odmowa była wynikiem takiej analizy (co zobowiązana spółka zaznaczyła w uzasadnieniu), albowiem obowiązkiem organu motywującego odmowne rozstrzygnięcie jest nie tylko oświadczenie, że analiza dokumentacji została dokonana, ale szczegółowe wyjaśnienie, który dokument zawiera wnioskowaną informację, jakie dane w jej skład wchodzące podlegają utajnieniu i z jakiego powodu. Powyższe znaleźć powinno wyraz chociażby w rodzajowym określeniu dokumentu chronionego tajemnicą przedsiębiorcy, którego treść odpowiada żądaniu wniosku, tudzież wskazaniu stron tego dokumentu lub danych w nim zawartych, uniemożliwiających jego udostępnienie. Nadto winno zostać wskazane, z jakiego powodu (ze względu na jakie zagrożone wartości) te konkretne informacje objęte zostały tajemnicą.

Sąd ma na uwadze, że działalność zobowiązanej spółki ściśle powiązana jest ze sferą obronności nie tylko kraju ojczystego, ale i innych krajów, z którymi spółkę łączą stosunki gospodarcze w tej dziedzinie. Dostrzega więc specyfikę informacji publicznych znajdujących się w posiadaniu, a także ich wagę nie tylko dla samego przedsiębiorstwa, (związanych z doświadczeniem w dziedzinie przemysłowej, handlowej i naukowej) ale i ich wpływu na potencjał obronny kraju i jego bezpieczeństwo. Wskazać jednak należy, że stwierdzenie, jak w niniejszej sprawie, jakoby udostępnienie wnioskowanej informacji niosło za sobą ryzyko naruszenia tych wartości (przez wrogie podmioty, np. w drodze sabotażu – jak motywowano w uzasadnieniu) nie może opierać się na nieskonkretyzowanych, hipotetycznie założonych zagrożeń natury ogólnej, jakimi są możliwość zakłócenia produkcji lub jej zniszczenia, a w konsekwencji istotnego obniżenia potencjału obronnego kraju. Zobowiązana nie wyjaśniła wnioskującemu, w jaki sposób udostępnienie informacji w zakresie zmodernizowanego systemu gospodarki ściekami miałoby sprowadzić wymienione przez nią zagrożenia, zamiast tego ogólnikowo podnosząc, że udostępnienie wszelkich dokumentów informacji wiązać się będzie z ujawnieniem danych dotyczących układu budynku, parametrów technicznych i położenia urządzeń, wejść, instalacji, technologii wykonania (czego?). Podniosła jednocześnie, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów osobom trzecim negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo Zakładów, a także - w skali makro - bezpieczeństwo kraju. Popierając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zacytowanym już wyroku o sygn. I OSK 549/16 (nota bene powołanym również przez zobowiązaną), stwierdzić należy, że gdyby przyjąć, iż każda osoba uzyskująca informacje na temat działalności podmiotów prowadzących tego typu działalność mogła je wykorzystać w sposób niepożądany, to reżim dostępu do informacji w tym zakresie pozostawałby bez znaczenia, albowiem każda informacja dotycząca Zakładów mogłaby być źródłem potencjalnego zagrożenia. Zauważyć też wypada, że o ile skarżąca spółka zwróciła się szeroko zakreślony katalog nośników wnioskowanej informacji (art. 3 pkt 13 i 14 p.b. - pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu - także dziennik montażu, dokumentację budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczym), to dysponent informacji ma możliwość ograniczenia udostępnianej informacji w taki sposób, aby w miarę możliwości odpowiadała ona wystosowanemu żądaniu, z uwzględnieniem tego zakresu informacji, który w jego ocenie podlega tajemnicy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej załatwiony został w całości negatywnie, przy czym zobowiązana nie tylko nie wystosowała do wnioskodawcy zapytania o ewentualną konkretyzację żądania lub wyjaśnienia, które ze elementów wymienionych w art. 3 pkt 13 i 14 p.b. mogą zostać udostępnione, a które nie, ale w zasadzie zbiorczo załatwiła tę kwestię odmawiając całości dokumentacji – jak wskazano – bez wyczerpujących wyjaśnień w tym przedmiocie i z powołaniem generalnej klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy w związku z prowadzoną przez zobowiązaną działalnością.

Przekazane Sądowi akta sprawy zawierają XVIII tomów (segregatorów) dokumentów odpowiadających wykazowi załączników z [...].07.2019 l.dz. [...] wskazanych przy piśmie [...] z dnia [...] lipca 2019r. Przy czym tomy I-XVII opisanych jako "Budowa oczyszczalni ścieków przemysłowych wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie [...], ze wskazaniem odpowiednich branż dokumentacji oraz 1 segregator koloru czerwonego opisany jako "OCZYSZCZALNIA", zawierający luźny zbiór dokumentów, w tym dokumentów urzędowych, związanych z budową oczyszczalni ścieków produkcyjnych wraz z niezbędną infrastrukturą w [...] S.A. w B., m.in. decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, umowa z dnia [...] września 2016r. z wykonawcą inwestycji i ofertą, decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...]. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla powyższej inwestycji (bez projektu budowlanego), zawiadomienie do PINB dla Miasta B. o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, dalsze stanowiska organów uzgadniających (takich jak Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017r. ([...]) o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji (bez wskazanych załączników w postaci protokołu z obowiązkowej kontroli, protokołu badań i sprawdzeń, dziennika budowy), protokoły z częściowego odbioru budowlanego i przekazania do rozruchu technologicznego z [...] listopada 2017r. i [...] grudnia 2017r. – pomiędzy wykonawca i inwestorem, zawiadomienie z [...] grudnia 2017r. o wszczęciu na wniosek [...] S.A. postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji, postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] stwierdzające brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazujące istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, protokół odbioru końcowego z dnia [...] lutego 2018r., protokół kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2018r. wraz z załącznikami, decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2018r. nr [...] (znak [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach, protokół z dnia [...] maja 2018r. przekazania przez wykonawcę do użytkowania zadania inwestycyjnego z określeniem zakresu nie objętego przeglądem, z opisem dokumentacji powykonawczej, protokół wykonawcy z wykonania zaleceń z [...].06.2018r.

Nawet pobieżna analiza co najmniej dokumentów wyżej wskazanych, prowadzi do wniosku, iż większość z nich w swej treści nie zawiera informacji technicznych, technologicznych lub organizacyjnych, nie wykazano także jaką miałyby one mieć wartość gospodarczą zatem ogólne zastrzeżenie wobec tych dokumentów, ochrony z powołaniem się na niezidywidualizowaną wobec tych dokumentów przesłankę objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy, nie może być uznane przez sąd za skuteczne prawnie.

Co znamienne przykładowo np. z treści decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2018r. o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że określa ona między innymi warunki jakościowe dla ścieków odprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych odbiorcy ścieków (C. sp. z o.o. ).

Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z dołączonym do akt sprawy zarządzeniem nr [...] Prezesa Zarządu [...] S.A. w B. z [...] sierpnia 2011r. w sprawie wprowadzenia do stosowania instrukcji Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa – wykaz tajemnicy tego przedsiębiorstwa został określony w zasadzie w sposób nieograniczony przedmiotowo z otwartym katalogiem informacji (załącznik nr 1 do Instrukcji), obejmując m.in. dokumentację techniczną i technologiczną, jak również informacje związane z korzystaniem ze środowiska naturalnego. Sąd zwraca jednak uwagę, iż w rozdziale VI pkt 2 Instrukcji określając zasady przekazywania i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, przewidziano uregulowano wprost możliwość udostępnienia informacji uznanych przez przedsiębiorstwo za stanowiące jego tajemnicę z zachowaniem warunków określonych w rozdziale IV w wypadku: a) konieczności ich udostępnienia na podstawie przepisów prawa, b) gdy jest to niezbędne do realizacji umowy, której zobowiązana jest stroną, a także c) na podstawie decyzji Prezesa Zarządu Dyrektora Naczelnego. Powyższa instrukcja, obowiązująca w dacie wydania decyzji, na którą powołała się zobowiązana, nie tylko zatem nie wyłącza możliwości udostępnienia informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa, ale wprost umożliwia jej udostępnienie, określając nadto zasady zarządzania informacjami objętymi tajemnicą.

Istotnym aspektem kontroli niniejszej sprawy jest również to, że skarżąca spółka jest podmiotem realizującym zadania z zakresu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przy czym jej większościowym udziałowcem są Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w B. sp. z. o. o. (samorządowa spółka z o.o., o której mowa w art. 9 i następnych ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 712 ze zm. – bieżący stan prawny). Skarżąca spółka, na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego Zakładom [...] S.A. w B. na wprowadzanie podczyszczonych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do rządzeń kanalizacyjnych należących do C. sp. z o.o. , gdzie określono m.in. dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń oraz miejsca poboru próbek przy odprowadzaniu ścieków. Pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na czas oznaczony do dnia 31 sierpnia 2019r. pod określonymi w nim konkretnie warunkami. Podkreślić przyjdzie, że zgodnie z pkt 3.5 [...] S.A. została zobowiązana także do udostępniania, na każde żądanie odbiorcy ścieków przemysłowych, wyników badań ścieków oraz informacji na temat posiadanych urządzeń podczyszczających ścieki, a także rodzaju i źródeł substancji niebezpiecznych zawartych w ściekach.

W sprawie dochodzi zatem do istotnej kolizji nie tylko konstytucyjnego uprawnienia do uzyskania informacji publicznej z wartością jaką jest porządek publiczny i bezpieczeństwo (art. 61 ust. 3 Konstytucji), ale aktualizuje się nadto kwestia tego, w jakiej proporcji względem uprawnienia do ograniczenia dostępu do informacji publicznej z powyższego powodu należy umiejscowić wartości wywodzone z art. 74 Konstytucji RP – a więc bezpieczeństwo ekologiczne oraz ochronę środowiska. Z racji na profil działalności skarżącej spółki, a także wywodów zawartych w skardze, nie da się nie zauważyć, że wnioskowana informacja ma ścisły związek ze składem wprowadzanych ścieków do urządzeń skarżącej – służyć ma weryfikacji poziomu stężenia szkodliwych substancji i odniesienia go do wartości ustalonych w powołanej decyzji. Uwzględniając zatem zasadę proporcjonalności zauważyć należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przeciwko uprawnieniu dysponenta informacji publicznej wywodzonemu z art. 63 ust. 3 Konstytucji RP postawić należy zarówno uprawnienie wnioskodawcy do uzyskania informacji o sprawach publicznych, jak i uzyskania informacji mających na celu potwierdzenie prowadzenia przezeń działalności w zgodzie z zasadami ochrony środowiska. Zakładając zatem, że zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa kraju wykazane zostało przez zobowiązaną czysto teoretycznie, na skutek zaskarżonej decyzji realne stało się nie tylko ograniczenie prawa do informacji publicznej, ale i – z racji na specyfikę działalności skarżącej spółki i jej powiązań ze zobowiązaną – dochodzi do nieproporcjonalnego zagrożenia ochrony środowiska wodnego.

W powyższym kontekście nie może ujść też uwadze, że skarżącą łączy ze zobowiązaną spółką umowa nr [...] z dnia [...] marca 2015r. dotycząca dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z zapisem § 5 ust. 9 tej umowy do obowiązków odbiorcy (Zakłady [...] S.A.) należy udostępnianie wszelkich niezbędnych materiałów i informacji w zakresie dotyczącym gospodarki wodno-ściekowej obiektów należących do odbiorcy z wyłączeniem materiałów i informacji stanowiących tajemnice odbiorcy lub w inny sposób wyłączonych od ujawnienia z uwagi na przedmiot działalności odbiorcy. Przypomnieć należy, że zgodnie z zacytowanymi zapisami Instrukcji ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w [...] S.A. w B., informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa mogą być udostępniane podmiotom zewnętrznym, gdy jest to niezbędne dla realizacji umowy, której stroną są Zakłady. Posiłkowo zatem stwierdzić należy, że podstawa do nader wnikliwego rozpatrzenia zakresu chronionej przed udostępnieniem informacji publicznej związanej z modernizacją systemu odprowadzania ścieków przemysłowych, immanentnie związana z przedmiotem zawartej umowy, znajduje zatem swoje potwierdzenie również na poziomie kontraktowym między oboma podmiotami.

Reasumując zatem stwierdzić należy, że w sprawie nie zostało dostatecznie wykazane, czy i w jakim zakresie wnioskowana informacja złożona rzeczywiście dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa zobowiązanej spółki, jakie konkretne jej składniki naruszają tę tajemnicę i w jaki sposób - w decyzji nie zostało skonkretyzowane jakiej to informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej, czy jakiekolwiek innej gospodarczo wartościowej dotyczy wniosek skarżącej. Ponadto zobowiązana, nie wyważając zaangażowanych w sprawie wartości konstytucyjnych, przedwcześnie uznała, że w sprawie z wniosku skarżącej interes przedsiębiorcy wiązany z porządkiem publicznym i bezpieczeństwem bezwzględnie uzasadnia skuteczne utajnienie wnioskowanych informacji publicznych, bez uwzględnienia aspektu oczywistych zagrożeń i ochrony środowiska.

W tym miejscy Sąd zwraca również uwagę, iż powszechnie znane są i mają aktualnie doniosły walor i wagę dla interesu publicznego okoliczności związane ze znacznym zanieczyszczeniem szkodliwymi substancjami gleby i wód na terenach po byłych Zakładach [...], a co się z tym bezpośrednio łączy, także działalność przemysłowa i jej oddziaływanie na stan środowiska, w tym poprawa jakości ścieków z tego typu przedsiębiorstw na tym terenie jak Zakłady [...] S.A. ma kardynalne znaczenie dla opinii publicznej.

W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżona decyzja zostałą wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 i 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego związane są z naruszeniem prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. ze względu na całkowite pominięcie, jak w sprawie kształtował się interes skarżącej spółki w relacji z interesem społecznym w kontekście uprawnień i wartości wywodzonych z Konstytucji RP, oraz niedostateczne wyjaśnienie motywów powziętego rozstrzygnięcia (zarówno w zakresie, w jakim wnioskowana informacja dotyczy informacji uznanej przez zobowiązaną za tajemnicę przedsiębiorcy, jak i w zakresie analizy kolidujących ze sobą wartości konstytucyjnych).

Wbrew wywodom zobowiązanej, odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 10 i art. 79a k.p.a., wyjaśnić należy, że pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji", o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, takich jak np. art. 107 § 1 k.p.a., ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Oznacza to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania decyzji odmownej (vide: wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., I OSK 111/17, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15, wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16, wyrok z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17 – dostępne j.w.). W związku z powyższym w postępowaniu z wniosku o udostępnienie informacji publicznej zastosowanie będą miały ogólne zasady postępowania administracyjnego i przepisy regulujące postępowanie dowodowe, a także art. 10 i 79a k.p.a. Obowiązki informacyjne wywodzone z przywołanych przepisów dotyczyły zatem również zobowiązanej spółki. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji, winien przy okazji poinformowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (niezależnie od ich obszerności) wskazać wnioskodawcy, że jego żądanie zostanie rozpatrzone negatywnie, o ile np. nie skonkretyzuje (nie zawęzi) złożonego wniosku. W rozpoznawanej sprawie takiego działania zobowiązanej spółki zabrakło, w związku z czym zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 79a k.p.a., mimo braku jego szerszego uzasadnienia w skardze, uznać należało za zasadny.

Zarówno poczynione rozważania jak i ich reasumpcja w postaci stwierdzenia zaistniałych naruszeń prawa zasadniczo wyczerpują kwestię pozostałych postawionych w skardze zarzutów. Wskazać jednak należy, że Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja została oparta o obowiązujące w czasie jej wydania przepisy prawa, a jej wadliwość zasadniczo wyraziła się w błędnej wykładni tych przepisów.

Nadto zwrócić należy uwagę, iż odmienna jest istota i cel konstytucyjnie uregulowanego prawa dostępu do informacji publicznej, czyli informacji o sprawach publicznych, które to informacje podlegają udostępnienia na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, od woli określonego podmiotu prywatnego realizacji własnych interesów, w tym kontraktowych. Skarżąca spółka zatem, jak każdy obywatel lub podmiot, może domagać się w omawianym trybie dostępu do informacji publicznej, która nie podlega udostępnieniu w innym trybie. Odrębnie jednak jest uregulowany tryb dostępu do informacji o środowisku – dział II w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2081r.), odrębne także instrumenty i środki prawne służą stronom sporu o realizację obowiązków kontraktowych, czy też wynikających z wykonywania decyzji administracyjnych np. pozwoleń wodnoprawnych, zintegrowanych i.t.p. wydawanych w trybie ustawy (obecnie) z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018r. poz. 2268 ze zm.) lub Prawo ochrony środowiska.

Ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną, zobowiązana spółka dokona ponownej wszechstronnej oceny zaistnienia materialnej przesłanki udzielenia ochrony żądanej informacji. Pełne rozważania w tym względzie winny znaleźć się w uzasadnieniu wydanej decyzji. W przypadku zaś ponownego uznania, że wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, zobowiązana dokona ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w kontekście konstytucyjnie gwarantowanych wartości dostępu do informacji publicznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz wartości ochrony środowiska. W następstwie przeprowadzenia opisanego powyżej testu proporcjonalności organ winien ustalić czy znaczenie danej tajemnicy jest proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem konkretnej informacji publicznej. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, rozważania w tym względzie winny znaleźć się w treści uzasadnienia decyzji odmownej.

Z powyższych względów orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika radcy prawnego reprezentującego skarżącą na rozprawie (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.