Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 28/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 338/18 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., nr OB/46/2018 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 338/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., aktualnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. M. (dalej: skarżąca, beneficjent, strona) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. nr OB/46/2018 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych oraz w trybie art. 176 § 1 p.p.s.a. o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji:

Na podstawie art. 174 ust 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz błędnym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."), art. 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 , zwanej dalej: ustawą o wspieraniu oraz artykułu 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwanej dalej ustawą o płatnościach, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § .1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, przy nie rozpoznaniu części zgłoszonych w skardze zarzutów w tym w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2018 roku;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy skarżąca rzeczywiście utworzyła własne gospodarstwo i objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż skarżąca rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko oraz właściwie to wykazała - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

8. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na pobieżnej, arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz naruszenie art. 21 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

9. art. 21 ust.3 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust, 3 ustawy o płatnościach poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad niezasadnym uznaniem, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznania płatności pomimo, iż to organ stawia domniemaną okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

10. art.153 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowania w niniejszej co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie poprzez oddalenie wniosku strony co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

12. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 4 Traktatu UE poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji, gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy była niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12.

Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności ... - (Dz. Urz. UE L. 25/8 z dnia 28.01.2011, dalej: rozporządzeniem nr 65/2011), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że nastąpiło sztuczne stworzenie warunków niezbędnych do przyznania pomocy, a ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia.

2. art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... - (Dz. Urz. UE L. nr 30, dalej: rozporządzeniem nr 73/2009), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że nastąpiło sztuczne stworzenie warunków niezbędnych do przyznania pomocy, a ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku, gdyby skarżąca starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a skarżąca uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa;

5. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE C-434/12 oraz priorytetu stosowania prawa Unii Europejskiej brak skontrolowania ustaleń organów w zakresie stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu tegoż przepisu oraz wszystkich wytycznych jakie zawiera w/w wyrok TSUE;

6. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE i priorytetu stosowania prawa Unii przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

7. art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r., dalej: Rozporządzeniem 2988/95) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie

8. art. 2 lit 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

9. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej ... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14, dalej: rozporządzeniem nr 1166/2008 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika I gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009;

10. art. 153 p.p.s.a. - poprzez jego błędna wykładnię i nieuprawnione niezastosowanie - w aspekcie błędnego niezastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków, w szczególności pominięcia wskazań do dalszego prowadzenia postępowania oceny prawnej i akceptacji przez Sąd pominięcia przez organy ARiMR prawomocnych wyroków WSA wydanych w sprawach;

11. art. 4 Traktatu UE i art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez naruszenie zasady lojalności i brak skierowania pytania do TSUE w sytuacji zastosowania odmiennej od wykładni w/w orzeczenia TSUE - wyroku C-434/12 klauzuli obejścia prawa w sektorowym prawodawstwie UE, wykładnią prawa unijnego dokonaną przez TSUE, której priorytet Sąd pierwszej instancji winien bezwzględnie uznać.

11. § 2 ust. 1 punkty 1-4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173., dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011;

12. § 49 , § 50 i § 54 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich nie zastosowanie, w związku z naruszeniem zasady zaufania do organów Państwa.

13. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z art. 4 ust. 1 lit." b" oraz art. 4 ust. 2a także art. 39 ust. 2 -5 - Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)(zwanego dalej: rozporządzeniem EFRROW), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami, a także byłaby sprzeczna z celami wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4 ust. 1 lit. b ust. 2 oraz art. 39 ust. 2 - 5 rozporządzenia EFROW;

14. art. 4 ust. 1 lit ."b" i ust. 2 oraz art. 39 Rozporządzenia EFRROW, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym ustaleniem jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Do uchybienia tego doszło, poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w przedmiotowej normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom (do 100 ha) z pominięciem gospodarstw wielkoobszarowych, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji przewidziany, a ograniczenie degresywności pomocy wprowadzone zostało na poziomie prawa krajowego tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262., zwanym dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). Sąd błędnie uznał, że tego typu ograniczenie określa samo w sobie "cel systemu wsparcia", a cel w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 można wywieść jedynie z regulacji wspólnotowej (w rozumieniu także art. 4 ust. 3 Rozporządzenia 2988/95).

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019r., II GSK 850/17, Lex nr 2636756). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297). Nie wystarczy w tym zakresie ogólne wskazanie w uzasadnieniu, że doszło do naruszenia przepisów procesowych i stwierdzenie, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada zarzutów procesowych w postaci braku wykazania ich istotnego wpływu na wynik sprawy skutkuje stwierdzeniem o niezasadności w tym zakresie złożonej skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącej - uchybił WSA, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Zauważyć zatem należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010r., sygn. akt II FSK 229/09, LEX nr 596327 oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952).

Oceniając zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11).

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

We wniesionej skardze kasacyjnej strona przywołała wyroki na wyroki WSA w Warszawie z 21 października 2016 r. zapadłych w sprawach o sygnaturach akt VIII SA/Wa 97/16 i VIII SA/Wa 96/16 twierdząc, że ani Kierownik ani Dyrektor nie wykonali bezwzględnego zobowiązania z art. 153 p.p.s.a. i nie uczyniły zadość ani ocenie prawnej Sądu ani nie wykonały wskazań Sądu co do dalszego prowadzenia sprawy. Dlatego zaskarżona decyzja objęta jest wadą z art. 153 p.p.s.a. stanowiąca samoistną, odrębna od innych argumentów niniejszej skargi przesłankę konieczności usunięcia z obrotu prawnego skarżonych decyzji i uchylenia wyroku Sądu. W związku z powyższym przypomnieć należy, że w sprawie o sygnaturze akt VIII SA/Wa 97/16 Sąd uchylając zaskarżone i poprzedzające je postanowienia uznał, że zarówno w piśmie, jak i w zażaleniu skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących wniosku innego podmiotu. Z tego względu Sąd uznał, że organ I instancji winien rozpoznać wniosek skarżącej z 2 listopada 2015 r. w trybie art. 78 § 1 k.p.a. (uwzględnić albo oddalić wniosek dowodowy). Natomiast w sprawie VIII SA/Wa 96/16 Sąd zobowiązał organ I instancji do wezwania skarżącej, aby sprecyzowała swój wniosek, czy jej intencją było wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej wniosku innego podmiotu, czy też wnosiła jedynie o przeprowadzenie dowodu w trybie art. 78 § 1 k.p.a. polegającego na włączeniu dokumentów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności innemu podmiotowi.

W tych okolicznościach zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że "...Ocena prawna, o której mowa w przepisie art. 153 p.p.s.a., nie wyznacza granic przyszłej sprawy administracyjnej i zakazu kontroli sądowoadministracyjnej, wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie podstawą odmowy przyznania płatności jest uznanie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, dlatego w nowych okolicznościach faktycznych brak realizacji wytycznych Sądu zawartych w ww. cytowanych wyrokach, zmierzających do prawidłowego rozpoznania wniosku dowodowego skarżącej z [...] listopada 2015 r., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.". Zatem zarzut naruszenia omawianego przepisu uznać należy za niezasadny.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z ustalonym w sprawie stanem faktycznym nie czyni uzasadnienia wyroku wadliwym. Podkreślić należy, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1478/21).

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., jednak zarzut ten nie został uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co czyni zarzut pozbawionym uzasadnionych podstaw.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1- 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez stronę nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej skarżącej odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych na piśmie wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie, nie ukazując przy tym jakich konkretnie wniosków dowodowych to dotyczy. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy Sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy Sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla Sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, co wynika z zaskarżonego wyroku, gdy wykładnia przez organy przepisów prawa wspólnotowego i polskiego nie budziła wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Było to usprawiedliwione, zdaniem NSA, jeśli się zauważy, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji bazowały na orzecznictwie TSUE dotyczącym wykładni w zakresie sztucznych warunków art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, w tym na wyroku TSUE z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12.

Zważyć należy, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. wszystkie podmioty prawa handlowego, które wraz ze skarżącą składały wnioski o pomoc finansową na rok 2014 są jedynie inną formą prawną gospodarstwa rolnego, posiadanego przez rodzinę M. oraz ich współpracowników. Analizowane przez organy podmioty charakteryzują się wspólnym źródłem decyzyjnym, brakiem samowystarczalności w obszarze majątku trwałego, tj. budynków, maszyn i urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej, zasobów ludzkich do prowadzenia takiej działalności na znacznym areale. Wzajemne zlecenia prac rolnych w ramach tych samych podmiotów powiązanych ze sobą rodzinnie i kapitałowo prowadzą do wniosku, że podmioty te, w tym skarżąca, zadeklarowały do płatności grunty, którymi faktycznie zarządzały, ale które nie stanowią gospodarstwa rolnego wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym. Samo założenie nowego podmiotu – kolejnej spółki z o.o., nie oznacza automatycznie wykreowania nowego rolnika i gospodarstwa. Jak trafnie wskazał WSA przedstawione do akt umowy dzierżawy, poddzierżawy, użyczenia tych gruntów miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu do pozornego wydzielenia gospodarstwa rolnego, deklarowanego przez stronę do płatności w 2014 roku. Należy zauważyć, że skarżąca nie dysponowała własnymi maszynami rolniczymi, zabudowaniami gospodarskimi, korzystała z pomocy ojca, brata oraz osób powiązanych biznesowo z P.M.. Celem prowadzenia przez nią działalności rolniczej nie było więc wyprodukowanie dochodu czy też zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, a jedynie chęć otrzymania dopłat unijnych. Skarżąca nie wykazała celowości odrębnego deklarowania do płatności gruntów położonych w jednym powiecie przez odrębne podmioty, mające tego samego właściciela, zajmujące tę samą siedzibę, prowadzące ten sam rodzaj działalności. Podkreślić należy, że organy trafnie stwierdziły, że na 2014 rok grunty położone w powiecie nowosolskim zgłosiła zarówno skarżąca występująca samodzielnie oraz spółka D. A., w której skarżąca jest wspólnikiem. W powiecie sulęcińskim z kolei zadeklarowały grunty do płatności spółki (z udziałami skarżącej) S. A., P. A. i D.A., w powiecie gryfickim – P.A. i S.A., a w powiecie giżyckim i białogardzkim – D.A. i S.A.. Potwierdzeniem tezy stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności są wykazane przez organy powiązania własnościowe, organizacyjne, osobowe i kapitałowe. Organ przedstawił tabelaryczną strukturę własnościową według stanu na rok 2014 z analizy, której wynika, że wspólnikami wszystkich wskazanych spółek są skarżąca i jej brat D.M.. W większości spółek wspólnikiem jest M.P. wieloletni współpracownik ojca skarżącej P. M.. Pozostali wspólnicy to spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pośrednio powiązane z rodziną M. z czego organ wysnuł prawidłowy wniosek, że podmioty te są jedynie inną formą prawną posiadanego przez rodzinę M. oraz ich współpracowników gospodarstwa. W wyniku analizy organy ustaliły, że większość wskazanych podmiotów jako swoją siedzibę wskazuje adres ul. Ż. [...] w miejscowości B. będący jednocześnie adresem zamieszkania P., M. i D.M., lub też w przypadku spółek z siedzibą w Ł., adres tożsamy zamieszkania P., M. i D.M. wskazano jako korespondencyjny.

Sąd I instancji podsumowując swoje rozważania zasadnie stwierdził, że "...wskazane okoliczności działania skarżącej w zadeklarowanym osobiście gospodarstwie oraz w ramach spółek z o.o., w których jest udziałowcem, pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, zostały w przedmiotowej sprawie wykazane, a organy dokonały, wbrew zarzutom skargi, prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (chociaż wskazały błędnie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009) i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, które bezpośrednio i wprost stanowią część krajowego systemu prawnego. Ujawniony mechanizm działania wskazuje na zamierzoną koordynację analizowanych podmiotów w tym zakresie w powiązaniu ze skarżącą, która ujawniła się w ich strukturze w 2014 r., a jednocześnie wystąpiła odrębnie o te same płatności co spółki, w których jest udziałowcem.".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Dlatego, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych przez skarżącą stwierdzić trzeba, że za ugruntowany jest pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por., np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie należało uznać za nieskuteczne.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, że w zarzutach tych skarżąca wskazała na naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Przede wszystkim wskazać należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433, a także wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., I GSK 1582/18, LEX).

Wskazać należy w zakresie wykładni przepisu zawierającego klauzulę sztucznych warunków, że zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć zatem trzeba, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 -działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 - nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyroku z 15 lutego 2017r., II GSK 1518/15 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw do których przysługują płatności. Jest oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do Dyrektywy 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Działania skarżącej, to jest zadeklarowanie osobiście gospodarstwie oraz w ramach spółek z o.o., w których jest udziałowcem, dają podstawę do uznania, że zostało to dokonane wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innych tytułów. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji, gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do skarżącej i spółek w których jest udziałowcem, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby skarżąca i powiązane kapitałowo i osobowo nią spółki, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym WSA prawidłowo uznał, że działanie skarżącej polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącej skargę kasacyjną, że utworzenie kilku gospodarstw rolnych przez de facto jedną osobę nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Utworzenie podmiotów, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilku odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje bowiem to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53)). Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Jak wynika z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 głównym zadaniem w perspektywie 2007-2013 wsparcia finansowego z budżetu UE jest przyczynienie się do osiągnięcia celów, takich jak: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia. Żaden ze wskazanych powyżej celów nie dotyczył takich działań jak te, które zostały wykazane w tej sprawie, ani też nie pozwalał na finansowanie działań z ominięciem wprowadzonej modulacji. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie kilku podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C- 434/12, w którym TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do Sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku, a co za tym idzie niezastosowaniem przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2015 jest bowiem rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z dnia 15 marca 2013r. poz. 361 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1-4 w/w rozporządzenia, płatność jest udzielana rolnikowi jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisowo krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa wart. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm., dalej: "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym"), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Odnosząc się do podniesionych zarzutów należy podkreślić, że żaden z nich nie podważa prawidłowości decyzji organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 360 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).