Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 297/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" , nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oraz przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją

z "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR ARiMR", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. H., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji") z "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oraz przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z "[...]" Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatności

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r., w tym Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 64.565,27 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 43.332,30 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4.606,21 zł, płatność dla młodych rolników

w wysokości 11.451,52 zł oraz płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 9.223,25 zł. Ponadto organ I instancji przyznał stronie kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1.726,39 zł. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.

Następnie postanowieniem z "[...]" organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z "[...]", wskazując w podstawie wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". W wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z "[...]" uchylił decyzję ostateczną oraz przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. w następującej wysokości: Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 61.350,94 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 42.130,32 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4.606,35 zł, płatność dla młodych rolników w wysokości 11.451,87 zł, płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 9.223,53 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1.665,18 zł. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora OR ARiMR z "[...]".

Powyższe rozsztrygnięcia zostały poddane kontroli sądowej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 5 marca 2020 r., sygn. akt

I SA/Ol 815/19, uchylił decyzje organów obu instancji. Zdaniem Sądu, organy nie wykazały w dostatecznym stopniu istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd podniósł m.in., ze w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania, jak również w decyzjach administracyjnych, nie wykazano, kiedy sporządzono dokumentację fotograficzną, która była podstawą sporządzenia ortofotomapy. Organy nie wskazały też, kiedy do systemu informatycznego organu zostały zaimplementowane nowe dane, m.in. zdjęcia działek przedstawiające odmienny stan faktyczny na gruncie w 2016 r. niż znany organowi na dzień wydania decyzji ostatecznej. Sąd wskazał przy tym, że nie jest tak, że organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków

o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich

w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych

i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. Istotne zatem jest, czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jak aktualne dane system zawierał. Zdaniem Sądu, od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy dopuszczalność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie.

Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z "[...]" uchylił w całości decyzję ostateczną oraz przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, w tym: Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 61.550,41 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 42.206,79 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4.606,34 zł, płatność dla młodych rolników w wysokości 11.451,85 zł, płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości 9.223,51 zł, a także kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1.669 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona, wnosząc o uchylenie decyzji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania w całości i umorzenie postępowania bądź przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 § 1

pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 1 i 2, art. 8, art. 13, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 3

i art. 19a ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013

w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 20 czerwca 2014 r.).

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor OR ARiMR

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z "[...]" wskazał, że dokonał po raz kolejny szczegółowej oceny powierzchni zadeklarowanych działek rolnych według danych dostępnych w bazie Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Podniósł, że system ten, zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)

nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG)

nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005

i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549), ustanawia się

w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu

i stanu działki. Ustalenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) w ramach działki referencyjnej następuje w wyniku kontroli administracyjnej na obowiązującym

w danej kampanii obrazie ortofotomapy. Aktualizacja ortofotomapy dokonywana jest

w cyklu 3-letnim, a następnie dokonuje się wstecznej oceny powierzchni kwalifikujących się do płatności.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał kontroli administracyjnej wniosku rolnika w oparciu o bazę referencyjną Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) oraz informacje od wnioskodawcy na załącznikach graficznych, która nie wykazała nieprawidłowości na dzień wydania decyzji ostatecznej. Po aktualizacji ortofotomapy dokonano wstecznej oceny powierzchni działek, w wyniku której stwierdzono występowanie terenów niekwalifikujących się do płatności.

W związku z tym wyznaczono nową powierzchnię MKO dla działek położonych

w G o nr "[...]" wynoszącą 2,76 ha (przy deklaracji 2,79 ha), o nr "[...]" wynoszącą 48,74 ha (przy deklaracji 52,49 ha) oraz o nr "[...]" wynoszącą 0,30 ha (przy deklaracji 0,43 ha).

Przedstawiając chronologię zdarzeń w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych, organ odwoławczy wskazał, że w przypadku działki o nr ewidencyjnym "[...]" organ I instancji w dniu wydania decyzji ostatecznej ("[...]") przyjął wartość MKO 2,79 ha na podstawie ortofotomapy z 22 maja 2013 r. W dniu 3 czerwca 2016 r. wykonano nową ortofotomapę, natomiast zmiana wartości MKO w systemie nastąpiła

5 czerwca 2017 r., gdy ustalono nową wartość MKO 2,76 ha. Z powyższego, w ocenie organu, wynika, że na dzień wydania decyzji ostatecznej organ I instancji nie był

w posiadaniu zaktualizowanych danych wektorowych MKO działki o nr "[...]".

W dalszej kolejności odnośnie działki ewidencyjnej o nr "[...]" organ odwoławczy podał, że powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 52,49 ha. Powierzchnia stwierdzona w toku postępowania na podstawie ortofotomapy z 22 maja 2013 r. wynosiła 52,42 ha. W dniu 3 czerwca 2016 r. nastąpiła zmiana ortofotomapy, w oparciu o którą w dniu 16 stycznia 2017 r. nastąpiła zmiana wartości MKO w systemie, na podstawie której ustalono aktualną wartość MKO 48,74 ha. Jednakże, jak wskazał organ, decyzja ostateczna została oparta na wynikach kontroli administracyjnej wykonanej jeszcze przed datą aktualizacji danych w systemie, tj. w dniu 23 grudnia 2016 r. W dacie kontroli administracyjnej wartość MKO dla działki o nr "[...]" wyniosła 52,42 ha i na tej podstawie oparto ustalenia decyzji ostatecznej.

W odniesieniu do działki ewidencyjnej o nr "[...]" powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 0,43 ha, zaś powierzchnia stwierdzona na podstawie ortofotomapy

z 22 maja 2013 r. - 0,29 ha. W oparciu o ortofotomapę z 3 czerwca 2016 r. dokonano

w dniu 9 stycznia 2017 r. zmiany wartości MKO do powierzchni 0,30 ha, zwiększając tym samym powierzchnię stwierdzoną na dzień wydania decyzji ostatecznej o 0,01 ha.

W konsekwencji powyższych ustaleń, w ocenie organu, w wyniku wznowienia postępowania wyszło na jaw, że powierzchnia uprawniona do Jednolitej Płatności Obszarowej jest łącznie o 3,91 ha mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku. Powierzchnia deklarowana działek rolnych wyniosła 141,76 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku wznowienia postępowania wyniosła 137,85 ha.

Organ odwoławczy podniósł również, że proces obsługi wniosku jest podzielony na kilka etapów, a ze względu na złożoność zintegrowanego systemu funkcjonującego w ARiMR i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, proces ten jest czasochłonny. Jednym z ważniejszych procesów jest przeprowadzenie kontroli administracyjnej w systemie lACSplus. W niniejszej sprawie kontrola administracyjna wniosku w systemie lACSplus została przeprowadzona w dniach 12 sierpnia 2016 r. oraz 23 grudnia 2016 r. Kontrola administracyjna składała się z kontroli prostej i kontroli krzyżowej. Proces ten jest przeprowadzany stopniowo z uwagi na ilość wniosków o przyznanie płatności (w 2016 r. w województwie ok. 44.000 wniosków o płatności bezpośrednie oraz ok. 33.000 wniosków o płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami PROW 2014-2020). Kolejnym istotnym aspektem jest pojawienie się nowych ortofotomap w systemie lACSplus. Data zdjęcia ortofotomapy nie jest datą, w której automatycznie następuje aktualizacja wartości MKO w systemie. Po zaimplementowaniu nowej mapy konieczna jest aktualizacja danych wektorowych, która trwa nie dłużej niż 10 miesięcy od daty zrobienia zdjęcia lotniczego. W sytuacji gdy kontrola administracyjna (w niniejszej sprawie zatwierdzona w systemie lACSplus w dniu 23 grudnia 2016 r.) została wykonana przed zaimplementowaniem danych odnośnie powierzchni działek do systemu (16 stycznia 2017 r.), powierzchnia działki ewidencyjnej pozostaje bez zmian. W konsekwencji w przypadku działki nr "[...]" w wyniku przeprowadzonej w dniu 23 grudnia 2016 r. kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia tej działki wyniosła 52,42 ha. Mimo że decyzja ostateczna została wydana w dniu "[...]", organ I instancji oparł się na danych z kontroli administracyjnej z 23 grudnia 2016 r. Również w przypadku działki o nr "[...]" sytuacja była analogiczna, tj. na czas prowadzenia kontroli administracyjnej powierzchnia działki w systemie wynosiła 0,29 ha i na tych danych oparł się organ I instancji, wydając decyzję ostateczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, strona reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie

o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.c. (powinno być: "k.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne, nieznane wcześniej organowi, które stanowiły podstawę do wznowienia postępowania, podczas gdy aktualizacje ortofotomap nie stanowią okoliczności, na podstawie których można wznowić postępowanie, tym bardziej że organ już w czerwcu 2016 r., dysponował aktualizacjami ortofotomap, w konsekwencji czego nie było podstaw do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej,

2. art. 6, art. 7a § 1, art. 8 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie ponosi odpowiedzialności za wydanie decyzji zgodnie z aktualnym stanem faktycznym

i prawnym oraz że ma prawo do wznowienia postępowania na podstawie przesłanki rzekomego pojawienia się nowych okoliczności, mimo że te okoliczności były mu znane lub mógł się o nich dowiedzieć w momencie wydania decyzji ostatecznej, jak również, że ograniczenia osobowe (brak pracowników oraz mnogość kontrolowanych wniosków) i techniczne (brak rzekomego wprowadzenia danych z ortofotomap do wewnętrznego systemu) usprawiedliwiają niewiedzę organu, podczas gdy są to okoliczności, których przezwyciężenie zależy od działań organu, a za ich powstanie nie może odpowiadać skarżący, a na pewno nie mogą one wpływać na wydanie w stosunku do niego niekorzystnej decyzji o zwrocie przyznanych świadczeń,

3) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie dochował obowiązku w zakresie podania prawidłowej powierzchni działek, podczas gdy zadeklarował powierzchnie zgodnie z danymi wskazanymi przez organ w dokumencie pt. "Informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności", a więc bazował na danych opracowanych przez organ, a organ miał możliwość w momencie wydania decyzji ostatecznej uzyskać informacje o aktualnych ortofotomapach, wobec czego skarżący nie może na tej podstawie ponosić negatywnych konsekwencji,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 8, art. 13,

art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

w zw. z art. 18 ust. 3 i art. 19a ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że są podstawy do stwierdzenia nieprawidłowości z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu skargi strona zaprezentowała argumentację, zgodnie z którą

w dacie wydania decyzji ostatecznej ("[...]") organ posiadał, a na pewno mógł przy dołożeniu niewielkiej staranności pozyskać, wiedzę o aktualnych ortofotomapach z 3 czerwca 2016 r. Okoliczności dotyczące ich aktualizacji nie stanowiły zatem istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi. Co więcej organ w żaden sposób nie wykazał, aby nie mógł dowiedzieć się o aktualizacji. Niezasadne jest bowiem zasłanianie się okolicznością rzekomego opóźnionego wprowadzenia aktualnych ortofotomap do systemu wewnętrznego. Ponadto organ nie wskazał podstawy prawnej twierdzenia, że aktualizacja wektorowa ortofotomapy może trwać nawet do 10 miesięcy. Skarżący zaznaczył, że organ i tak nie przestrzegał ww. terminu, bowiem od czasu zaktualizowania ortofotomapy (3 czerwca 2016 r.) do jej rzekomego wprowadzenia do systemu (5 czerwca 2017 r.) minęło więcej niż 10 miesięcy. W jego ocenie, skoro aktualizacja ortofotomap nastąpiła ponad 9 miesięcy przed wydaniem decyzji, był to czas, który w pełni wystarczał na powzięcie wiedzy o aktualizacji,

a na pewno nie usprawiedliwiał niewiedzy organu.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 6, art. 7a § 1, art. 8 i art. 16 § 1 k.p.a. strona wskazała, że organ, próbując usprawiedliwić swą niewiedzę o aktualizacji ortofotomap trudnościami osobowymi i technicznymi, przerzucił negatywne konsekwencje za niezrealizowanie swoich obowiązków na skarżącego. Fakt usprawiedliwiania niewiedzy okolicznościami pozaprawnymi i niezależnymi

od skarżącego stanowi naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania do władzy publicznej i jest sprzeczny z zasadą rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść skarżącego. Stanowi ponadto o naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i zasady trwałości decyzji ostatecznej. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., skarżący stwierdził, że nie ma podstaw do obciążania go za zaistniały stan rzeczy, w sytuacji gdy składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, bazował na danych posiadanych i opracowanych przez organ.

W kwestii zarzutów naruszenia prawa materialnego strona podniosła, że spełniła przesłanki ustawowe uzyskania płatności. Podane we wniosku informacje zostały zweryfikowane w decyzji ostatecznej, zaś aktualnie organ nie udowadnia, na jakiej podstawie twierdzi, że doszło do zmiany pola zagospodarowania i dlaczego organ o tym nie wiedział wcześniej ani dlaczego okoliczność tę należy traktować jako nową okoliczność faktyczną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U.

poz. 374 ze zm.), uznając rozpoznanie niniejszej sprawy za konieczne i przyjmując jednocześnie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnych bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, co zostało poprzedzone poinformowaniem stron postępowania o możliwości składania pism procesowych.

W pierwszej kolejności wskazania wymagało, że zaskarżona aktualnie decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 815/19, którym uchylono wydane uprzednio decyzje organów obu instancji. W tej sytuacji zarówno organy I i II instancji, jak i w dalszej kolejności Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, byli związani oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie.

Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe,

a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 170 Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 553).

Ponadto stosownie do 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą natomiast sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018,

s. 496).

Wskazania wymaga, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia orzeczenie, chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Przez ocenę prawną, o której stanowi analizowany przepis, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć zarówno stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Przy czym obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Należy zaznaczyć, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną

w przewidzianym do tego trybie. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania art. 153 p.p.s.a. trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad działalnością organów administracji publicznej.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło ani do zmiany prawa, ani też zmiany stanu faktycznego, które uzasadniałyby odstąpienie od stanu związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu. Kontrola legalności obecnie zaskarżonej decyzji musi więc być dokonana z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z 5 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 815/19. Z wyroku tego zaś wynika, że rozpatrując uprzednio sprawę, organy nie wykazały w dostatecznym stopniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie

art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd podniósł m.in., że w uzasadnieniu postanowienia

o wznowieniu postępowania, jak również w decyzjach administracyjnych, nie wykazano, kiedy sporządzono dokumentację fotograficzną, która była podstawą sporządzenia ortofotomapy. Organy nie wskazały też, kiedy do systemu informatycznego organu zostały zaimplementowane nowe dane, m.in. zdjęcia działek przedstawiające odmienny stan faktyczny na gruncie w 2016 r. niż znany organowi na dzień wydania decyzji ostatecznej. W reasumpcji rozważań Sąd sformułował ocenę, że w sprawie istotne jest, czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jak aktualne dane system zawierał. Zdaniem Sądu, od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy dopuszczalność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie.

Ponadto tut. Sąd w wyroku z 5 marca 2020 r. odwołał się do stanowiska NSA zaprezentowanego w wyroku z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 595/14 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej), wskazując, że nie jest tak, że organ wyposażony przez prawodawcę

w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich

w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia,

co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zasłaniać się prawem

do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, wydając zaskarżoną aktualnie decyzję, organy nie zastosowały się w sposób prawidłowy do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku

z 5 marca 2020 r. Organ I instancji nie uwzględnił zawartej w tym wyroku oceny prawnej, czym naruszył przywoływany przepis art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast organ II instancji naruszenie to zaakceptował.

Podkreślić należy, że organy zgodziły się z oceną zawartą w wyroku tut. Sądu

z 5 marca 2020 r., skoro nie wniesiono skargi kasacyjnej od tego wyroku. Niewątpliwe jednak przywołaną powyżej ocenę odnoszącą się do kryteriów stwierdzenia w sprawie istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organy obu instancji pominęły w wydanych aktualnie decyzjach. Jak bowiem już wskazano, Sąd uzależnił możliwość stwierdzenia istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego od ustaleń, kiedy do systemu informatycznego organu zostały zaimplementowane nowe dane, m.in. zdjęcia działek przedstawiające odmienny stan faktyczny na gruncie w 2016 r. niż znany organowi na dzień wydania decyzji

o przyznaniu płatności na ten rok. W ocenie Sądu, w sprawie istotne było, czy organ

w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jak aktualne dane system zawierał. Tymczasem organy I i II instancji, dokonując

w uzasadnieniach wydanych ponownie w sprawie decyzji oceny, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, nieznane organowi, który wydał decyzję organ (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), jako punkt odniesienia dla momentu, w którym organ mógł dysponować stosowną wiedzą przyjęły datę kontroli administracyjnej w systemie lACSplus wniosku

o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r.,

tj. 23 grudnia 2016 r. Pominęły przy tym okoliczność, że dane dotyczące nowych wartości MKO dla działek o nr ewidencyjnych "[...]" i "[...]" w oparciu o ortofotomapy

z 3 czerwca 2016 r. zostały zaimplementowane do systemu w dniu 9 stycznia 2017 r. dla działki o nr "[...]" oraz w dniu 16 stycznia 2017 r. dla działki o nr "[...]". Z powyższego wynika, że w dacie wydania decyzji ostatecznej ("[...]") organ nie mógł już zasłaniać się niewiedzą co do istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących powierzchni działek rolnych kwalifikującej się do przyznania płatności. Powyższego wniosku nie zmienia obszerna argumentacja organu odwoławczego zaprezentowana na s. 15 - 17 decyzji, wskazująca na czasochłonny charakter kontroli administracyjnej wniosku, która może poprzedzać tak jak w niniejszej sprawie datę wydania decyzji

w przedmiocie wniosku producenta rolnego nawet o kilka miesięcy, i z tego powodu może nie uwzględniać aktualizacji powierzchni działki kwalifikującej się przyznania płatności, następującej w okresie po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku, a przed datą wydania decyzji w przedmiocie tego wniosku.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zwraca się uwagę, że dowody i fakty stanowiące podstawę wznowienia postępowania muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Muszą więc stanowić nowość w konkretnym postępowaniu, co oznacza, że musiały nie być znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie Jednocześnie podkreśla się, że nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (wyroki NSA: z 10 lutego 1999r., sygn. III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; z 23 lipca 2003r., sygn. III SA 2001/01, Lex nr 90459).

W rozpoznawanej sprawie nową istotną okolicznością dla sprawy, zdaniem organów, było uzyskanie w wyniku ponownej analizy akt sprawy informacji o błędnym przyznaniu płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana do płatności. Z decyzji uchylającej rozstrzygnięcie o przyznaniu płatności wynika, że organ zweryfikował powierzchnię przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Rady (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności umożliwia weryfikację uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o przyznanie pomocy i systemem identyfikacji działek rolnych. System, o którym mowa w ust. 1, umożliwia bezpośrednie i natychmiastowe zapoznanie się poprzez właściwy organ państwa członkowskiego z danymi dotyczącymi co najmniej 4 kolejnych poprzedzających lat kalendarzowych.

W ocenie Sądu, w świetle powołanych wyżej przepisów prawa oraz oceny prawnej wyrażonej w wyroku tut. Sądu z 5 marca 2020 r., w sprawie istotne było, czy

w dacie wydania decyzji przyznającej płatność organ dysponował w systemie identyfikacji działek rolnych aktualnymi danymi pozwalającymi na prawidłowe ustalenie powierzchni dla przyznania płatności. Ze zgromadzonych na obecnym etapie postępowania dowodów wynika bezspornie, że ortofotomapy z 6 czerwca 2016 r., na podstawie których dokonano ustalenia nowej wartości MKO dla poszczególnych działek, zostały zaimplementowane do systemu odpowiednio w dniach: dla działki nr "[...]" w dniu 9 stycznia 2017 r., dla działki nr "[...]" w dniu 5 czerwca 2017 r. oraz dla działki nr "[...]"w dniu 16 stycznia 2017 r. Przedstawiona chronologia wskazuje, że w dacie wydania decyzji ostatecznej ("[...]") w systemie nie została uwidoczniona prawidłowa wielkość powierzchni jedynie w odniesieniu do działki nr "[...]".

W odniesieniu zaś do działek o nr "[...]" oraz nr "[...]" nie sposób wywodzić o wyjściu na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 595/14, zwrócił uwagę, że system teleinformatyczny, wykorzystywany do kontroli wniosków o płatności, jest w pewnym sensie podobny

(w sferze wykorzystania) do innych rejestrów państwowych np. Krajowego Rejestru Sądowego, ksiąg wieczystych. Istotne zatem w konkretnej sprawie jest, czy organ

w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jak aktualne dane system zawierał. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana, gdy chodzi o art. 145 § 1

pkt 5 k.p.a. wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących

w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.

Powyższe stanowisko co do tego, że dla oceny istnienia podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., istotne jest, czy organ

w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z systemu i jak aktualne dane system zawierał, podzielił Sąd w wydanym w sprawie wyroku z 5 marca 2020 r., którym związane są nie tylko strony postępowania, ale również Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Z tego względu nie mogła odnieść oczekiwanego przez strony skutku prawnego – z jednej strony argumentacja strony skarżącej, że istotna jest data wykonania ortofotomapy, zaś z drugiej strony argumentacja organów obu instancji,

że przesądzające dla rozstrzygnięcia znaczenie ma data kontroli administracyjnej wniosku. Stronom postępowania przysługiwało prawo zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego, jednakże z niego nie skorzystały, a zatem niedopuszczalna jest na aktualnym etapie postępowania polemika z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku. Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji ostatecznej organy powinny mieć wiedzę co do nowej wartości MKO dla działek o nr "[...]" oraz nr "[...]" wprowadzonych do systemu w dniach 9 i 16 stycznia 2017 r.,

a zatem – zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wydanym w sprawie wyroku – zawinione bądź niezawinione powody braku wiedzy organu o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji nie mogą uniemożliwić późniejszego ich wykorzystania w trybie wznowieniowym. Uzasadnieniem dla istnienia podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie może być bowiem stwierdzenie, że pracownik wydający decyzję ostateczną nie wiedział o wprowadzeniu do systemu nowego pomiaru (s. 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Nie jest bowiem tak, że organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego)

w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich

w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania (wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 595/14).

Reasumując, organy podatkowe obu instancji naruszyły w sprawie art. 153 p.p.s.a., uchylając się od zastosowania się do oceny prawnej w wyroku tut. Sądu

z 5 marca 2020 r., w skutek czego naruszyły również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., błędnie uznając, że w odniesieniu do działek nr "[...]" oraz nr "[...]" zaistniały okoliczności,

o których mowa w tym przepisie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą

do zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku w wyroku tut. Sądu

z 5 marca 2020 r.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję organu odwoławczego wraz oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono wobec braku wniosku strony skarżącej reprezentowanej przez radcę prawnego (art. 210 § 2 p.p.s.a.).