Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 972/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
article: § 2 ust.2 w zw. z ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 433
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia  funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
article: art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1814/12 w sprawie ze skargi M.W. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 7 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia rozkazów personalnych przyznających dodatki za znajomość języków obcych 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od M.W. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1814/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 7 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia rozkazów personalnych przyznających dodatki za znajomość języków.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef ABW rozkazem personalnym nr [..] z dnia 25 listopada 2004 r., wydanym na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676) oraz na podstawie § 4 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408 ze zm.), przyznał m.w. z dniem 1 grudnia 2004 r. dodatek za znajomość języka rosyjskiego w wysokości 20% najniższego uposażenia – płatny bezterminowo. W oparciu o tą samą podstawę prawną organ rozkazem personalnym z dnia 8 stycznia 2009 r. nr PF 10 przyznał wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi z dniem 6 stycznia 2009 r. dodatek za znajomość języka niemieckiego w wysokości 20% najniższego uposażenia.

Rozkazem personalnym z dnia 23 maja 2012 r. nr [..] Szef ABW, działając w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), stwierdził wygaśnięcie z dniem 5 maja 2012 r. wskazanych powyższej rozkazów personalnych przyznających M.W. dodatki za znajomość języków obcych.

W uzasadnieniu rozkazu organ wyjaśnił, że powołane wyżej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, obowiązujące od dnia 5 maja 2012 r., w § 2 ust. 1 stanowi, że prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia.

Ponadto organ wskazał, że w przypadku, gdy obowiązek bądź prawo wynika wprost z aktu prawnego, skutek prawny następuje z datą jego wejścia w życie, natomiast akt administracyjny - decyzja administracyjna konkretyzująca przedmiot i skierowana do indywidualnego adresata, ma wówczas charakter deklaratoryjny. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej przyznającej prawo do dodatku za znajomość języka obcego wywołuje zatem skutki prawne wstecz, to znaczy od dnia wejścia w życie wskazanego wyżej rozporządzenia.

M.W. złożył od powyższego rozkazu personalnego wniosek o ponowne rozpatrzenie.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, rozkazem personalnym z dnia 7 sierpnia 2012 r. nr [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swój wcześniejszy rozkaz personalny z dnia 23 maja 2012 r.

W uzasadnieniu rozkazu organ wyjaśnił, że decyzja administracyjna, w której nie wskazano terminu jej obowiązywania, wiąże w czasie do chwili jej uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wygaśnięcia. Zgodnie zaś z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji obowiązany jest do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa.

Organ podkreślił, że był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, albowiem stała się ona bezprzedmiotowa z uwagi na wygaśnięcie prawa do dodatku za znajomość języka obcego. Ponadto stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje wprost przepis prawa, tj § 2 powołanego wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Zgodnie z treścią powyższego przepisu rozporządzenia, prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. W świetle zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, na Szefie ABW ciąży obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w formie rozkazu personalnego, o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego.

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M.W. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia 7 sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającego go rozkazu z dnia 23 maja 2012 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wniósł ponadto o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Zaskarżonym rozkazom personalnym skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 K.p.a. - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i art. 107 K.p.a. - braku uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ponadto zdaniem skarżącego organ rozpatrzył sprawę bez wykrycia prawdy materialnej oraz ustalenia przesłanek, wynikających z art. 155 K.p.a.

Szef ABW w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż podstawę prawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Następnie Sąd wskazał, iż bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego, uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r., s. 668 i nast., wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. I OSK 2263/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji zauważył, że Szef ABW stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających skarżącemu dodatki za znajomość języków obcych. Organ wskazał, że uprawnienie to, uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408), zostało wygaszone przez przepis § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r., poz. 433) z dniem 5 maja 2012 r. Zgodnie z treścią tego przepisu, prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego (§ 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego).

Zatem zaistniała okoliczność, na podstawie której należało uznać, że dotychczasowa decyzja, przyznająca skarżącemu dodatek za znajomość języków obcych, stała się bezprzedmiotowa, zmienił się bowiem stan prawny - została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa, tj. cytowany powyżej § 2 ust 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut, że Prezes Rady Ministrów, wydając powyższe rozporządzenie z 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz.154 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. W ocenie Sądu, użyty w tym przepisie zwrot "przyznawania" winien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad znoszenia przedmiotowych dodatków. Językowa wykładnia powyższego zwrotu prowadzi bowiem do konkluzji, że "przyznawanie" jest określeniem szerszym od sformułowania "przyznanie". "Przyznanie" oznacza czynność jednorazową, polegającą na przysporzeniu danej osobie konkretnego uprawnienia. "Przyznawanie" odnosi się zaś do całokształtu regulacji związanych z istnieniem danego dodatku. Sformułowanie to zawiera w sobie odniesienie nie tylko do materii "dawania" dodatku, ale również do materii jego "zabierania". Zwrot "przyznawanie" powinien być więc odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku. Omawiane sformułowanie zawiera zatem w sobie również uprawnienie do uchylania dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 3 art. 119 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

Odnosząc się natomiast do postawionego w skardze zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 115 ww. ustawy uposażenie funkcjonariusza ABW składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, które mogą ulegać zmianie. Rodzaje dodatków wymienia art. 119 ust 1 cytowanej ustawy: dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Natomiast wysokość dodatków, zasady ich przyznawania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby określa cytowane już rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z aktu tego, w brzmieniu sprzed 5 maja 2012 r., nie wynika, by dodatek za znajomość języków obcych miał charakter stały, tak jak wskazuje skarżący – o charakterze prawa nabytego. Przepisy cytowanego rozporządzenia przyznawały bowiem owo uprawnienie, ale jedynie w sytuacji spełnienia określonych wymogów – znajomości języka obcego, a także wskazywały czas na jaki jest ono przyznane (rok, 5 lat, bezterminowo). Gdyby natomiast dodatek ten miał mieć charakter prawa nabytego stałego, nie byłoby potrzeby określania okresu przyznania. Sąd wskazał, że stwierdzenie "bezterminowo" nie oznacza nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, ale raczej wskazuje bliżej nieokreślony czas, w którym dodatek ten przysługuje. Natomiast stwierdzenie w art. 119 ust 2 cytowanej ustawy, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania.

Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, a dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, iż skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, nie przedstawił jakichkolwiek argumentów, wskazujących na to, że powyższe uchybienie ze strony organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 10 K.p.a. nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Dopiero zatem wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wygaszenie uprawnienia do dodatków za znajomość języków obcych, przyznanych na podstawie dotychczasowych przepisów, nastąpiło z mocy samego prawa, a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter jedynie deklaratoryjny. Przed wydaniem tego rozstrzygnięcia organ nie przeprowadzał żadnego postepowania dowodowego. Na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący został natomiast zapoznany z aktami sprawy i nie zgłaszał żądnych wniosków, ani uwag.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżony rozkaz personalny spełnia również wszystkie wymogi, określone w art. 107 § 1 K.p.a. Ponadto Sąd zauważył, że zaskarżony rozkaz personalny stwierdza wygaśniecie rozkazów personalnych przyznających dodatki za znajomość języków obcych. Podstawę prawną tego rozkazu stanowił art. 162 § 1 K.p.a., który to przepis określa przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Nie miał zatem w sprawie zastosowania przywołany w skardze art. 155 K.p.a., określający przesłanki uchylenia bądź zamiany decyzji. Szef ABW nie mógł zatem dopuścić się naruszenia art. 155 K.p.a., albowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.W., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego tj.

1) art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności poprzez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co w efekcie skutkuje utratą zaufania do organów władzy sądowniczej, a także poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które skutkowało błędną oceną sytuacji prawnej skarżącego.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 4 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu poprzez przyjęcie, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zostało wydane na jego podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami;

2) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie dokonanych ustaleń do przyjęcia, iż rozkazy personalne nr [..] z dnia 23 maja 2012 r. i nr [..] z dnia 7 sierpnia 2012 r. zostały wydane w oparciu o przepisy prawa, bez ustalenia zgodności z porządkiem prawnym przepisów rozporządzenia, na mocy którego zostały one wydane;

3) art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pominięcie wyjaśnienia czy upoważnienie zawarte w treści art. 119 ust. 3 Ustawy z dnia 4 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu określa organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, jakim jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że gdyby ustawodawca chciał przyjąć, iż dodatek za znajomość języków obcych na najwyższym poziomie będzie przysługiwał przez konkretny czas wprowadziłby tak jak w odniesieniu do niższych poziomów konkretne określenie czasu (rok, 5 lat) lub przyjąłby, iż dodatek przysługuje do odwołania. Jednakże ustawodawca wskazał, iż taki dodatek przysługuje "bezterminowo", a więc jest to prawo nabyte, które jest chronione zgodnie z przepisami Konstytucji. Prawo to nie może także wygasnąć zwłaszcza poprzez zmiany wprowadzone w systemie prawnym przez akt niższej rangi, jakim jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. 2012, poz. 433). Nie bez znaczenia jest tutaj także fakt, iż M.W. nie utracił znajomości języków, nie zaprzestał wykonywania swoich zadań.

Ponadto wskazano, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd nie uwzględnił ani słusznego interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli. Trudno bowiem się zgodzić ze stanowiskiem WSA, zgodnie z którym w słusznym interesie skarżącego leży przyjęcie, iż przyznany mu dodatek za znajomość języków obcych winien być wstrzymany (uchylony), gdyż mimo iż jest prawem nabytym to nie podlega on ochronie konstytucyjnej.

Podkreślono również, że zgodnie z przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny linią orzeczniczą, sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową (tak np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., OSK 2102/10). Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowiący, iż sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom został, w ocenie skarżącego, naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przypomnieć należy, iż Konstytucja jako najwyższe prawo stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania danego przepisu rozporządzenia. Zasada ta dotyczy także sądów administracyjnych sprawujących wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Skarżący podnosił (i obecnie podnosi) m.in. zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z brzmieniem którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 4 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 29 poz. 154 ze zm.) ani wydane na jego podstawie rozporządzenie z 2002 r. nie określają szczegółowo zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz wytycznych dotyczących treści aktu. W szczególności nie dają podstaw do wprowadzenia przepisów powodujących wygaśnięcie praw nabytych. W ocenie skarżącego, powołany art. 119 ust. 3 nie zawiera szczegółowego upoważnienia określającego organ właściwy do wydania rozporządzenia zmieniającego zasady odbierania, czy wyłączania prawa do dodatków za znajomość języka obcego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 Ppsa. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 Ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 Ppsa - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku Ppsa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył i nie mógł naruszyć art. 7, 8 i art. 77 § 1 Kpa. Przepisy te znajdują bowiem bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. ). Sądy administracyjne rozpoznając skargi na decyzje administracyjne badają, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów obowiązującej procedury, czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza że dla skuteczności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Kpa konieczne jest wskazanie także tych przepisów Ppsa, które naruszył Sąd i instancji w procesie kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegając uchybień procesowych popełnionych w postępowaniu przed organami administracji publicznej.

W wyroku z dnia 14 lutego 2013r. II OSK 2535/12 LEX nr 1358516 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych np. przepisów Kpa stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Ppsa, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia Kpa w sposób pośredni. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Kpa z naruszeniem przepisów Ppsa, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musi do uznania tego zarzutu za niezasadny.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor miał świadomość, że wymienione w skardze kasacyjnej przepisy Kpa adresowane są do organów administracji publicznej, tym bardziej niezrozumiałe jest twierdzenie o niezastosowaniu ich przez Sąd I instancji. Jednocześnie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie fundamentalnych zasad obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie podaje jednak żadnego przepisu Ppsa, który został naruszony przez Sąd. W końcu brak jest w skardze kasacyjnej koniecznego elementu jakim jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2013r. II GSK 1989/11 LEX nr 1298460, z dnia 13 marca 2013r. I FSK 578/12 LEX nr 1339504 ).

Powyższe braki konstrukcyjne skargi kasacyjnej spowodowały, że zarzuty procesowe na jakich skarga została oparta nie mogły zostać uwzględnione.

Także zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego okazały się bezskuteczne.

W ramach tej podstawy skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 4 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ( Dz. U z 2010r. Nr. 29, poz. 154 ze zm. ) oraz art. 178 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W myśl art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Stawiając zarzut naruszenia w/wym. przepisu skarga kasacyjna stara się podważyć ocenę Sądu I instancji co do zgodności z prawem przepisu § 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW oraz AW ( Dz. U. z 2012r. poz. 433 ) oraz co do spełnienia przesłanek do wygaszenia na podstawie art. 162 § 1Kpa decyzji o przyznaniu skarżącemu dodatku do uposażenia za znajomość języków obcych. Zdaniem skargi kasacyjnej Sąd I instancji powinien odmówić zastosowania § 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012r. Zgodnie z tym przepisem prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia ( pkt. 1 ). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuję w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego ( pkt. 2 ).

Oceniając materialną podstawę skargi kasacyjnej należało rozważyć, czy powołanie w skardze kasacyjnej art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW i art. 92 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP jest wystarczające do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Należy przy tym mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 162 § 1 Kpa oraz § 2 pkt. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012r.

W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak wobec zaskarżonego wyroku zarzutu naruszenia tych przepisów, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Natomiast z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wymieniony przepis określa wymagania jakim muszą odpowiadać rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza stanowienie rozporządzeń na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie powinno mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), 2) przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) i 3) treściowym (musi określać wytyczne dotyczące sposobu uszczegółowienia treści aktu normatywnego).

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą rozporządzenie jest aktem normatywnym wydanym w celu wykonania ustawy oraz na podstawie udzielonych upoważnień. Tym samym konstrukcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego determinują trzy podstawowe warunki. Po pierwsze, może być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy. Po drugie, musi być wydane w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania. Po trzecie, nie może być sprzeczne z Konstytucją ani z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa o randze nie niższej niż ustawa. Naruszenie choćby jednego z tych warunków skutkuje niezgodnością rozporządzenia z hierarchicznie wyższym aktem normatywnym, a w każdym wypadku - z Konstytucją (por. wyrok TK z 31 maja 2010 r., sygn. U 4/09, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 36, cz. III, pkt 4.1 uzasadnienia).

Funkcją rozporządzenia jest wykonanie ustawy, a nie jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Akt ten jest ściśle związany z wolą ustawodawcy wyrażoną w delegacji ustawowej. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym. Oba te akty tworzą swoistą całość zdeterminowaną przez ustawodawcę. Z tego również względu zakres swobody prawodawcy delegowanego jest wyznaczony pozytywnie przez wskazanie zakresu spraw przekazanych do unormowania oraz negatywnie - przez wymaganie braku niezgodności z normami hierarchicznie wyższym.

Przepis art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW jest przepisem kompetencyjnym upoważniającym Prezesa Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego wysokość dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji, o których mowa w ust. 1, zasad ich przyznawania i obniżania, sposobu ich wypłaty oraz rodzajów dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Pozostaje w ścisłym związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Próbując ocenić zasadność zastosowania przez Sąd I instancji art. 162 § 1 Kpa oraz § 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012r. w kontekście art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena taka nie jest możliwa z uwagi na konstrukcję skargi kasacyjnej. Brak powołania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 162 § 1 Kpa i § 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012r. wyklucza bowiem kontrolę wyroku w tym zakresie i ustosunkowanie się do twierdzeń skargi kasacyjnej o braku podstaw do wygaszenia funkcjonariuszom ABW oraz AW prawa do dodatku za znajomość języków obcych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionowanie oceny prawnej Sądu I instancji co do zasadności zastosowania przez organ administracji publicznej określonych przepisów prawa materialnego wymaga ich wymienienia w skardze kasacyjnej wraz z określeniem formy zarzucanego naruszenia.

Powoływanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na zarzuty naruszenia konstytucyjnej normy określającej wymogi jakim powinno odpowiadać rozporządzenie ( art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.) oraz związany z nią przepis kompetencyjny ustawy ( art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW ), nie jest wystarczające do dokonania kontroli kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie, czy sąd administracyjny prawidłowo, czy też nie prawidłowo zastosował konkretny przepis aktu wykonawczego. Tym samym niemożliwa staje się również odpowiedz na pytanie o zgodność tego przepisu z Konstytucją RP i upoważnieniem ustawowym.

Oceny tej nie zmienia też oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Niewątpliwie sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011r.I OSK 2102/10 LEX nr 1082693, z dnia 21 czerwca 2011r. I OSK 85/11 LEX nr 1082813).

W przypadku jednak niewskazania w skardze kasacyjnej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania zdaniem skarżącego powinien odmówić sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się także w tej kwestii. Wyrażona w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP zasada niezawisłości sędziowskiej sama w sobie nie stanowi przesłanki do podważenia oceny prawnej Sądu I instancji dokonanej na gruncie obowiązującego prawa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa w zw. z art. 204 pkt. 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.