Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 805/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 174, art. 188, art. 151, art. 145 par. 1, art. 184, art. 209 i 210, art. 258-261, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 pkt 1, art. 39 par.1, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 744/07 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 744/07 oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działający z upoważnienia Wójta Gminy N., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], przyznał T. W. specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł. od 29 czerwca 2007 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie opłat za energię elektryczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej powoływana jako kpa) i art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 – dalej powoływana jako ustawa o pomocy społecznej), powyższe rozstrzygnięcie utrzymało w mocy

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż T. W. wystąpiła do Urzędu Gminy N. o przyznanie jej świadczenia na opłacenie należności za energię elektryczną w wysokości [...] zł., dołączając kopie rachunków za energię elektryczną na kwotę [...] zł i [...] zł.

Z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż T. W. zamieszkuje w jednym budynku z mężem, z którym pozostaje w separacji, oraz synem nadużywającym alkoholu. Wnioskodawczyni, jak twierdzi, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem. Mieszkanie jest skanalizowane, zaś dach budynku wymaga remontu. Dochód wnioskodawczyni stanowi emerytura w wysokości [...] zł. i [...] zł miesięcznie z ośrodka pomocy społecznej. Kwoty te, zdaniem skarżącej, nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich jej potrzeb bytowych, ponieważ mąż oraz syn uiszczają jedynie opłaty za wodę i ścieki, natomiast nie partycypują w opłacaniu rachunków za energię elektryczną. Stwierdzono również, iż skarżąca z powodu astmy oskrzelowej wymaga leczenia i systematycznego przyjmowania leków, co potwierdza dołączone do akt sprawy zaświadczenie lekarskie. Koszt leczenia wynosi ok. [...] zł miesięcznie i [...] zł koszt środków higienicznych. Jest ona osobą sprawną fizycznie i psychicznie, sama chodzi na zakupy i do lekarza.

Organ I instancji przyznał T. W. specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja, zdaniem Kolegium, prawa nie narusza. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust.2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Niezbędne jest jednoczesne spełnienie przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy. Natomiast w świetle art. 41 pkt 1 cyt. ustawy tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Ponadto, świadczenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia jest świadczeniem uznaniowym, a przyznanie tej formy pomocy i jej wysokość lub odmowa przyznania pomocy uzależnione są od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ilości osób uprawnionych do świadczeń, a przede wszystkim ich indywidualnej sytuacji życiowej. Mając powyższe na uwadze Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. trafnie wziął pod uwagę skomplikowaną sytuację rodzinną wnioskodawczyni, przewlekłe schorzenia oraz jej sytuację materialną. Wysokość przyznanej pomocy prawidłowo uzasadnił również potrzebami i sytuacją życiową innych osób oraz własnymi możliwościami finansowymi. Tak podjęta i uzasadniona decyzja organu I instancji mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Kolegium dodało również, iż skarżącej systematycznie udzielana jest pomoc w formie specjalnych zasiłków celowych, o czym świadczy przyznanie w 2007 r. zasiłków celowych na kwotę 550 zł. oraz zasiłku celowego w wysokości [...] zł. miesięcznie w okresie od 1 lutego do 31 lipca 2007 r. z przeznaczeniem na zakup żywności. Z informacji uzyskanych przez SKO w Lublinie wynika też, że w dniu [...] lipca 2007 r. decyzją nr [...] organ przyznał T. W. specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł. na dofinansowanie kosztów malowania pomieszczeń i opłacenia należności za energię elektryczną.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie T. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powołanym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 744/07 skargę T. W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił przede wszystkim, iż stosownie do treści art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, istotą pomocy społecznej jest wspieranie - stosownie do możliwości finansowych gminy - osób i rodzin w celu zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb. Obejmuje to także przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których zainteresowani nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Oznacza to, że pomoc społeczna zależy od dwóch przesłanek, tj. wystąpienie trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Udzielenie pomocy społecznej następuje po wyczerpaniu przez osobę i rodzinę własnych uprawnień, środków, zasobów i możliwości. Podstawową regułą systemu pomocy społecznej jest zasada pomocniczości, która oznacza, że organ pomocy społecznej nie ma obowiązku uczestniczyć w ponoszeniu całości kosztów utrzymania strony wnioskującej o pomoc.

Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, którego celem jest pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jednak prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnie gospodarującej, jeżeli jej dochód nie przekracza kwoty 477 zł. miesięcznie, co dotyczy także zasiłków celowych przyznawanych na postawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 41 pkt 1 cyt. ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że miesięczny dochód, jakim skarżąca dysponuje przekracza obowiązujące kryterium dochodowe, a zatem wniosek T. W. mógł być rozpoznany wyłącznie na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten przewiduje wyjątkowe świadczenie, jakim jest specjalny zasiek celowy, wskazując, iż może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, ponieważ o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Oznacza to, że nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu pomocy społecznej.

W tej sytuacji uznać należy, iż organ właściwie ocenił sytuację skarżącej, biorąc pod uwagę jej skomplikowaną sytuację rodzinną, przewlekłe schorzenia oraz niezbędne potrzeby, a wysokość przyznanego świadczenia należycie uzasadnił potrzebami innych osób korzystających z pomocy, możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej oraz rozmiarami otrzymywanej przez skarżącą pomocy. Organ prawidłowo też ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a wnioski, które z niego wyprowadził, nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów. Orzekając w ramach uznania administracyjnego, organ nie naruszył prawa materialnego jak i prawa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. W., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów opłaty za energię elektryczną w kwocie [...] zł., względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 pkt 1 w zw. z art. 39 § 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez przyznanie zasiłku celowego "w zaniżonej wysokości".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor stwierdził, iż skarżąca wnosiła o przyznanie jej zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na zakup energii elektrycznej i udokumentowała konieczność poniesienia takiej kwoty. Opłata za energię elektryczną stanowi niewątpliwie niezbędną potrzebę bytową, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a zasiłek celowy służyć ma sfinansowaniu konkretnego wydatku. W przyznana skarżącej kwota [...] zł. nie wystarczyła na pokrycie kosztów zakupu energii elektrycznej. Nie można zatem uznać, iż stanowiła zasiłek celowy, gdyż nie pozwalała na zrealizowanie wskazanego we wniosku celu. Ponadto organowi I instancji znana była szczególna sytuacja skarżącej, gdyż posiada on informację, że zarówno jej mąż jak i syn nie partycypują w opłatach za energię elektryczną.

Jednocześnie z powyższą skargą kasacyjną pełnomocnik T. W. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej został skarżącej przywrócony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 744/07.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Po pierwsze musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie ( art. 176 i art.174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa P.p.s.a.). Po drugie, zgodnie z art.183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 tego artykułu. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza więc sam kasator. W tej sytuacji jego obowiązkiem jest dokładne określenie i uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a prawidłowe dopełnienie tej powinności ma decydujące znaczenie dla możliwości badania danej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do powtórnej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie, tak jak czyni to wojewódzki sąd administracyjny. Z własnej inicjatywy NSA nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też właściwy do jakiegokolwiek korygowania czy doprecyzowania zarzutów wadliwie sporządzonego środka zaskarżenia. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów jednoznacznie sformułowanych i umotywowanych przez samego kasatora.

Z uwagi na powyższą zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko -radcowski, stanowiąc w art. 175 § 1 P.p.s.a., iż omawiany środek zaskarżenia, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i § 3, musi być sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wskazanym wymogom. Domagano się w niej bowiem zmiany zaskarżonego wyroku i przyznania T. W. zasiłku celowego w wysokości [...] zł. Kasator zdaje się zatem nie zauważać, że zgodnie z art.188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Rozpoznając zaś skargę na decyzję administracyjną, Sąd ten może skargę tę oddalić na podstawie art.151 P.p.s.a lub ją uwzględnić, podejmując jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art.145 § 1 P.p.s.a. Żądanie zatem przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej nie znajduje żadnych podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli działalności administracji publicznej, a nie przyznawanie stronom jakichkolwiek świadczeń. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji byłoby wykroczeniem poza konstytucyjnie określone w art.184 Konstytucji RP granice kontroli działalności administracji publicznej.

Dodać również należy, że stosownie do art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że strona skarżąca nie powołuje wskazanego przepisu, należy uznać, że podstawą jej skargi kasacyjnej jest pkt 1 art. 174 P.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przy czym błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Powołanie jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu art.174 pkt 1 P.p.s.a. może być uzasadnione, gdy Sądowi I instancji zostaje postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez ten Sąd. Kasator wytknął natomiast złamanie zaskarżonym wyrokiem art. 7 pkt 1 w związku z art. 39 § 1 ustawy o pomocy społecznej, nie wskazując czy uchybień tych upatruje się w błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów, a ponadto na czym w ogóle miało, jego zdaniem, polegać naruszenie art. 7 pkt 1. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie oznacza, że wytyk ten w ogóle nie poddaje się kontroli sądu kasacyjnego. Chybione jest także powiązanie tego przepisu z art. 39 § 1 ustawy, i to niezależnie od tego, że art. 39 dzieli się na ustępy, a nie paragrafy. Powołany przepis dotyczy bowiem zasiłku stałego, natomiast kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje dotyczyły innego świadczenia, a mianowicie zasiłku stałego specjalnego. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowił zatem nie art. 39 ust. 1 lecz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a złamania tego przepisu przez Sąd I instancji kasator we wniesionej skardze kasacyjnej nie zarzucił.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego Sąd ten orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.