Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 937/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 6 ust. 1, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 marca 2020 rok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 roku sprawy ze skargi J. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących J. S. i W. S., kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...]z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budowie wjazdu i budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 21 (dz. nr 161 i fragment dz. drogowej nr 163/39, w obrębie [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i W. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wskazała, że dominującą formą zabudowy jest zabudowa jednorodzinna i szeregowa. Zabudowę w tym obszarze (jak również poza tym obszarem w kierunkach południowym, zachodnim i północnym) od linii wyznaczonej przez zachodnie ściany budynków wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. B 22, B 20 i A 19 stanowią budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej i wolnostojącej. Wyjątkiem jest budynek wielorodzinny przy ul. A 23, jednak z uwagi na jego wysokość przekraczającą nieznacznie 9 m nie powoduje dominacji w stosunku do otoczenia. Zdaniem strony realizacja budynku wielorodzinnego przy ul. A 21 o tak znacznej wysokości (wskazana w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu od 10 do 12 m) zakłóci istniejący ład przestrzenny. W analizie dotyczącej wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną uwzględniono budynki ul. A 19 i ul. A 23, natomiast nie uwzględniono budynku odwołujących, którego wysokość jest poniżej 8 metrów. Realizacja tak wysokiej zabudowy od strony południowej działki skutkować będzie pogorszeniem komfortu życia rodziny odwołujących i narazi ich na straty materialne. Za negatywny czynnik odwołujący się uznali znaczną ilość spalin i hałas powodowany przez dużą ilość samochodów przyszłych mieszkańców. Dodali, że wysokość budynku pozwalająca na wybudowanie konstrukcji czterokondygnacyjnej zwiększy znacznie ilość przyszłych mieszkańców, a co za tym idzie ilość samochodów i ich uciążliwości. Ulica A w rejonie planowanej inwestycji już w chwili obecnej jest bardzo zatłoczona przez parkujące tam samochody mieszkańców. Określony w decyzji wskaźnik ilości miejsc postojowych (1 mp/1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 mp/60m2) również wydaje się zaniżony. Obecnie standardem jest posiadanie co najmniej dwóch samochodów na rodzinę. Szacując liczbę planowanych mieszkań na 8 (wniosek z analizy koncepcji projektowej z pisma KMB Sp. z o.o. z dnia 5.08.2019 r.) ilość samochodów może wynosić nawet kilkanaście, co z pewnością pogorszy jeszcze sytuację komunikacyjną na ul. A. Potencjalna lokalizacja okien i balkonów w planowanym budynku wielorodzinnym od strony ich działki w znacznym stopniu zakłóci prawo do zachowania prywatności. Strony podkreślają, że podjęły również działania związane z zainstalowaniem na dachu budynku baterii paneli fotowoltaicznych, co w przypadku lokalizacji budynku o tak znacznej wysokości spowoduje realne zagrożenie oraz stratę finansową. Zlokalizowanie tak wysokiego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie znacznie pogorszy komfort użytkowania nieruchomości, jak również obniży jej rzeczywistą wartość. Ponadto wybudowanie tak wysokiego budynku wielorodzinnego bardzo negatywnie wpłynie na istniejący ład przestrzenny. Strona zauważyła, że załączona do dokumentacji postępowania analiza urbanistyczna wskazuje limit wysokości dla budynku w zakresie 6,8 - 9,1 m. W związku z tym dopuszczenie na działce sąsiadującej wysokości 10-12 m wydaje się co najmniej nieuzasadnione. Wysokość budynku, którego są współwłaścicielami, a będącego w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, przekracza nieznacznie 7 metrów. Ich zdaniem wątpliwości budzi również wskazanie w przedstawionej propozycji decyzji WZ linii zabudowy jako nieprzekraczalnej. Strona zakwestionowała także sposób wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na terenie działki inwestycyjnej. Dla działek sąsiadujących wskaźnik ten został określony odpowiednio: ul. A 19 wskaźnik max 0,27 oraz ul. A 23 wskaźnik od 0,25 do 0,29. W projekcie decyzji WZ podano wskaźnik powierzchni zabudowy od 0,24 do 0,31, który przekracza wartości dla działek sąsiadujących, dla których charakter zabudowy jest podobny. Zarzucono także błędne ustalenie powierzchni biologicznie czynnej.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art, 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r. poz. 1257), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 zpóźn.zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że w analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną - tekstową, wyznaczając wokół działki budowlanej na której planuje się inwestycję obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej wielkości frontu wnioskowanego terenu. Wnioskowana działka znajduje się na obszarze gdzie występuje zabudowa o podobnej funkcji tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Teren ma dostęp do drogi publicznej: ul. C (droga powiatowa) poprzez drogę wewnętrzną ul. A oraz projektowany wjazd na nieruchomość. Do wniosku o wydanie decyzji załączono: pismo A Sp. z o. o. z dnia [...] w sprawie możliwości podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, pismo B Sp. z o. o. z dnia [...] oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci gazowej, pismo C S.A. z dnia [...] o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów dz. nr 161 oznaczona jest symbolem "Bi" -inne tereny zabudowane, dz. nr 163/39 oznaczona jest symbolem dr - droga. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy zatem uznać za spełniony. Decyzja jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Kolegium zasadnie zatem organ I instancji zaskarżoną decyzją ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, iż wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto, jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy. W ocenie Kolegium za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów organ wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 161 ustalono w przedziale od 0,24 do 0,31 - od wartości średniej do wartości maksymalnej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jest to wartość zbliżona do wielkości wskaźników na nieruchomościach sąsiednich - A 19 i 23 (budynki wielorodzinne na działkach o podobnej powierzchni do tej objętej wnioskiem) oraz nawiązuje do średniej wartości dla całej zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizy. Kolegium zgodziło się z twierdzeniem, że tak ustalony parametr pomimo, ze jest niższy od wnioskowanego, pozwoli na realizację inwestycji i nie zakłóci ładu przestrzennego obszaru analizy. Zabudowa obszaru analizy przechodzi z wysokiej wielorodzinnej, zlokalizowanej po stronie wschodniej, do niskiej jednorodzinnej po stronie zachodniej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu, zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 3 m do 15,5 m. Wynosi średnio 7,7 m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej/okapu/attyki wynosi 13-14 m. Organ stwierdził, biorąc pod uwagę wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki (okapu) budynków zlokalizowanych w obszarze analizy, a także wzajemne usytuowanie zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, że parametr ten należy ustalić w przedziale od 10 m do 12 m (od wysokości zabudowy na nieruchomości przy ul. A 23 do wysokości obiektu na nieruchomości przy ul. A 19). Elewacja frontowa winna być usytuowana równolegle do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tak ustalony przedział nie zakłóci ładu przestrzennego w sąsiedztwie, a także odpowiada cechom istniejącej zabudowy. Dla zachowania ładu przestrzennego należy ustalić linię zabudowy jako nieprzekraczalną, stanowiącą kontynuację linii wyznaczonej przez budynek zlokalizowany przy ul. A 23, w odległości 3 m od granicy z działką drogową - zgodnie z załącznikiem graficznym. Organ ma obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, natomiast w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Tym samym oznacza konieczność wyznaczenia linii zabudowy, natomiast o tym czy będzie to linia nieprzekraczalna czy linia obowiązująca decydują wyniki analizy urbanistycznej. Za nieuzasadnione uznać należy, zdaniem Kolegium, zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która, nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestie szczególnej lokalizacji przyszłej inwestycji konkretyzują się natomiast dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skoro zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie wyznacza się konkretnego miejsca na działce, gdzie ma być wzniesiony planowany obiekt budowlany, trudno na tym etapie przesądzać kwestie oddziaływania. Ponadto, trudno również uznać za słuszny argument, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organy prowadzące to postępowanie, winny rozważać potrzebę ochrony osób trzecich immisjami w postaci hałasu, spalin itp. Hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być bowiem powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku, jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem może nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium nie można pominąć, że art. 144 K.c. stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W razie przekroczenia tej granicy właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie negatoryjne o zaniechanie naruszeń i przywrócenie stanu zgodnego z prawem (art. 222 § 2 K.c.), w tym także dokonanie określonych działań pozytywnych, bez których przywrócenie do stanu zgodnego z prawem nie byłoby możliwe. Roszczenie to obejmuje także, w razie potrzeby, żądanie zaniechania czynności przygotowawczych niezbędnych do przeprowadzenia zakazanych immisji. Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowe, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z przyszłym i niepewnym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spodziewany spadek atrakcyjności lub wartości działki. W realiach niniejszej sprawy można byłoby wywodzić interes prawny skarżących z art. 140 i art. 144 K.c., gdyby zostało wykazane, że już sama lokalizacja inwestycji na działkach inwestorów skutkować będzie zakłóceniem korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Takiego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących jednak nie wykazano. Zdaniem Kolegium, podnoszone zarzuty związane z uciążliwościami, które przyniesie realizacja planowanej inwestycji, kwalifikować należy w kategoriach interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie interesu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. S. i W. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Zarzucono także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności co do wyznaczenie granic obszaru analizowanego, ustalenia wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazano także na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez sporządzenie decyzji administracyjnej pozbawionej należytego uzasadnienia, które w sposób pełny i wyczerpujący przekonywałoby skarżącego do uznania zasadności wywiedzionych przez Kolegium wniosków w sprawie.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że organ nie rozważył w pełni wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a nadto nie przeanalizował sprawy w kontekście art 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie zbadał bowiem poprawności wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Obszar analizowany przecina bowiem działki ewidencyjne w ten sposób, że jednocześnie albo dzieli budynki o funkcji mieszkalnej albo pozostawia poza obszarem analizowanym zabudowę mieszkalną (np. działki z zabudową mieszkalną przy ul. B 9 i 22, ul. D 28, ul. A 26E, ul. A 18). Zdaniem strony właściwym jest objęcie zakresem obszaru analizowanego również tych działek, które jego wyznaczona granica przecinała, w szczególności na terenie z zabudową wielorodzinną. Ponadto, z analizy, a także z decyzji, powinno jasno wynikać, czy i jakie działki przecięte zostały objęte obszarem analizowanym i jaka ich powierzchnia (w całości czy części) została wzięta dla obliczenia parametru powierzchni zabudowy. Zaskarżona decyzja powyższych ustaleń nie zawiera. W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, zdaniem strony skarżącej, nie stanowi urbanistycznej całości. Teren objęty wnioskiem inwestora otoczony jest bowiem dwoma wyraźnie wyodrębniającymi się przestrzennie enklawami zabudowy mieszkaniowej: jednorodzinnej i wielorodzinnej, przy czym w enklawie zabudowy jednorodzinnej można jeszcze wyróżnić mniejsze zespoły zabudowy jednorodzinnej z uwagi na formę tego budownictwa: zwartą (bliźniacza, szeregowa) oraz wolno stojącą. Z uwagi na wnioskowany rodzaj zabudowy mieszkalnej (budynek mieszkalny wielorodzinny), zdaniem skarżących, do obszaru analizy z enklawą zabudowy wielorodzinnej powinien zostać włączony w całości teren zespołu zabudowy wielorodzinnej (bloki) po stronie wschodniej obszaru, w szczególności działki lub ich części z blokami przy ul B 9 i 11. Zdaniem skarżących organ orzekający dokonał odstępstwa od wyników analizy urbanistycznej w zakresie parametrów określających: wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu. Wynika to wprost z zestawienia wyników analizy z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy:

- średni wskaźnik pow. zabudowy w wynikach analizy wynosi 0,31, przy średniej dla zabudowy wielorodzinnej - 0,24, natomiast w decyzji został on ustalony dla działki nr 161 od 0,24 do 0,31;

- średnia szerokość elewacji frontowej w wynikach analizy wynosi 10,8 m, natomiast w decyzji została ustalona od 11 do 16 m, co przekracza 20% tolerancję;

- średnia ww. wysokość w wynikach analizy wynosi 7,7 m. natomiast w decyzji została określona od 10 m do 12 m.

Uzasadnienie dokonanego odstępstwa jest znikome w zaskarżonej decyzji albo w ogóle jego brak oraz nie wynika ono faktycznie z potrzeby zachowania ładu przestrzennego na spornym terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Uzasadnienie jeżeli występuje w decyzji raczej sprowadza się do potrzeb inwestycyjnych inwestora, wynikających z problemów funkcjonalnych i w zagospodarowaniu działki inwestora na skutek projektowanych gabarytów spornego budynku mieszkalnego a tym samym planowanej ilości lokali mieszkalnych.

Zastrzeżenia budzi również sposób wyznaczenia linii zabudowy, tj. nie tyle jej położenia, ale określenia jako nieprzekraczalnej. Zdaniem strony skarżącej, dokonane przez organ orzekający odstępstwo od wymogów rozporządzenie jest zasadne, ale powinno zmierzać do nawiązania do linii zabudowy na działce przy ul. A 23 i ustalenia jej jako obowiązującej. Wynika to z charakteru pierzejowej zabudowy po przeciwnej stronie ulicy (zabudowa szeregowa, zwarta o wysokości 8m) i zachowania harmonii na styku z zabudową jednorodzinną.

Zdaniem strony organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną. Sytuacja taka wystąpiła w spornej sprawie, co wynika wprost z treści zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali, że kupując w 2017 r. nieruchomość, na działce będącej przedmiotem obecnego postępowania była w toku budowa domku jednorodzinnego (obecnie już rozebranego). W przypadku bezpośredniego sąsiedztwa z budynkiem wielorodzinnym o tak znacznej wysokości z pewnością nie podjęliby decyzji o nabyciu nieruchomości. Zlokalizowanie tak wysokiego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie znacznie pogarsza komfort użytkowania naszej nieruchomości, jak również obniża jej rzeczywistą wartość. W związku z tym uważają, iż decyzja wydana w takiej postaci będzie naruszeniem naszego interesu prawnego i poniesiemy z tego tytułu realną stratę materialną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że organ wyznaczając obszar analizowany uzasadnił jego wielkość oceniając w zakresie zabudowy działek sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej, kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W istocie w niewielkim fragmencie analizą nie zostały objęte całe powierzchnie działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego wyznaczona przez organ. Powyższe naruszenie jednak nie miało zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia, mając na względzie stan zagospodarowania na tych działkach. Ustawa i rozporządzenie rozróżniają bowiem pojęcia "działka" oraz "teren". Działka, to wydzielona ewidencyjnie cześć powierzchni ziemskiej. Teren natomiast jest pojęciem bardziej ogólnym, a słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. T. 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Zatem terenem może być cała działka, kilka działek względnie część działki lub działek. Skoro więc przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, to granice wyznaczonego obszaru nie muszą pokrywać się z granicami ewidencyjnymi działek. Innymi słowy, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia pozwala na wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób przecinający granice działek ewidencyjnych ze wszystkim konsekwencjami wynikającymi z tego faktu, jednakże z zastrzeżeniem, że w tak wyznaczonym obszarze musi znajdować się "co najmniej jedna działka sąsiednia" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a więc działka w jej granicach ewidencyjnych jak na wstępie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U.2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz.U.2019.2325, zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie do wymienionego przepisu sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 zpóźn.zm.) zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że projektowane zamierzenie inwestycyjne realizuje funkcję mieszkaniową, istniejącą w obszarze analizowanym, niewątpliwie więc ustalenia co do spełnienia przez planowaną inwestycją zasady dobrego sąsiedztwa, jak i kontynuacji funkcji, zostały poczynione prawidłowo.

W tym miejscu warto podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569).

Opowiedzieć się należy również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, zgodnie z którym celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501) oraz ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 96/17, Lex nr 2400671, wyrok WSA w Łodzi z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 432/16, Lex nr 2154532, wyrok WSA w Szczecinie z 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 770/17, Lex nr 2363470).

Co istotne, w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i wielorodzinna, a zatem spełniony został warunek kontynuacji funkcji zabudowy.

Analizując argumenty podniesione w skardze, Sąd podzielił zarzut skarżących, iż organ odwoławczy nie rozważył w pełni wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a nadto wszechstronnie nie przeanalizował sprawy w kontekście art 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie zbadał bowiem poprawności wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Z załączonej do akt sprawy mapy wynika, że obszar analizowany przecina działki ewidencyjne w ten sposób, że jednocześnie albo dzieli budynki o funkcji mieszkalnej albo pozostawia poza obszarem analizowanym zabudowę mieszkalną. Należy podzielić stanowisko strony, iż z analizy, a także z decyzji, powinno jasno wynikać, czy i jakie działki, które zostały przecięte linią obszaru analizowanego i jaka ich powierzchnia (w całości czy części) zostały wzięte dla obliczenia parametru powierzchni zabudowy. Zaskarżona decyzja powyższych ustaleń jednak nie zawiera. Załącznik nr 2 analizy – tabelaryczny wykaz nieruchomości zabudowanych obszaru analizy ( k. 43 akt organu I instancji ) nie zawiera również numerów ewidencyjnych działek, co może rzutować na ocenę prawidłowości przyjętych wskaźników.

Skarżący zarzucili również dokonanie przez organ I instancji odstępstw od wyników analizy urbanistycznej w zakresie parametrów określających: wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu, co wynika wprost z zestawienia wyników analizy z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy. I tak - średni wskaźnik pow. zabudowy w wynikach analizy wynosi 0,31, przy średniej dla zabudowy wielorodzinnej - 0,24, natomiast w decyzji został on ustalony dla działki nr 161 od 0,24 do 0,31; średnia szerokość elewacji frontowej w wynikach analizy wynosi 10,8 m, natomiast w decyzji została ustalona od 11 do 16 m, co przekracza 20% tolerancję; średnia ww. wysokość w wynikach analizy wynosi 7,7 m. natomiast w decyzji została określona od 10 m do 12 m.

Z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 0,31. Ustalenie tego wskaźnika w przedziale od 0,24 ( wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej ) do 0,31 ( średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego) nie narusza zatem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Proponowane ustalenie wskaźnika zabudowy znajduje uzasadnienie w wynikach analizy, nie przekracza najwyższego wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego, w przede wszystkim koresponduje z zabudową wielorodzinną na terenie sąsiadującym. Tym samym nie można stwierdzić w tym zakresie naruszeń.

Budzi natomiast uzasadnione wątpliwości ustalenie szerokości elewacji frontowej planowanego obiektu w przedziale od 11 m do 16 m. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że średni wskaźnik tej szerokości w obszarze analizowanym wynosi 10,8 m, a zatem z tolerancją 20 % mógłby kształtować się w granicach 8,6 m – 13 m (.§ 6 ust. 1 rozporządzenia ). Organ ustalił jednak szerokość elewacji frontowej od 11 m do 16 m ( prawdopodobnie w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia ). W decyzjach organów obu instancji nie ma jednak uzasadnienia dla tak przyjętego parametru. Co więcej, w projekcie decyzji organu I instancji z czerwca 2019 r. ( k. 52) przyjęto szerokość elewacji frontowej od 10 do 14,5 m w oparciu o analizę urbanistyczną ( k. 49-51).

Nie sposób zatem nie podzielić zarzutu skargi, iż uzasadnienie dokonanego odstępstwa jest znikome w zaskarżonej decyzji albo w ogóle jego brak oraz nie wynika ono faktycznie z potrzeby zachowania ładu przestrzennego na spornym terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należało wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku w przedmiotowej sprawie ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako 10-12 m, co zdaniem organów koresponduje z cechami istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, w szczególności na działkach graniczących z terenem inwestycji, nie zaburzając ładu przestrzennego.

Tak ustalona wysokość odnosi się do zabudowy wielorodzinnej na działkach przy ul. A 19 ( 12 m ) oraz A 23 ( 10 m ), przy średniej z obszaru analizowanego wynoszącej zaledwie 7,7 m. Przyjęte odstępstwo jest zatem znaczne zważywszy chociażby na ten sam parametr budynków sąsiadujących z terenem inwestycji od strony północnej, tj. przy ul. E 9a i ul. E 9. Organ winien zatem rozważyć celowość ustalenia przedmiotowego parametru na poziomie co najwyżej 10 m tj. takiego jak w budynku usytuowanym przy ul. E 23. Nie ulega wszak wątpliwości, że inwestor na etapie pozwolenia na budowę nie ograniczy wysokości przedmiotowego wskaźnika do 10 m, skoro w decyzji umożliwiono mu ustalenie go na poziomie 12 m.

Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono na załączniku graficznym do decyzji. Zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). W decyzji organ I instancji uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy wskazał natomiast jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że linia zabudowy wzdłuż ul. A zlokalizowania jest w odległości od 2 m – 11 m od granicy działki budowlanej z działką drogową, przy czym nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w oparciu o zabudowę na działce sąsiedniej przy ul. A 23. W analizie zawarto tym samym wystarczające uzasadnienie dla takiego rozwiązania, zatem nie sposób dostrzec uchybień w tym zakresie.

Końcowym elementem decyzji, wynikającym z treści § 8 rozporządzenia, są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Geometria dachu w przedmiotowej sprawie została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia, odpowiednio do dachów zabudowy występujących na obszarze analizowanym i nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została zatem dostosowana do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie budzi również wątpliwości spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanek. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Co więcej, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W odniesieniu z kolei do zarzutu ustalenia parametrów zabudowy w sposób niezgodny z wnioskiem wskazać należy, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie sposób ponadto zakwestionować prawidłowości decyzji na tej podstawie w sytuacji, gdy sam inwestor nie wniósł od niej odwołania, co oznacza, że zaakceptował ustalenia w niej zawarte.

Wobec jednak dostrzeżonych przez Sąd nieprawidłowości w zakresie wskazanych powyżej parametrów planowanej inwestycji oraz obszaru analizowanego decyzje organów obu instancji podlegały z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchyleniu.

W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz wskazanych powyżej przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O zwrocie poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.

a.tp.