Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1048/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Zawody prawnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niewątpliwie nie stanowi naruszenia tego przepisu sytuacja, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie ze swą kompetencją wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, dokonał oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod kątem zgodności jej z przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę prawną rozstrzygnięcia tej decyzji oraz przepisami regulującymi postępowanie, w którym kontrolowana decyzja została wydana, a postępowanie sądowoadministracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

TEZY

Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niewątpliwie nie stanowi naruszenia tego przepisu sytuacja, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie ze swą kompetencją wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, dokonał oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod kątem zgodności jej z przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę prawną rozstrzygnięcia tej decyzji oraz przepisami regulującymi postępowanie, w którym kontrolowana decyzja została wydana, a postępowanie sądowoadministracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Biura Podróży "S." Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2004 r. 2/II SA 1234/03 w sprawie ze skargi Biura Podróży "S." Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 23 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie zajęcia pasa drogowego - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie /2/II SA 1234/03/ oddalił skargę Biura Podróży "S." Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 23 stycznia 2003 r., która utrzymała w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów i Zieleni z dnia 31 grudnia 2002 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O., odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulic D. i P. (...), w terminie od 1 stycznia 2003 r. do 30 czerwca 2003 r., w celu umieszczenia pawilonu Biura Podróży "S." Sp. z o.o.

W uzasadnieniu wyroku sąd podał, iż w piśmie z dnia 3 grudnia 2002 r., uzupełnionym w dniu 16 grudnia 2002 r. Biuro Podróży "S." zwróciło się o przedłużenie na okres do dnia 30 czerwca 2003 r. zezwolenia na umieszczenie w obrębie 72 działki nr ew. 6/9 i 173/7 pawilonu biura podróży.

Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta O., na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, a także par. 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, decyzją z dnia 31 grudnia 2002 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulic D. i P. w terminie od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 30 czerwca 2003 r. w celu umieszczenia pawilonu biura podróży.

W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, że wobec braku zgody Zarządu Miasta O. na sprzedaż działek, na których zlokalizowany jest pawilon, dalsze przedłużanie terminu zajęcia pasa drogowego nie znajduje uzasadnienia, w efekcie może doprowadzić bowiem do trwałego wydzielenia z pasa drogowego zajętej pod pawilon części, co byłoby sprzeczne z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie "S." Sp. z o.o. W odwołaniu z dnia 10 stycznia 2002 r. spółka wniosła o zmianę decyzji organu I instancji, wskazując, iż wydana ona została z naruszeniem słusznego interesu wnioskodawcy poprzez naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 8 Kpa Spółka podniosła, że od 1999 r. otrzymywała zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ulic D. i P. pawilonu biura podróży. W związku z powyższym, działając w dobrej wierze i zaufaniu do organów Miasta O., wybudowała na tym terenie trwały obiekt budowlany - pawilon handlowy. Ulica D. została bowiem trwale i w sposób ostateczny zamknięta na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta z dnia 4 sierpnia 1994 r.

Spółka wskazała, że użytkuje pawilon na podstawie prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 11 grudnia 2002 r. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2002 r. /SA/Bk 154/02/ oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "M" w O. w przedmiocie nakazu jego rozbiórki. Podniosła również, że w piśmie z dnia 11 lipca 2000 r. Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni, zajął jednoznaczne stanowisko, iż przedmiotowy teren nie stanowi jakiejkolwiek rezerwy pod budowę lub modernizację ulic, a docelowe rozwiązania lokalizacyjne, dotyczące tego terenu nie zakładają żadnych zmian, w szczególności takich jak otwarcie ulicy D. W kolejnym piśmie z dnia 11 lipca 2000 r. stwierdził natomiast, iż przedmiotowy teren jest zbędny dla potrzeb obsługi drogi i z powodzeniem może być wyłączony z pasa drogowego, w szczególności dojazd do podwórza został zachowany w sposób bezpieczny i nie utrudniony.

Spółka podniosła, iż art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozwala w szczególnie uzasadnionych przypadkach na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Wnioskodawca, który prowadzi w pawilonie handlowym biuro podróży, został tym samym całkowicie zaskoczony wydaniem decyzji odmawiającej przedłużenia zezwolenia na dalsze zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego. Podniosła także, że postępowanie zarządcy drogi prowadzi do utraty zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a tym samym narusza art. 8 Kpa Spółka podkreśliła też, że nie zalega już z płatnością jakichkolwiek należności z tytułu zajmowanego terenu, a wręcz przeciwnie posiada nadpłatę z tytułu obciążenia spółki opłatą za grunt o powierzchni większej niż faktycznie zajmowana przez pawilon.

Konkludując, spółka wskazała, iż zmiana decyzji jest konieczna bowiem narusza w istotny sposób nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, ale także interes społeczny poprzez spowodowanie utraty pracy przez 10 pracowników biura podróży, jak również grozi koniecznością ewentualnej rozbiórki pawilonu trwale związanego z gruntem, którego wybudowanie kosztowało ponad 400.000 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcza w O. - decyzją z dnia 23 stycznia 2003 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium podniosło, że w świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji w pasie drogowym w szczególności lokalizacja budynków, które nie są związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego bez zgody właściwego zarządcy drogi jest niedopuszczalna. Opierając się o przytoczone definicje legalne drogi, pasa drogowego oraz jezdni wyrażone w art. 4 pkt 1 i 3 powołanej ustawy, organ odwoławczy wykazał, że pawilon handlowy Biura Podróży "S." bezsprzecznie nie jest budynkiem, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy. Tym samym, wnioskowane przez spółkę umieszczenie pawilonu handlowego w pasie drogowym pozostaje w oczywistej sprzeczności z postanowieniami powołanego przepisu.

Organ II instancji potwierdził, że ustawodawca przewidział wprawdzie w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość lokalizowania w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jednakże wskazał, iż może nastąpić to tylko w sytuacjach wyjątkowych, a zajęcie to nie może stanowić faktycznej zmiany organizacji ruchu, czy wyłączenia części jezdni i zatok postojowych z pasa drogowego. Podkreślił, że jezdnia przeznaczona jest wyłącznie do ruchu pojazdów, a zatoki do ich postoju. W niniejszej sprawie zlokalizowanie budynku w tych częściach pasa drogowego rażąco narusza zatem przepisy ustawy o drogach publicznych, a tym samym organ I instancji słusznie odmówił spółce udzielenia wnioskowanego zezwolenia.

Odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji zauważył, iż interes społeczny w niniejszej sprawie wyraża się również w konieczności umożliwienia nieskrępowanego i bezpiecznego korzystania z drogi wszystkim jej użytkownikom, a zwłaszcza mieszkańcom posesji przy ul. Dąbrowszczaków 24. Wskazał również, iż spółka miała świadomość, iż zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy albowiem w swych wnioskach wskazywała na planowany czas zajęcia pasa drogowego. Każde zezwolenie zawierało również pouczenie o konsekwencjach upływu terminu zezwolenia, a zatem nie można podzielić twierdzenia spółki, iż została zaskoczona rozstrzygnięciem organu I instancji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2003 r. została przez Biuro Podróży "S." zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze z dnia 28 marca 2003 r. spółka wniosła o uchylenie decyzji ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazała, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym, bowiem zlokalizowany w pasie drogowym ulic D. i P. pawilon handlowy był przewidziany nie jako obiekt tymczasowy, lecz stały. Skoro zatem w pasie drogowym, na podstawie kolejnych decyzji: o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenia na budowę oraz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zlokalizowany został stały obiekt budowlany, to oznacza, iż Prezydent Miasta O., w imieniu którego działał Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. uznał, że zaistniał w niniejszej sprawie szczególnie uzasadniony powód do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W tym stanie sprawy, niezrozumiałe jest dla skarżącej, w oparciu o jakie dowody i okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób autorytatywny stwierdziło, iż przedmiotowy pawilon nie jest związany z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego, skoro brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. W rzeczywistości natomiast w tym pawilonie prowadzona jest sprzedaż biletów autobusowych.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał m.in. iż sprzedaż usług turystycznych, w tym sprzedaż na przejazdy autobusami nie przesądza o tym, że budynek jest związany z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Kolegium wskazało również, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie do budynków istniejących przed wejściem w życie tej ustawy, a zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2004 r. skarżąca podtrzymując zarzuty zawarte w skardze, wskazała, że decyzja organu odwoławczego, wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 8 Kpa godzi w jej słuszny interes. Spółka podniosła, iż wybudowała pawilon na terenie wskazanym przez przedstawicieli miasta, co całkowicie pominięte zostało przez organ odwoławczy. Władze miasta nadały też temu budynkowi stały adres. Wydanie decyzji z dnia 31 lipca 1998 o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazującej na stała lokalizację, pozwoliło skarżącej sądzić, że w najbliższym czasie możliwe będzie wydzierżawienie lub kupno działki zgodnie z wcześniejszymi zapewnieniami urzędników. Z niezrozumiałych względów Prezydent Miasta O. negatywnie rozpatrzył prośbę spółki o umożliwienie wykupienia przedmiotowego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2004 r. o którym wyżej mowa, oddalił skargę Biura Podróży "S." Sp. z o.o. Sąd wskazał, iż podstawą prawną działania organów orzekających w sprawie objętej rozpoznawaną skargą jest przepis art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ust. 1 pkt 1 wprowadza on generalny zakaz lokalizacji w pasie drogowym budynków nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Nie powinien zaś budzić wątpliwości fakt, że pawilon handlowy, w którym zlokalizowane jest biuro podróży, nawet jeśli odbywa się w nim sprzedaż biletów autokarowych, jest budynkiem, o którym stanowi powołany wyżej przepis.

Ustawodawca przewidział jednak - kontynuuje dalej sąd w swoich rozważaniach - wyjątek od wskazanej wyżej reguły. W świetle bowiem ust. 3 powołanego artykułu, właściwy zarządca drogi może zezwolić, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jak również umieszczanie takich urządzeń na obiektach mostowych. Wskazany warunek sformułowany został jednak w postaci tzw. wyrażenia nieostrego, co oznacza, że ustawodawca pozostawił swobodnej ocenie organu orzekającego ustalenie, czy okoliczności rozpoznawanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególnie uzasadniony wypadek". Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet zaistnienie szczególnych okoliczności uzasadniających żądanie strony, nie tworzy po stronie organu obowiązku jego spełnienia. Organ działając w granicach tzw. uznania administracyjnego może bowiem ale nie musi skorzystać z przysługującego mu uprawnienia, nawet jeśli w sprawie zachodzą przesłanki wydania zezwolenia.

Ponieważ jednak decyzja mająca charakter uznaniowy, nie może być decyzją dowolną Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny prawidłowości ustalenia przez organy administracyjne stanu faktycznego zgodnie z regułami rządzącymi postępowaniem dowodowo-wyjaśniającym oraz zbadał, czy dokonana swobodna ocena odpowiada przyjętemu w normie prawnej znaczenia zwrotu nieostrego, a zatem czy organy administracji przy wydawaniu decyzji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i czy uzasadniły rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

W ocenie Sądu, organy administracji rozpatrując okoliczności niniejszej sprawy trafnie przyjęły, iż zajęcie pasa drogowego przez urządzenia lub obiekty nie związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu ma charakter wyjątkowy i ze swej istoty tymczasowy. Wyjaśniły, iż dotychczasowe decyzje zezwalające na umieszczenie pawilonu handlowego w przedmiotowym pasie drogowym wydawane były w związku z podjętymi przez spółkę staraniami o wydzielenie z pasa drogowego działek, na których zlokalizowany jest pawilon i zamiarem ich kupna. Obecna odmowa spowodowana jest natomiast ostatecznym brakiem zgody Zarządu Miasta O. na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości. Brak jest tym samym przesłanek do dalszego przedłużania zezwolenia, które mogłoby doprowadzić do trwałego wydzielenia z pasa drogowego zajętej pod pawilon części, co byłoby sprzeczne z art. 39 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast rozstrzyganie, czy faktycznie spółka był obciążana opłatami za grunt o powierzchni większej niż zajmowana przez pawilon.

Sąd wskazał, iż trafne jest również twierdzenie organów, iż z uwagi na fakt wydawania dotychczasowych decyzji na czas określony, skarżąca była świadoma konsekwencji ewentualnego nieprzedłużenia na kolejny okres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca nie może zatem twierdzić, iż została zaskoczona decyzją odmowną.

Sąd uznał, iż z materiałów zebranych przez organy administracji wynika, że rozpatrując okoliczności niniejszej sprawy organy uwzględniły zarówno interes skarżącej jak i interes innych użytkowników drogi, w tym mieszkańców sąsiednich nieruchomości. W tym stanie sprawy, bez istotnego wpływu na jej wynik pozostaje rozstrzygnięcie sporu dotyczącego zachowania wymogów związanych z lokalizacją spornego budynku, gdyż nie one stały się główną przyczyną odmowy przedłużenia zezwolenia na dalszy okres.

Skoro zatem ocenie stanu faktycznego sprawy, dokonanej przez organy orzekające, nie można zarzucić dowolności, to samo rozstrzygnięcie, a więc określenie wiążących konsekwencji prawnych wynikających z tego stanu faktycznego, nie narusza prawa.

Już na marginesie sąd wskazał, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, o którym skarżąca wspomina w skardze, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, odnosi się on bowiem do obiektów wybudowanych przed wejściem w życie ustawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2004 r. wniosło skargę kasacyjną spółka Biuro Podróży "S." Skarga została sporządzona przez radcę prawnego Andrzeja S. - pełnomocnika spółki.

Strona skarżąca zaskarża powyższy wyrok w całości i zarzuca mu:

1/ rażące naruszenie prawa materialnego - art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego;

2/ naruszenie art. 7 Konstytucji RP wskazującego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

3/ naruszenie art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który wskazuje, że WSA mają obowiązek badania czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa

W związku z powyższym pełnomocnik wnosi o:

1/ zmianę zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi strony skarżącej

ewentualnie;

2/ uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, iż w roku 1997 podjęła działania zmierzające do wybudowania siedziby biura podróży, w którym miała znajdować się także galeria sztuki. Z prośbą o wskazanie terenu Prezes spółki zwrócił się do władz Miasta O. Jedyną propozycją jaką otrzymał była lokalizacja u zbiegu ulic D. i P. Wskazany teren został uprzednio odpowiednio przebudowany przez właściwego zarządcę drogi. Decyzją Urzędu Miasta z dnia 4 sierpnia 1994 r. ulica D. została zmodernizowana i na trwale zamknięta. W związku z powyższym strona skarżąca stawia pytanie czy w tym przypadku można mówić, że przedmiotowy odcinek ulicy stanowi rzeczywiście pas drogowy.

Urząd Miasta w przedmiotowej sprawie wydał w dniu 31 lipca 1998 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która wskazywała na stałą lokalizację budynku, co pozwoliło skarżącej sądzić, że mimo, iż początkowe zezwolenia na zajęcie terenu były wydawane na czas określony, to ostatecznie strona skarżąca będzie miała możliwość wykupienia lub wydzierżawienia terenu stanowiącego własność Gminy O., co wielokrotnie podkreślali urzędnicy reprezentujący gminę. Poza tym w każdej decyzji wydawanej przez Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni, podkreślano, że w planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się budynek "nie stanowi jakiejkolwiek rezerwy pod budowę lub modernizację ulic D. i P. Obecny układ komunikacyjny jest ostateczny i docelowy". Mając powyższe na uwadze oraz po uzyskaniu wszelkich niezbędnych dokumentów tj. pozwolenia na budowę - spółka zdecydowała się na kosztowną inwestycję i nakładem 442 000 zł wybudowała budynek biura podróży trwale związany z gruntem.

Co istotne, kroki związane ze sprzedażą lub wydzierżawieniem terenu zostały podjęte już w czasie budowy budynku. Ówczesny dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w piśmie z dnia 13 czerwca 2000 r. do Wydziału Mienia Urzędu Miasta wystąpił o wyłączenie przedmiotowego terenu z pasa drogowego "celem wydzierżawienia lub sprzedaży pod budowany aktualnie obiekt handlowy". Wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez zastępcę Naczelnika Wydziału Geodezji wynikiem czego działka została wyodrębniona geodezyjnie celem jej sprzedaży, uznano ją bowiem za zbędną dla potrzeb obsługi drogi. Projekt wydzielenia działki pod zabudowę z pasów drogowych ul. D. i P. został uzgodniony także z ówczesnym zastępcą dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni. Obecnie spółka "S." dysponuje prawomocną decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 11 grudnia 2002 r., która została wydana na czas nieograniczony i pozwala na użytkowanie budynku.

Zdaniem pełnomocnika spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w swoim wyroku w żaden sposób nie rozpatrzył i nie ustosunkował się do naruszenia podstawowych zasad prawa administracyjnego. Nie ma zaś wątpliwości, że zasady ogólne prawa administracyjnego muszą mieć odzwierciedlenie na każdym etapie postępowania i w każdej decyzji administracyjnej. Zasady te nie są wskazówkami, które wytyczają normy, wedle których organy administracyjne mają postępować, przeciwnie "wszystkie one mają być normami prawnymi, wobec czego ich naruszenie ma być traktowane jako naruszenie prawa, a co za tym idzie - naruszenie praworządności" /Kpa, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 42/. Potwierdzenie powyższej tezy ma miejsce również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została wydana z pogwałceniem art. 7 i art. 8 Kpa. Pierwsza z tych zasad wskazuje, że organy administracji załatwiają sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym przypadku została ona całkowicie pominięta, bowiem nie tylko nie zwrócono uwagi na interes skarżącego narażając go na wysokie koszty i kary finansowe za zajmowanie bez zezwolenia pasa drogowego, a w ostateczności na rozbiórkę budynku, ale również na interes obywateli. Obciążenie strony skarżącej wysokimi karami pieniężnymi lub ewentualna rozbiórka budynku spowodują, że nieunikniona będzie utrata pracy przez 10 pracowników biura.

Druga z priorytetowych zasad prawa administracyjnego wynika z art. 8 Kpa - kontynuuje pełnomocnik - i wskazuje, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, świadomość i kulturę prawną obywateli. Z całą mocą należy podkreślić, że strona skarżąca wybudowała budynek biura podróży w zaufaniu do władz miasta i w dobrej wierze. Zmienność decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej w tej sprawie, czyli wydawanie początkowo pozytywnych decyzji, po czym wydanie decyzji odmownej całkowicie zaskoczyło stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu wielokrotnie podkreśla, że decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego miała charakter uznaniowy. Zdaniem pełnomocnika uznanie nie może jednak opierać się tylko i wyłącznie na swobodnym uznaniu urzędnika podejmującego decyzję, a stosując je nie można naruszać przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Uznanie administracyjne nie dopuszcza całkowitej dowolności, wręcz przeciwnie "swoboda uznania organu administracyjnego jest - przynajmniej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego - ograniczona tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli /Kpa, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. BECK str. 461/.

Powyższe stwierdzenie jednoznacznie wskazuje - zdaniem pełnomocnika - i podkreśla rangę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dowodzi jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie wykroczono poza granice swobodnego uznania, bowiem zupełnie zignorowano dwie podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik spółki "S." podnosi ponadto fakt, iż sprawa w przedmiocie rozbiórki budynku była rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 16 maja 2002 r. /SA/Bk 154/02/ oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "M" w O. w przedmiocie żądania rozbiórki. Sąd stwierdził wtedy, że nie może być w tym przypadku mowy o samowoli budowlanej, bowiem "S." posiadała wszelkie niezbędne pozwolenia i decyzje, a budynek został wybudowany zgodnie z prawem.

Pogwałcenie art. 7 i art. 8 Kpa spowodowało rażące naruszenia zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., który wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tylko wtedy obywatel ma poczucie pewności i obliczalności wszelkich działań podejmowanych przez władzę państwową. Zasada ta jest także gwarantem zaufania obywateli do organów publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 par. 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjna Spółka Biuro Podróży "S." w O. w podstawie kasacyjnej zarzuciła w pierwszym rzędzie rażące naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego nie wskazując przy tym jaka norma prawa materialnego została przez Sąd naruszona ani też na czym miałoby polegać to naruszenie. Jaki przepis prawa materialnego został w tym przypadku naruszony, nie podaje również uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Co więcej mówiąc o naruszeniu prawa materialnego, skarżąca wskazuje w tym zarzucie jako przedmiot naruszenia art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W istocie zatem zarzut ten odnosi się do naruszenia norm postępowania administracyjnego. Tak postawiony zaskarżonemu skargą kasacyjną wyrokowi zarzut jest chybiony ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie badając w wyniku skargi Biura Podróży "S." Sp. z o.o. legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 23 stycznia 2003 r. nie stosował przy tej kontroli art. 7 i art. 8 Kpa, lecz przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło przy wydaniu zaskarżonego wyroku do naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie bowiem zgodnie ze swą kompetencją wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dokonał oceny zaskarżonej doń decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 23 sierpnia 2003 r. pod kątem zgodności jej z przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę prawną rozstrzygnięcia tej decyzji oraz przepisami regulującymi postępowanie, w którym kontrolowana decyzja została wydana, a postępowanie sądowoadministracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tak więc Sąd działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Nie można też mówić o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, który określa w jaki sposób jest sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej /pod względem zgodności z prawem/.

W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej doń decyzji i dał temu wyraz w wyroku z 27 kwietnia 2004 r.

Powyższe wskazuje, że skarga kasacyjna wniesiona przez Spółkę Biuro Podróży "S." w O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ skargę kasacyjną należało oddalić.