Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2243/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 12, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 70/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 02 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Kr 70/19 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], orzekł:

1. o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za nieruchomości oznaczone ewidencyjnie jako działki numer: nr [...] , [...] , [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...], które w dniu [...] stycznia 2018 roku stały się własnością Gminy [...],

2. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości Stowarzyszenia [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...],

3. o zobowiązaniu Gminy [...] reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania zgodnie z treścią punktu 2, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

4. o niepowiększeniu ustalonego w przedmiotowej decyzji odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina [...] (dalej również jako: "Gmina") wskazując, iż organ wydający decyzję, opierając się na ustaleniach operatu, ustalił wysokość odszkodowania uwzględniając nie tylko wartość gruntu, która wynosi [...] zł, ale również wartość składników budowlanych tj. drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników o pow. [...]m² o wartości [...] zł. Organowi I instancji nie był znany fakt dotyczący budowy przedmiotowej drogi i poczynienia na nią nakładów przez Gminę [...]. Wskazano, że na mocy umów użyczenia podpisanych ze Stowarzyszeniem [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...], Gmina [...] uzyskała zgodę ówczesnego właściciela na nieodpłatne używanie przedmiotowych działek na cele budowlane i utwardzenie dróg wewnętrznych. Działając zgodnie z umowami użyczenia i za zgodą ówczesnego właściciela Gmina [...] na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., uzyskała pozwolenie na budowę drogi dojazdowej pomiędzy rzekami [...] a [...] na wschód od wyrobiska m.in. na przedmiotowych działkach. Następnie Gmina [...] zawarła umowę z wykonawcami o realizację powyższych dróg. Inwestycje zostały wykonane na koszt Gminy, a następnie droga została oddana do użytkowania. Koszty budowy drogi poniosła Gmina, zgodnie z załączoną do odwołania fakturą i dowodem zapłaty. Wskazano, że nakłady polegające na budowie drogi zostały dokonane wyłącznie na koszt Gminy [...], za zgodą ówczesnego właściciela nieruchomości. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, na mocy której Gmina musiałaby zapłacić odszkodowanie za części składowe nieruchomości (drogę), którą uprzednio na własny koszt wybudowała, kłóciłoby się z określoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] ,

I. uchylił pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r.,

II. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz Stowarzyszenia [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...], z tytułu przejęcia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 2018 r. na rzecz Gminy [...], nieruchomości:

- oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], objętej księgą wieczystą [...] położonej w obrębie [...] jednostka ewid. [...],

- oznaczonej jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą [...] położonej w obrębie [...] jednostka ewid. [...].

W pkt II.2 decyzji Wojewoda zobowiązał Gminę [...] do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

W pkt II.3 Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za znajdujący się na ww. nieruchomości składnik budowlany w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników.

W pkt III. Wojewoda utrzymał w mocy pkt 4 zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący braku podstaw do ustalenia odszkodowania za składnik budowlany zasługiwał na uwzględnienie. Wyjaśniono, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzały, iż przebiegająca m. in. przez teren przejętych nieruchomości droga o nawierzchni z asfaltobetonu została wybudowana z inicjatywy i na koszt Gminy [...], w roku 2016, a zatem jeszcze przez wydaniem decyzji dotyczącej rozbudowy już istniejącej drogi wewnętrznej do parametrów drogi gminnej. Gmina [...] wykazała, iż poniosła koszty na wybudowanie wymienionego składnika budowlanego w postaci nawierzchni z asfaltobetonu, a prace na przedmiotowych działkach zostały przeprowadzone w związku z zawartymi umowami użyczenia pomiędzy Gminą [...], a dotychczasowym właścicielem tj. Stowarzyszeniem [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...], na podstawie których Gmina [...] uzyskała następnie pozwolenie na budowę, a w dalszej kolejności zawarła umowę z wykonawcami. W tej sytuacji orzekanie w przedmiocie odszkodowania w tym zakresie uznać należy za bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...], zaskarżając decyzję Wojewody Małopolskiego w części, tj. w zakresie w jakim uchylił on pkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za znajdujący się na nieruchomości składnik budowlany w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników, tj. w odniesieniu do kwoty [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę tę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...], zaskarżając wyrok w całości:

I. na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie:

1. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie musi odpowiadać wartości nieruchomości i może zostać ustalona z pominięciem wartości jednego z elementów stanu nieruchomości (składnika budowlanego w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników) podczas gdy prawidłowa wykładnia zasady słusznego odszkodowania powinna prowadzić do ustalenia odszkodowania w wysokości ekwiwalentnej wartości wywłaszczonej nieruchomości.

2. art. 151 k.c. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że zrealizowanie inwestycji drogowej przez Gminę [...] na nieruchomości skarżącego (które następnie zostały wywłaszczone) jako naniesienie budowlane zrealizowane częściowo na cudzym gruncie, w dobrej wierze, stanowiło przekroczenie granic przy budowie, o którym mowa w art. 151 k.c.

3. art. 48 k.c. poprzez nieprawidłowe zastosowanie do składnika budowlanego w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników, znajdującego się na nieruchomościach skarżącego, podczas gdy droga z asfaltobetonu jest budowlą trwale związaną z gruntem wobec czego stanowi składową nieruchomości skarżącego.

4. art. 47 § 1 k.c. w zw. z art. 48 k.c. w zw. z art. 151 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odcinki drogi z asfaltobetonu zrealizowane przez Gminę [...] na nieruchomości skarżącego przy przekroczeniu granic przy wznoszeniu budowli, jako część składowa drogi, stanowią własność Gminy [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedmiotowe odcinki drogi są częściami składowymi nieruchomości skarżącego.

II. naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego w zaskarżonej części, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. co ograniczyło skarżącemu obronę jego praw,

2.art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego w zaskarżonej części, pomimo, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 81 k.p.a. polegającym na uznaniu za udowodnione okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy skarżący pozbawiony był możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Żądaniem skargi objęto również rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia [...] maja 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 5 lipca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest zatem wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

1. Mając na uwadze powyższe wskazać trzeba, że bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Jakkolwiek, bowiem skarga kasacyjna zasadności podniesionych zarzutów - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 81 k.p.a. - upatruje w pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz ograniczeniem możliwości obrony jej praw, to nie wykazano jaki to naruszenie miało mieć - konkretnie - wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dostrzegł naruszenie przepisów postępowania i prawidłowo je ocenił, jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Tej dokonanej przez Sąd Wojewódzki, oceny naruszenia przepisów postępowania, w kontekście wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, skarga kasacyjna nie podważyła. W konsekwencji niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

2. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego zaakcentować trzeba, że w badanej sprawie ocenie podlega szczególna sytuacja - złożona i proceduralnie dalece niestandardowa. Ten stan ukształtowany został nietypową sekwencją zdarzeń. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana została już po zrealizowaniu tej inwestycji. Jednocześnie, jednak inwestycja drogowa była realizowana zgodnie z prawem, a prace zostały przeprowadzone w związku z zawartymi umowami użyczenia pomiędzy Gminą, a dotychczasowym właścicielem. Koszty zrealizowanej inwestycji w całości zostały pokryte przez Gminę.

Przedstawiona powyżej chronologia zdarzeń ma swoje niestandardowe konsekwencje, które ujawniły się etapie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzją w sprawie ustalenia odszkodowania. Strona skarżąca kasacyjnie, powołując się na literalne brzmienie art. 18 specustawy drogowej, domaga się odszkodowania - nie tylko za wywłaszczoną nieruchomość - ale również, za naniesienie budowlane, stanowiące realizację celu publicznego. Zważywszy, bowiem na opisaną powyżej szczególną sekwencję zdarzeń - w dniu wydania decyzji - o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, droga była już zrealizowana. Z tej przyczyny zrodził się spór, którego istota ogniskuje się wokół kwestii zasadności uwzględnienia przy - ustalaniu odszkodowania - zmian stanu nieruchomości wywołanych - zrealizowaną już inwestycją drogową - w odniesieniu do której następczo wydano decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

2.1. Zagadnienie to, zważywszy na konkretne okoliczności, badanej sprawy, jest na tyle złożone, że przedstawiając motywy wydanego rozstrzygnięcia błędu nie ustrzegł się Sąd Wojewódzki. Jakkolwiek niesłusznie, to z czytelnych dla Sądu przyczyn argumentów na poparcie swojego stanowiska Sąd Wojewódzki poszukiwał w art. 151 k.c. wskazując, że naniesienie budowlane zrealizowane na cudzym gruncie w dobrej wierze nie stanowi części składowej nieruchomości, na której znajduje się wyłącznie fragment danej budowli. Sąd I instancji wskazał, że wynika to z art. 151 k.c. stanowiącego regulację szczególną wobec zawartej w art. 48 k.c. a zasada superficies solo cedit doznaje ograniczenia.

Odnosząc się do tej argumentacji należy jednak zauważyć, że przesłanką roszczenia z art. 151 k.c. jest oczywiste naruszenie prawa właściciela (art. 140 k.c.) nieruchomości sąsiedniej (por. S. Rudnicki [w:] G. Rudnicki, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. X, Warszawa 2011, art. 151). Na podstawie art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W niniejszej sprawie, prace związane z realizacją inwestycji drogowej zostały przeprowadzone w związku z zawartymi umowami użyczenia z dotychczasowym właścicielem. Budowa drogi nastąpiła, bezspornie na podstawie porozumienia zawartego z właścicielem nieruchomości. Skoro zatem nie ma mowy o naruszeniu praw właściciela - przy realizacji drogi - to poza sferą rozważań w niniejszej sprawie pozostaje zastosowanie art. 151 k.c. Niezależnie od tego, należy podkreślić, że zagadnienie zastosowania art. 151 k.c. na gruncie specustawy drogowej było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. I OSK 360/19, wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. I OSK 1462/19), który wskazywał, że z uwagi na szczególny charakter specustawy drogowej, w orzecznictwie i w piśmiennictwie nie ma wątpliwości, że przepisy tej ustawy określają szczególne zasady w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania. Dotyczy to kompensacji roszczenia odszkodowawczego, realizowanej w trybie administracyjnym z tytułu szeroko rozumianego wywłaszczenia mienia nieruchomego. Mimo że specustawa drogowa i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami posługują się wielokrotnie terminologią charakterystyczną dla instytucji prawa cywilnego i w wielu przypadkach regulowanego przepisami kodeksu cywilnego, to roszczenie odszkodowawcze, choć ma swe korzenie w instytucji roszczenia deliktowego, regulowanego przepisami prawa cywilnego, nie jest z nim tożsame. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela.

2.2. Drugim naturalnym kierunkiem poszukiwania rozwiązania w tej złożonej sprawie był art. 231 k.c. Przepis ten przewiduje w istocie dwa rozwiązania. W art. 231 k.c. ustawodawca zastosował konstrukcję roszczenia posiadacza o przeniesienie własności gruntu (§ 1) oraz roszczenie właściciela o "wykup" gruntu (§ 2) – por. E. Gniewek [w:] Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Kraków 2001, art. 231.

Należy jednak zauważyć, że w badanej sprawie tytuł prawny do części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie stanowi zagadnienia spornego. Niekwestionowane jest, bowiem że dnia [...] grudnia 2017 r. wydana została decyzja o zezwoleniu na realizację tej inwestycji drogowej. Natomiast na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z tej przyczyny poza sferą rozważań w niniejszej sprawie pozostawić trzeba kwestię zastosowania art. 231 k.c.

2.4. Rozwiązanie kwestii spornej w niniejszej musi uwzględniać szczególny kontekst tej sprawy.

W pierwszej kolejności należy więc zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie zasadności swojego stanowiska upatruje w literalnym brzmieniu przepisów art. 12 ust. 5 oraz art. 18 specustawy drogowej. Na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według - stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji - o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). To w ocenie strony skarżącej kasacyjnie oznacza, że wartość należnego jej odszkodowania winna zostać ustalona z uwzględnieniem wartości składnika budowlanego w postaci drogi - zrealizowanej przez Gminę, na jej koszt, na podstawie porozumienia zawartego w tej sprawie ze skarżącym kasacyjnie. Na poparcie swoje stanowiska skarżąca kasacyjnie wskazywała, że znajdująca się na przedmiotowych nieruchomościach droga jest elementem stanu nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu, z tą argumentacją nie sposób się zgodzić. Nie może być wątpliwości co do tego, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawany on musi zostać wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to aby ocenić czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

2.5. Rozpatrując zatem istotę argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, należy stwierdzić wprost, że domaga się ona odszkodowania za drogę, którą za jej zgodą, na swój koszt zrealizowała Gmina [...] - z tej tylko przyczyny - że przepis specustawy stanowi, że "wysokość odszkodowania (...) ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Jednak, jak wskazano już powyżej, błędem byłoby - szczególnie w złożonych okolicznościach badanej sprawy - uznać za wystarczające poprzestanie na wynikach wykładni literalnej, jak czyni to strona skarżąca kasacyjnie. Przepisy nie mogą być interpretowane w oderwaniu od celów, którym miało służyć ich powołanie przez ustawodawcę. Punkt wyjścia dla zdefiniowania istoty tego celu, w przypadku odszkodowań za wywłaszczenie stanowić musi wola samego ustrojodawcy wyrażona w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie za "słusznym odszkodowaniem". Jednocześnie, w świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne" (por. wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02). Przyjąć należy, że odszkodowanie "słuszne" nie musi być pełne, a pewne zmniejszenie wysokości odszkodowania może być kompensowane korzyścią, jaką osoba wywłaszczona czerpie, wraz z innymi członkami społeczności, z realizacji celu publicznego (np. budowy drogi, szkoły itp.) – por. L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 21.

Przechodząc na płaszczyznę znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów rangi ustawowej, należy zauważyć, że z woli ustawodawcy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się dwoma pojęciami - rozróżniając - "określenie" wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 174 ust. 3 ustawa o gospodarce nieruchomościami) od "ustalenia" odszkodowania przez organ (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). To rozróżnienie ma swoje przyczyny. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności i równości wobec prawa uznać należałoby sytuację, gdy - w identycznym - stanie faktycznym i prawnym ustalone zostałyby różne odszkodowania. Natomiast za zgodne z przepisami prawa można uznać dwa - nawet poważnie się różniące - operaty szacunkowe określające wartość tej same nieruchomości. Jest to istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy. Rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości, bezwzględnie musiał uwzględnić jej stan, w sposób wytyczony treścią art. 18 specustawy drogowej. Jednak, organ ustalając wysokość odszkodowania, w oparciu o przedstawiony operat szacunkowy, miał jednocześnie obowiązek dokonać wykładni znajdujących w sprawie przepisów uwzględniając, że odszkodowanie w trybie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi jedną z form zadośćuczynienia za - legalne szkody - działania administracji publicznej. Ustalając odszkodowanie z uwzględnieniem art. 18 specustawy drogowej organ nie mógł zatem abstrahować od faktu, że odszkodowanie wypełniać ma uszczerbek w majątku podmiotu wywłaszczanego. Jakkolwiek, ustalenie przez organ administracji publicznej odszkodowania następuje na podstawie wartości nieruchomości "określonej" w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n.) to organ, a nie biegły ustala wysokość odszkodowania. Kwestii tych nie można utożsamiać. Organ ustalając odszkodowanie ma obowiązek postępować zgodnie z przepisami znajdującymi zastosowanie w sprawie, interpretowanymi zgodnie z wolą ustawodawcy. Trafnie zatem - w badanej sprawie - organ II instancji wziął pod uwagę cel, któremu służy odszkodowanie ustalane w trybie art. 18 ust.1 specustawy drogowej. Jest to instytucja służąca wypełnieniu uszczerbku w majątku podmiotu który został wywłaszczony - w celu - realizacji inwestycji drogowej. W badanej sprawie chronologia zdarzeń była odwrotna, od standardowej. Dlatego - w tej konkretnej sytuacji - prawidłowo przyjęto, że brak jest uzasadnienia prawnego do obciążania Gminy [...] obowiązkiem wypłaty odszkodowania, za składnik budowlany w postaci drogi, który gmina ta zrealizowała zgodnie z prawem, w porozumieniu z właścicielem nieruchomości i sfinansowała ze środków publicznych.

Jakkolwiek, zatem trafnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie odszkodowawczej zastosowanie znajduje art. 151 k.c. to nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości byłoby przyjęcie takiej interpretacji znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów, która prowadziłaby do sytuacji w której gmina, która - za zgodą właściciela gruntu i w zgodzie z obowiązującym prawem, za środki publiczne - zrealizowała cel wywłaszczenia, miałaby zostać zobowiązana do wypłaty odszkodowania za naniesienie budowlane, stanowiące realizację tego celu publicznego.

Rozpoznając sprawę słusznie Sąd Wojewódzki zaakceptował rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego, choć dla uzasadnienia tego stanowiska powołano niewłaściwe argumenty.

Mając na uwadze ten stan rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.