Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1664/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 F i art. 49 g ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 9 czerwca 2022 r., znak: DON.7101.160.2022.ANE, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] – utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "Mazowiecki WINB") z 28 kwietnia 2022 r., nr 754/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ II instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") prowadził, wszczęte w związku z wniosku inwestora – P. J., uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej - działka nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. We wniosku inwestor wskazał, iż przedmiotowy zjazd został wybudowany samowolnie w kwietniu 2001 r.

Postanowieniem z [...] września 2021 r., znak: [...], PINB w [...], działając na podstawie art. 49g ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Pr.bud."), nałożył na P. J. obowiązek przedłożenia w terminie 75 dni od dnia doręczenia tegoż postanowienia następujących dokumentów dotyczących zjazdu z drogi gminnej - działka nr [...] na działkę nr [...] w m. [...] gmina [...]:

- oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud.,

- geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego,

- ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Pismem z 1 lutego 2022 r. Gmina [...] (dalej także "skarżąca") złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia organu powiatowego z [...] września 2021 r. wskazując na rażące naruszenie przepisu art. 49g w zw. z art. 49f Pr.bud. Gmina wskazała bowiem, że od daty zakończenia samowolnej budowy przedmiotowego zjazdu nie upłynęło 20 lat, stąd organ nadzoru budowlanego nie miał prawa wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jako dowód wskazano mapę wywiadu terenowego sporządzoną przez uprawnionego geodetę w dniu 21 sierpnia 2002 r., w ramach aktualizacji mapy zasadniczej do celów projektowych, z której wynika, że w dacie 15 sierpnia 2002 r. (termin zakończenia prac) zjazd z drogi gminnej - działka nr [...] na działkę nr [...] w [...] nie istniał. Zatem warunek legalizacji w postępowaniu uproszczonym nie został spełniony.

Postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r., nr 754/22, Mazowiecki WINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z [...] września 2021 r.

Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Gmina [...] i w ustawowym terminie złożyła zażalenie.

Rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia, GINB w pierwszej kolejności przypomniał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ II instancji doszedł do wniosku, że postanowienie PINB w [...] z [...] września 2021 r. nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

GINB uznał w szczególności, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, zarówno w zakresie zastosowanego w sprawie art. 49g Pr.bud., jak i przepisów procedury administracyjnej.

Organ II instancji podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, kiedy naruszono przepis, którego treść jest jasna i precyzyjna. Ponadto, o tego rodzaju wadzie można mówić, gdy zachodzą racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją - skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zawarte w złożonym 27 sierpnia 2021 r. w PINB w [...] wniosku inwestora żądanie dotyczyło przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do opisanego wyżej zjazdu. Inwestor podał, że zjazd ten powstał w kwietniu 2001 r. Zgodnie z art. 49f ust. 1 Pr.bud. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

GINB wyjaśnił, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wniosek odpowiada warunkom formalnym i materialnym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. Przy czym wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny.

Wypełniając następnie dyspozycję art. 49g Pr.bud., organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, nakłada obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych, co w niniejszej sprawie PINB w [...] uczynił postanowieniem z [...] września 2021 r. Zakres nałożonego obowiązku jest zgodny z brzmieniem przepisu art. 49g cyt. ustawy. Dlatego organ II instancji uznał, że w kontrolowanym przypadku nie może być mowy o rażącym naruszeniu tego przepisu.

Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną przez skarżącą kwestię nieprzeprowadzenia przez PINB w [...] postępowania w zakresie potwierdzenia wskazanej przez właściciela daty wybudowania zjazdu, która warunkuje możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, to brak takich czynności ze strony organu prowadzącego sprawę i przyjęcie za dowód w tym zakresie oświadczenia inwestora nie stanowiło - w ocenie GINB - podstawy do stwierdzenia nieważności, niekończącego sprawy, postanowienia wydanego na podstawie art. 59g Pr.bud.

W tym względzie GINB wyjaśnił, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Tylko wyjątkowo wadę taką może stanowić naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stąd organ II instancji uznał, że nie sposób zarzucić organowi nadzoru budowlanego rażącego naruszenia m.in. art. 6, 7, 8, 9 czy 77 k.p.a. z powodu przyjęcia za dowód w zakresie daty realizacji spornego zjazdu oświadczenia inwestora, podczas gdy Skarżąca w toku postępowania zgłaszała dowód, który w jej ocenie zaprzeczał treści tego oświadczenia. Powyższa kwestia nie wpływa na ważność wydanego w sprawie postanowienia, gdyż nie przesądza o ostatecznym, wadliwym sposobie załatwienia sprawy, która nadal pozostaje w toku. Z powyższych przyczyn nie może być również mowy o rażącym naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2021 r. przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom zgłoszonym przez Gminę [...]. Jakkolwiek takie działanie organu nadzoru budowlanego należy uznać za naruszające ww. przepis procedury administracyjnej, to jednak nie sposób doszukać się w nim naruszenia o szczególnym ciężarze, a tylko takie naruszenie mogłoby stanowić podstawę do wyeliminowania postanowienia PINB w [...] z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności.

Zdaniem GINB, zastosowania sankcji nieważności nie można też wyprowadzić wyłącznie z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Ewentualne naruszenia prawa w tym zakresie należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia aktu administracyjnego w trybie zwykłym.

Z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodziła się Gmina [...], wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 49g w zw. z art. 49f Pr.bud., w sytuacji gdy stanowiący przedmiot samowoli budowlanej obiekt budowlany zjazd indywidualny z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] został wybudowany przez inwestora po 15 sierpnia 2002 r., a więc od wybudowania obiektu nie upłynęło 20 lat, co jest warunkiem niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a co za tym idzie zastosowanie tego przepisu w stosunku do samowoli budowlanej, od której popełnienia nie upłynęło jeszcze (nadal) 20 lat, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez błędne i bezpodstawne uznanie, że kontrolowane postanowienie Mazowieckiego WINB z 28 kwietnia 2022 r. nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, przez co nie wypełnia przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie za słuszne i nie naruszające prawa ustalenie daty dokonania samowoli budowlanej przesądzającej o możliwości prawnej zastosowania uproszczonego trybu legalizacji, w oparciu o dowód ze sprzecznych z dowodami z dokumentów urzędowych w postaci operatów geodezyjnych przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, identycznych pisemnych oświadczeń złożonych przez "świadków" powinowatych samowolnego inwestora i krewnych jego żony oraz osób powiązanych co najmniej towarzysko i co istotne nigdy nie mieszkających w [...], które nie powinny mieć żadnej mocy dowodowej jako przeprowadzone w sposób naruszający przepisy art. 75 w zw. z art. 83 k.p.a.,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienie, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego,

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym w szczególności odniesienia do powołanych w zażaleniu dowodów potwierdzających, że:

a) zeznania złożone na okoliczność ustalenia daty popełnienia samowoli budowlanej przez "świadków" powinowatych samowolnego inwestora i krewnych jego żony oraz osób powiązanych co najmniej towarzysko, nigdy nie mieszkających w [...], nie mających żadnej mocy dowodowej jako przeprowadzone w sposób naruszający przepisy art. 75 w zw. z art. 83 k.p.a., są niezgodne z prawdą, co potwierdzają dokumenty urzędowe w postaci operatów geodezyjnych, wprowadzonych do państwowego zasobu geodezyjnego, zawierających m.in. mapy z wywiadu terenowego obiektu wieś [...], z których jednoznacznie wynika, że od zakończenia budowy przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej nie upłynęło 20 lat,

b) dokument urzędowy jakimi jest przyjęty i zweryfikowany przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wprowadzony do państwowego zasobu geodezyjnego Operat techniczny zawierający m.in. mapę z wywiadu terenowego obiektu wieś [...] w skali 1:1000 sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. M. nr uprawnień [...] na zlecenie P. J. w dniu 21 sierpniu 2002 r. w ramach aktualizacji mapy zasadniczej do celów projektowych, wchodzącą w skład operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 23 sierpnia 2002 r. pod nr [...], którego dane stanowią element ewidencji gruntów i budynków, będącej urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, potwierdza, że w dacie 15 sierpnia 2002 r. (termin zakończenia pracy), nie istniała jeszcze samowola budowlana w postaci tego zjazdu z drogi gminnej nr [...], a więc od zakończenia samowoli budowlanej nie upłynęło jeszcze (nadal) 20 lat,

4) art 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 oraz art. 78, art. 80 k.p.a. w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów, poprzez zaakceptowanie i to bez żadnego uzasadnienia, ustalenia organu I instancji odnośnie daty popełnienia samowoli budowlanej przesądzającej o zastosowaniu trybu legalizacji przewidzianego w art. 49g Pr.bud. w oparciu o oświadczenia powinowatych i osób powiązanych towarzysko z P. J., pomimo że były sprzeczne z dokumentami urzędowymi w postaci przyjętych i zweryfikowanych przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wprowadzonych do państwowego zasobu geodezyjnego Operatów technicznych zawierających m.in. wspomnianą wyżej mapę z wywiadu terenowego z dnia 21 sierpniu 2002 r., wchodzącą w skład operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego 23 sierpnia 2002 r., które potwierdzały, że co najmniej w dacie 15 sierpnia 2002 r. (data zakończenia prac w terenie) inwestor nie popełnił jeszcze samowoli budowlanej, która miała być przedmiotem legalizacji.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i utrzymanego nim w mocy postanowienia Mazowieckiego WINB, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestor w złożonym wniosku w sprawie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego odnośnie samowolnego wybudowania przez niego zjazdu z drogi publicznej o kategorii gminnej stanowiącej własność Gminy [...] na stanowiącą jego własność działkę nr [...] w [...], określił datę powstania tego zjazdu na kwiecień 2001 r., co powoduje, że teoretycznie byłaby spełniona przesłanka z art. 49f Pr.bud.

Istotne znaczenie ma jednak fakt, że już 22 września 2021 r. po otrzymaniu pisma Gminy [...], do którego dołączono dowody z dokumentów urzędowych, jednoznacznie wskazujących, że jeszcze w dacie 15 sierpnia 2002 r. nie było wybudowanego zjazdu z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...], organ powiatowy posiadał wiedzę, że inwestor nie poddał prawdziwej daty zakończenia budowy ww. zjazdu. Tym samym w dacie wydania postanowienia na podstawie art. 49f Pr.bud. PINB w [...] miał wiedzę, że oświadczenie inwestora przynajmniej wymaga weryfikacji w stosownym postępowaniu dowodowym. Zamiast przeprowadzić takie postępowanie dowodowe, organ nadzoru budowlanego wydał jednak postanowienie na podstawie art. 49g Pr.bud.

Skarżąca wskazuje, że tego rodzaju postanowienie nie mogło być wydane w stosunku do obiektu budowlanego, który nie spełniał przesłanek z art. 49f Pr.bud., albowiem od zakończenia jego budowy nie upłynęło co najmniej 20 lat i te 20 lat nie upłynęło nadal, tj. w dacie wniesienia skargi.

Jeśli w sprawie ustalenia daty zakończenia budowy ww. obiektu były wątpliwości, tak jak w tym przypadku rozbieżność pomiędzy oświadczeniem inwestora a danymi z dokumentów urzędowych, to wbrew temu co twierdzi GINB w zaskarżonym postanowieniu, powinny być one wyjaśnione w postępowaniu dowodowym przed nałożeniem na inwestora obowiązków na podstawie art. 49g ust 1 Pr.bud., a nie po jego wydaniu. Takie rozumowanie może prowadzić do sytuacji, w której inwestor, wobec braku możliwości zalegalizowanej samowoli budowlanej, ponosi niepotrzebnie koszty sporządzenia dokumentacji. Data zakończenia budowy obiektu ma bowiem pierwszorzędne znaczenie dla wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów Pr.bud.

Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co do daty wybudowania inwestycji przez PINB w [...] przed wydaniem postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki, pomimo wiedzy, że dokumenty urzędowe wskazują, iż inwestor podał w oświadczeniu nieprawdziwą datę zakończenia budowy, doprowadziło do sytuacji wydania postanowienia z rażącym naruszeniem art. 49g ust 1 w zw. z art. 49f Pr.bud.

Dodatkowo skarżąca podnosi, że postępowanie "dowodowe" przeprowadzone przez organ powiatowy 3 miesiące po wydaniu postanowienia nakładającego obowiązki na inwestora również nosi znamiona rażącego naruszenia prawa i potwierdza, że PINB w [...] nie był w ogóle zainteresowany datą samowolnego wybudowania rzeczonego zjazdu z drogi gminnej.

Według skarżącej, zaskarżone postanowienie zostało wydane z obrazą zarówno prawa materialnego jak i przepisów k.p.a., w tym nawet nie zawiera uzasadnienia faktycznego spełniającego wymogi art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. gdyż w ogóle nie wyjaśnia przyczyn, z powodu których organ nie zbadał dlaczego PINB w [...] mając wiedzę, że inwestor podał nieprawdziwą datę zakończenia budowy, a tym samym jest co najmniej wątpliwość czy legalizacja tej samowoli może nastąpić w postępowaniu uproszczonym, nie uznał wydania postanowienia na podstawie art. 49g Pr.bud. jako rażąco naruszającego prawo.

Gmina [...] wskazuje ponadto, że wniosek inwestora w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej nie może zostać uznany za oświadczenie w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. Nie spełnia bowiem warunków dla takiego jego zakwalifikowania - brak jest w niniejszej sprawie przepisu, który wymaga potwierdzenia faktów lub stanu prawnego w drodze oświadczenia - art. 220 k.p.a. i strona nie została pouczona o odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

Skarżąca uznaje, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie trzy przesłanki do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W wyniku wydania postanowienia przez PINB w [...] powstały bowiem skutki społeczne nim wywołane - inwestor został zobowiązany do określonych działań ale jednocześnie w wyniku wprowadzenia w błąd organu co daty zakończenia budowy, uzyskał potwierdzenie, że podanie nieprawdy jest właściwym sposobem na bezkosztowe (bez opłaty legalizacyjnej), bez sporządzania projektu budowlanego, bez sprawdzania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i bez zgody zarządcy drogi publicznej, zalegalizowania samowoli budowlanej. Są to bez wątpienia skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał przy tym, że kwestia niewzięcia pod uwagę przez PINB w [...] dowodu zgłoszonego przez Gminę, nie przesądza o ostatecznym, wadliwym sposobie załatwienia sprawy, która nadal pozostaje w toku. Jakkolwiek takie działanie organu nadzoru budowlanego należy uznać za naruszające przepisy procedury administracyjnej, jednak nie sposób doszukać się w nim naruszenia o charakterze rażącym, a tytko takie naruszenie mogłoby stanowić podstawę do wyeliminowania postanowienia PINB w [...] z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez skarżącą postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 czerwca 2022 r. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Mazowieckiego WINB z 28 kwietnia 2022 r., nr 754/22, nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej.

Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji bądź postanowienia (odpowiednio do treści art. 126 k.p.a.), będące jednym z trybów godzących w zasadę ich trwałości, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji bądź postanowienia, które:

1) wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydane zostały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) były niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawierają wadę powodującą ich nieważność z mocy prawa.

Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji (postanowienia) w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (lub postanowienia), a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) muszą tkwić w samej decyzji (postanowieniu), a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie więc jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji (postanowienia).

Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może natomiast mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, opubl. w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

W ocenie tutejszego Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o oczywistym charakterze naruszenia prawa, a tym bardziej o wystąpieniu pozostałych przesłanek nieważności postanowienia PINB w [...] z [...] września 2021 r., [...].

Podstawę materialnoprawną ww. postanowienia organu nadzoru budowlanego stanowił przepis art. 49g ust. 1 Pr.bud., zgodnie z którym, w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Stosownie do art. 49g ust. 3 Pr.bud., na to postanowienie przysługuje zażalenie.

Powyższy przepis stanowi konsekwencję rozwiązania przyjętego w art. 49f ust. 1 Pr.bud., w myśl którego, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Jedną z przesłanek, zgodnie z przywołanym art. 49f ust. 1 Pr.bud., wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest upływ co najmniej 20 lat od zakończenia budowy samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Data zakończenia budowy obiektu ma zatem pierwszorzędne znaczenie dla wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej w świetle ww. przepisów Pr.bud. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 613/21, CBOSA). Ustawa zmieniającą Pr.bud. z 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) przewidziała dwie procedury legalizacyjne: zwykłą i uproszczoną, która w kontrolowanym przypadku została zainicjowana wnioskiem inwestora z 27 sierpnia 2021 r. Uproszczona procedura legalizacyjna jest o tyle korzystniejsza dla inwestora, że nie wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłaty legalizacyjnej i nie wymaga przedstawienia takich dokumentów jak: projekt budowlany, projekt techniczny, decyzja o warunkach zabudowy czy zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49f ust. 1 i art. 49g ust. 2 Pr.bud.).

W tych uwarunkowaniach, za słuszne uznać trzeba stanowisko skarżącej, że ustalenie podstawowej przesłanki do przeprowadzenia takiego uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinno co do zasady nastąpić już na wstępnym jego etapie, a nie końcowym stadium postępowania, tj. przy wydawaniu decyzji merytorycznej. Stwierdzenie, że od zakończenia budowy obiektu objętego wnioskiem o legalizację we wspomnianym trybie, nie upłynęło jeszcze 20 lat, powinno zaś skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a.

Niemniej należy podkreślić, że wbrew argumentacji skarżącej, w judykaturze sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż podstawowym dowodem w zakresie przedmiotowych ustaleń jest przede wszystkim oświadczenie wnioskodawcy o terminie zakończenia robót budowlanych obiektu podlegającego legalizacji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 46/22, CBOSA). Jeśli natomiast przedstawione przez inwestora dowody nie pozwalałyby na jednoznaczne wyjaśnienie daty zakończenia budowy obiektu budowlanego, jednoznaczne rozstrzygnięcie w tej kwestii należy do organu nadzoru budowlanego, który w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego może i powinien dopuścić wszelkie dowody na tę okoliczność, np.: z zeznań świadków, umów, aktów notarialnych, map geodezyjnych, fotografii, w tym zdjęć lotniczych, itp.

Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której wobec powzięcia przez organ wątpliwości co do rzeczywistego upływu 20 letniego okresu od zakończenia realizacji inwestycji objętej wnioskiem o legalizację samowolnie wykonanego obiektu, ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii nastąpi już po wszczęciu postępowania w trybie uproszczonym, wynikającym z art. 49f ust. 1 Pr.bud.

W takim natomiast przypadku, stwierdzenie braku upływu rzeczonego okresu w dacie złożenia wniosku i w trakcie trwania procedury legalizacyjnej, będzie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania w tym trybie, skoro zostało ono wszczęte wobec faktu nie spełnienia jednej z kluczowych przesłanek określonych w art. 49f ust. 1 Pr.bud. Postępowanie stanie się bowiem bezprzedmiotowe, gdyż nie będzie zachodzić jeden z konstytutywnych elementów stosunku administracyjno-prawnego, ukształtowanych we wskazanej normie prawnej (art. 105 § 1 k.p.a.).

Powyższe prowadzi zarazem do wniosku, że samo wydanie przez organ nadzoru budowlanego wadliwego postanowienia, o którym mowa w art. 49g ust. 1 Pr.bud., pomimo nie spełnienia warunku upływu 20 lat od zakończenia budowy, nie wywołuje skutków prawnych nie dających się z pogodzić z zasadą praworządności. Wydanie ww. postanowienia nie oznacza bowiem jeszcze, że ostatecznie dojdzie do zalegalizowania samowoli budowlanej, wbrew dyspozycji art. 49f ust. 1 ustawy, które dopiero mogłoby prowadzić do poważnych konsekwencji społeczno-gospodarczych. Organ powinien przecież uwzględnić – także w toku postępowania legalizacyjnego – ewentualny brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej, o której mowa w art. 49i Pr.bud. Co więcej, weryfikacja prawidłowości ustaleń w tym zakresie może mieć miejsce nawet na etapie postępowania odwoławczego, w razie wydania przez organ I instancji jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 49i Pr.bud. (por. powołany wyżej wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 46/22, CBOSA). Samo wszczęcie postępowania w przedmiocie zastosowania procedury uproszczonej i wydanie postanowienia zobowiązującego do przedłożenia wymaganych w tym trybie dokumentów, nie przesądza zatem definitywnie o ostatecznym potwierdzeniu spełnienia warunków, wskazanych w art. 49f ust. 1 Pr.bud. Niekorzystne dla wnioskodawcy ustalenie wspomnianej daty zakończenia realizacji samowoli budowlanej daje natomiast asumpt do ewentualnej zmiany trybu legalizacji na "zwykłą", jeśli spełnione zostaną ustawowe przesłanki i gdy brak jest przeszkód do jej prowadzenia.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi, jakoby nieustalenie wzmiankowanej przesłanki przez organ przed wydaniem postanowienia z art. 49g ust. 1 Pr.bud. wiązało się z dolegliwymi skutkami dla samego inwestora (konieczność przedłożenia wymaganych dokumentów) stwierdzić trzeba, że w omawianym przypadku to sam inwestor powołał się w złożonym wniosku na okoliczność upływu 20 letniego okresu od zakończenia budowy. Skutki potencjalnie wadliwego wszczęcia postępowania w legalizacji uproszczonej poniekąd będą więc konsekwencją takiego, a nie innego działania samego wnioskodawcy.

Sąd zgadza przy tym się z argumentacją skargi, że kontrola postanowienia PINB w [...] w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie jego nieważności, nie może odbywać się z uwzględnieniem ustaleń poczynionych przez ten organ już po wydaniu ww. rozstrzygnięcia (oświadczenia świadków wskazanych przez inwestora). Jak wyjaśniono już na wstępie niniejszych rozważań, organy administracji publicznej co do zasady badają prawidłowość decyzji lub postanowienia w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zakończonego kontrolowanym rozstrzygnięciem.

Jednak poza przedstawionymi na wstępie uwagami natury ogólnej na temat zakresu przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego, konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny, na co zasadnie zwracają uwagę organy orzekające w niniejszej sprawie. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji, względnie postanowienia (zob. np. wyrok NSA: z 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548; z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98, LEX nr 41821; z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, LEX nr 48679; z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283). Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, LEX nr 3065080; z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245; tak też: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022).

Ponadto, jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 13 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281) za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1018/17, LEX nr 2644837) stwierdzając, że zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce jedynie wtedy, gdy organy całkowicie pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie.

Podzielając powyższe poglądy należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie PINB w [...] dysponował z jednej strony oświadczeniem wnioskodawcy, któremu nie można odmówić mocy dowodowej (w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a.), z drugiej zaś pisemną informacją Gminy [...] zawartą w piśmie z 22 września 2021 r., która niewątpliwie ma interes prawny w tym postępowaniu, gdyż legalizacja ma dotyczyć zjazdu z drogi gminnej (położonej na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy) na teren nieruchomości inwestora, z której wynikało, że data wybudowania ww. obiektu może być inna niż wskazał wnioskodawca. Na marginesie wymaga podkreślenia, że wbrew sugestiom skarżącej, z akt postępowania przed PINB w [...] nie wynika, ażeby do ww. pisma z 22 września 2021 r. Gmina załączyła wskazywaną przez siebie mapę z wywiadu terenowego obiektu w m. [...] w skali 1:1000 sporządzoną przez uprawnionego geodetę w dniu 21 sierpniu 2002 r.

W tych okolicznościach nie można powiedzieć, że organ zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń w przedmiotowym zakresie, skoro dysponował oświadczeniem inwestora wskazującym na datę wzniesienia obiektu. Jak trafnie podkreślił GINB, ocena organu powiatowego, że w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające wszczęcie postępowania w trybie art. 49f Pr.bud. nie była zatem całkowicie dowolna i nie poparta żadnymi dowodami.

Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który wskazuje, że wobec dysponowania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego sprzecznymi ze sobą informacjami, ich ocena przez PINB w [...], choć nie wyjaśniona w uzasadnieniu wydanego przez ten organ postanowienia, nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z "oczywistym naruszeniem" reguł wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rzecz jasna świadczy to o naruszeniu przez organ powiatowy procedury administracyjnej (m.in. zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów). Jednakże sytuacja, w której organ odmawia jednym dowodom wiarygodności lub uchyla się od ich oceny bądź weryfikacji, z drugiej zaś innym materiałom taką moc dowodową przyznaje, nie może być ocenia w kategoriach "rażącego naruszenia" prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sprzeczność oceny organu z dokumentacją geodezyjną powoływaną przez skarżącą mogła natomiast podlegać kontroli w trybie zwykłym, w ramach zażalenia na wydane postanowienie, które przysługuje zgodnie z treścią ust. 3 tego artykułu.

Pominięcie jednego z dowodów, o ile stanowisko organu powiatowego znajdowało oparcie w innym z dokumentów (oświadczenie wnioskodawcy), do co daty zakończenia budowy, nie uprawnia zarazem do stawiana zarzutu rażącej obrazy przepisów prawa materialnego, a to art. 49f i art. 49g ust. 1 Pr.bud.

Z przedstawionych względów, brak jest w ocenie tutejszego Sądu, podstaw do stwierdzenia, że analizowane postanowienie PINB w [...] dotknięte jest wadą kwalifikowaną wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym innego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu.

W rezultacie zaskarżonemu postanowieniu GINB nie można postawić uzasadnionych zarzutów naruszenia norm prawa materialnego, jak i procesowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem wniesiona skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.