Wyrok NSA oz. w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1917/01
NSA oz. w Poznaniu
Data orzeczenia: 2002-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 127, art. 128 ust. 1 pkt 1-2, art. 128 ust. 2 pkt 1, art. 129
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz. 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
article: art. 79 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 12 ust. 1, art. 18 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 kwietnia 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
article: par. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 122 poz. 1333
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Powiatu P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia 6 czerwca 2001 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa uchwały organu powiatu o zmianach w budżecie - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. rozstrzygnięciem nadzorczym - uchwałą (...) z dnia 6 czerwca 2001 r., wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577/, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym /Dz.U nr 91 poz. 578 ze zm./ orzekło nieważność sprzecznych z prawem postanowień uchwały nr 279/01 Zarządu Powiatu w P. z dnia 23 kwietnia 2001 r. w sprawie zmian budżetu powiatu na rok 2001 tj.:

a/ paragrafu 1 i załączników nr 1 i 2 w zakresie w jakim zmiany wykraczają poza udzielone Zarządowi Powiatu upoważnienie postanowieniem par. 12 uchwały budżetowej tj. z wyłączeniem zmian obejmujących zmniejszenie planowanej kwoty wydatków w rozdziale 80131 o 12.300 zł i zwiększenie planowanej kwoty wydatków w rozdziale 80120 o kwotę 11.116 zł i w rozdziale 80133 o kwotę 1.184 zł oraz zmian obejmujących zmniejszenie wydatków na dodatkową nagrodę roczna o kwotę 155.500 zł w rozdziale 75411 i zwiększenie takich wydatków w rozdziale 85333 o kwotę 746 zł,

b/ paragrafu 2 jako sprzecznego z przepisami art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./. W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podało, że dokonane przez Zarząd zmiany w planie wydatków budżetu /par. 1 przedmiotowej uchwały i załączników nr 1 i 2/ odnoszą się do planu wydatków ujętych w załącznikach nr 2, 3 i 4b do uchwały budżetowej Rady Powiatu w P. z dnia 28 grudnia 2000 r. (...). Przedstawione w załącznikach nr 2, 3 i 4b do uchwały budżetowej kwoty planowanych wydatków na 2001 r. zostały ujęte w działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej z wyodrębnieniem w poszczególnych rozdziałach kwot wydatków bieżących i kwot wydatków majątkowych, przy czym w ramach wydatków bieżących w każdym rozdziale ujęto limity wydatków na wynagrodzenia, limity wydatków na dodatkowe wynagrodzenia roczne, łączne limity wydatków na pochodne od wynagrodzeń i dotacje. Upoważnienie udzielone Zarządowi przez Radę "do dokonywania przeniesień w planie wydatków z wyłączeniem przeniesień między działami" zezwala Zarządowi na, dokonanie w budżecie tylko takich zmian w planie wydatków, które zostały uchwalone. Wszystkie inne zwiększenia i zmniejszenia, których limity w uchwale budżetowej nie zostały ustalone zarówno nie stanowią zmiany budżetu jak i wykraczają poza zakres udzielonego Zarządowi uprawnienia do dokonywania przeniesień w planie wydatków.

Skutkiem nieprzestrzegania postanowień uchwały budżetowej na 2001 r. Zarząd doprowadził do naruszenia zasady jawności gospodarką środkami finansowymi wyrażonej w art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 61 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Postanowienie par. 2 uchwały stanowiące o powierzeniu wykonania uchwały Skarbnikowi Powiatu, Dyrektorom Wydziałów Starostwa Powiatowego: Wydziału Oświaty i Wydziału Promocji, Rozwoju, Kultury i Sportu, Wydziału Spraw Obywatelskich i Organizacji Ochrony Zdrowia, Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego oraz Dyrektorowi Biura Rady Powiatu, Kierownikowi Powiatowego Urzędu Pracy, Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii i Komendantowi Powiatowemu Straży Pożarnej narusza przepisy art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wskazane przez organ nadzoru przepisy art. 32 ust. 2 pkt 4 oraz art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym zawierają uregulowania dotyczące kompetencji Zarządu Powiatu. Pierwszy z wymienionych przepisów - w zakresie wykonywania budżetu powiatu, a drugi w zakresie dokonywania wydatków budżetowych zastrzegając je do wyłącznej właściwości Zarządu.

Wymienione przepisy zostały wskazane jako podstawa unieważnienia postanowienia par. 2 uchwały Zarządu. Zatem nie organ nadzoru, lecz Przewodniczący Zarządu Powiatu P. w drodze wykładni celowościowej i systemowej, wskazanych w swoim piśmie, przepisów ustawy o finansach publicznych zaprzecza uregulowaniom wynikającym wprost z przepisów wskazanych przez organ nadzoru. Należy przy tym podkreślić całkowity brak odniesienia się Starosty do przepisów Działu IV rozdziału 3 ustawy o finansach publicznych normujących obowiązki zarządu powiatu w zakresie wykonywania budżetu jak również przepisów par. 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych /Dz.U. nr 122 poz. 1333/.

Stosownie do postanowień art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej stanowi plan finansowy tej jednostki a nie budżet jednostki samorządu terytorialnego. Kierownik jednostki budżetowej może w celu realizacji zadań zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określanych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. Wykonując plan finansowy kierownik jednostki obowiązany jest stosować zasady określone przepisami ustawy o finansach publicznych /art. 92, art. 132/. Szczegółowe zasady gospodarki finansowej jednostek budżetowych określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. /Dz.U. nr 122 poz. 1333/. Z przepisów par. 9 tego rozporządzenia wynika, że Zarząd jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia samorządowe jednostki budżetowe o zmianach planu dochodów wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Zawiadomienia te stanowią podstawę dokonania zmian w planach finansowych samorządowych jednostek budżetowych. Po zmianach dokonanych w ustawie o samorządzie powiatowym ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. /Dz.U. nr 47 poz. 497/ także jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Żaden z przytoczonych przez Starostę przepisów prawa nie wskazuje pracowników Starostwa jako upoważnionych do wykonywania budżetu a im takie Zarząd powierzył wykonanie uchwały zmieniającej budżet.

Na powyższe orzeczenie nadzorcze Zarząd Powiatu P. wniósł skargę w której domagał się jego uchylenia zarzucając niezgodność rozstrzygnięcia z postanowieniami ustawy o samorządzie powiatowym oraz z postanowieniami ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu skargi Zarząd Powiatu P. wskazał, że podtrzymuje w całości ocenę stanu prawnego w piśmie z dnia 29 maja 2001 r. stanowiącym odpowiedź na uchwałę Kolegium z dnia 16 maja (...) informujące o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu z dnia 23 kwietnia 2001 r. (...). Z tego pisma wynika, że nie podziela oceny iżby podejmując uchwałę (...) wykroczył poza udzielony przez Radę Powiatu zakres upoważnienia. Obejmuje ono bowiem dokonywanie przeniesień planowanych wydatków z wyłączeniem przeniesień między działami. Takich zaś przeniesień Zarząd Powiatu nie dokonał. W świetle art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 28a ust. 2, art. 29 ust. 2, 3, 5 nie są zasadne twierdzenia Kolegium, że realizacja wydatków budżetowych jest wyłącznym uprawnieniem organu wykonawczego. Oznacza to, że zarząd może powierzyć wykonanie swoich uchwał, w tym o zmianach budżetu, jednostkom wymienionym w art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym. Ocena Kolegium ogranicza zasadniczo zagwarantowane ustawowo uprawnienia samorządowego organu do samodzielnego decydowania o organizacji wykonania zadań samorządu terytorialnego.Ponadto Zarząd Powiatu P. stwierdził, że Kolegium naruszyło postanowienia proceduralne. Mianowicie wbrew art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. 2000 nr 55 poz. 577/ organ samorządowy nie został powiadomiony o posiedzeniu Kolegium w dniu 16 maja 2001 r., na którym to posiedzeniu Kolegium stwierdziło, że rozpatrywana uchwała Zarządu Powiatu podjęta została sprzecznie ze wskazanymi przepisami prawa. Na tym posiedzeniu nie orzeczono o nieważności uchwały, ale powołany przepis gwarantuje przedstawicielowi organu uczestniczenie w każdym posiedzeniu Kolegium RIO, na którym rozpatrywana jest sprawa tego organu. Gdyby Izba zawiadomiła organ o posiedzeniu, przedstawiciel organu mógłby już na pierwszym posiedzeniu przedstawić argumenty wymienione w piśmie z dnia 29 maja 2001 r. a także wymienione w dalszej części niniejszego uzasadnienia, odnoszące się do par. 2 uchwały Zarządu Powiatu. Pominięcie zawiadomienia wydaje się świadczyć o tym, że Kolegium RIO bez względu na zarzuty organu z góry przesądza o treści orzeczenia.

Izba uchwałę Kolegium RIO z dnia 6 czerwca 2001 r. wysłała przesyłką poleconą nadaną w dniu 27 czerwca 2001 r., więc po upływie 51 dni od otrzymania uchwały Zarządu Powiatu i po upływie 21 dni od podjęcia orzeczenia nadzorczego. Przyjmując, stanowisko jakie zajął NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2000 r., III SA 134/00 uznającym, że termin 30 dniowy dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego a nie jego doręczenia, skarżący stwierdza, że chociaż ustawa o samorządzie powiatowym i o regionalnych izbach obrachunkowych nie ustalają terminu, w którym organ nadzoru ma obowiązek doręczyć organowi nadzorowanemu orzeczenie, nie może oznaczać, że żaden termin nie jest prawnie ustalony, bo nie byłoby zasadne ustalanie terminu do wydania orzeczenia, wszak załatwienie sprawy nie kończy się na wydaniu orzeczenia a na jego doręczeniu organowi nadzorowanemu. Wynika to jednoznacznie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które stosuje się z mocy art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nadto z art. 80 ust. 1 tej ustawy. Wysyłanie uchwały Kolegium po 51 dniach od otrzymania uchwały organu nadzorowanego i po 21 dniach od podjęcia orzeczenia nadzorczego jest bez wątpienia naruszeniem prawa. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym od dnia doręczenia orzeczenia nadzorczego wykonanie uchwały ulega z mocy prawa wstrzymaniu, ale skutki orzeczenia nieważności uchwały dotyczą jej realizacji od dnia podjęcia tej uchwały. Późne doręczenie orzeczenia może, więc spowodować wystąpienie nieprawidłowości lub zwiększenie ich zakresu.

Zarząd Powiatu Pilskiego nie podziela twierdzeń Kolegium, że nie jest zgodne ze stanem rzeczywistym twierdzenie, że Starosta P. w swoim piśmie nie odniósł się do przepisów działu IV rozdziału 3 ustawy o finansach publicznych. Powołał przecież z tego rozdziału artykuły 127 ust. 1 i art. 136 ust. 2. Nie jest także zgodne ze stanem rzeczywistym twierdzenie, że żaden z przytoczonych przez Starostę P. przepisów nie wskazuje pracowników Starostwa jako upoważnionych do wykonywania budżetu. Powołano przecież art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym, który dotyczy także pracowników Starostwa, nadto przepisy dotyczące realizacji wydatków budżetowych przez jednostki budżetowe a Starostwo Powiatowe jest przecież jednostką budżetową. Wskazał, że Kolegium RIO w uzasadnieniu orzeczenia nie odnosi się do niektórych zarzutów organu nadzorowanego. Dotyczy to wskazania, że przepisy o absolutorium dla rządu i organów wykonawczych samorządów są zbieżne a przecież wykonywanie budżetu państwa, w tym wydatków przez dysponentów środków nie wchodzących w skład Rady Ministrów, nie budzi najmniejszej wątpliwości. Według skarżącego dokonując zmian budżetu Zarząd Powiatu nie naruszył zakresu upoważnienia, określonego par. 12 uchwały (...) Rady Powiatu w P. z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie budżetu powiatu na rok 2001. Rada Powiatu upoważniła Zarząd Powiatu do dokonywania przeniesień w planie wydatków z wyłączeniem przeniesień między działami i to wyłączenie jest jedynym ograniczeniem w dokonywaniu przeniesień /nie licząc ograniczeń ustawowych/. Inne ograniczenia wynikają z wykładni przepisu par. 12, a nie z brzmienia przepisu. Nie jest przy tym zrozumiałe, dlaczego, zdaniem Kolegium RIO inne zwiększenia i zmniejszenia /poza układem kwot budżetu ustalonym uchwałą budżetową/ nie stanowią zmiany budżetu. Kolegium, kwestionując dokonane zmiany budżetu z wyłączeniem części wymienionej w sentencji orzeczenia, doprowadziło do nieprawidłowości, gdyż:a/ uznało, że dokonane przeniesienia między paragrafami naruszają prawo a uwzględniło zwiększenia par. w rozdziale 80120 /łączna kwota rozdziału nie obejmuje zmiany na taką kwotę; zmiana stanowi różnicę między zwiększeniami a zmniejszeniami/. Powyższe postępowanie dotyczy także rozdziału 80131 i 80133,

b/ doprowadziło do zmiany łącznej kwoty wydatków, więc też zmiany kwoty niedoboru budżetowego, gdyż poza wskazanymi różnicami uznało za prawidłowe zmniejszenie wydatków o 155.500 zł, ale zakwestionowało zwiększenia równoważące te zmniejszenia. Dotyczy to także kwoty 746 zł w rozdziale 85333.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia nadzorczego przepisy odnoszące się do planów finansowych jednostek budżetowych nie tylko nie przeczą, ale potwierdzają ocenę Starosty P. Nie ma takich wydatków budżetu powiatu, które mogą być realizowane poza planami finansowymi, co wyraźnie określają przepisy art. 92 pkt 3 w związku z art. 129 ust. 1, nadto art. 126 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. Stąd przepisy ustawy raz określają, że jednostki budżetowe realizują wydatki budżetu, innym razem, że realizują wydatki planów finansowych. Z wyroków NSA, powołanych w piśmie Starosty P. z dnia 29 maja 2001 r., należy uznać za właściwy ten, który stoi na stanowisku, że takie zlecenie nie narusza prawa.

Regionalna Izba Skarbowa w P. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podała, że zarzut, iż Kolegium naruszyło art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, nie zawiadamiając o terminie posiedzenia w dniu 16 maja 2001 r. oparty został na błędnej jego interpretacji polegającej na utożsamianiu rozpatrzenia sprawy z czynnościami podejmowanymi w celu jej rozpatrzenia. Kolegium Izby w dniu 11 czerwca 2001 r., w odniesieniu do uchwały Zarządu Powiatu nr 279/2001, wszczęło postępowanie w celu stwierdzenia nieważności tej uchwały w trybie art. 157 par. 2 Kpa oraz zawiadomiło Powiat, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w dniu 6 czerwca 2001 r.

Względem zarzutu wysyłania uchwały Kolegium Izby po 51 dniach od otrzymania uchwały organu nadzorowanego i po 21 dniach od podjęcia orzeczenia nadzorczego. Regionalna Izba Obrachunkowa podniosła, że przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zakreśla terminu 30-dniowego dla doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego organowi Powiatu, a jedynie dla jego podjęcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w 30 dniu od dnia doręczenia uchwały Rady Powiatu. O rozpatrzeniu sprawy przez Kolegium w dniu 6 czerwca 2001 r. Starosta Powiatu został zawiadomiony pismem z dnia 22 maja 2001 r. przekazanym faksem i w tym samym dniu wysłanym listem zwykłym. Zachowany został zatem termin określony w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Regionalna Izba Obrachunkowa wobec twierdzenia skarżącego, że dokonując zmian budżetu Zarząd Powiatu nie naruszył zakresu upoważnienia, określonego w par. 12 uchwały (...) Rady Powiatu w P. z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie budżetu powiatu na rok 2001, podniosła, że dokonane przez Zarząd zmiany w planie wydatków budżetu /par. 1 przedmiotowej uchwały i załączników nr 1 i 2/ odnoszą się do planu wydatków ujętych w załącznikach nr 2, 3 i 4b do uchwały budżetowej Rady Powiatu w P. z dnia 28 grudnia 2000 r. (...). Przedstawione w załącznikach nr 2, 3 i 4b do uchwały budżetowej kwoty planowanych wydatków na 2001 r. zostały ujęte w działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej z wyodrębnieniem w poszczególnych rozdziałach kwot wydatków bieżących i kwot wydatków majątkowych, przy czym w ramach wydatków bieżących w każdym rozdziale ujęto limity wydatków na wynagrodzenia, limity wydatków na dodatkowe wynagrodzenia roczne, łączne limity wydatków na pochodne od wynagrodzeń i dotacje.

Upoważnienie udzielone Zarządowi przez Radę "do dokonywania przeniesień w planie wydatków z wyłączeniem przeniesień między działami" zezwala Zarządowi na dokonanie w budżecie tylko takich zmian w planie wydatków, które zostały uchwalone. Wszystkie inne zwiększenia i zmniejszenia, których limity w uchwale budżetowej nie zostały ustalone zarówno nie stanowią zmiany budżetu jak i wykraczają poza zakres udzielonego Zarządowi uprawnienia do dokonywania przeniesień w planie wydatków. Skutkiem nieprzestrzegania postanowień uchwały budżetowej na 2001 r. Zarząd doprowadził do naruszenia zasady jawności gospodarką środkami finansowymi wyrażonej w art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 61 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

W stosunku do zarzutu, iż zlecenie wykonania uchwały Zarządu Powiatu określonym pracownikom, po uwzględnieniu zmienionych przepisów ustawy o finansach publicznych /art. 28a i art. 28b a także art. 127 ust. 2 i 3/ nie narusza prawa. Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła, że wskazane przez organ nadzoru przepisy art. 32 ust. 2 pkt 4 oraz art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym zawierają uregulowania dotyczące kompetencje Zarządu Powiatu. Pierwszy z wymienionych przepisów - w zakresie wykonywania budżetu powiatu, drogi w zakresie dokonywania wydatków budżetowych zastrzegając je do wyłącznej właściwości Zarządu. Zatem nie organ nadzoru lecz Przewodniczący Zarządu w drodze celowościowej i systemowej, wskazanych w swoim piśmie, przepisów ustawy o finansach publicznych zaprzecza uregulowaniom wynikającym wprost z przepisów wskazanych przez organ nadzoru.

Zdaniem Kolegium zarząd nie uwzględnił przepisów Działu IV rozdziału 3 ustawy o finansach publicznych normujących obowiązki zarządu powiatu w zakresie wykonywania budżetu jak również przepisów par. 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych /Dz.U. nr 122 poz. 1333/. Stosownie do postanowień art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej stanowi plan finansowy a nie budżet jednostki samorządu terytorialnego. Kierownik jednostki budżetowej może w celu realizacji zadań zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. Szczegółowe zasady gospodarki finansowej jednostek budżetowych określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. /Dz.U. nr 122 poz. 1333/. Z przepisów par. 9 tego rozporządzenia wynika, że Zarząd jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia samorządowe jednostki budżetowe o zmianach planu dochodów wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Zawiadomienia te stanowią podstawę dokonania zmian w planach finansowych samorządowych jednostek budżetowych. Po zmianach dokonanych w ustawie o samorządzie powiatowym ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. /Dz.U. nr 47 poz. 497/ także jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży są powiatowy mi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Kierownicy powiatowych jednostek organizacyjnych nie wykonują budżetu lecz plany finansowe tych jednostek, opracowanych i zatwierdzanych w oparciu o informacje Zarządu Powiatu /art. 18 ust. 6, art. 19 ust. 6, art. 125, art. 126 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 132 ustawy o finansach publicznych/.

Pismem procesowym z dnia 21 listopada 2001 r. skarżący cofnął skargę na orzeczenie organu nadzoru w zakresie dotyczącym par. 2 uchwały Zarządu Powiatu wskazując na linię orzeczniczą NSA, uznającą, iż ze względu na odpowiedzialność organu wykonawczego poprzez instytucję absolutorium za wykonanie budżetu powiatu nie może on powierzyć wykonania swojej uchwały pracownikom starostwa /jednostek organizacyjnych powiatu/ w zakresie dotyczącym realizacji zmienionych wydatków budżetowych. Jednocześnie skarżący podtrzymał skargę i jej uzasadnienie w zakresie odnoszącym się do dokonanych zmian planowanych wydatków zakwestionowaną uchwałą organu nadzoru.Organ nadzoru wyraził zgodę na cofnięcie skargi w zakresie par. 2 kwestionowanej uchwały Zarządu Powiatu. Ponadto wskazał, że podnosi, że dla oceny kwestionowanej uchwały nr 279/01 Zarządu Powiatu w P. w sprawie zmian budżetu powiatu na rok 2001 r. istotnym jest, że została ona podjęta data na podstawie udzielonego przez Radę upoważnienia postanowieniem par. 12 uchwały (...) Rady Powiatu w P. z dnia 28 grudnia 2000 r., w sprawię budżetu powiatu na 2001 r., które to upoważnienie zostało unieważnione przez organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 stycznia 2000 r., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę zarządu Powiatu w P. wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2001 r. /I SA/Po 853/01/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zważyć, że Rada Powiatu w P. skorzystała z przyznanej jej przez art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ możliwości upoważnienia Zarząd Powiatu w P. do dokonywania zmian w planie wydatków budżetu powiatu w toku jego wykonywania, innych, niż określone w art. 128 ust. 1 pkt 1-2 tej ustawy. Stanowiąca przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie uchwała nr 350/01 Zarządu Powiatu w P. z dnia 5 czerwca 2001 r. podjęta została na podstawie par. 12 uchwały (...) Rady Powiatu w P. z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie budżetu powiatu na rok 2001, zawierającego upoważnienie dla Zarządu Powiatu w P. do dokonywania przeniesień w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień między działami. Jednakże przepis par. 12 uchwały budżetowej Rady Powiatu w P. z dnia 28 grudnia 2000 r. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 stycznia 2001 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. (...) został uznany za nieważny, zaś skarga Zarządu Powiatu w P. na to rozstrzygnięcie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2001 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, I SA/Po 853/01, została oddalona.

W powyższej sytuacji podjęcie w dniu 23 kwietnia 2001 r. przez Zarząd Powiatu w P., na podstawie uznanego za nieważne upoważnienia Rady Powiatu w P., uchwały o zmianie budżetu jest działaniem bez umocowania. Do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd uchwała budżetowa w tej części nie mogła być wykonywana /art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w brzmieniu z daty stwierdzenia nieważności/. Bez upoważnienia natomiast, jak wynika z art. 128 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, zakres zmian w planie wydatków, jakich może dokonać Zarząd Powiatu w P. w trakcie wykonywania budżetu, ograniczony był do przypadków wymienionych w przepisie ust. 1 w pkt 1 i 2 powyższego przepisu. Ze zwięzłego uzasadnienia uchwały (...) Zarządu Powiatu z dnia 23 kwietnia 2001 r., nie wynika, aby Zarządowi Powiatu w P. o takie zmiany chodziło.

Skoro Regionalna Izba Obrachunkowa w P., niezależnie od innych zarzutów wskazała, że kwestionowana uchwała (...) z dnia 23 kwietnia 2001 r. Zarządu Powiatu w P. wydana została przy braku stosownego upoważnienia, przeto należy mówić o istotnym naruszeniu prawa. Tym samym brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżone orzeczenie nadzorcze narusza art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Na tle cofnięcia skargi przez Zarząd Powiatu w P., co do części zarzutów, wskazać należy na treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z którego wynika, że sąd nie jest związany cofnięciem skargi. W rozpatrywanej sprawie ani bezprzedmiotowość ani zbędność rozstrzygnięcia nie zachodzi i dlatego sąd nie umorzył postępowania w części odpowiadającej zakresowi cofnięcia skargi. Godzi się przy tym podtrzymać przeważające stanowisko orzecznictwa i stwierdzić, iż bezpodstawne jest powierzanie wykonania uchwały Zarządu Powiatu innym podmiotom. Standardem prawnym jest, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego wykonuje uchwały budżetowe rady i ponosi wyłączną odpowiedzialność za ich wykonanie poprzez instytucję absolutorium budżetowego. Konsekwentnie art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatu stanowi, iż zarządowi powiatu przysługuje wyłącznie prawo dokonywania wydatków budżetowych /por. wyrok NSA z dnia 8 września 2000 r. I SA/Po 174/00/. W świetle tego przepisu nieważna jest cesja uprawnień budżetowych zarządu powiatu na urzędników starostwa.

W ocenie Sądu nie jest słuszny zarzut naruszenia przez Kolegium RIO terminu wydania orzeczenia nadzorczego. Wprawdzie kwestionowaną w skardze uchwałę Kolegium RIO wysłano do organu powiatu w 51 od otrzymania uchwały Rady Powiatu, jednakże nie naruszyło to przepisów prawa w zakresie terminowości rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zakreśla terminu 30-dniowego dla doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego organowi powiatu, a jedynie dla jego podjęcia. Termin ten liczy się od daty otrzymania uchwały organu samorządu powiatu do dnia wydania uchwały przez organ nadzoru, a nie do dnia doręczenia uchwały organu nadzoru organowi samorządu, którego ta uchwała dotyczy /por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., III SA 2520/99 - nie publ./. Orzeczenie powinno zapaść nie później niż w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Po upływie tego terminu Kolegium RIO traci przewidziane w trybie art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu.

Sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia, by zasadny był zarzut naruszenia przez Kolegium art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577/ wskutek nie powiadomienia skarżącego o pierwszym posiedzeniu odbytym w dniu 16 maja 2001 r., oraz aby miało świadczyć to, że Kolegium RIO bez względu na wartość zarzutów organu z góry przesądza o treści orzeczenia. Z treści powyższego przepisu należy wnosić o obowiązku zawiadomienia o tych posiedzeniach Kolegium, na których ma nastąpić rozpatrzenie sprawy, co do jej istoty i wydanie orzeczenia nadzorczego. Wobec tego Prezes RIO wyznaczając termin posiedzenia na dzień 16 maja 2001 r. nie przesądził o zakresie nieprawidłowości jeszcze przed posiedzeniem kolegium RIO. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi jednoznacznie o kierowaniu przez prezesa izby sprawami niezastrzeżonymi dla organów izby. Orzekać może jedynie jej organ, a więc kolegium izby, umocowane do badania uchwał.

Kolegium podejmując po zbadaniu sprawy uchwałę z dnia 16 maja 2001 r. (...) o wszczęciu postępowania nadzorczego jeszcze nie rozstrzygnęło o sprawie. Kolegium zapewne przez niedokładność pisarską posłużyło się w sentencji, jaki i w uzasadnieniu uchwały formułą "w celu stwierdzenia nieważności uchwały" zamiast przewidzianej ustawą formuły "w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały". Także mieć na uwadze, że uchwała ta jest w istocie odpowiednikiem niezaskarżalnego postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i w związku z tym niecelowe - jak na uchwałę proceduralną- jest odnoszenie się w jej uzasadnieniu do meritum sprawy. Mimo tego zbyt daleko idącą byłaby konkluzja, iż wynik postępowania został w ten sposób z góry przesądzony.

Z tych powodów na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ umorzono postępowanie w zakresie opisanym w sentencji, zaś na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy w pozostałej części oddalono skargę.