Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1352/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1,  art. 174, art. 183 par. 2,  art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 735/05 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 735/05, oddalił skargę E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. pismem z dnia [...] września 2003 r. zawiadomił E. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności zabudowy jego nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] i [...] w P. (działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb J.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w toku powyższego postępowania, wydał dnia [...] marca 2004 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), postanowienie o wstrzymaniu budowy budynku parterowego o wymiarach 15,27 m x 8,22 m na działce nr geod. [...] i o nałożeniu na E. K. obowiązku przedstawienia w terminie 120 dni od dnia, w którym ten akt stanie się ostateczny: oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o zgodności wykonywanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego, wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i należącą do izby samorządu zawodowego, wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczegółowymi. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowy budynek, w którym mieści się lokal użytkowy – zakład fryzjerski, wybudował samowolnie w 2000 r. ówczesny właściciel nieruchomości B. K., ale nie można kierować żadnych nakazów w stosunku do inwestora, bowiem sprzedał on nieruchomość w dniu [...] maja 2003 r. synowi E. K.. Ponadto organ uznał, że w obowiązującym do końca 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalonym [...] grudnia 1994 r., przedmiotowa nieruchomość była położona na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalną lokalizacją nieuciążliwych usług, jako funkcją uzupełniającą dla mieszkalnictwa) zaś południowa część działki przeznaczona była pod komunikację [...] (teren przeznaczony pod realizację usług komunikacyjnych – pod projektowaną linię kolejową B.-W.).

W wykonaniu powyższego postanowienia, E. K. złożył dnia [...] lipca 2004 r. dokumentację powykonawczą budynku mieszczącego salon fryzjerski wraz z zaświadczeniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzającym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1994 r. utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na obszarze, na którym położona jest nieruchomość "aktualnie nie obowiązuje i nie jest opracowywany żaden plan miejscowy, a dla obiektów zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy".

Następnie w wyniku zobowiązania do przedłożenia dodatkowej dokumentacji, skarżący złożył drugie zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2004 r. dotyczące budynku o funkcji salonu fryzjerskiego stwierdzające, że powierzchnia zabudowy obiektem handlowym i zakładem fryzjerskim przekracza określoną planem powierzchnię zabudowy dla funkcji handlowej i usługowej, tj. 40 m2, zaś łączna zabudowa działki [...] przekracza także określony planem procent zabudowy, zatem całość zabudowy na tej działce jest niezgodna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał E. K. rozbiórkę budynku parterowego o wymiarach 15,2 7 x 8,22 m, zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] działka nr [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, że obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. uwzględniały fakt wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Dlatego wymagano od właściciela zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uznał zatem, że skoro jednak zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2004 r. stwierdziło, że już nawet w dacie popełniania samowoli budowa salonu fryzjerskiego była sprzeczna z planem – samowola ta nie może zostać zalegalizowana, w związku z czym niecelowym stało się dalsze uzupełnianie złożonego przez właściciela projektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. K. zarzucając, że organ nałożył na niego obowiązki, których nie mógł wykonać, jak również podniósł, że obciążenie go obowiązkiem przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest możliwe, gdyż nie uzyska takiej decyzji dla obiektu już zrealizowanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że ponieważ skarżący nie przedstawił w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w postanowieniu legalizacyjnym, organ pierwszej instancji był zobligowany przepisem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do wydania nakazu rozbiórki.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji stwierdził, że nie jest ona uzasadniona. Sąd podniósł, że zgodność wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – można wykazać legitymując się decyzją ustalającą warunki zabudowy stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ponadto Sąd uznał, że poza sporem jest, że ojciec skarżącego B. K. wybudował przedmiotowy obiekt w 2000 r. nie tylko bez pozwolenia na budowę, ale i bez uprzedniego uzyskania na tę inwestycję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach organu I instancji, właścicielom sąsiednich działek odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wraz z warsztatem. Sąd stwierdził, że poprzednik prawny skarżącego nie wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, lecz pismem z dnia [...] lutego 2000 r. zgłosił zamiar ustawienia tam od [...] kwietnia 2000 r. na 120 dni tymczasowych obiektów budowlanych – namiotów plandekowo-foliowych, które zamierzał wykorzystać jako powierzchnię wystawienniczą sprzętu ogrodowego i basenów kąpielowych. W związku z powyższym Sąd uznał, że samowolne zrealizowanie w takich okolicznościach zupełnie innego obiektu – którego lokalizacji na tym terenie ówcześnie obowiązujący plan nie dopuszczał i co do którego, przed przystąpieniem do budowy, B. K. nie uzyskał decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – nie mogło zostać zalegalizowane tylko dlatego, że plan ten wygasł z końcem 2003 r., a ponadto nie może zostać zalegalizowane w warunkach obecnych, bowiem nadal nie ma ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez jego wadliwą wykładnię,

2) przepisów art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej wszczynając postępowanie legalizacyjne naraziły skarżącego na koszty, a następnie odmówiły legalizacji z powodów zawinionych przez organy architektoniczne,

3) przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 375/05, mimo że skarżący wnioskował o przeprowadzenie tego dowodu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści wyroku wynika, że nie ze swej winy skarżący nie wypełnił obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, natomiast jeżeli wszczyna się postępowanie legalizacyjne to, w ocenie skarżącego, znaczy, że organ powinien przewidywać możliwość legalizacji obiektu, a nie narażać strony na koszty złożenia dokumentacji, a następnie wywodzić, że nie ma możliwości przeprowadzenia legalizacji w związku z wygaśnięciem planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane należy odnosić do planu obowiązującego w dacie popełniania samowoli, a skarżący wskazywał, że obiekt wzniesiony przez jego poprzednika prawnego na dwóch działkach winien uwzględniać procent zabudowy dla dwóch działek, a nie jednej. Skarżący uznał ponadto, że skoro Sąd I instancji nie skontrolował prawidłowości obliczonego wadliwie przez organy administracji procentu zabudowy i nie odniósł się do ustaleń planu w dacie popełnienia samowoli to skarżący uważa, że dokonano wadliwej wykładni przepisów Prawa budowlanego umożliwiających legalizację samowoli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Niniejsza skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach prawnych art. 174 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., podnosząc zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdziwszy, iż w sprawie przedmiotowej nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania określone art. 183 § 2 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek zbadać z urzędu, Sąd przystąpił do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i stwierdził zasadność tych zarzutów. Rozpoznając zarzut naruszenia przepisów postępowania należy mieć na uwadze zasadę wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl której sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami ani powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż kontroluje legalność zaskarżonego aktu w pełnym zakresie czyli z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.

W sprawie niniejszej niesporny jest fakt, że budynek wzniesiony na działkach Nr [...] i [...] w P., stanowiący samowolę budowlaną zrealizował B. K. – ojciec skarżącego, jeszcze przed przeniesieniem nieruchomości na E. K. Postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. P. we wrześniu 2003 r.

Organ ten na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na E. K. (właściciela nieruchomości) następujące obowiązki:

1) złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2) złożenie zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3) złożenie projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane wraz z opiniami i uzgodnieniami.

Organ zakreślił też termin na wykonanie ww. obowiązków.

W dacie wydania postanowienia nakładającego powyższe obowiązki, tj. w dniu [...] maja 2004 r. nie obowiązywał już w P. plan zagospodarowania przestrzennego, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. zgodnie z treścią art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Wszczęte z urzędu postępowanie organu nadzoru budowlanego miało na celu doprowadzenie do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej stanowiącej budynek, w którym mieścił się zakład fryzjerski.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor nie posiadał ani pozwolenia na budowę, ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.

Należy w tym miejscu podnieść, że ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 717) zostało nadane nowe brzmienie art. 48 Prawa budowlanego. Celem tej zmiany było umożliwienie odstąpienia od obowiązku nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego jeśli swoim istnieniem nie narusza przepisów (vide uzasadnienie do ww. ustawy, druk sejmowy Nr 493 z dnia 15 maja 2002 r.). Wprowadzona zmiana ustawy – Prawo budowlane była wyrazem dążenia do ujednolicenia prawa krajowego z rozwiązaniami obowiązującymi w krajach Unii Europejskiej.

Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego aktualnie nadal przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego samowolnie, jeśli nie zachodzą okoliczności umożliwiające jej legalizację, a przewidziane w ust. 2 art. 48.

Przepis ten stanowi, że właściwy organ winien zbadać po wstrzymaniu robót budowlanych (jeśli trwają) czy:

1) budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji w dniu wszczęcia postępowania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Art. 48 ust. 3 określa obowiązki procesowe organu prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, odnoszące się do nałożenia na inwestora postanowieniem, obowiązków przedstawienia wskazanych dowodów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji.

Należy mieć na uwadze, że zmianę art. 48 Prawa budowlanego wprowadzono, gdyż wolą ustawodawcy było umożliwienie przede wszystkim legalizacji samowoli budowlanej, gdy obiekt pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a gdy brak tego planu – z przepisami, na podstawie których jest wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wydanie nakazu rozbiórki zachodzi zaś w tych przypadkach, kiedy obiekt znajduje się na takim terenie, który nie może być zainwestowany w ogóle.

W świetle powyższego stanowiska, które wynika z systemowej wykładni art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie można podzielić stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji w sprawie niniejszej, że brak planu zagospodarowania przestrzennego m. P. i brak decyzji o warunkach zabudowy wyklucza legalizację samowoli budowlanej skarżącego.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej samowoli, może być wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na zasadzie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06, który uznał za zasadne skorzystanie z instytucji określonej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Takie zaś stanowisko – jak stwierdził NSA we wskazanym wyroku – jest zasadne przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma charakter procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

O ile więc organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla legalizacji przedmiotowej samowoli mógł wydać taką decyzję na podstawie szczegółowych przepisów ustawy "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" by ustalić czy istnienie przedmiotowej budowli nie narusza prawa, nie mógł oceny takiej dokonywać na podstawie ustaleń planu zagospodarowania, który już wygasł. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej i nie została przez Sąd pierwszej instancji – co do legalności – oceniona.

Zważywszy na podniesione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej o wadliwej interpretacji art. 48 ust. 2 i 3 i błędnym zastosowaniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku z mocy art. 185 p.p.s.a.