Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 183/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania T. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W. [...] z dnia [...] września 1975 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu o ogólnej powierzchni [...] m2, położone w W. [...], przyznane S. Z.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 1975 r. Naczelnik [...] W. [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni [...] m2, na którą składały się działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2 położone w W. [...] stanowiące własność S. Z.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r. T. K. spadkobierca (na mocy postanowienia Sądu Rejonowego W. [...], Wydział [...] Cywilny z dnia [...] marca 1991 r. sygn. akt [...]) byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości S. Z., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika [...] W. [...] z dnia [...] września 1975 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącego zarzuciła rażące naruszenie przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez brak udziału biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, a tym samym nie wysłuchanie jego opinii.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W. [...] z dnia [...] września 1975 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

Rozpatrując odwołanie T. K., Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

Organ odwoławczy wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), a zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odszkodowania z przepisami przytoczonej ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 powyższej ustawy organ wywłaszczeniowy zawiadamiał o wszczęciu postępowania za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszało się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego).

Jak wynika z dokumentów S. Z. nabyła przez zasiedzenie własność dwóch działek tj. działki nr [...] o pow. [...] m² i działki nr [...] o pow. [...] m² położonych w W. [...] (wyrok Sądu Powiatowego W. [...] Wydział [...] Cywilny Niesporny z dnia [...] października 1958 r. sygn. akt [...]).

Zawiadomieniem z dnia 23 lipca 1975 r. Naczelnik [...] W. [...] poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] sierpnia 1975 r.

Zawiadomienie zostało odebrane przez właścicielkę S. Z., co potwierdza znajdujące się w aktach archiwalnych zwrotne potwierdzenie odbioru. Ponadto zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu [...] W. [...].

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Organ drugiej instancji wskazał, że z treści art. 22 powołanej ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 publ. Lex Polonica nr 2025942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/08 niepubl.).

Jak wskazał organ w aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej przeprowadzonej w wyznaczonym dniu [...] sierpnia 1975 r. w lokalu Urzędu [...] W., co oznacza, że przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie został naruszony.

Jak wynika z protokołu rozprawy S. Z. wzięła w niej udział i zgłosiła wniosek o objęcie wywłaszczeniem całych nieruchomości i jednocześnie wskazała, że zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości są jej jedynymi na terenie W. Biegły nie był obecny na rozprawie.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy uprawnionego organu ze strony właściciela nieruchomości nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem organu odwoławczego nie można przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2345/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt l OSK 1461/10).

Najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy brak biegłego na rozprawie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Jak wskazał Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. z materiału dowodowego wynika, że właścicielka nie zgłosiła żadnych uwag co do wysokości ustalonego odszkodowania za podlegający wywłaszczeniu grunt budowlany i niezabudowany, co zostało jasno i wyraźnie wskazane w protokole z rozprawy. Tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

W zgromadzonych przez organ wojewódzki dokumentach archiwalnych znajduje się tylko jeden elaborat szacunkowy sporządzony przez inż. W. B. biegłego Prezydium Rady Narodowej W. w dnia [...] marca 1974 r. Z daty operatu wynika, iż został on sporządzony na potrzeby postępowania ofertowego dla 2 działek gruntu budowlanego przeznaczonych do wywłaszczenia i wykupienia pod [...] w W. Organ odwoławczy wskazał, iż elaborat został sporządzony bardzo szczegółowo z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie jego sporządzenia.

Biegły z listy Prezydium Rady Narodowej W. wskazał podstawę prawną przyznanego odszkodowania - przepisy nowelizujące ustawę wywłaszczeniową, wskazał przepisy uwzględniające wielkość działki normatywnej - Zarządzenie Przewodniczącego KBUiA z dnia 3 marca 1962 r., wartość podwyższonej stawki gruntu - zarządzenie Naczelnika [...] W. [...] oraz wskazał alternatywę przypadającego odszkodowania, jak również zostały wyraźnie wskazane wielkości gruntu użytkowanego przez właścicielkę dzierżawionego przez [...], PRN W. oraz K. P. Elaborat szacunkowy został on sporządzony dla działek o pow. [...] m2 i [...] m2 .

Organ drugiej instancji wskazał, że jak wynika z decyzji z dnia [...] września 1975 r. wartość odszkodowania została obliczona na podstawie elaboratu szacunkowego. W jej uzasadnieniu zostały wskazane podstawy prawne ustalonego odszkodowania. Odszkodowanie za wywłaszczony grunt obliczono na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu znajdującego się w mieście odszkodowanie ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5 - 10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, a za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Wartość działki normatywnej o pow. [...] m2 ustalono w kwocie [...] zł zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1974 r. Natomiast stawka dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzenia Zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i wynoszącą [...] zł za 1 ha. Natomiast zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika [...] W. [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie cen za wywłaszczane grunty stawka wyniosła [...] zł za m2.

Odszkodowanie zostało wyliczone według powyższych wytycznych czyli [...], co razem dało kwotę [...] zł. Taka też kwota została przyznana zaskarżoną decyzją i jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego strony nie zakwestionowały przyznanego odszkodowania i nie złożyły odwołania.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżących, że operat inż. W. B. został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na wniosek wnioskodawcy wywłaszczenia zatem nie stanowi opinii biegłych wymaganych przepisami ustawy wywłaszczeniowej to organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody.

Zdaniem organu już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna była być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłego z listy wojewody. Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby takie rozróżnienie było intencją ustawodawcy, to zostałoby to wprost wskazane w przepisie. Jedynie wyraźny zapis, że organ zobowiązany jest ustanowić innego biegłego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, niż biegłego dokonującego wyceny na potrzeby złożenia oferty, mógłby realizować ewentualne zamierzenie ustawodawcy w tym zakresie. Ponadto ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 21 (22) ustawy. Oznacza to, że organ był uprawniony do skorzystania z opinii sporządzonej na potrzeby postępowania ugodowego.

Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wobec zmiany przepisów m.in. zmiany wielości wartości działki normatywnej wartość odszkodowania została wyliczona ponownie z uwzględnieniem nowych przepisów m.in. Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1974 r.

W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest opinii uwzględniającej zmianę zarządzenia w kwestii przyjętego normatywu, niemniej brak jest też dowodu, że takiej opinii nie było. Pełnomocnik skarżącego nie wskazał w jaki sposób przyznane odszkodowanie było nieprawidłowe, natomiast twierdzi, że w sprawie nie została sporządzona opinia stanowiąca podstawę odszkodowania przyznanego zaskarżoną decyzją. Twierdzenie to pełnomocnik skarżącego wywodzi z faktu, iż w aktach znajduje się tylko jedna opinia. Właścicielka otrzymała wyższe odszkodowanie aniżeli zaproponowane w opinii szacunkowej, której egzemplarz znajduje się w aktach, tym samym daleko idący jest wniosek, że odszkodowanie zostało wyliczone bez opinii szacunkowej i nie znajduje poparcia w materiale dowodowym. Nie można przyjąć z góry założenia, że brak opinii szacunkowej stanowiącej podstawę przyznanego odszkodowania dowodzi, że taka opinia nie została sporządzona, a tym samym przyznane odszkodowanie jest nieprawidłowe.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że należy także wziąć pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy.

W niniejszej sprawie wywłaszczeniu ulegał grunt niezabudowany i odszkodowanie zostało wyliczone wg sztywnych stawek, zatem ewentualne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wartość ustalonego odszkodowania. Natomiast o rażącym naruszeniu przepisów można mówić jedynie w sytuacji, kiedy takie błędy miałyby wpływ na wartość odszkodowania.

Wobec zmiany wielkości działki normatywnej została dokonana nowa wycena, która była korzystniejsza dla właścicielki ale przede wszystkim była zgodna z przepisami obowiązującym w dacie wydania decyzji, czyli odpowiadała prawu i jak to zostało wskazane powyżej była prawidłowa.

Na marginesie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, brak akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005r. sygn. akt I SA/Wa 170/04, niepubl.).

Przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało, że odszkodowanie w wysokości [...] zł, przyznane za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w prawidłowej wysokości.

W konsekwencji Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, iż Naczelnik [...] W. [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem prawidłowo przyznał odszkodowanie za wywłaszczony grunt.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji (tj. w dniu [...] września 1975 r.) poprzez:

a/ przyjęcie, że skarżona decyzja nie jest rażąco wadliwa, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jej wydanie nie było poprzedzone wykonaniem opinii biegłych powołanych przez organ, a tym samym nie było faktycznej możliwości wezwania biegłych na rozprawę celem ich wysłuchania, albowiem ustalenie odszkodowania wskazanego w decyzji z dnia [...] września 1975 r. nastąpiło samowolnie przez organ orzekający na podstawie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., rozporządzenia Nr [...] Naczelnika [...] W. [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1974 r.;

b/ uznanie, że poinformowanie stron postępowania na rozprawie administracyjnej o wysokości kwot oszacowania według bliżej nieokreślonych elaboratów, wypełnia w całości dyspozycję art. 22 ustawy;

c/ przyjęcie, że elaborat szacunkowy sporządzony w postępowaniu ofertowym na podstawie dokumentacji znajdującej się Biurze [...] w W., na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w okresie przeszło 16 miesięcy przed wszczęciem postępowania w sprawie wywłaszczenia stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 22 ustawy oraz art. 78 § 1 kpa w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, w zw. z art. 78 kpa w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji (tj. w dniu [...] września 1975 r.) poprzez uznanie, że ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy powołania biegłego, przez co organ wywłaszczeniowy przy ustalaniu odszkodowania uprawniony był do skorzystania z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania ugodowego, który nie stanowił opinii, podczas gdy z literalnej treści w/w przepisów wprost wynika, że biegłym w sprawie mogła być wyłącznie osoba powołana przez organ w toku konkretnego postępowania, a obok obowiązku przeprowadzenia rozprawy istniał także obowiązek wykonania opinii przez biegłych;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i 80 kpa poprzez:

I. niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nie ustalenie w sposób jednoznaczny okoliczności i dowodów wykonania w postępowaniu wywłaszczeniowym opinii biegłych, co skutkowało niemożnością zweryfikowania decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa;

II. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału wniosków z niego nie wynikających, a mianowicie, że S. Z. akceptowała kwotę odszkodowania, podczas gdy z protokołu rozprawy z dnia [...] sierpnia 1975 r. wynika, że nie wypowiadała się ona w ogóle na temat odszkodowania, jego wysokości czy sposobu ustalenia, a ponadto została jedynie poinformowana o wysokości kwot oszacowania wynikających z elaboratów szacunkowych, a więc nie opinii biegłych, co w świetle ogółu materiału dowodowego pozwala wnioskować, że były to kwoty z jedynego zgromadzonego w sprawie elaboratu sporządzonego przed wszczęciem postepowania na zlecenie [...], który ustalał alternatywnie wysokość odszkodowania, a które to wartości zostały zakwestionowane przez S. Z. i które ostatecznie nie znalazły odzwierciedlenia w weryfikowanej decyzji;

III. sprzeczność istotnych ustaleń i przekroczenie zasad logicznego rozumowania prowadzących do uznania, że:

a/ wartość odszkodowania obliczona została na podstawie elaboratu szacunkowego, podczas gdy z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1975 r. wprost wynika, że ustalona kwota wyliczona została na podstawie cen sztywnych na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., rozporządzenia Nr [...] Naczelnika [...] W. [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1974 r., które to przepisy, co istotne nie zostały powołane jako podstawa prawna wykonania operatu szacunkowego na zlecenie [...] w W.;

b/ w postępowaniu wywłaszczeniowym - obok operatu szacunkowego z dnia [...] marca 1974 r. - wykonano nowe operaty, podczas gdy z ponumerowanych akt sprawy nie wynika, aby brakowało jakiegokolwiek dokumentu podobnie, jak z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1975 r. nie wynika, aby takie dokumenty były wykonane i stanowiły podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania;

IV. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji urzędu [...] W. [...] z dnia [...] września 1975 r. pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 18, 19 i 22 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 78 § 1 kpa w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisała stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest to, czy oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii biegłego niepowołanego przez organ, a zleconej przez wnioskodawcę wywłaszczeniowego biegłemu z właściwej listy, nadto brak wysłuchania biegłego na rozprawie, rażąco naruszają przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Istotne są też skutki, jakie decyzja wywołała, a więc czy nadają się one do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę (lista Prezydium Rady Narodowej W.), zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzania wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Co prawda przepis ten wymaga powołania biegłego przez organ, lecz po pierwsze jest to tylko czynność procesowa, a w sprawie nieważnościowej nie chodzi o prawnomaterialny skutek, który tu trudno łączyć z rażącym naruszeniem prawa, po wtóre w sprawie takiej oceniać trzeba całokształt okoliczności, w jakich kontrolowana decyzja zapadła, w tym ewentualny wpływ uchybienia na wynik sprawy. Zatem istotne jest czy kwestia ta oddziaływała na sposób ustalenia odszkodowania i jego wysokość. Trzeba tu mieć na uwadze treść opinii, jej podstawę faktyczną i prawną, ale również i to, czy strona ją podważała, jak również czy we właściwym trybie i czasie kwestionowała samą decyzję. W postępowaniu wywłaszczeniowym opinia ta stanowiła dowód, który został faktycznie dopuszczony i zaakceptowany przez organ. Opinia sporządzona we właściwym trybie ma taki sam charakter, którego nie zmienia tryb powołania biegłego. Takie też stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny, czego wyrazem są przykładowe orzeczenia z dnia: 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 29/13, 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 342/13, 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13.

Podkreślić należy, że sposób ustalenia odszkodowania dokonany został na podstawie przepisu art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście, które uzależnione było od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i od położenia gruntu, przy czym operuje on nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach – "5 -10% kosztów wybudowania domu" (w niniejszej sprawie przyjęto 8%). Zatem wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8.

Analizując treść protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 1975 r., w której uczestniczyła S. Z. wskazać należy, że prowadzący rozprawę poinformował o wysokości kwot oszacowania nieruchomości. Natomiast z wypowiedzi S. Z. wynika, że wnosiła ona o objęcie wywłaszczeniem całych działek. Z powyższego wynika, że strona nie podważała ani ustaleń faktycznych, ani stawek, ani wreszcie wysokości odszkodowania. Za niezasadne i nie mające potwierdzenia w materiale dowodowym należy uznać stwierdzenie pełnomocnika skarżącego, że S. Z. nie zgadzała się i skutecznie zakwestionowała wysokość odszkodowania.

W okolicznościach sprawy nie można uznać za rażące naruszenie prawa oparcie się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, w oparciu o opinię biegłych.

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu dokonywana jest na tle konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przepis art. 22 ustawy przewidywał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawę do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu.

Wobec tego, że opisane wyżej okoliczności nie miały miejsca Sąd uznał za niezasadne podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 22 ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 i kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.