Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 657/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. sp. k. w W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia terenu działki do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał inwestorowi Firma A rozbiórkę w terminie do dnia 30 września 2016 r. miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...] w Wieliczce od strony południowej budynku galerii poprzez usuniecie kruszywa stanowiącego utwardzenie powierzchni działki na cele postoju samochodów oraz zaopatrzeniowe galerii z doprowadzeniem terenu działki do stanu pierwotnego, utwardzenia terenu (kostką brukową) przy drzwiach ewakuacyjnych do budynku od strony południowej galerii z doprowadzeniem terenu działki do stanu pierwotnego, nadto doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem odprowadzenia wód opadowych na terenie działki od strony wschodniej i południowej poprzez przywrócenie krawężników zgodnie z zatwierdzona dokumentacja budowlaną na budowę galerii oraz ujęcia wód opadowych i odprowadzenia ich do gminnej kanalizacji opadowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 27 października 2015 r. przeprowadzono kontrolę dotyczącą prowadzonych robót budowlanych przy ulicy [...] na działce nr [...] Wieliczka. Organ I instancji podczas wykonywania tych czynności stwierdził m.in., iż cyt. w budynku galerii od strony południowej zostały wykonane drzwi dwuskrzydłowe o wymiarach w świetle ościeży 1,7 x 2,0 m, które prowadzą do pomieszczenia usytuowanego w garażu podziemnym galerii o wym. ok. 2,93 x 5.36m i dalej poprzez drzwi o wym. 1,4x2m na teren garażu podziemnego. Na terenie działki bezpośrednio przy wykonanych drzwiach od strony południowej wybrukowany teren kostka brukowa ze spadkiem w kierunku przedmiotowych drzwi szerokość przy drzwiach ok. 3,9m natomiast w odległości 4m od tych drzwi szerokość wybrukowanego terenu wynosi ok. 5,8m. Teren od strony południowej utwardzony kamieniem klińcem na całej szerokości galerii i w kierunku południowym ok. 15m. od strony południowej nasypy-ziemne od ok. 30cm do ok. 1 m. Spod utwardzenia terenu kamieniem widoczne elementy geo- włókniny i geo – krat. Do protokołu z ww. kontroli dołączono dokumentację fotograficzną (akta PINB znak [...]; k. 32-38). Pismem z dnia 5 listopada 2015 r., organ I instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącego. budowy miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...] w Wieliczce od strony południowej budynku galerii przy ul. [...] (...) - akta PINB, znak: [...], k. nr [...]. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.p.b., nakazał inwestorowi: [...] firma B wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...] w Wieliczce przy ul. [...] od strony południowej budynku galerii, Inwestor: [...] w związku z ich realizacją niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane (...), ustalił zabezpieczenie terenu budowy w sposób nie powodujący zagrożenia dla otoczenia oraz przed dostępem osób niepowołanych oraz właściwego oznakowania i zabezpieczenia terenu od strony południowej budynku przed wjazdem samochodów osobowych i dostawczych zaopatrujących galerię handlową. Decyzją z dnia 19 listopada 2015 r. organ I instancji na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi: [...] rozbiórkę w terminie do dnia 31.12.2015r.: miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...] w Wieliczce od strony południowej budynku galerii poprzez usunięcie kruszywa stanowiącego utwardzenie powierzchni działki na cele postoju samochodów oraz zaopatrzeniowe galerii z doprowadzeniem terenu działki do stanu pierwotnego, utwardzenia terenu (kostką brukową) przy drzwiach ewakuacyjnych do budynku od strony południowej galerii — z doprowadzeniem terenu działki do stanu pierwotnego, nasypów ziemnych od strony południowej - z doprowadzeniem terenu działki do stanu pierwotnego nadto doprowadzenia do stanu pierwotnego — zgodnego z prawem odprowadzenia wód opadowych na terenie działki od strony wschodniej i południowej budynku galerii. MWINB postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2016 r. uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 9 listopada 2015 r. Następnie decyzją z dnia 5 kwietnia 2016 r. MWINB uchylił decyzję PINB z dnia 19 listopada 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazać należy, iż WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 701/16 oddalił skargę od ww. decyzji organu odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 9 maja 2016 r., PINB poinformował nowoustalony krąg stron o prowadzeniu postępowania w sprawie dot. budowy miejsc postojowych na działce nr [...] obręb [...] w Wieliczce od strony południowej budynku galerii przy ul. [...], tym samym wypełniając wskazania MWINB w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. W dniu 11 lipca 2016 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę budowy. W protokole ze wspomnianej czynności nie stwierdzono zmiany stanu zaawansowania robót w stosunku do stanu zastanego dnia 27 października 2015 r., jak również zanotowano m.in., iż w tym miejscu poinformowano M. B. że budowa parkingu wymaga uzyskania stosownych pozwoleń uzgodnień i opinii. Z uwagi na ich brak jak również toczące się postępowanie administracyjne dotyczące budowy miejsc postojowych od strony południowej budynku galerii wstrzymuje się z dniem dzisiejszym roboty budowlane w zakresie utwardzenia kostką brukową terenu od strony południowej galerii (...). [...]., tj. następca prawny [...] złożyła zażalenie na treść ww. protokołu kontroli z dnia 11 lipca 2016 r. Organ postanowieniem nr [...] z dnia 6 września 2016 r., stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia Spółki z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Organ I instancji w dniu 17 sierpnia 2016 r. wydał decyzję nr [...]

Od tej decyzji odwołanie złożyła [...] domagając się jej uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 16 marca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakładając na inwestora [...] z siedzibą w W. obowiązek doprowadzenia południowego terenu działki nr [...] obr. [...] w Wieliczce do stanu zgodnego z prawem, poprzez: rozbiórkę całości utwardzenia składającego się zarówno z części utwardzonej kamieniem klińcem jak i kostką brukową zgodnie ze stanowiskiem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie wyrażonym w decyzji nr [...] z dnia 21 sierpnia 2013 r., doprecyzowanej następnie pismem z dnia 24 października 2013 r. i z dnia 22 stycznia 2014 r., której kopia stanowi załącznik do niniejszej decyzji, przywrócenie zgodnego z prawem sposobu odprowadzenia wód opadowych na terenie działki nr ew. [...] obr, [...] w Wieliczce od strony wschodniej i południowej poprzez przywrócenie krawężników zgodnie z zagospodarowaniem terenu, zgodnie z zatwierdzoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia 27 stycznia 2014 r., dokumentacja budowlaną na budowę galerii oraz ujęcia wód opadowych i odprowadzenia ich do gminnej kanalizacji opadowej, w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że dokonał weryfikacji przyjętego przez PINB kręgu stron postępowania w mniejszej sprawie stwierdzając, iż winien on ulec odpowiedniej korekcie z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania - M. B.. Z uwagi na powyższe MWINB zaktualizował krąg stron postępowania włączając do niego A. P. - syna zmarłej M. B.. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5 (ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed terminem wejścia w życie ww. ustawy (tj. wedle art. 35 ww. ustawy – dniem 1 stycznia 2017 r.), to zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy u.p.b. (w tym art. 50-51) w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji. Organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b., zgodnie z którymi przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1l, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Artykuł 51 u.p.b. ma zastosowanie wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie naprawcze w trybie ściśle powiązanych ze sobą art. 50-51 u.p.b. Tryb ten stosowany jest (zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 u.p.b) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 u.p.b., czyli w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Do przypadków innych należy zaliczyć m.in. wykonywanie robót budowlanych niewymagających dokonania zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę w sposób niezgody z przepisami prawa. Należy podkreślić, iż użyty w art. 51 ust. 1 u.p.b. spójnik albo stanowi alternatywę wykluczającą (rozłączną), przez co organ nadzoru budowlanego stwierdzając wystąpienie przesłanek warunkujących prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 u.p.b., ma możliwość zastosowania wyłącznie jednego z punktów ustępu 1 artykułu 51 u.p.b. Na stanowisku takim stoi również sądownictwo administracyjne; np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 135/08: (...) Obowiązki ujęte w poszczególnych punktach ustępu 1-go art. 51 prawa budowlanego, możliwe do nałożenia na inwestora, zostały wymienione alternatywnie, co oznacza, że zastosowanie każdego z punktów przypisane jest odrębnemu stanowi faktycznemu, wynikającemu z ustaleń organu (...). W niniejszej sprawie przywołanie przez PINB zarówno 51 ust. 1 pkt 1 jak i pkt 2 u.p.b. implikuje konieczność reformacji skarżonej decyzji. Przechodząc do dalszych rozważań dotyczących przedmiotowej sprawy, MWINB zauważył, iż nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. obowiązków może mieć miejsce przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. bądź też, zgodnie z art. 51 ust. 7 u.p.b. oraz aktualnym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego - w przypadku zakończenia robót budowlanych. W tym miejscu należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ I instancji przed wydaniem skarżonej decyzji przeprowadził czynności kontrolne w dniu 11 lipca 2016 r. W treści protokołu z ww. czynności zanotowano, iż w tym miejscu poinformowano M. B. że budowa parkingu wymaga uzyskania stosownych pozwoleń uzgodnień i opinii. Z uwagi na ich brak jak również toczące się postępowanie administracyjne dotyczące budowy miejsc postojowych od strony południowej budynku galerii wstrzymuje się z dniem dzisiejszym roboty budowlane w zakresie utwardzenia kostką brukową terenu od strony południowej galerii (...). MWINB postanowieniem z dnia 6 września 2016 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez [...] na treść protokołu z ww. kontroli przeprowadzonej dnia 11 lipca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 września 2016 r., organ podniósł m.in., iż podkreśla się ponadto, iż niniejszym postanowieniem MWINB przesądził o tym, iż treści protokołu z przeprowadzonej dnia 11 lipca 2016 r. kontroli nie można uznać za postanowienie wstrzymujące roboty budowlane w zakresie utwardzenia kostką brukową terenu od strony południowej galerii, przez co wniesione przez [...] jest niedopuszczalne (...). Omawiane postanowienie nie zostało zaskarżone do WSA w Krakowie. Na zakończenie robót wskazywał ponadto MWINB w postanowieniu nr [...] z dnia 5 kwietnia 2016 r., którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylono w całości postanowienie PINB z dnia 9 listopada 2015 r. Na wykonywanie nowych robót budowlanych nie wskazuje materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Należy zatem uznać, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność uprzedniego wstrzymania robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do przedmiotu niniejszego postępowania MWINB wskazał, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu i wykorzystaniu go jako placu postojowego/miejsc postojowych, mogą być uznane bądź to za samodzielny obiekt budowlany - budowlę (jeżeli nie są związane z żadnym innym obiektem budowlanym), bądź też jako urządzenia budowlane związane z konkretnym obiektem budowlanym, na co wskazuje definicja ustawowa wskazana w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z kutym przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Dlatego urządzeniami budowlanymi będą tylko i wyłączenie urządzenia techniczne związane z innym obiektem budowlanym. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: (...) miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie. MWINB odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu inwestora, iż utwardzenie terenu na działkach budowlanych nie wymaga zgłoszenia oraz, i iż jego wykonanie nie stoi w sprzeczności z aktami prawa miejscowego wskazuje, że na kartach nr 30-42 akt PINB, zalega wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obr. [...] położonej w m. Wieliczka (Uchwała Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce zmieniona Uchwałą nr XXVI/366/2012 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "A", aktualna w-zakresie działki nr ew. 522 na dzień orzekania przez MWINB. Ze wskazanych kart wynika, iż działka nr [...] obr. 1 położona jest m.in. w strefie K2, tj. strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej (§11 ust. 2. pkt 1 lit b miejscowego planu), zatem roboty budowlane wykonywane w jej obrębie wymagają, zgodnie, z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego uzgodnienia z MWKZ. Organ ten w prawomocnej decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r. stwierdził, iż wyklucza się zaprojektowanie wjazdu i nawierzchni wybrukowanych po stronie południowej działki nr [...] obr. [...] w Wieliczce. Pismem z dnia 24 października 2013 r., MWKZ poinformował o wstępnej akceptacji rysunku AR-1 z dnia 6 września 2013 r. dot. aranżacji zieleni podkreślając, iż projekt aranżacji zieleni od strony południowej działki nr [...] obr. [...] w Wieliczce natomiast pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. organ konserwatorski ponownie podkreślił, iż docelowy projekt aranżacji winien uwzględnić nowe nasadzenia. Decyzja PINB z dnia 27 stycznia 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny została wydana w oparciu o wiążące stanowiska MWKZ. W piśmie zaś z dnia 30 czerwca 2016 r. kierowanym do poprzednika prawnego inwestora, MWKZ informuje m.in., iż utwardzenie południowego terenu przedmiotowej działki jest niezgodne z warunkami zawartymi w ww. decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r. i stanowisko to jest ostateczne. W niniejszej sprawie nastąpił zatem przypadek wykonania robót niezgodnie z przepisami prawa art. 39 ust. 3 u.p.b. tj. wbrew jednoznacznemu stanowisku organu konserwatorskiego, co wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 u.p.b. Z uwagi natomiast na jednoznaczne stanowisko MWKZ w kwestii braku zgody na utwardzenie południowego terenu działki nr [...] obr. [...] w Wieliczce należy uznać, iż w niniejszej sprawie koniecznym jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez przywrócenie terenu ww. działki do stanu zgodnego z decyzją MWKZ z dnia 21 sierpnia 2013 r. wydaną w oparciu o przedłożone rysunki zamienne, zatwierdzone następnie decyzją PINB z dnia 27 stycznia 2014 r.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] z siedzibą w W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez pominięcie faktu, że skarżący uzyskał zgodę z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie na wykonanie utwardzenia terenu działek nr [...] obręb Wieliczka;

2/ art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy organ ustala okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz potrzebne dowody, a postępowanie organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, tymczasem w ocenie skarżącego postepowanie dowodowe przeprowadzone przez organ budzi wiele zastrzeżeń, a przede wszystkim sprowadza się do błędnych konkluzji skutkujących prowadzeniem względem skarżącego postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i zarazem nie może być w stosunku do takiego obiektu wydana decyzja nakazująca rozbiórkę;

3/ art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie przesłanek jakie stały za rozstrzygnięciem sprawy, albowiem ustalenia organu sprowadzają się tylko do stwierdzenia, że przedmiotowe utwardzenie terenu zostało wykonane samowolnie. Organ natomiast nie podjął próby wyjaśnienia faktycznego przeznaczenia terenu i nie przeprowadził w tym celu odpowiedniej kontroli – dopiero takie ustalenia pozwoliłyby na prawidłową i rzetelną ocenę sposobu użytkowania tego terenu;

4/ art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy utwardzenie powierzchni gruntu wykonane przez skarżącego na działce budowlanej nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej odnośnie takich prac nie może być wydana decyzja nakazująca rozbiórkę a więc brak jest przedmioty postępowania;

5/ art. 124 § 2 K.p.a. polegająca na niewyczerpującym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, która powinna takowe zawierać. Organ nie zajął się w sposób należny oceną podstaw dokonania przez skarżącego utwardzenia terenu;

6/ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji w całości i orzeczeniu co do istoty sprawy, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i umorzeniu postępowania;

7/ art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych podczas gdy pozwolenie na takie roboty nie jest wymagane;

8/ art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie leżące u podstaw ustalenia, że zakres wykonywanych przez inwestora robót budowlanych w zakresie utwardzenia od strony południowej powierzchni działki i utwardzenie terenu znacznie przekracza zakres prac i stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy wszelkie roboty budowlane prowadzone przez inwestora na działce nr [...] obręb [...] w Wieliczce są realizowane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlana, pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę Wielickiego z dnia 15 września 2015 r. oraz zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie utwardzenia terenu działek nr [...] obręb Wieliczka bez istotnych odstępstw.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie toczącego się postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowania podlega ocena legalności reformacyjnej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nakładająca na stronę skarżącą obowiązek doprowadzenia południowego terenu działki nr [...] obr. [...] w Wieliczce do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę całości utwardzenia zarówno w części utwardzonej kamieniem jak i kostką brukową, zgodnie ze stanowiskiem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażoną, oraz przywrócenia zgodnego prawem sposobu odprowadzania wód opadowych poprzez przywrócenie krawężników, zgodnie z decyzją PINB w Wieliczce którą to decyzją, zatwierdzono projekt budowlany zamienny dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Jak podnosi organ, z uwagi na fakt że teren inwestycji leży w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej (co wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stosownie do art. 39 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm (dalej; ustawa) prace przy utwardzeniu terenu wymagały uzgodnienia konserwatorskiego. Organ ten - Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie w decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r. wykluczył jednak zaprojektowanie wjazdu i nawierzchni wybrukowanych po stronie południowej działki nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy i w ocenie sądu jest ona wadliwa.

Wyżej wskazana regulacja (art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy) stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z art. 51 ust 7 ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z kolei art. 51 który zreguluje zakres jakim objęte jest postępowania tzw. naprawce stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organ nie wskazuje, jaki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie tj. czy prace polegające na utwardzeniu południowego obszaru działki nr [...] kwalifikuje, jako prace budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W chaotycznym uzasadnieniu, organ stara się analizować sprawę w aspekcie przepisów zwalniających inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla prac polegających na utwardzeniu działki budowlanej (art. 29 ust 2 pkt 5 ustawy) czy też wykonania miejsc postojowych (art. 29 ust 1 pkt 10 ustawy) co sugerowało by, że traktuje te prace jako wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale też przywołuje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny dla budynku zlokalizowanego na tej działce, co z kolei sugerowało by, że prace te traktuje jako wykonane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki. Ten ostatni przypadek normowany jest jednak przepisem art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy a nie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy, który to przepis organ wskazuje, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia..

W drugiej kolejności wskazać należ, iż art. 51 ust 1 pkt 2 nie przewiduje możliwości orzeczenia nakazu dokonania rozbiórki a tego dotyczy część wyrzeczenia zaskarżonej decyzji (nakaz rozbiórki utwardzenia). Orzec rozbiórkę w postępowaniom naprawczym można na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy oraz art. 51 ust 3 pkt 2 ustawy a także art. 51 ust 5 ustawy. Organ jednak w zaskarżonej decyzji na te podstawy prawne się nie powołuje. Nie wskazuje też by że zachodziły przyczyny do orzeczenia rozbiórki w oparciu o te regulacji ani też ich nie analizuje. Przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy stanowi podstawę do nałożenia obowiązków dokonania czynności czy wykonania robót budowlanych, które mają na celu doprowadzenia tych robót (wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) do stanu zgodnego z prawem tj. stanu umożliwiającego legalizację samowolnie lub wadliwie wykonanych prac - wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust 3 pkt 1 ustawy). Tylko niezastosowanie się przez adresata do nakazów wydanych na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy upoważnia organ do wydania nakazu rozbiórki (art. 51 ust 3 pkt 2 ustawy). Sam w sobie przepis ten jednak podstawy prawnej do orzeczenia rozbiórki nie stanowi.

Dalej wskazać należy, iż organ rozpoznając sprawę wadliwie powołuje się na art. 39 ust 3 ustawy. Przepis ten stanowi, iż w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Po pierwsze przepis ten dotyczy obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, ale ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby obiekt, którego dotyczy decyzja z dnia 27 stycznia 2014 r./ o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego był wpisany do gminnej ewidencji zabytków ani też by obszar którego dotyczy postępowania był w gminnej ewidencji zabytków ujęty tj. w ewidencji o której mowa w art. 22 ust 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.) - wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy). W niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw prawnych by organ dokonując subsumpcji ustalonego stanu faktycznego na ten przepis się powoływał. Fakt, że obszar w którym znajduje się działka nr [...] zgodnie z ustaleniami planu miejscowego ujęty w strefie K2 - pośredniej ochrony konserwatorskiej nie jest tym samym co wpisanie obiektu czy obszaru do gminnej ewidencji zabytków. Nie istnieje żadna podstawa by w tej sytuacji oceniać sprawę przez pryzmat art. 39 ust 3 ustawy. Analizując przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się organ uznać należy, iż dotyczy on wskazań dla realizacji nowych i przebudowywanych obiektów leżących w strefie K2 pod nadzorem służb konserwatorskich ale nie stanowi podstawy do dokonania uzgodnień konserwatorskich czy też wymogu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Zauważyć też należy, iż przepis art. 39 ust 3 ustawy dotyczy etapu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków lub zlokalizowanych w obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków a nie terenów przy tych obiektach czy też postępowania naprawczego. W końcu podnieć należy, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na którą powołuje się organ nie jest uzgodnieniem ale pozwoleniem konserwatorskim. Warto także podkreślić, że powołując się na stanowisko konserwatora zabytków w przedmiocie zakazu utwardzenia południowej części działki nr [...] organ nie wyjaśnia, dlaczego nakazuje rozebrać także część utwardzenia kamieniem skoro w decyzji konserwatora, na którą się powołuje jest jedynie "wykluczenie’ nawierzchni brukowanej po południowej stronie działki nr [...] a nie jakiegokolwiek utwardzenia.

Wskazać w tym miejscu należy, iż kwestie kompetencji konserwatora zabytków w procesie inwestycyjnym są kompleksowo regulowane przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy Prawo budowlane. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2018 r. II OSK 3148/17 zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 p.b. oraz w art. 36 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków.

Powołując się na stanowisko konserwatora zabytków w aspekcie oceny legalności utwardzenia terenu przy obiekcie budowlanym, organ winien wskazać na jakiej podstawie prawnej stanowisko to jest dla niego obligatoryjne. Z cała pewnością podstawy tej nie stanowi art. 39 ust 3 ustawy Prawo budowlane (o czym mowa wyżej). W tej sytuacji stanowisko organu nie poddaje się kontroli. Dodać można też, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, o którym mowa w art. 39 ustawy Prawo budowlane jest w istocie pozwoleniem, o którym mowa w art. 36 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm. (por. Gliniecki Andrzej, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III). Nie można mieć przy tym wątpliwości, że konserwator zabytków zachowuje w postępowaniu dotyczącym prac budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego kompetencje, które nakładają na niego przepisy rozdziału IV tejże ustawy tj. przepisy art. 43 ust 1, art. 44 ust 1, 44 ust 2 a w szczególności art. 44 ust 1 pkt 2 który stanowi, iż w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Są to kompetencje, których nie może powielać organ nadzoru budowlanego. Ten ostatni władny jest jedynie oceniać czy prace budowlane wykonane są samowolnie lub z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego (czego nie obejmowała zgoda o której mowa w art. 39 ust 1 ustawy) i czy były odstępstwem istotnym czy też nieistotnym. Kwestie ewentualnego wykonania robót budowlanych sprzecznie czy bez, pozwolenia konserwatorskiego, są w gestii wojewódzkiego konserwatora zabytków, który ma środki prawne by stan niezgodności z prawem w tym zakresie zwalczać.

Stwierdzić w końcu należy, iż organ w zasadzie w ogóle nie uzasadnia ,na jakiej podstawie prawnej nakazał przywrócenia zgodnego prawem sposobu odprowadzania wód opadowych poprzez przywrócenie krawężników zgodnie z decyzją PINB w Wieliczce którą zatwierdził projekt budowlany zamienny da budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w Wieliczce. Nakaz ten pozornie wydaje się być wydany w sprawie naruszenia stosunków wodnych, tj przedmiotu, co do którego organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji orzeczniczych. Oczywiście nie jest wykluczone, iż organ ten w pewnych sytuacjach byłby uprawniony do ingerencji w system odprowadzania wód opadowych z budynku np. prowadząc sprawę robót budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) tym niemniej organ szczegółowo winien wykazać i opisać jakie prace w obiekcie budowlanym zostały wykonane i w jaki sposób odprowadzenie wód opadowych może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Żadne takie ustalenia nie zostały przez organ dokonane. Jak mowa wyżej, w zasadzie żadnego uzasadnienia w przedmiocie tego nakazu decyzja nie zawiera. Także decyzyjna PINB w Wieliczce z dnia 27 stycznia 2014 r. którą to decyzja PINB w Wieliczce zatwierdził projekt budowlany zamienny dla budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w Wieliczce nic nie mówi o systemie odprowadzania wód opadowych. Decyzja ta została wydana wobec stwierdzonych przez organ istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie jego lokalizacji -przesunięcie budynku w kierunku działki zachodniej. Nie ma w niej mowy o sposobie odprowadzania wód opadowych. Stanowisko organu jest zatem całkowicie niezrozumiałe.

W ocenie sądu także opis prac budowlanych będących przedmiotem postępowania jest chaotyczny i nieprecyzyjny. Z opisu na 2 stronie zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób dostatecznie jasny, na jakiej powierzchni i w jaki sposób dokonano utwardzenia gruntu. Jaka część terenu jest utwardzona kamieniem a jaka kostka. Sam przedmiot postępowania nie został zatem przez organ opisany w sposób dostatecznie precyzyjny by uznać, że nie ma wątpliwości co do tego, czego postępowanie dotyczy.

Rozpatrując sprawę organ ponownie rozpozna odwołanie mając na uwadze wyżej wskazane uwagi na temat przedmiotu postępowania oraz przepisów mających oraz nie mających zastosowania w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.