Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 339/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1, art. 42 ust. 3a , art. 42 ust. 7, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: Lp. 4.1 załącznika do ustawy
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 151 poz 1089
law: Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Rafał Batorowicz (spr.) NSA Zofia Borowicz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1943/08 w sprawie ze skargi M. S.A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1943/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. S.A. z siedzibą w S. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd oraz w zakresie utrzymanym nią w mocy – decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o nr [...], a także orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał w rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] marca 2008 r. w Ł. została przeprowadzona kontrola drogowa pojazdu marki Mercedes o nr rej. [...] z naczepą marki Wielton o nr rej. [...], którym skarżąca spółka wykonywała przewóz żwiru z K. K. do Ł. Podczas kontroli kierowca S. S. okazał m.in. odcinek kontrolny rocznej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych seria i numer XA 0067993 z wpisanym numerem rejestracyjnym kontrolowanego pojazdu, ważnej od dnia 31 stycznia 2008 r. Natomiast na przedniej szybie pojazdu była naklejona winieta samoprzylepna rocznej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych seria i numer XA 0067992, ważnej także od dnia 31 stycznia 2008 r. W ocenie organów administracji, skoro karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej i odcinka kontrolnego, które łącznie stanowią po przedziurkowaniu dowód uiszczenia opłaty, to powyższe okoliczności oznaczały, że skarżąca spółka wykonywała przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, zaś to skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 3000 zł. Dla tej oceny nie miały, zdaniem organów Inspekcji Transportu Drogowego, znaczenia podnoszone przez stronę okoliczności, że niezgodność w zakresie numeru i serii odcinka kontrolnego rocznej karty opłaty drogowej i winiety samoprzylepnej wynikła z winy pracownika placówki Poczty Polskiej, który w dniu 30 stycznia 2008 r., sprzedając stronie trzy roczne karty opłaty drogowej o kolejnych numerach (XA 0067993, XA 0067992, XA 0067991 – nadesłany przez stronę dowód wniesienia opłaty drogowej został włączony do akt administracyjnych), omyłkowo połączył odcinek kontrolny karty opłaty drogowej XA 0067993 z winietą samoprzylepną XA 0067992, zaś następnie w wyniku pomyłki na przedniej szybie kontrolowanego pojazdu naklejono odcinek samoprzylepny rocznej karty opłaty przeznaczonej dla samochodu o nr rej. [...], zaś w tamtym pojeździe naklejono winietę dotyczącą karty opłaty przeznaczonej dla skontrolowanego pojazdu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływana jako: u.t.d. lub ustawa o transporcie drogowym) podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Natomiast § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.) stanowi, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, przy czym karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wymierzając karę pieniężną w wysokości 3000 zł na podstawie Lp. 4.1 załącznika do u.t.d. organy obu instancji błędnie przyjęły, że w chwili kontroli strona wykonywała przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W toku postępowania administracyjnego strona wykazała bowiem, że w dniu 30 stycznia 2008 r. nabyła dla kontrolowanego pojazdu roczną kartę opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Wprawdzie okazany do kontroli przez kierowcę odcinek kontrolny karty opłaty ważnej od 31 stycznia 2008 r., na którym wpisany był numer rejestracyjny kontrolowanego pojazdu nie odpowiadał numerowi i serii winiety samoprzylepnej umieszczonej na szybie pojazdu, jednakże w toku postępowania administracyjnego skarżąca wykazała, że było to następstwem pomyłki, to jest błędnego przyporządkowania odcinków kontrolnych do winiet samoprzylepnych dla dwóch pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] i [...].

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przypadki, w których okazany do kontroli odcinek kontrolny i winieta samoprzylepna nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty zostały enumeratywnie wymienione w § 3 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu, przy czym katalog ten nie wymienia przypadku błędnego przyporządkowania odcinka kontrolnego do winiety samoprzylepnej.

Sąd stwierdził, że § 4 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia nakłada na podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązek wypełnienia karty opłaty przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu, przy czym w ust. 2 wskazano, że wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym, zaś kartą nieprawidłowo wypełnioną jest karta wypełniona niezgodnie z ust. 2 lub wskazująca na ingerencję w pola podlegające wypełnieniu (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Oznacza to, że okazana w czasie kontroli roczna karta opłaty stanowiła dowód uiszczenia opłaty, jednak była kartą nieprawidłowo wypełnioną, gdyż numer rejestracyjny pojazdu nie został wpisany na odcinku kontrolnym tej karty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 u.t.d. oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącej, wykonującej przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, art. 92 ust. 1 u.t.d. wraz z lp. 4.1 załącznika do u.t.d. oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, wskutek czego Sąd pierwszej instancji przyjął pogląd, że kontrolowany przewoźnik uiścił opłatę drogową, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia przyjęcia takiego poglądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że brak w pojeździe w toku kontroli drogowej łącznie obu przedziurkowanych części karty opłaty w konsekwencji oznacza brak dowodu uiszczenia opłaty i nie pozwala przyjąć kontrolującym inspektorom, iż została uiszczona opłata drogowa. Skoro do kontroli kierowca okazał odcinek kontrolny karty opłaty rocznej, który nie odpowiadał danym na samoprzylepnej części karty opłaty trwale umieszczonej w pojeździe, to wykonywano przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem okazane do kontroli niespójne ze sobą części karty opłaty nie stanowiły łącznie dowodu uiszczenia opłaty drogowej.

Zdaniem organu zasadą jest, że odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego ogranicza się do ustalenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, skutkującego nałożeniem kary administracyjno-prawnej. Nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy, stopnia szkodliwości czynu, braku zachowania należytej staranności, podjęcia wystarczających środków ostrożności, mających wyłączyć ponoszenie przez stronę odpowiedzialności administracyjnej. Zatem w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa, organ jest zobligowany do nałożenia kary.

M. S.A. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana jako: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Uzasadnione jest odnoszenie się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Wobec tego poza granicami kontroli instancyjnej pozostaje akceptacja przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, że M. S.A. w dniu 30 stycznia 2008 r. nabyła dla kontrolowanego pojazdu, składającą się z winiety i odcinka kontrolnego, roczną kartę opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat oraz że numer rejestracyjny kontrolowanego pojazdu nie odpowiadał numerowi i serii winiety samoprzylepnej umieszczonej na szybie pojazdu wyłącznie skutkiem pomyłki polegającej na błędnym przyporządkowaniu odcinków kontrolnych do winiet samoprzylepnych dla dwóch pojazdów.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 tejże ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W l.p. 4.1 – 3 załącznika ustawodawca wymienia trzy delikty i przewiduje różne kary za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (l.p. 4.1) zagrożone jest karą w wysokości 3000 zł. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości 1000 zł. Jak z tego wynika najdotkliwiej karany jest wyraźnie wyodrębniony delikt polegający na naruszeniu określonego w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obowiązku uiszczania za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych. Łagodniej karane jest niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle jako nieprawidłowe wypełnienie karty za przejazd po drogach krajowych.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że przedsiębiorca wykupił, składającą się z odcinka kontrolnego i winiety, kartę opłaty rocznej za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, o jakiej to opłacie mowa w art. 42 ust. 1 i art. 42 ust. 3a ustawy o transporcie drogowym.

Organ administracji publicznej powołuje się na okoliczność, że nie zostały wypełnione obowiązki wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 tego rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie.

Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, był upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do czterech, ściśle określonych przypadków, wykładane w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami, jest jedynie podstawą do uznania, że we wskazanych w omawianym rozporządzeniu okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność ustalenia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona.

Wskazywany jako naruszony art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowi, że podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi, kartę opłaty drogowej. Naruszenie tego obowiązku nie jest równoznaczne z sytuacją, do jakiej ustawodawca odnosi się w l.p. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, to jest wykonywania transportu drogowego bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Fakt, że kierowca nie ma przy sobie i nie okazuje karty opłaty drogowej nie wyłącza możliwości istnienia stanu faktycznego, w którym opłata została uiszczona.

Sąd pierwszej instancji kategorycznie stwierdził, że w występujących w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych zachodzą podstawy do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. To stwierdzenie stanowi w istocie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Tym samym Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice definiowanej w art. 1 p.p.s.a. sprawy sądowoadministracyjnej, której istotą jest kontrola działalności administracji publicznej, a nie rozpoznawanie spraw administracyjnych. Z tego powodu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie we wskazanym zakresie nie podlega merytorycznej kontroli instancyjnej. Nie może też być traktowane jako wiążąca ocena prawna względnie element wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna, z wymienionych powodów, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.