Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 462/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] (zwaną dalej decyzją ostateczną) Wójt Gminy [...] ustalił, na wniosek [...] (dawniej [...]., a obecnie [...], zwana dalej Spółką) warunki zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie fermy brojlerów na działce nr [...], [...] obejmującej: 9 obiektów inwentarskich, magazyn słomy, budynek socjalny, kotłownię, 18 silosów na pasze o poj. 30 m3 każdy, zbiorniki na ścieki sanitarne i technologiczne, zbiornik p.poż, stację trafo wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną oraz budową 2 zjazdów z drogi publicznej.

W dniu 13 lutego 2019 r. do SKO wpłynął protest 74 mieszkańców wsi [...] przeciwko budowie ww. przedsięwzięcia.

W związku z uprawdopodobnieniem rażącego naruszenia prawa SKO postanowiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2019 r. Spółka wniosła o odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podkreślając że zawarta w tym rozstrzygnięciu kwalifikacja planowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej jest prawidłowa. Zakwestionowano zarazem stanowisko SKO, że decyzja ostateczna nie określa podstawowych danych dotyczących zakresu przedsięwzięcia budowlanego i jego podstawowych parametrów. Zanegowano również pogląd co do zakazu naruszenia stosunków wodnych, wynikającego z uchwały Sejmiku Województwa dotyczącej wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu – który nie dotyczy m. in. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których procedura dotycząca oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] również uznał za zasadne zakwalifikowanie wnioskowanego przedsięwzięcia jako zabudowy zagrodowej, podkreślając że zakaz wynikający z treści przepisu § 4 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały, zgodnie z ust. 2 pkt 4 tej uchwały, nie dotyczy ustaleń warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej oraz obiektów i urządzeń budowlanych, niezbędnych do jej użytkowania, pod warunkiem zapewnienia minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej na danym terenie. Ponadto, w decyzji ostatecznej prawidłowo ustalono warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej i ustalono udział powierzchni biologicznie czynnej w liniach rozgraniczających teren inwestycji na poziomie nie mniej niż 40 % - co powoduje, że spełnione są warunki wyjątku, określonego w ust. 2 pkt 4 ww. uchwały. Określono również wszystkie niezbędne prawem przewidziane parametry nowej zabudowy.

SKO, wydając na podstawie art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ww. decyzję wskazało, że obecnie na terenie inwestycji powstały 4 z projektowanych 9 kurników oraz, poza decyzjami administracyjnymi, obiekt doświadczalny – co stanowi w sumie 5 budynków inwentarskich w zabudowie produkcyjnej.

Jako przyczyny, dla których stwierdzono nieważność zakwestionowanego rozstrzygnięcia, wskazano po pierwsze na rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422.) z uwagi na zakwalifikowanie przez organ ww. przedsięwzięcia o funkcji produkcyjno-przemysłowej, znacznych rozmiarów, do zabudowy zagrodowej, pomimo że nie posiada ona cech zagrody.

SKO wskazało w tym zakresie, że rodzaj i rozmiar wnioskowanego przedsięwzięcia przez Spółkę (która, jak wynika z KRS-u, jest przedsiębiorcą prowadzącym szeroką działalność gospodarczą, w tym produkcję gotowej paszy dla zwierząt gospodarskich), stanowi de facto o powstaniu nowego przedsiębiorstwa, zakładu produkcyjnego na szeroka skalę i o znaczącym jego oddziaływaniu na środowisko.

Kolegium odwołało się do treści § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, gdzie zawarto definicję zabudowy zagrodowej, a także do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803), definiującego pojęcie rolnika indywidualnego. Organ podkreślił przy tym, że wnioskodawca nie jest rolnikiem, a spółką prawa handlowego, prowadzącą szeroką działalność gospodarczą na skalę przemysłową z zakresem działania ogólnokrajowego. Teren inwestycji oraz sąsiedni stanowią grunty rolne, niezagospodarowane inwestycyjnie. W rezultacie zdaniem Kolegium przyjęcie przez organ, że wnioskowane przedsięwzięcie, mimo jego charakteru i wielkości, stanowi zabudowę zagrodową, rażąco narusza prawo, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i zmierza do bezprawnego przyjęcia uproszczonej i skróconej procedury administracyjnej, prowadzącego do możliwości zastosowania ustawowych zwolnień z wielu zakazów, określonych w przepisach odrębnych, dotyczących zabudowy zagrodowej – które to zakazy i zwolnienia nie mogą być zastosowane do zabudowy przemysłowej, jaką jest wnioskowana inwestycja. Taka kwalifikacja zdaniem Kolegium miała na względzie celowe obejście prawa. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie jest rolnikiem, a planowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej, brak jest bowiem podstaw prawnych do zastosowania przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwolnienia z wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – jak to bezprawnie uczynił organ.

Nadto zdaniem SKO sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno- architektoniczna nie pozwala na ustalenie, na jej podstawie, poszczególnych cech i parametrów wnioskowanej zabudowy, w sposób przedstawiony w kontrolowanej decyzji.

W decyzji tej organ ustalił warunki zabudowy następująco:

- szerokość elewacji frontowej dla budynku inwentarskiego: z uwagi na położenie w głębi działki nie ustala się;

- górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu, kalenicy lub attyki: budynek inwentarski - z uwagi na położenie w głębi działki nie ustala się;

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - został w sprawie w ogóle pominięty.

Nie ustalono zatem obligatoryjnie wymaganych parametrów takich jak: szerokość elewacji frontowej, górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu, kalenicy lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ten sposób ustalenia parametrów dla budynków inwentarskich SKO uznało za rażąco naruszający przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. Podkreślono, że nawet planowane usytuowanie budynków w głębi działki w sytuacji powstania na terenie niezabudowanym i niezagospodarowanym nowej zabudowy nie zwalnia organu od obowiązku ustalenia ww. parametru konkretną wartością liczbową. W szczególności nie są takimi parametrami ustalenia organu o treści:

"Liczba kondygnacji nadziemnych - budynki inwentarskie, budynek kotłowni, budynek magazynowy - 1.

Geometria dachu:

kąt nachylenia połaci dachowych: od 15 do 45 stopni

kierunek głównej kalenicy dachu:

budynki inwentarskie - prostopadły do granic bocznych działki

budynek magazynowy - równoległy do granic bocznych działki

budynek socjalny - równoległy do granic bocznych działki

budynek kotłowni - prostopadły do granic bocznych działki

układ połaci dachowych - dach stromy symetryczny dwuspadowy

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona według zasad podanych w rozporządzeniu) zależna jest od geometrii dachu oraz od położenia kalenicy w budynkach z dachami połaciowymi:

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu prostopadłym do frontu działki - liczona jest do poziomu kalenicy

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu równoległym do frontu działki - liczona jest do poziomu okapu połaci dachowych (przyjmuje się, iż poziom okapu - jako wyraźna pozioma granica - jest podobnie ważny jak poziom gzymsu lub attyki)".

Taki sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy, zawarty w decyzji, rażąco narusza zdaniem Kolegium porządek prawny, tj. przepisy § 5, § 6, § 7 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., określające szczegółowo sposób ustalenia tych parametrów, poprzez ich całkowite zignorowanie. Ustalenie parametrów rażąco narusza także przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. W zakresie fermy obejmującej budynki inwentarskie, wielkość obsady zwierząt i parametry dla budynków inwentarskich są kluczowymi pozycjami i to dla nich przede wszystkim winno się ustalać warunki zabudowy. Natomiast brak ich ustalenia pozwala na dowolność w realizacji budynków inwentarskich – co rażąco narusza prawo.

Reasumując, SKO stwierdziło, że planowana inwestycja swoim rodzajem i wielkością pozostaje w oczywistej sprzeczności z istniejącą funkcją zabudowy i sposobem zagospodarowania terenu, w wyznaczonych w sprawie granicach obszaru analizowanego, i jest nie do pogodzenia z zastanym na tym terenie ładem przestrzennym.

W ocenie Kolegium przy wydaniu kontrolowanej decyzji doszło także do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z przepisami uchwały Sejmiku Województwa dotyczącej wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. z 2013 r. poz. 3312), dalej jako uchwała z 23 września 2013 r., poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja będzie tworzyć zabudowę zagrodową i w związku z tym nie dotyczą jej zakazy wskazane w tej uchwale oraz poprzez ustalenie możliwości lokalizacji studni wiertniczej o dowolnych parametrach technicznych i na terenie objętym zakazem zmiany stosunków wodnych.

W tym zakresie SKO powołało się na zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały z dnia 23 września 2013 r., zgodnie z którym na ww. obszarze zakazuje się dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystywanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. W ocenie Kolegium lokalizacja studni wiertniczej w planowanym przedsięwzięciu przemysłowym rażąco narusza ww. uchwałę, ponieważ służy innym celom niż ochrona przyrody i nie stanowi zrównoważonego wykorzystywania użytków rolnych i leśnych oraz racjonalnej gospodarki wodnej lub rybackiej; ponadto zwolnienia od wskazanego wyżej zakazu, wymienione w ust. 2 § 4 ww. uchwały, nie dotyczą spornej inwestycji - studni wiertniczej, ponieważ:

- na obszarze, na którym znajduje się teren objęty planowanym przedsięwzięciem, nie ma obowiązującego planu miejscowego, nie został także sporządzony jego projekt, a ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniają zakresu planowanej inwestycji na wskazanym obszarze;

- studnia wiertnicza w ogóle nie była objęta oceną oddziaływania na środowisko ani oceną wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu;

- studnia wiertnicza, realizowana w ramach przedsięwzięcia, nie była przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko, mimo że taka ocena w sprawie została sporządzona.

Ponadto, w rozstrzygnięciu decyzji nie podano charakterystyki wskazanej studni wiertniczej oraz jej parametrów technicznych, w koniecznym zakresie (głębokość studni, wydajność ujęcia wody, wielkość leja depresyjnego, jaki spowoduje), w związku z czym w decyzji nie ustalono i nie odniesiono się do kwestii, czy inwestycja – studnia wiertnicza, objęta zakresem planowanej inwestycji – stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, czy może przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, wymienione w § 2 ust. 1 pkt 37 lub § 3 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). Nie objęto jej, mimo obowiązku ustawowego, procedurą dotyczącą oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji wystąpienia kumulacji oddziaływania inwestycji.

SKO wskazało również, że określona w decyzji ostatecznej wnioskowana zabudowa, polegająca na budowie fermy brojlerów o obsadzie 360.000 szt. (1440 DJP) wraz z infrastrukturą - nie stanowiąca zabudowy zagrodowej - nie jest objęta zwolnieniem ustawowym, wymienionym w § 4 ust. 2 pkt 4 ww. uchwały.

Podsumowując stwierdzono, że żadne ze zwolnień od zakazów, wymienionych w ww. ust. 2 § 4 ww. uchwały, nie dotyczą planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem SKO decyzja ostateczna obarczona ww. wadami kwalifikowanymi wywołuje skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, ponieważ m.in. zezwala na realizację inwestycji w sposób rażąco naruszający prawo, bez rzetelnego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Rozważając kryterium rażącego naruszenia prawa w zakresie wystąpienia skutków społeczno-gospodarczych wywołanych wadliwą decyzją wyjaśniono, że kontrolowana decyzja takie skutki rodzi z uwagi na możliwość realizacji inwestycji o dowolnej obsadzie i parametrach, narażając społeczność lokalną - mieszkańców [...] - na dotkliwe skutki oddziaływania planowanej inwestycji, w tym narażenie życia i zdrowia ludzkiego i narażenie na szkodliwe oddziaływanie na otaczające środowisko. Kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo, wręcz stanowi obejście prawa dla osiągnięcia realizacji celu inwestora, z pokrzywdzeniem lokalnej społeczności oraz pogwałceniem przepisów prawa. W toku postępowania nie została w sprawie w ogóle zbadana kwestia obszaru i zakresu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, w tym także z uwagi na docelową lokalizację pomiotu kurzego. Z uwagi na powyższe, SKO odrębną decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, a w obrocie prawnym nie ma innej decyzji środowiskowej niż ta wyeliminowana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła decyzji SKO:

I. na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 2 i 32 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie przedmiotowych przepisów przez organ co spowodowało, że SKO przyjmując wyrażoną przez siebie definicję "zabudowy zagrodowej" ograniczyło zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków "w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych", co jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, gdzie wszyscy są wobec prawa równi;

2. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że przedsięwzięcie objęte unieważnioną decyzją nie stanowi zabudowy zagrodowej, podczas gdy stwierdzenie takie pozbawione jest podstaw prawnych i faktycznych;

3. § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 61 ust 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i stwierdzenie, że w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy stosować definicję wynikającą z powołanego rozporządzenia – podczas gdy zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest stosowanie definicji zabudowy zagrodowej z rozporządzenia do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. art. 61 ust 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i dowolne ustalenie przez organ, że przedsięwzięcie objęte unieważnioną decyzją jest znacznych rozmiarów, że funkcją przedsięwzięcia jest produkcja i przemysł i z uwagi na charakter i wielkość przedsięwzięcia nie stanowi zabudowy zagrodowej – podczas gdy ani z treści powołanego przepisu ani całej u.p.z.p. nie wynika, aby wielkość, rozmiar, czy funkcja przedsięwzięcia determinowała to czy przedsięwzięcie zakwalifikować jako zabudowę zagrodową czy też nie;

5. art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie i stwierdzenie przez organ, że skarżący nie jest rolnikiem indywidualnym i w związku z tym nie można jego przedsięwzięcia zakwalifikować jako zabudowy zagrodowej – podczas gdy taka kwalifikacja jest całkowicie dowolna i pozbawiona jakichkolwiek podstaw prawnych, bowiem z przepisu art. 59 u.p.z.p. nie wynika aby przy kwalifikowaniu danej zabudowy jako zagrodowa jakiekolwiek znaczenie miało czy właścicielem nieruchomości gdzie ma zostać wykonana inwestycja jest rolnik indywidualny czy też nie;

6. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z przepisami uchwały z 23 września 2013 r. poprzez błędne zastosowanie powołanych przepisów i nieuwzględnienie § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 uchwały oraz brak wzięcia pod uwagę przez organ, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia musi zostać i została wydana decyzja z dnia 9 czerwca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

II. na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło organ do ustalenia, że w unieważnionej decyzji nie zostały ustalone parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, kalenicy lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – podczas gdy w unieważnionej decyzji takie parametry znajdują się, co czyni zadość wymogom wynikającym z przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz w zw. z § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

2. art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez działanie przez organ bez oparcia w przepisach prawa i ustalenie przezeń, że w unieważnionej decyzji powinna znaleźć się wartość obsady zwierząt – podczas gdy żadne z obowiązujących przepisów prawa nie nakładają takiego obowiązku przy decyzjach o warunkach zabudowy;

3. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia, na czym polega różnica pomiędzy zabudową zagrodową a zabudową przemysłową, do której to organ w sposób całkowicie dowolny zakwalifikował przedsięwzięcie objęte unieważnioną decyzją oraz poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia, dlaczego w ocenie organu brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 61 ust 4 u.p.z.p.;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie przedmiotowego przepisu, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły nie budzące żadnych wątpliwości przesłanki stwierdzenia nieważności.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a w razie stwierdzenia przez Sąd podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca uszczegółowiła treść poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uczestnicy postępowania [...] w pismach z 26 sierpnia 2019 r. wnieśli o oddalenie skargi podzielając argumentację wyrażoną przez organ w odpowiedzi na skargę, przywołując stanowisko sądów administracyjnych oraz podnosząc, że przyjęcie na etapie wydawania zaskarżonej decyzji pojęcia "zabudowy zagrodowej" było daleko korzystne dla skarżącego, a spowodowało pokrzywdzenie praw społeczności miejscowości [...] i miało na celu ułatwienie i uproszczenie procedury uzyskania stosownych zezwoleń dla skarżącego, co nastąpiło z obejściem prawa i jego rażącym naruszeniem.

Postanowieniem z 12 września 2019 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/Ke 464/19 tut. Sądu, gdzie przedmiotem zaskarżenia była decyzja SKO z 6 maja 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 9 czerwca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wobec uprawomocnienia się wyroku w ww. sprawie postępowanie zostało podjęte z urzędu postanowieniem Sądu z dnia 18 marca 2021 r.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Będąca przedmiotem kontroli Sądu decyzja Kolegium została podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. SKO stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu prawa, przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2226/10, publ. Lex nr 824448, wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15).

Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze podkreśla się, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnych jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA 18 czerwca 1997 r., sygn. III SA 422/96, wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., I OSK 1024/18; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska i in., "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. Lex/el. 2021, kom. do art. 156 k.p.a.).

Jako pierwszy z powodów, dla których stwierdzono nieważność zakwestionowanego rozstrzygnięcia, SKO wskazało rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – z uwagi na zakwalifikowanie przez organ przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy brojlerów, obejmującej 9 obiektów inwentarskich, magazyn słomy, budynek socjalny, kotłownię, 18 silosów na pasze o poj. 30 m3 każdy, zbiorniki na ścieki sanitarne i technologiczne, zbiornik p.poż, stację trafo wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną oraz budową 2 zjazdów z drogi publicznej, a zatem – zdaniem SKO – przedsięwzięcia o funkcji produkcyjno-przemysłowej, znacznych rozmiarów, do zabudowy zagrodowej, pomimo że nie posiada ona cech zagrody. W ocenie Kolegium w sytuacji, gdy wnioskodawca nie jest rolnikiem, a planowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej, brak jest podstaw prawnych do zastosowania przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwolnienia z wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – jak to bezprawnie uczynił organ.

Oceniając to stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Co istotne w niniejszej sprawie, pojęcie zabudowy zagrodowej nie zostało zdefiniowane w przepisach u.p.z.p. Pojęcie to występuje co prawda w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdzie przyjęto, że zabudowa zagrodowa to "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych". W orzecznictwie sądów administracyjnych nie uznano jednak wskazanego wyżej rozumienia zabudowy zagrodowej za definicję legalną tego pojęcia (por. m.in. A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", opubl. Lex/el. 2021, kom. do art. 61 u.p.z.p. i powołany tam wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, a także m.in. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 101/15). Wobec tego rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej zostało wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W tej sytuacji w ocenie Sądu trudno uznać za zasadny zarzut rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza z odwołaniem się do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, skoro żaden przepis prawa nie definiuje zabudowy zagrodowej, zaś w orzecznictwie pojęcie to także ewoluuje i nie jest rozumiane jednolicie, o czym poniżej.

Mianowicie część judykatury przyjmuje, że termin "zabudowa zagrodowa" dotyczy zespołu budynków, obejmującego wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (tak m.in. NSA w wyrokach z 23 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3066/13, z 28 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1299/14), a zwalniając zabudowę zagrodową z rygoru zachowania dobrego sąsiedztwa prawodawca miał na uwadze typowe obiekty występujące w zabudowie wiejskiej, które – ze swej natury – nie powodują większej uciążliwości, nie zaś wszelkie obiekty związane z produkcją rolną, np. w zakresie chowu i hodowli – niezależnie od jej rozmiarów – w tym także fermy hodowlane drobiu, zaprojektowane na skalę przemysłową (wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2019 r., sygn. IV SA/Wa 495/17). Przyjmuje się również, że nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego, jak również że zabudowa zagrodowa musi być prowadzona przez rolnika indywidualnego – w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803), dalej "u.k.u.r.".

W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzeżono jednak także zmieniający się charakter gospodarki rolnej (por. A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], j.w.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 24 października 2012 r., II OSK 1173/11, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej, a więc że chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, czyli o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. W ocenie NSA współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. W wyroku z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, NSA stwierdził, że wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa – zgodnie z tym poglądem – polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej.

Co więcej, w orzecznictwie znaleźć można stanowisko, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. nie ograniczają pojęcia "zabudowa zagrodowa" wyłącznie do sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję mniejszych rozmiarów. Innymi słowy przepisy u.p.z.p., stosownie do tego zapatrywania, nie wyłączają możliwości ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 61 ust. 4 dla inwestycji służących prowadzeniu działalności rolniczej na dużą skalę (np. przemysłową) – por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2176/19. Dopuszczalne jest – zgodnie z tym poglądem – przyjęcie, że nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą, nawet jeżeli np. wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie. Odmienne definiowanie gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji ustalanie warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłącznie w odniesieniu do inwestycji polegających na budowie niewielkich obiektów inwentarskich, gospodarskich, tradycyjnie towarzyszących zabudowie mieszkaniowej realizowanych w obrębie jednego podwórza, tzw. siedliska, nie odpowiada współczesnym warunkom prowadzenia gospodarstwa rolnego i związanego z tym realizowania inwestycji polegających na wznoszeniu także rozbudowanych instalacji związanych z produkcją rolną prowadzoną na większą skalę. W wyroku WSA w Warszawie z 4 czerwca 2019 r., sygn. IV SA/Wa 2577/18, przyjęto nawet, że przepisy u.p.z.p. nie wyłączają możliwości ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. dla inwestycji służących prowadzeniu działalności rolniczej na ogromną skalę przemysłową. Badanie kwestii skali przedsięwzięcia – zgodnie z tym poglądem – ma ewentualnie znaczenie na etapie postępowania poprzedzającego decyzję o warunkach zabudowy, tj. na etapie prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wreszcie w orzecznictwie podnosi się również, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., chociażby z uwagi na to, że odnosi się jedynie do gospodarstw rolnych przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, musi budzić poważne wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Nie można więc dodatkowo zawężać kręgu podmiotów, do których jest ten przepis adresowany, tylko do gospodarstw rodzinnych (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1118/06, gdzie w stanie faktycznym sprawy inwestorem w zakresie budowy fermy norek była spółka z o.o.; podobnie WSA w Rzeszowie w wyroku z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 783/17). Na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – stosownie do tego zapatrywania – nie ma podstaw do weryfikowania, czy osoba wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej spełnia kryteria uznania za rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 6 u.k.u.r. Brak również na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. podstaw do posługiwania się definicją "gospodarstwa rodzinnego", wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 u.k.u.r. (wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 101/15, wyrok NSA z 29 października 2020 r., sygn. II OSK 1713/20, wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 315/18).

Przytoczenie powyższych poglądów nie ma na celu wykazywania słuszności któregokolwiek ze stanowisk. Ma natomiast na celu zobrazowanie, że rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej nie ma w orzecznictwie charakteru jednolitego i że podlega ciągłym zmianom – począwszy od bardzo tradycyjnego aż po nowoczesne, nie wykluczające nawet ogromnej skali przemysłowej. W świetle powyższego należy przypomnieć i podkreślić, że SKO orzekało w niniejszym przypadku nie w trybie zwyczajnym, ale w trybie nieważnościowym, a zastosowany przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga nie zwykłego naruszenia prawa, ale naruszenia rażącego, kwalifikowanego. W ocenie Sądu brak definicji ustawowej zabudowy zagrodowej i niejednolitość poglądów orzecznictwa w tym zakresie powoduje, że trudno zarzucić organowi, że przy wydaniu decyzji ostatecznej z [...] rażąco naruszył prawo kwalifikując daną zabudowę jako zagrodową i stosując art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W szczególności w świetle ostatnio przytoczonych stanowisk judykatury trudno uznać zastosowanie tego przepisu za rażące naruszenie prawa, zwłaszcza, że mimo wszystko sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera również rozważania w tej kwestii, z odwołaniem się do poglądów orzecznictwa (k. 152 akt adm.), a niewątpliwie inwestycja objęta decyzją stanowi przejaw produkcji rolniczej, jest zlokalizowana na terenach rolnych, a w ramach zabudowy przewidziano m.in. budynki służące obsłudze samych obiektów inwentarskich.

Skoro zatem nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy zakwalifikowaniu przedmiotowej zabudowy jako zagrodowej, a w konsekwencji przy zastosowaniu wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie można również stwierdzić, że takie (kwalifikowane) naruszenie prawa stanowi brak wskazania w decyzji ostatecznej niektórych parametrów zabudowy przewidzianych w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. Wyłączenie stosowania w odniesieniu do zabudowy zagrodowej tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, w dalszej kolejności, wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a co za tym idzie - również sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej. Skoro zaś zabudowa zagrodowa nie wymaga przeprowadzenia analizy pod kątem zachowania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to w konsekwencji brak jest również podstaw do określania w decyzji takich parametrów. Zasadność ich wyznaczenia może wynikać ewentualnie z treści wniosku inwestora i zasady związania organu tym wnioskiem, jeżeli inwestor wystąpi o wyznaczenie takich parametrów (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Gd 24/19, wyrok WSA w Olsztynie z 12 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Ol 841/17).

W ocenie Sądu za rażące naruszenie prawa nie może zostać uznany również wskazywany przez Kolegium brak określenia w ramach opisu przedmiotowej inwestycji obsady zwierząt w ramach planowanych budynków inwentarskich. W szczególności SKO nie wskazało przepisu prawa, który przewidywałby wymóg w tym zakresie jeśli chodzi o decyzję ustalającą warunki zabudowy. O ile określenie obsady zwierząt może mieć znaczenie na poprzednim etapie, związanym z uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o tyle decyzja o warunkach zabudowy ma na celu stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym, jej celem jest zachowanie zastanego ładu architektonicznego. Z tego względu istotne jest, by został określony charakter inwestycji w tych właśnie aspektach, zaś niekoniecznie jeśli chodzi o planowaną obsadę zwierząt.

Jeśli chodzi o zarzut SKO dotyczący zamiaru realizacji w ramach planowanej inwestycji studni wiertniczej, która – jak podnosi Kolegium – nie była przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko (także w sytuacji wystąpienia kumulacji oddziaływania inwestycji), w decyzji nie podano charakterystyki wskazanej studni wiertniczej oraz jej parametrów technicznych w koniecznym zakresie, nie ustalono czy stanowi ona przedsięwzięcie mogące zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a nadto realizacja takiej studni naruszy zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych wynikający z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały z 23 września 2013 r., należy zauważyć, że własne ujęcie wody (studnia wiercona) nie zostało ujęte w opisie planowanej inwestycji. Zarówno we wniosku inwestora (k. 84 akt adm.), jak i w decyzji ostatecznej takie własne ujęcie (studnia) zostało wskazane jako jedno z rozwiązań w ramach charakterystyki potrzeb i indywidualnych rozwiązań dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej – pozwalające spełnić warunek zaopatrzenia w wodę. Przypomnieć należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości ani zagadnień techniczno-budowlanych. Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. Jednym z takich warunków, przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ust. 5 art. 61 przewiduje, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jeśli chodzi o zaopatrzenie w wodę, zarówno we wniosku, jak i w decyzji – oprócz wspomnianej studni – przewidziano przyłączenie do projektowanej sieci wodociągowej w oparciu o odrębną umowę z gestorem sieci. W aktach znajdują się stosowne zgody i zapewnienia ze strony Gminy w tym zakresie (k. 98-99). Co do zasady przez uzbrojenie terenu w wodę należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej, a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jest jednak dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (por. A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], j.w.). Należy podnieść, że WSA w Kielcach w wyroku z 31 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 464/19, dotyczącym skargi Spółki na decyzję SKO stwierdzającą nieważność decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, uchylając zaskarżoną decyzję znalazł podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań wyłącznie w części dotyczącej wzmianki o studni głębinowej, która nie była ani przedmiotem wniosku, ani też w raporcie nie przewidziano jej budowy. Zaznaczyć należy, że NSA w wyroku z 5 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1829/20, podzielił to stanowisko Sądu I instancji, zaś SKO w nadesłanej przy piśmie z 12 maja 2021 r. decyzji (nieostatecznej i nieprawomocnej), stosując się do wytycznych Sądu stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w części, tj. w pkt. I. rozstrzygnięcia pn. Rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia w zakresie dotyczącym studni głębinowej (w pozostałym zakresie SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji). Jak słusznie zauważył Sąd orzekający w sprawie II SA/Ke 464/19, początkowo przedmiotowe przedsięwzięcie funkcjonowało, jeśli chodzi o zaopatrzenie w wodę, wyłącznie dzięki wodociągowi gminnemu. Dopiero decyzją Marszałka Województwa z 7 maja 2018 r., zmieniającą decyzję tego samego organu o pozwoleniu zintegrowanym z 17 stycznia 2017 r. przewidziano, że ferma będzie zaopatrywana w wodę z własnej studni. Potwierdzają to decyzje zgromadzone także w aktach administracyjnych niniejszej sprawy (por. k. 193 i 203 tych akt). Z powyższego wynika, że niezależnie od możliwości zrealizowania przez Spółkę własnego ujęcia wody (a więc także w sytuacji jej wyeliminowania z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), niewątpliwie na etapie wydawania decyzji ostatecznej z [...] w sprawie warunków zabudowy był spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w postaci zapewnienia inwestycji zaopatrzenia w wodę, a to z wodociągu gminnego. Nie można więc z tego powodu zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa w omawianym zakresie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jeśli chodzi o argument podnoszony przez Kolegium dotyczący rażącego naruszenia zakazu przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały z 23 września 2013 r. (w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), tj. zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, a to w związku z faktem, że – jak podnosi SKO – inwestycja miała obejmować także realizację studni wiertniczej, której parametrów bliżej nie określono, należy zauważyć, że w § 4 ust. 2 pkt 1-4 powołanej uchwały przewidziano wyjątki od powyższego zakazu. Zgodnie z pkt. 4 zakaz ten nie dotyczy ustaleń warunków zabudowy m.in. dla zabudowy zagrodowej oraz obiektów i urządzeń budowlanych niezbędnych do jej użytkowania, pod warunkiem zapewnienia minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej na danym terenie. Otóż skoro, zgodnie z powyższymi rozważaniami, nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa przy przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, tym samym nie jest zasadne uznanie, że doszło do takiego naruszenia w przypadku zakazu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały z 23 września 2013 r., a to w związku z przytoczonym wyjątkiem przewidzianym w § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały. Nie ulega wątpliwości, że w decyzji ostatecznej przewidziano minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że podnoszone przez Kolegium w zaskarżonej decyzji argumenty, mające wykazać rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji ostatecznej, nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II wyroku. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a nadto kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł.