Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 241/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 11, art. 77, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi P. B.-U. "B." A. B. i W. sp.j. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania gruntowego podwyższenia terenu działki do nowej linii spływu oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] kwietnia 2014r. do Urzędu Gminy S. wpłynął wniosek G. W., właścicielki działki o nr geod. [...], reprezentowanej przez radcę prawnego P. N. "o wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Wniosek dotyczył działki o nr [...] należącej do Przedsiębiorstwa Budowlano - Usługowego "B." Spółka jawna, na której podniesiono teren w związku z zabudową szeregową, co spowodowało - zdaniem wnioskodawczyni - zmianę odpływu wód opadowych i doprowadziło do podtopienia jej działki.

Sprawa była kilkakrotnie przedmiotem rozpoznawania przez Burmistrza S. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. i toczy się od 2014 r.

Pierwszą decyzją z dnia [...] września 2014 r. Burmistrz S. umorzył postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w Zaściankach, gdyż po przeprowadzonych oględzinach spornych działek uznał, że na terenie działki nr [...] rów jest drożny, natomiast w przebiegu działki wnioskodawczyni charakteryzuje się brakiem konserwacji i utrzymania. W związku z powyższym nie stwierdzono negatywnego wpływu nasypu gruntowego wykonanego na działce inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. rozpoznając odwołanie skarżącej uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania ustalając, że organ I instancji nie dokonał analizy wszystkich przesłanek z art. 29 Prawa wodnego i nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego tj. nie ustalił czy i kiedy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działce nr [...] i czy miało to wpływ na grunt skarżącej oraz nie dokonał ustalenia czy teren ten jest zalewany.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Burmistrz S. decyzją z dnia [...] października 2015 r. orzekł o braku naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] oraz odmówił nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] wobec działki nr [...]. Po przeprowadzeniu ponownych oględzin stwierdzono częściowe występowanie wód powierzchniowych na terenie działki nr [...], zaś z opinii geologa przedłożonej przez inwestora wynikało, że na działkach [...] oraz przeznaczonych po zabudowę szeregową występuje powierzchniowo woda, która ma charakter sezonowy, ale też wynika ze słabej drożności rowu wnioskodawczyni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzji i sprawę skierowało do ponownego rozpoznania wskazując, że na skutek nawiezienia ziemi nastąpiło znaczne podwyższenie poziomu gruntu na działce nr [...] (około 1 metra), ale organ I instancji ustalił, że nie spowodowało to zmiany stosunków wodnych. W związku z powyższym podniósł, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii.

W dniu [...] listopada 2017 r. została sporządzona na wniosek organu I instancji ekspertyza – opinia dotycząca ewentualnej zmianie stosunków wodnych w związku z podwyższeniem terenu działki nr [...], mogącym mieć wpływ na grunty sąsiedniej działki. Opinię tą sporządził mgr. inż. W. Ż. specjalista z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji. Według biegłego, po podwyższeniu terenu nastąpiła blokada naturalnego spływu wody, doszło do zmiany kierunku odpływu wód, które zostały skoncentrowane na działce [...]. Zmiana kierunków spływu została uwidoczniona w opinii biegłego: w załączniku nr 1- przedstawiono stan przed inwestycją, w załączniku nr 2 stan po rozpoczęciu i zakończeniu inwestycji. Biegły wskazał, iż główną przyczyną tego stanu jest ww. budowa, która stała się barierą dotychczasowego kierunku spływu tj. przez narożną część działki nr [...]. W związku z blokadą w zachodnim narożu działki wnioskodawczyni nr [...] wytworzyło się bezodpływowe zastoisko wód. Mniej istotną przyczyną zwiększonego zalewu tej działki jest wypłycony rów melioracyjny, który nie zapewnia funkcji drenującej wód gruntowych. Powierzchnia zalewania to ok. 1500 m2. Biegły wskazał, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy na terenie ponosi właściciel działki nr [...]. Biegły przedstawił trzy warianty naprawcze:

I. Na działce nr [...] w części przygranicznej z działką [...] wykonanie rowu otwartego dł. ok. L-40 mb z włączeniem do rowu melioracyjnego,

II. na działce [...] w części przygranicznej z działką [...] - rów otwarty dł. ok. 25 mb, a na działce [...] skośny kanał kryty 0800 z wylotem do rowu melioracyjnego,

III. gruntowe podwyższenie terenu działki [...] na pow. ok. 1500 m2 do nowej linii spływu powierzchniowego.

Z uwagi na pismo G. W. z [...] grudnia 2017r. oraz zastrzeżenia Spółki B. z [...] grudnia 2017r. biegły uzupełnił opinię w dniu [...] grudnia 2018r. podając, iż proponowane 3 - wariantowe rozwiązania naprawcze nie kolidują z ustanowioną służebnością drogi koniecznej na działce nr [...] na rzecz właściciela działki nr 65/2 (załącznik nr 4 - opis na mapie terenu). Nadto biegły wyjaśnił, iż odnośnie funkcjonalności rowu wskazać należy, że narożna część działki [...] znajduje się w strefie tzw. "martwej". Nawet przy pogłębieniu rowu, strefa narożna nie zostanie odwodniona w sposób naturalny. Dlatego biegły podtrzymuje swoje stanowisko, że stan rowu nie ma związku z przedmiotem sprawy. Następnie biegły dokonał kolejnego uzupełnienia opinii i w piśmie z [...] lutego 2018r. doprecyzował parametry rowu z wariantu I oraz II. Podał, iż na obecnym etapie najprostszym oraz również skutecznym rozwiązaniem w danej sprawie jest wariant I.

Mając powyższe na uwadze Burmistrz S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nakazał spółce B. wykonanie na rzecz G. W. gruntownego podwyższenia terenu przedmiotowej działki, uwzględniając przebieg ustanowionych dwóch służebności dróg koniecznych na działce nr [...] – należącej do spółki oraz [...] – należącej do wnioskodawczyni. Podstawę takie rozstrzygnięcia stanowiło dokonane ustalenia, że naruszenie stosunków wodnych spowodowane jest przez właściciela działki o nr [...] i istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem właściciela gruntu, a szkodą powstałą na gruntach sąsiednich. Wnioskodawczyni w toku postępowania wyrażała zgodę na wariant III z opinii biegłego, natomiast spółka na wariant I tj. wykonanie roku odwadniającego. Organ I instancji przytoczył znaczną część opinii biegłego i wybrał wariant wskazany przez wnioskodawczynię.

Po rozpoznaniu odwołania spółki B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania podnosząc, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe, w tym opinię biegłego, ale nie dokonał własnych ustaleń, tylko przywołał ustalenia dokonane przez biegłego i nie ocenił tej opinii zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, ani też podnoszonych przez strony kwestii spornych w tej opinii i wybranych wariantów.

W dalszym postępowaniu nie doszło także do zawarcia ugody między stronami. Ponadto na wniosek organu I instancji - biegły w piśmie z [...] lutego 2019r. wskazał kolejny tj. IV wariant rozwiązania sytuacji na gruncie tj. drenaż przyskarpowy w obsypce ze żwiru płukanego tj. zmodyfikowana wersja tzw. "drenażu francuskiego". Jednocześnie biegły wyjaśnił, iż wbrew temu co podał organ, w wariancie naprawczym nr III podwyższenie gruntowe części terenu stanowi jednoskarpową poszerzoną groblę ziemną i należy je zaliczyć do urządzenia wodnego kształtującego zasoby wodne.

Mając powyższe na uwadze, Burmistrz S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nakazał spółce wykonanie na rzecz wnioskodawczyni wariantu 4 opinii uzupełniającej z [...] lutego 2019 r.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że w swojej 25 stronicowej decyzji organ I instancji nie zastosował się do wcześniejszych wytycznych i mylnie zrozumiał, że przyjęty wariant gruntownego podwyższenia terenu działki nr [...] nie stanowi wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, co stanowiło podstawę do zwrócenia się do biegłego o uzupełnienie ekspertyzy o inny wariant niż przedstawiony w pierwotnej decyzji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Burmistrz S. w dniu [...] listopada 2019r. wydał decyzję, w której zobowiązał Spółkę B. do poprawy sytuacji wodnej poprzez gruntowe podwyższenie terenu działki [...] na pow. ok. 1500 m2 do nowej linii spływu powierzchniowego (wariant 3 opinii biegłego).

Kwestionując zapadłe rozstrzygnięcie, B. Spółka jawna złożyła odwołanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez nakazanie wykonania wariantu I przedstawionego przez biegłego.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej (...);

2. art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ odrzucając wykonanie wariantu I oraz II, a wybierając najbardziej kosztowne i pracochłonne rozwiązanie obciążające skarżącego;

3. art. 12 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do dyspozycji przepisu nakazującego organowi posługiwać się możliwe najprostszymi środkami prowadzącymi do zakończenia postępowania i przedłużenie postępowania (...);

4. art. 77 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, zaniedbanie obowiązku właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez wydanie decyzji na podstawie sprzecznych z uzupełniającą opinia biegłego założeniach, że wykonanie wariantu I lub II, koliduje i zmniejsza powierzchnie drogi koniecznej i przyjęcie, ze zastosowanie tych rozwiązań zmniejszy i uniemożliwi zabudowę działki [...];

5. art. 107§ 3 K.p.a. poprzez niewypełnienie kryterium prawidłowego uzasadnienia decyzji, brak uzasadnienia faktycznego opartego na dowodach, brak wskazania i uzasadnienia faktów, które organ uznał za udowodnione i na jakiej podstawie oraz brak uzasadnienia, dlaczego istotne dowody zostały pominięte.

Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2019 r. wskazując, że podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie jest art. 29 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015r., poz. 469 z późn. zm.). W myśl przepisu przejściowego art. 545 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3 d, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 29 Prawa wodnego i wskazując na zmianę stosunków wodnych na działce [...], przedstawił tok postępowania w sprawie, podjęte czynności oraz odniósł się do opinii biegłego z [...] listopada 2017 r. oraz uzupełnień tej opinii. Mając powyższe na uwadze, podzielił stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji. Przyjęcie wariantu III wnioskodawczyni – w ocenie organu - skutecznie zabezpiecza działkę poszkodowaną, w sposób trwały, w każdej porze roku, a także posłuży korzystnie w realizacji jej przyszłego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i planami inwestycyjnymi G. W. (pod zabudowę szeregową). Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że realizacja wariantu I oraz II - tj. budowa rowu wpłynie niekorzystnie na atrakcyjność i zmniejszy powierzchnię pod zabudowę działki wnioskodawczyni. Podobnie w zakresie wariantu nr IV - stanowiłby on znaczną ingerencję w prawo własności działki wnioskodawczyni, na co nie wyraziła ona zgody. Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a rozstrzygnięcie zostało w sposób przejrzysty i wystarczający uzasadnione. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, bowiem organ I instancji nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów poprzez przyjęcie wariantu nr III dla naprawy sytuacji w zakresie stosunków wodnych na omawianym terenie. Nie ulegało wątpliwości – w ocenie SKO - że do naruszenia stosunków wodnych doszło z powodu podwyższenia terenu o 1 metr przez właściciela działki [...] tj. Spółkę B. Nie ulega też wątpliwości, że z tego samego powodu, wszystkie sposoby naprawy sytuacji polegają na umieszczeniu właściwych urządzeń na działce poszkodowanej - tj. działce niżej usytuowanej. Organ odwoławczy podkreślił, że już w opinii z [...].11.2017r. sporządzający biegły zaznaczył, że nie zostały znalezione sposoby skutecznych rozwiązań bez ingerencji w teren działki nr [...], a warunkiem możliwości wykonania jest porozumienie (zgoda) jej właścicielki. Z uwagi na to, że doszło do naruszeń stosunków wodnych na działce nr [...], słuszne stało się przekonanie organu I instancji, że zgoda właścicielki winna mieć istotne znaczenie dla przyjętego przez organ sposobu naprawienia sytuacji. W ocenie Kolegium należy podzielić stanowisko strony jak i organu, że wykonanie rowu otwartego (wariant I) lub też rowu otwartego w części, a w części kanału krytego (wariant II), wpłynie niekorzystnie na pozostałą powierzchnię zabudowy, na utrudnienia w planach przyszłego podziału na mniejsze działki i planów zabudowy, a nawet na bezpieczeństwo przyszłych mieszkańców na tych terenach. Urządzenie typu rów oznacza także koszty utrzymania rowu w odpowiednim stanie technicznym. Kolegium zauważa, że organ I instancji, w swojej decyzji wskazał na argument dotyczący utrudnień w zakresie dostępu do drogi koniecznej i wjazdu na działkę, co zostało wykluczone przez biegłego w opinii uzupełniającej z [...].02.2018r., jednakże zdaniem Kolegium, błąd organu I instancji w tym zakresie nie wpływa na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium nie podzieliło przy tym także stanowiska organu I instancji, że wszelkie koszty w wariantach I oraz II stałyby po stronie wnioskodawczyni. Nie może to być słuszny argument przeciw zastosowaniu tych wariantów, gdyż w zakresie naruszenia stosunków wodnych - koszt budowy urządzeń obciąża stronę odpowiedzialną na naruszenia. Kolegium podkreśliło jednak, że każdy z zaproponowanych wariantów naprawczych stanowi ingerencję w dotychczasowy stan działki poszkodowanej. Jest to ingerencja nieprzewidziana i niezaplanowana przez właścicielkę działki [...], wynika z działań na które nie miała wpływu i które niekorzystnie wpływają na jej własność. Zatem należy mieć na uwadze istotę przepisów regulujących stosunki wodne. Oznacza to, że nikt nie może podejmować działań ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a naprawa tych działań może oznaczać albo przywrócenie stanu poprzedniego albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie Kolegium, skoro w omawianej sprawie nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego, to naprawa szkody, nie może prowadzić do pogorszenia dotychczasowych warunków na działce poszkodowanego właściciela. Zatem, wybór wariantu nr III - przewidzianego w opinii biegłego, akceptowanego przez wnioskodawczynię, wpłynie najmniej ingerencyjnie w jej własność, a przy tym nie stanowi o naruszeniu wymienionych w odwołaniu przepisów postępowania przez organ I instancji.

Końcowo SKO podkreśliło, że podniesienie poziomu gruntu ma dotyczyć wyłącznie okolic zalewanych tj. ok. 1500 m2, a cała działka to pow. 6074 m2. Nadto wskazało, że Spółka B. w odwołaniu, pomimo sprzeciwu na wariant nr III, nie wskazała, z jakich powodów uważa, że przyjęcie wariantu I lub II winno być w tej sprawie bardziej zasadne. W tym stanie faktycznym i prawnym, mając na uwadze że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ani naruszenia prawa materialnego organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na w/w decyzję wywiodła B. Spółka jawna, reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.

1) art. 8 k.p.a. tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o uzasadnienie organu I instancji, bez rzetelnego przeanalizowania całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności opinii biegłego i oparcie rozstrzygnięcia na niczym niepopartych twierdzeniach organu I instancji,

2) art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję odrzucającą wykonanie wariantu I i II, a wybierającą wariant III - najkosztowniejszy i najbardziej pracochłonny,

3) art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, zaniedbanie obowiązku właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji przez organ I instancji w oparciu o twierdzenia niepotwierdzone w materiale dowodowym, nie miało wpływu na wydaną decyzję,

4) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez nie wypełnienie kryterium prawidłowego uzasadnienia decyzji, brak uzasadnienia faktycznego opartego na dowodach, brak wskazania i uzasadnienia faktów, które organ uznał za udowodnione i na jakiej podstawie oraz brak uzasadnienia, dlaczego istotne dowody zostały pominięte,

5) art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2019 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, zawierała szereg sprzecznych twierdzeń i wniosków i jako taka powinna zostać uchylona w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazało także, że fakt wyboru jednego z wariantów wskazanych w opinii biegłego, nie oznacza, że opinia biegłego została pominięta. Natomiast wybór wariantu oraz jego uzasadnienie należy do zadań i obowiązków organu administracyjnego, natomiast strona skarżąca nie podała żadnych innych argumentów przemawiających za koniecznością uwzględnienia innego wariantu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy Sąd w pełni uznaje za prawidłową i zgodną z ustalonym stanem faktycznym.

Rozważania w sprawie niniejszej należy poprzedzić wyjaśnieniem, że trafnie ustaliły organy obu instancji, że podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie jest art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015r., poz. 469 ze zm.), ze względu na to, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku G. W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. W myśl przepisu przejściowego art. 545 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 310 t.j.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Podkreślić należy jednak, że zarówno przepis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz. U. z 2015r., poz. 469 ze zm., zwanej dalej stare Prawo wodne), jak i przepis art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 t.j.) zakazuje właścicielowi gruntu zmiany stanu wód na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód oraz wprowadzania ścieków oraz na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 starego Prawa wodnego i art. 234 ust. 2 nowego Prawa wodnego). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu, zmiany stanu wody na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 starego Prawa wodnego i art. 234 ust. 3 nowego Prawa wodnego).

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001r., jak też w postępowaniu prowadzonym na podstawie tak samo brzmiącego art. 234 Prawa wodnego z 2017r., organ ma obowiązek ustalenia, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała szkodę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (vide między innymi: wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2013r. sygn. II SA/Łd 336/13 – CBOSA). Nie każda przy tym zmiana stosunków wodnych na gruncie będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (vide: wyrok NSA z 29 grudnia 2012r. sygn. II OSK 1538/11 oraz WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r. sygn. II SA/Gl 23/13 – CBOSA). Innymi słowami w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo – skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Jako, że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo – skutkowego, wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu, w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych na gruncie, dopuszczany jest dowód z opinii biegłego a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń.

Przede wszystkim należy podkreślić, że opisane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. inicjującym postępowanie, działanie Przedsiębiorstwa Budowlano – Usługowego B. Spółka jawna w B. (uznane przez wnioskodawczynię za szkodliwe) polegało na podwyższeniu gruntu własnej działki nr [...] dla potrzeb realizowanej zabudowy szeregowej o 1 metr. Nie ulega również wątpliwości, że trwałym elementem działań sąsiada wnioskodawczyni pozostało to podwyższenie terenu, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy m.in. szereg zdjęć dołączonych do sprawy na różnych etapach postępowania, z uwzględnieniem także różnych pór roku. Bezspornym również jest to, że w toku trwającego od kwietnia 2014 roku postępowania administracyjnego (7 lat), ustalono wystąpienie szkody na gruncie wnioskodawczyni tj. zaleganie wody na części jej nieruchomości o nr [...], a ponadto ustalono związek przyczynowy między działaniem spółki B., a zmianą stanu wód na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Na obecnym etapie postępowania okoliczności te nie są kwestionowane przez obie strony postępowania, również stroną skarżącą i w ocenie Sądu również nie budzą żadnych wątpliwości. Podkreślić przy tym należy, że sprawa było pięciokrotnie rozpoznana przez organ I instancji i 4 razy uchylona przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze, z różnych względów, szczegółowo wskazanych w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

W tych okolicznościach istotą sporu pozostaje jedynie wykonanie przez stronę skarżącą urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 starego Prawa wodnego), bowiem jak trafnie wykazały organy przywrócenie stanu poprzedniego w niniejszej sprawie nie jest możliwe. Przeglądając akta administracyjne niniejszej sprawy, ma się wrażenie, że wszystko ostatecznie została w sprawie wyjaśnione, a mimo to po 7 latach skarżąca nadal pozostaje z naruszeniem stosunków wodnych na swojej działce bez swojej winy, na skutek działań osób trzecich, strony skarżącej - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym jednoznacznej opinii biegłego (stan eksploatacyjny rowu melioracyjnego na działce nr [...] nie ma bowiem związku przyczynowo – skutkowego z wykazanym stanem wód wywołanym blokadą nasypową na działce nr [...] – opinia biegłego z dnia [...] listopada 2017r.).

W kontrolowanym postępowaniu, realizując zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Burmistrz S. dopuścił dowód z ekspertyzy biegłego hydrologa na okoliczność oceny zmiany stanu wody na gruncie w związku z działaniami właściciela nieruchomości o numerze geodezyjnym [...]. Z ekspertyzy z dnia [...] listopada 2017 r. sporządzonej przez mgr. inż. W. Ż. specjalisty z zakresu hydrologii, budownictwa wodnego i melioracji wraz z mapą zasadniczą i szkicami poglądowymi o hydrologicznym układzie spływu wód w rejonie omawianych działek (sporządzonej prawie 4 lata po wszczęciu postępowania) jednoznacznie wynika, iż działania właściciela działki o numerze [...] noszą znamion naruszenia stanu wody na gruncie wnioskodawczyni i zbędne jest ponowne przytaczanie treści opinii w tym zakresie, skoro na obecnym etapie nie jest to sporne. Należy przy tym podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ I instancji przeprowadził i zgromadził szereg dowodów m.in. oględziny, opinia, opinia uzupełniająca z [...].02.2018r., opinia uzupełniająca nr 2 z [...].02.2018r., uzupełnienie opinii - wariant IV z [...].02.2019r., dokumenty związane z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę szeregówek na działce spółki jawne B. Do akt dołączono także mapę zasadniczą omawianego terenu, wydruk z Portalu Geo-Media, materiały zdjęciowe, wydruki z ewidencji gruntów omawianych działek, decyzję, projekt budowlany i pozwolenie na użytkowanie zabudowy szeregowej na działce [...]. Bezsporne jest także to, że pierwotny poziom obu działek [...] i [...] był zrównany, a w wyniku zabudowy szeregowej i po wymianie gruntu powstał ok. 1 - metrowej wysokości skarpowy uskok ziemny. Biegły wskazał, iż główną przyczyną tego stanu jest ww. budowa, która stała się barierą dotychczasowego kierunku spływu tj. przez narożną część działki [...]. W związku z blokadą w zachodnim narożu działki poszkodowanej [...] wytworzyło się bezodpływowe zastoisko wód.

Biegły przedstawił trzy warianty naprawcze:

I. Na działce nr [...] w części przygranicznej z działką [...] wykonanie rowu otwartego dł. ok. L-40 mb z włączeniem do rowu melioracyjnego,

II. na działce [...] w części przygranicznej z działką [...] - rów otwarty dł. ok. 25 mb, a na działce [...] skośny kanał kryty 0800 z wylotem do rowu melioracyjnego,

III. gruntowe podwyższenie terenu działki [...] na pow. ok. 1500 m2 do nowej linii spływu powierzchniowego.

W uzupełniających opiniach ustalono również, że 3 - wariantowe rozwiązania naprawcze nie kolidujące w ocenie biegłego z ustanowioną służebnością dróg koniecznych (załącznik nr 4 - opis na mapie terenu). Nadto biegły wyjaśnił, iż odnośnie funkcjonalności rowu, że narożna część działki [...] znajduje się w strefie tzw. "martwej". Nawet przy pogłębieniu rowu, strefa narożna nie zostanie odwodniona w sposób naturalny. Dlatego biegły podtrzymuje swoje stanowisko, że stan rowu nie ma związku z przedmiotem sprawy. Na wniosek organu I instancji - jak słusznie wskazało SKO nietrafny – ustalono IV wariant rozwiązania sytuacji na gruncie tj. drenaż przyskarpowy w obsypce ze żwiru płukanego tj. zmodyfikowana wersja tzw. "drenażu francuskiego". Wariant ten w ocenie Sądu był zbędny, a brak zgody na wybór wariantu przez strony nie uzasadniał konieczności uzupełnienia opinii w tym zakresie.

Sąd w całości podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego i podkreśla, że przedstawiona przez biegłego opinia została sporządzona w sposób rzetelny, zawiera wszystkie niezbędne elementy, jasno opisuje stan sprawy sprzed zmiany stosunków wodnych, jak po wybudowaniu budynków zabudowy szeregowej. Opinia odpowiada w swojej treści na wszelkie zapytania sformułowane przez organ I instancji, a pisma stanowiące uzupełnienie opinii precyzują wątpliwości odnośnie wpływu przebiegającego, w tym terenie rowu melioracyjnego oraz wpływu zaproponowanych rozwiązań na ustanowioną drogę konieczną. Brak jest w tej sprawie przesłanek do odmowy wiarygodności tego dowodu. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty skargi w żaden sposób nie wykazały naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie prawidłowości sporządzonej opinii i dokonanej oceny organów w tym zakresie.

Pozostaje zatem wybranie jednego z wariantów – propozycji naprawczych wykazanych w sprawie. Wnioskodawczyni zgadza się jedynie na 3 wariant gruntowne podniesienie terenu działki [...] na pow. ok. 1500 m2 do nowej linii spływu powierzchniowego, natomiast strona skarżąca oponuje za wariantem I –najtańszym i najszybszym do wykonania. Podkreślić przy tym należy, że strona skarżąca skutecznie nie podważa wniosków tej opinii. Ich kwestionowanie jest niepopartą skutecznym przeciwdowodem, polemiką z oceną wyboru wariantu mimo, że biegły w opiniach uzupełniających odniósł się do wszystkich zarzutów, przy tym w opinii z [...] listopada 2017 r. nie wskazywał na żaden konkretny wariant. Ponadto wskazać, że biegły rekomendował wydanie wariantu I dopiero w opinii uzupełniającej, mając na uwadze, że jest on najprostszym skutecznym rozwiązaniem danej sprawy, ale nie ocenił wszystkich aspektów tej sprawy, które pozostawały w ocenie organów administracji. Biegły przedstawił 3 warianty, ale jednocześnie wskazał, że nie zostały znalezione sposoby skutecznych rozwiązań bez ingerencji w teren działki nr [...], a warunkiem możliwości ich wykonania jest zgoda właścicielki.

Sąd podziela argumentację przedstawioną przez SKO w zaskarżonej decyzji, że wykonanie rowu otwartego (wariant I) lub też rowu otwartego w części, a w części kanału krytego (wariant II) niewątpliwie wpłynie niekorzystnie na pozostałą powierzchnię zabudowy, na utrudnienia w planach przyszłego podziału na mniejsze działki i planów zabudowy, ponadto urządzenie typu rów oznacza także koszty utrzymania rowu w odpowiednim stanie technicznym, a to może rodzić dalsze postępowania sądowe w tym zakresie i konieczność ewentualnych roszczeń wnioskodawczyni. Ponadto zaproponowane warianty naprawcze stanowią ingerencję w dotychczasowy stan działki poszkodowanej. Jest to ingerencja nieprzewidziana i niezawiniona przez właścicielkę działki [...], a wynika z działań na które nie miała wpływu i które niekorzystnie wpływają na jej własność. Zgodnie z regulacją art. 29 starego Prawa wodnego i obecnie obowiązującą regulacją nie może podejmować działań ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a naprawa tych działań może oznaczać albo przywrócenie stanu poprzedniego albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Trafnie przy tym przyjęło Kolegium, że naprawa szkody, nie powinna prowadzić do pogorszenia dotychczasowych warunków na działce poszkodowanego właściciela. Zatem wybór wariantu nr III - na który strona poszkodowana wyraża zgodę, nie stanowi o naruszeniu wymienionych w odwołaniu przepisów postępowania przez organ I instancji.

Warto podkreślić końcowo, że postępowanie toczy się 7 lat, a pierwsza opinia biegłego jest z 2017 r., materiał dowodowy jest obszerny, a stanowisko organów zostało należycie wyjaśnione i uzasadnione (po wielu uchyleniach decyzji organu I instancji przez SKO), tym samym nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a, czy też 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy nie naruszył art. 138 k.p.a i szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jednocześnie podsumowując całokształt przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz wyciągnięte wnioski, które należycie uzasadnił. Zarzuty skargi natomiast stanowią jedynie polemikę z organem odwoławczym wyboru najdroższego dla strony skarżącej wariantu, przy czym zaakcentować należy jeszcze raz, że podwyższenie terenu działki dotyczy jedynie powierzchni około 1.500 m2 (cała powierzchni działki ponad 6.000 m2), a zatem trudno uznać, że jest wynikiem chęci osiągnięcia dodatkowych korzyści przez wnioskodawczynię. Natomiast skarżący niewątpliwie taką korzyść materialną odniósł podnosząc teren gruntu na swojej działce o 1 metr, bowiem w tych okolicznościach mógł wybudować szeregówki.

Należy wskazać, że opinia biegłego w toku postępowania administracyjnego podlega ocenie przez organy administracji, a jeśli zostały wskazane różne warianty rozwiązania problemu, to do decyzji organów administracji należy wybór właściwego wariantu, na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r. dotyczących wykonania robót budowlanych podniósł, że "skorzystanie z opinii biegłego w toku postępowania dowodowego opiera się na uznaniu administracyjnym. A zatem, ustawodawca nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie. Organ może zatem, ale nie musi, skorzystać z tego dowodu, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Podkreślić przy tym należy, iż organ nie jest związany opinią biegłego, co oznacza, że poddając ją ocenie, może zarówno uznać ją za trafną, jak i zdyskwalifikować oraz przyjąć opinię odmienną - własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że organy orzekające w niniejszej sprawie to organy wyspecjalizowane, których pracownicy posiadają wiadomości specjalne niezbędne do dokonania kwalifikacji wykonanych robót budowlanych" (sprawa sygn. akt II OSK 448/20, Lex nr 3052574).

W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące wadliwości oceny zgromadzonego materiału dowodowego i jego dowolnej oceny (naruszenie przepisów k.p.a). Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek uzasadniania decyzji jest związany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu wszystkie wskazane powyżej wymogi spełnia uzasadnienie decyzji organu II instancji, które jest szczegółowe i wyczerpujące i uwzględnia wszystkie aspekty sprawy. Natomiast fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z przedstawioną argumentacją nie świadczy o wadliwości uzasadnienia.

W zawiązku z powyższym, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j.).