Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2685/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej. k.p.a.) – po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" z siedzibą w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii zostały zamontowane na dachu budynku restauracyjno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. G. [...] w P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii zostały zamontowane na dachu budynku restauracyjno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew [...] przy ul. G. [...] w P. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Pismem z dnia 28 czerwca 2010 r., Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu, w związku z wnioskiem Stowarzyszenia "[...]"., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r.

Po rozpoznaniu ww. sprawy zapadła zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał na szczególny charakter postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie przepisu art. 156 § 1 k.p.a, które stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych – art. 16 k.p.a.

Powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, organ podkreślił, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Organ stwierdził, że roboty budowlane w niniejszej sprawie polegały na tym, że na kominie budynku restauracyjno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. G. [...] w P. został zainstalowany maszt o wysokości 2,95 m, na którym zamontowano anteny przedmiotowej stacji bazowej. Roboty budowlane polegające na realizacji ww. stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zostały zrealizowane pomiędzy dniem 29 maja 2006 r. (data zlecenia wykonania dokumentacji technicznej przedmiotowej stacji bazowej - vide: Dokumentacja techniczno formalna Stacja bazowa [...] Tom I dział II ust. 1.1 pkt 1), a dniem 14 listopada 2008 r. (data kontroli dokonanej przez pracowników organu stopnia powiatowego - vide: protokół z kontroli z dnia 14 listopada 2008 r.). Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu zatytułowanego "Wyniki weryfikacji anten wg Rozporządzenia Rady Ministrów Dz. Ust. Z dnia 31 VIII 2007 r., Nr 158, poz. 1105", sporządzonego w listopadzie 2008 r. wynika, że "rozpatrywana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko". Ponadto z ww. raportu wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania oraz że stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Z akt sprawy wynika także, że na przedmiotową inwestycję inwestor nie ubiegał się o decyzję o pozwoleniu na budowę, ani nie zgłaszał zamiaru wykonania robót budowlanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu decyzja odpowiada przepisom prawa. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48, czy też art. 49b ustawy Prawo budowlane, nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle definicji zawartej w przepisie art. art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane do budowli można jedynie zakwalifikować wolno stojące urządzenia techniczne. Maszt i anteny przedmiotowej stacji bazowej zainstalowane zostały na istniejącym komina, zatem nie stanowią one wolno stojącego urządzenia technicznego, w związku z czym nie mogą być również zakwalifikowane do budowli. Zgodnie z przepisem art. 30 ust 1 pkt 3 lit. b oraz pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji przedmiotowej stacji bazowej, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości powyżej 3 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz instalowaniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wydanego na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 20.000 W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z orzecznictwa sądowo administracyjnego wynika, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora, a przede wszystkim w wyniku przeprowadzonych oględzin, uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć swoje postępowanie, zatem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydaniem bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto ww. decyzja została wydana przez właściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osób będących stronami w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Powołując się na ww. argumentację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne odmówić stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" z siedzibą w R., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez zakwalifikowanie całej stacji bazowej telefonii komórkowej, jako urządzenia w sytuacji, w której jest ona traktowana w całości, jako budowla i wymagała pozwolenia na budowę, co "potwierdza Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Profesor Roman Hauser", art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który został pominięty w niniejszej sprawie pomimo, że zamierzenie inwestora nie dotyczy tylko i wyłącznie montażu urządzenia na obiekcie budowlanym, lecz część stacji jest zlokalizowana pod dachem; art. 7, 8, 9, 11, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez brak oceny wniosków Stowarzyszenia, logicznego i spójnego uzasadnienia, brak ustalenia całości stacji bazowej telefonii komórkowej, brak podania przepisu prawa materialnego, który pozwalałby na ocenę prawidłowości stanowiska w kwestii wymagań decyzji środowiskowej, brak oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem.

Strona skarżąca podniosła, że zwróciła się do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w celu konkretyzacji stosunku prawnego w odniesieniu się do całości inwestycji. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Profesor Roman Hauser stwierdził, iż nie widzi konieczności podjęcia uchwały albowiem bodowa całej stacji wykracza poza pojęcie instalacji na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne i wymaga uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącego, każdy logicznie myślący i uczciwy urzędnik wiedząc o takim stanowisku winien zaakceptować to stanowisko lub wystąpić z wnioskiem do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały podkreślając, że nie podziela tego stanowiska.

Skarżące Stowarzyszenie podniosło, iż każda inwestycja musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Brak stanowiska organu w tej kwestii nie pozwala jednak na polemikę. W kwestii wymogów uzyskania decyzji środowiskowej sprawa jest również zastanawiająca, gdyż organ nie stosuje konkretnych przepisów ustawy, czy rozporządzenia, co zgodnie z najnowszym orzecznictwem jest tożsame z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. W ocenie Stowarzyszenia u Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego istnieje zjawisko kryminogenne, bogate podmioty są zwalniane od przestrzegania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, "a normalny obywatel" musi się do niej bezwzględnie dostosować.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" w R.

Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II OSK 1013/11 na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie Sąd związany jest wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 27 września 2012 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że nieuprawniona była ocena Sądu pierwszej co do tego, że nie wystąpiła żadna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., którą to ocenę Sąd uzasadnił tym, że inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie kwalifikowała się również do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej NSA wskazał, że stosownie do treści art. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o instalacji, należy przez to rozumieć stacjonarne urządzenia techniczne (lit. a), zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (lit. b), bądź budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (lit. c).

Biorąc pod uwagę treść cytowanych przepisów możnaby przyjąć, że warunkiem instalowania urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest dokonanie zgłoszenia.

Jednakże przedmiotowa inwestycja nie polegała na instalowaniu urządzenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie NSA niezrozumiałe jest przede wszystkim, dlaczego orzekające w sprawie organy, skupiły się w swoich rozważaniach wyłącznie na montażu niespełna 3-metrowego masztu antenowego na kominie budynku i samych anten na tym maszcie, pomijając całkowicie okoliczność, że maszt z antenami stanowił jedynie część zamierzenia inwestycyjnego. Wynika to ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji całej stacji bazowej, mającej składać się docelowo z dwóch masztów z antenami, szafy sterującej i całego oprzyrządowania, pozwalającego na funkcjonowanie stacji. Dokumentacja techniczna nie obejmowała wyłącznie montażu anten na znajdującym się na dachu budynku kominie, lecz budowę stacji jako całości. W dokumentacji technicznej stwierdza się wyraźnie, że projektowana stacja bazowa jest obiektem budowlanym służącym do obsługi sieci telefonii komórkowej. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Zamierzenia tego nie można utożsamiać z czynnością zamontowania anteny na dachu budynku. Oprócz anten montowanych na kominie miał być również zamontowany drugi maszt z antenami oraz urządzenie sterujące.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wersji obowiązującej również w dacie realizowania inwestycji, zawiera legalną definicję obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć także budowlę stanowiącą całość techniczno–użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w opisanej sytuacji stanowi całość techniczno-użytkową. Poszczególne elementy składające się na stację bazową telefonii komórkowej nie mogą działać oddzielnie. Przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Stacji bazowej telefonii komórkowej nie można przy tym zaliczyć do urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane). Przez urządzenia budowlane, zgodnie z definicją legalną, należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Antena telefonii komórkowej jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z funkcjonowaniem obiektu budowlanego.

Skoro zatem zrealizowana budowla stanowi całość techniczno-użytkową, to wymagała ona pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Tymczasem stanowisko organów skupia się praktycznie na wykazaniu, że wykonano montaż masztu o wysokości 2,95 m, odłączonego na czas oględzin od reszty oprzyrządowania, co nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższe stanowisko za nietrafne, tym bardziej gdy uwzględni się wszystkie elementy składające się na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wskazane w dokumentacji technicznej. Sąd ten wskazał także, że nie bez znaczenia pozostawał fakt, że dokumentacja techniczna nie obejmowała montażu anten, a budowę stacji jako całości. W dokumentacji tej stwierdzono w sposób jednoznaczny, że projektowana stacja bazowa jest obiektem budowlanym służącym do obsługi sieci telefonii komórkowej.

NSA wskazal dalej, powolując się na jednolite orzecznictwo sądowo administracyjne, że budowa masztu ma służyć zainstalowaniu na nim anten, tj. urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne. Organy nie wzięły pod uwagę potencjalnego oddziaływania tych urządzeń na otoczenie, ograniczając zakres rozpoznania sprawy do zbadania możliwości realizacji samego masztu, będącego częścią docelowej inwestycji, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowi obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja obejmuje jeden obiekt, więc tego rodzaju wyjątek nie ma zastosowania. Jeszcze raz należy podkreślić, że przy kwalifikacji obiektów z punktu widzenia regulacji zwartych w ustawie – Prawo budowlane, należy zawsze mieć na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości. Podkreślił także, że budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej powoduje zmiany w sposobie zagospodarowania terenu, zmiany w sposobie użytkowania obiektu i zmianę jego formy architektonicznej. Tym samym wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślił również że budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). Tymczasem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły tę okoliczność. Tym samym nie zostało ocenione, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższym stanowiskiem związany był Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Należy w tym miejscu przypomnieć, że kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzje organu stopnia powiatowego, którą umorzono postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zrealizowanej na dachu budynku w P. przy ul. G. [...]. Podstawą wydania tej decyzji było dokonanie przez organ administracji oceny, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia ani nawet nie należała do tych, które wymagały przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Taką ocenę zaakceptował organ prowadzący postępowanie nadzorcze. Ze stanowiskiem tym, jak wynika z jednoznacznej, ww. oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić. Sąd wskazał bowiem, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Tym stanowiskiem związany jest Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Sam ten fakt uzasadnia twierdzenie o wadliwości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro bowiem inwestycja wymagała pozwolenia na budowę to nieuprawnione było przyjęcie przez organy że postępowanie jest bezprzedmiotowe co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji również nieuzasadnione jest stanowisko organu, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności wadą, o której mowa w pkt 2 tego przepisu.

Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że zgodnie z przyjętym, jednolitym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Skoro inwestor zrealizował inwestycję bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę to umorzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego niewątpliwie w sposób rażący narusza art. 105 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w niniejszej sprawie całkowicie pominięto zagadnienia związane z promieniowaniem elektromagnetycznym, którego dopuszczalną skalę reguluje rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. Akt ten posługuje się określeniem miejsc dostępnych dla ludności, przez co należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc do których dostęp ludności jest niemożliwy, zabroniony, utrudniony lub wymaga posługiwania się sprzętem technicznym. W zależności od mocy promieniowania, te miejsca dostępne są ograniczone. Załączona dokumentacja techniczna stwierdza, że stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wniosek taki oparto na stwierdzeniu, że brak jest miejsc dostępnych dla ludności w odległościach określonych w rozporządzeniu. Tymczasem opracowanie takie jest jednym z dowodów w sprawie, jego treść winna więc zostać poddana kontroli organu. Niewątpliwie stwierdzenie inwestora o braku obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko wymaga weryfikacji organu administracji. Oceny takiej organy nie dokonały w żadnym zakresie.

Powyższe wskazuje, że niezależnie od wskazanej wyżej wady decyzji zaskarżone rozstrzygniecie zostałoby wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ oceniając prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2009 r. z punktu widzenia zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. winien bowiem ocenić czy prawidłowe są twierdzenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że inwestycja ta nie wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i w zależności od wyników tych ustaleń ocenić czy ewentualna wada tej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu bądź jest inną przesłanką uzasadniającą stwierdzenie o nieważności decyzji.

Konkludując - zasadne są zarzuty skarżącego Stowarzyszenia wskazujące na wadliwość zaskarżonej decyzji. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącego organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) albowiem przepisu te nie były i nie powinny być stosowane bezpośrednio przez organy., obowiązkiem organów była bowiem ocena legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. z punktu widzenia zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Taka ocena została przez organy przeprowadzona wadliwie co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przede wszystkim prawa materialnego to jest art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28, 29 ust. 2 pkt 15 i 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 i 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.