Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2140/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 2 ust. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1160/17 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawcze 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz S. K. kwotę 78 (siedemdziesiąt osiem) złotych 12 (dwanaście) groszy tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 marca 2018r. sygn. akt IV SA/Gl 1160/17, w wyniku rozpoznania skargi S. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...], odmawiając przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnia K. L., powołując się na treść art. 4 i 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016r. poz. 195 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "ustawa 500+", stwierdził, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznana świadczenia wychowawczego na dzieci O. K., W. K. i A. K. w okresie zasiłkowym od dnia 1 października 2017r. do 30 września 2018r., natomiast nie spełnia warunków do przyznania tego świadczenia na dziecko K. L., albowiem nie jest ojcem tego dziecka i nie jest również opiekunem prawnym dziecka. Tym samym nie należy do osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy 500+, którym przysługuje świadczenie wychowawcze. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. powołał się na orzeczenia sądu rodzinnego, z których wynika, że jest opiekunem dziecka oraz wskazał na dobro dziecka i rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017r. uchyliło decyzję organu I instancji, w sprawie świadczenia wychowawczego w części odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na K. L. i w tej części umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał przepisy art. 4 i art. 5 oraz art. 2 pkt 10) ustawy 500+ stwierdzając, że decyzja pierwszoinstancyjna w zaskarżonej części jest wadliwa i dlatego nie może pozostać w obrocie prawnym. W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości co do tego, że nie została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem skarżący nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia. Organ tym samym uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w tym postępowaniu. Przed Sądem Rejonowym [...] w K. nie zakończyło się jeszcze postępowanie wszczęte z powództwa Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w K. o zaprzeczenie ojcostwa K. L. Dodatkowo stwierdził, że wnioskodawca nie jest również opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu art. 2 pkt 10) ustawy 500+, który stanowi, że opiekunem faktycznym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, która wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, nie jest również jego opiekunem prawnym, gdyż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział V Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2017r. sygn. akt [...] skarżącemu powierzona została jedynie piecza nad dzieckiem. Skoro skarżący nie jest stroną postępowania o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. L. to brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku w tym zakresie. Kolegium uchyliło zatem decyzję organu I instancji w zaskarżonej części i umorzyło w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł S. K. podnosząc, że wydane w tej sprawie decyzje są błędne, bowiem jest faktycznym opiekunem dziecka, a jego partnerka A. W. jest opiekunem prawnym. Wskazał, że tylko na nim spoczywa ciężar leczenia i edukacji dziecka.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Przed Sądem I instancji skarżący oświadczył, że sprawa o zaprzeczenie ojcostwa K. L. została zakończona w sierpniu 2017r., a nadto, że wystąpił zarówno o ustalenie ojcostwa K. L., jak i o przysposobienie dziecka i złożył do akt wezwania sądu rejonowego w tych sprawach z terminem rozprawy w sprawie o ustalenie ojcostwa wyznaczonym na dzień 9 kwietnia 2018r.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Sąd I instancji przywołał treść art. 4 ust. 2 oraz art. 2 pkt 10) ustawy 500+ oraz podkreślił, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Sąd dalej zauważył, że co do zasady bieżącą pieczę nad dzieckiem sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r. poz. 788 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "K.r.o.". Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że Sąd Rejonowy [...] w K., w sprawie o sygn. akt [...], zainicjowanej wnioskiem skarżącego zmierzającym do uregulowania sytuacji prawnej dziecka K. L., najpierw w drodze zabezpieczenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r. powierzył pieczę nad małoletnią K. L. skarżącemu, a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r., ograniczając władzę rodzicielską nieznanej z miejsca pobytu matki dziecka A. L., powierzył skarżącemu pieczę nad małoletnią, ustalając zarazem, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania skarżącego. Okoliczności tej organy administracji nie dostrzegły. Dalej Sąd I instancji wskazał, że z ww. postanowienia wynika, że skarżący poczuwa się do ojcostwa K. L., która pochodzi tak jak dwójka jego małoletnich dzieci O. i W. z nieformalnego związku z A. L., w którym pozostawał od 2008r. do grudnia 2014r. A. L. w dacie urodzenia K. L. pozostawała w związku małżeńskim co spowodowało ustawowe domniemanie pochodzenia tego dziecka z małżeństwa. Skarżący z zamiarem uznania dziecka, zwrócił się do prokuratury o wystąpienie do sądu o zaprzeczenie ojcostwa. Analiza DNA dała podstawy do potwierdzenia ojcostwa S. K. w ponad 99,9999%. Sąd I instancji zwrócił także uwagę na to, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2017r. opiekunem prawnym dziecka ustanowiono A. W., z którą skarżący obecnie pozostaje w faktycznym pożyciu i z którą utrzymuje i wychowuje czwórkę dzieci, w tym dwoje małoletnich dzieci O. i W. ze związku z A. L., syna A. ze wspólnego związku z A. W. oraz małoletnią K. L., do ojcostwa której się poczuwa i co do której sąd rodzinny wydał ww. zarządzenia opiekuńcze. Sąd I instancji podkreślił także, że w dacie wydawania decyzji I instancji, postanowieniem Sądu Rejonowego w K., K. L. nie tylko została umieszczona pod bieżącą pieczą skarżącego, ale w ww. orzeczeniu sądu rodzinnego miejsce zamieszkania skarżącego zostało wskazane jako miejsce zamieszkania dziecka. Tym samym centrum spraw życiowych dziecka stanowi miejsce zamieszkania skarżącego, który sprawując z mocy postanowienia sądu rodzinnego pieczę nad dzieckiem jest obowiązany do zapewnienia kosztów opieki, utrzymania, leczenia i wychowania dziecka. S. K. jest zatem faktycznym opiekunem dziecka. Opiekunem prawnym dziecka została ustanowiona dnia 14 listopada 2017r. A. W. Sąd wskazał nadto, że organy nie ustaliły kiedy i w jaki sposób zakończyła się sprawa o zaprzeczenie ojcostwa, jak również nie ustalono kiedy skarżący wystąpił o ustalenie ojcostwa i o przysposobienie. Ponadto Sąd zauważył, że wyrok ustalający ojcostwo wywołuje skutek wstecz.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy 500+ w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2017r. sygn. akt III SA/Kr 1140/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 września 2017r. sygn. akt II SA/Łd 566/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016r. sygn. akt. VIII SA/Wa 833/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów opiekuna dziecka należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 10) ustawy 500+. Uznał, że niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do tych, którzy faktycznie opiekują się dzieckiem i wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Sąd wskazał, że w art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji RP postanowiono, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza prawo żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Z kolei zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991r. (Dz.U. z 1991r. poz. 526), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "Konwencja", dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że ustawy uchwalone przez Sejm i Senat muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Powołując się na powyższe Sąd I instancji wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] sierpnia 2017r. małoletnia K. L. została powierzona pieczy wnioskodawcy, a co więcej jego miejsce zamieszkania zostało wskazane jako miejsce zamieszkania dziecka. Pozbawienie dziecka dostępności do świadczenia wychowawczego stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (art. 27 Konwencji). Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji, Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, również w sytuacji, gdy władza rodzicielska matki jest ograniczona, czy też gdy władzy tej matka została pozbawiona. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), a więc wszystkiego tego co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia z postanowień Konstytucji RP i Konwencji.

Ponadto w ocenie Sądu, organ odwoławczy przedwcześnie zakwestionował interes prawny skarżącego w tym postępowaniu i powołał się na art. 28 K.r.o., skoro organ I instancji nie poczynił istotnych w tej sprawie ustaleń faktycznych. Sąd wskazał nadto, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji przede wszystkim wyjaśni okoliczności faktyczne we wskazanym wyżej kierunku i uwzględni powyższą ocenę prawną zwłaszcza w kontekście konstytucyjnych zasad i norm wynikających z Konwencji, a nadto przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych do uzyskania świadczenia wychowawczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżając go w całości. Wskazując na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10) "ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. z 2016r. Dz.U. poz. 1518)", (a winno być ustawy 500+ i tak też te regulacje przywoływane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) przez zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej przepisu art. 2 pkt 10) ustawy 500+, w sytuacji, gdy ustawa ta zawiera definicje legalne zarówno pojęcia: "opiekun faktyczny dziecka" jak i pojęcia: "dziecko";

2) art. 193 Konstytucji RP przez zaniechanie skierowania zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność przepisu art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10) ustawy 500+ z Konstytucją RP i ratyfikowaną umową międzynarodową, tym samym przyznanie sobie kompetencji do kontroli konstytucyjności ustaw;

3) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku na przepisie art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 20 Konwencji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. wniósł o jej oddalenie w całości. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący przedłożył wyrok Sądu Rejonowego [...] V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sierpnia 2018r. sygn. akt [...] ustalający, iż skarżący jest ojcem małoletniej K. L. i nadający małoletniej nazwisko Kropisz (k. 69).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny wykładni art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy 500+, w kontekście zastosowania funkcjonalnej reguły interpretacyjnej odwołującej się do przepisów Konstytucji RP i Konwencji, w następstwie zastosowania której, Sąd I instancji samodzielnie rozstrzygnął kwestie zgodności owej regulacji z normami Konstytucji RP i Konwencji. Odnosząc się do powyższej kwestii należy na wstępie zauważyć, iż nie jest ona nowa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sytuacji powierzenia przez organy państwa bieżącej pieczy nad małoletnim osobie niewypełniającej definicji opiekuna faktycznego dziecka, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy 500+, a zatem w zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz przy zarzutach bliźniaczo podobnych do tych postawionych w badanej skardze kasacyjnej, uznał wykładnię art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy 500+ zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, za odpowiadającą regułom interpretacyjnym normy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe zapatrywanie w pełni podziela.

Odnosząc się zatem kolejno do zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy 500+ przez błędną wykładnię, polegającą na uwzględnieniu norm konstytucyjnych, w sytuacji gdy powyższa ustawa w sposób autonomiczny definiuje pojęcia "opiekuna faktycznego dziecka" i "dziecka" nadając im specyficzny zakres znaczeniowy wyłącznie na potrzeby owej ustawy. Należy dostrzec, że sam fakt posługiwania się przez akt prawny pojęciem definiowanym wyłącznie na jego potrzeby, nie wyłącza konieczności wyznaczenia jego zakresu znaczeniowego poprzez zastosowanie reguł interpretacyjnych. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). Dokonując wykładni przepisów ustawy 500+ należy wskazać, iż celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje natomiast m.in. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) ustawy 500+). Z kolei art. 2 ust. 10 ww. ustawy wskazuje, iż pojęcie "opiekun faktyczny dziecka" oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie. Dla pełnego obrazu stanu prawnego należy jeszcze wskazać na art. 8 ust. 1 ustawy 500+, który normuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia wychowawczego wymieniając wśród nich sytuacje gdy: 1) dziecko pozostaje w związku małżeńskim; 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej; 3) pełnoletnie dziecko ma ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na własne dziecko; 4) członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym nie stanowią inaczej.

Wykorzystując to co zostało powyżej powiedziane na temat reguł wykładni prawa należy dostrzec, że mimo tego, iż celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, to możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie pozbawieni zostali opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to także w takim przypadku jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego, a miejscem zamieszkania dziecka jest mieszkanie opiekuna, który również ponosi faktyczne koszty utrzymania małoletniego. Trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że na gruncie okoliczności faktycznych badanej sprawy wyniki wykładni językowej art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 2 pkt 10 ustawy 500+ nie dają się pogodzić z celem świadczenia wychowawczego wskazanym w art. 4 ust. 1 tejże ustawy. Wniosek ten wypływa także z określenia obowiązków państwa wobec dzieci wyznaczonych przez art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się zatem do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (vide: W.Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2013 wydanie VII, uwagi do art. 72). Z powyższego wynika, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem.

Powyższą konkluzję potwierdza art. 20 Konwencji stanowiący, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3 Konwencji). Przepisy te, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowi część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP).

Powyższe wskazuje na to, że wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy 500+, w zakresie jakim wyznacza kryteria podmiotowe przyznania świadczenia wychowawczego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozwalają osiągnąć celów postawionych w ww. regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych, nie daje zadowalających wyników. Co więcej należy dostrzec, iż wykładnia ta narusza art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Statuują one zatem zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Jakkolwiek nie budzi zastrzeżeń możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady różności podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo różnicowanie, aby było dopuszczalne, winno opierać się o jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest owa wartościująca norma. I tego właśnie wymogu nie spełnia norma prawna wyprowadzona z przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy 500+, albowiem pominiecie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwa, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem samego świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego w sensie językowym sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium winno pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (vide: wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Analizując powyższe okoliczności należy uznać trafność stanowiska Sądu I instancji w zakresie przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni funkcjonalnej art. 4 ust. 2 pkt w związku z art. 2 pkt 10 ustawy 500+, uwzględniającej zarówno cele owej ustawy, jak i samego świadczenia wychowawczego. Wyniki tej wykładni, uzyskane także poprzez odwołanie się do norm art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 ust. 3 Konwencji, uwzględniają konieczności ochrony praw dziecka wyrażonych w owych regulacjach, a nadto nie prowadzą do nadania owej regulacji takiego znaczenia, które byłoby niemożliwe do zaakceptowania na gruncie zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Oczywistym jest, że z przywołanych powyżej przepisów Konwencji i Konstytucji RP nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Takiego poglądu nie sformułował Sąd I instancji. Nie oznacza to jednak braku możliwości odwołania się do przepisów Konstytucji RP i Konwencji w procesie stosowania przepisów ustawowych, którego elementem składowym jest wykładnia przepisu. Wszak Konstytucja RP jest aktem nadrzędnym, zaś ratyfikowana umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych i konwencyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Prawo do świadczenia wychowawczego wywodzone jest w tym wypadku ze współstosowania ustawy 500+ i norm wyższego rzędu, w celu ustalenia właściwego zakresu znaczeniowego pojęcia "opiekun faktyczny dziecka". Sąd I instancji uznał, że wykładnia językowa ww. przepisów ustawy 500+, wprowadzając ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego dla osób, którym sąd powszechny w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, narusza przepisy Konstytucji RP i Konwencji, a więc regulacje wyższego rzędu. Do takiego rezultatu nie prowadzą natomiast wyniki wykładni funkcjonalnej pozwalające urzeczywistnić normy i wartości eksponowane w Konstytucji RP i Konwencji. Trafnie zatem w procesie wykładni ww. przepisów ustawy 500+ Sąd I instancji przyznał pierwszeństwo wynikom wykładni funkcjonalnej. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny wskazujący na wadliwą wykładnię art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10) ustawy 500+.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP wypada wskazać, iż przepis ten pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Za powyższą tezą przemawia sama treść art. 193 Konstytucji RP, wskazująca, że skierowanie takiego pytania jest fakultatywne. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły kolizyjne. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania do Trybunału (vide: P.Hofmański, S.Zabłocki, Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, Lex 2011 wydanie 2; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jak pokazała zaprezentowana powyżej ocena dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów ustawy 500+, istniała możliwość usunięcia wątpliwości w zakresie ich zgodności z Konstytucją RP i Konwencją, a tym samym zaniechanie przedstawienia przez Sąd I instancji pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu nie naruszało art. 193 Konstytucji RP.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez oparcie zaskarżonego wyroku na przepisie art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 20 Konwencji, to należy wskazać, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Istota art. 8 ust. 2 Konstytucji RP polega na tym, że sąd lub inny podmiot stosujący prawo może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na konkretnym przepisie Konstytucji, który będzie stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Powyższe nie oznacza powszechnego i nieograniczonego uprawnienia sądu do konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek straciło na aktualności zapatrywanie, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP może być obalone wyłącznie wyrokiem tegoż Trybunału, to uprawnienie sądów do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustaw ma charakter wynikający z zakresu rozstrzygnięcia sądowego, a zatem kontrola konstytucyjności w tym wypadku ma charakter incydentalny, odbywa się ad casum i ze skutkiem inter partes. Prowadzi ona co najwyżej do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie ustawy uznanej przez sąd za sprzeczną z Konstytucją. Zmiana w interpretacji powyższych regulacji konstytucyjnych nastąpiła w drodze tolerowanej i akceptowanej praktyki orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a rysujący się w tym zakresie kompromis można odczytać jako wypracowane w orzecznictwie dopuszczalne granice kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, będące jednocześnie gwarancjami nienaruszalności kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i dobrym przykładem zróżnicowanych form bezpośredniego stosowania Konstytucji, które niewątpliwie upraszczają i minimalizują koszty postępowania związanego z bezpośrednim stosowaniem przepisów Konstytucji (vide: B.Dauter. Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer 2017 wydanie 6; R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s.25; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ponadto należy dostrzec, że charakter norm konstytucyjnych zasadniczo wyklucza możliwość traktowania ich jako elementów determinujących powstanie sprawy administracyjnej. Konstytucja RP ani nie reguluje kompetencji organów administrujących do załatwiania określonych spraw administracyjnych, ani też w zasadzie nie zawiera takich norm prawnych, które podlegałyby samoistnej władczej konkretyzacji i były wyłączną podstawą do wykreowania indywidualnego aktu administracyjnego. To ustawodawca zwykły, wprowadzając kompetencje określonego organu administrującego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, kreuje normę podlegającą konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym - normę będącą zarazem jednym z elementów sprawy administracyjnej. Bez uprzedniego wprowadzenia w ustawie normy prawnej ogólnej i abstrakcyjnej, wymagającej władczej konkretyzacji, w sytuacji zaistnienia określonego stanu faktycznego i nadającej się do takiej konkretyzacji, nie może powstać sprawa administracyjna. Regulacje konstytucyjne determinują kształt normy podlegającej konkretyzacji, który najczęściej ustala się w toku procesów interpretacyjnych, ale normy tej zasadniczo nie tworzą. Regulacje konstytucyjne nie mogą w związku z tym stanowić samoistnej podstawy pozwalającej skonstruować sprawę administracyjną. Natomiast sąd administracyjny może samoistnie zastosować Konstytucję w toczącej się przed nim sprawie sądowoadministracyjnej jako podstawę kryterium sprawowanej przez niego kontroli administracji publicznej, bądź też jako podstawę jego procesowych działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Jedną z form stosowania Konstytucji RP jest jej współstosowanie z ustawą, co stanowi słabszą formę bezpośredniego stosowania Konstytucji, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Do współstosowania Konstytucji RP i aktów niższego rzędu dochodzi gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Norma konstytucyjna ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji (vide: W.Jakimowicz, Wykładania w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy 500+, dokonana z uwzględnieniem art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wykracza poza powyższe rozumienie bezpośredniego stosowania Konstytucji, a zatem nie narusza art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Na marginesie powyższych uwag należy zauważyć, iż wyrokiem Sądu Rejonowego [...] V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sierpnia 2018r. sygn. akt [...] zostało ustalone, iż skarżący jest ojcem małoletniej K. K. Dezaktualizuje to wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd I instancji, wypełniając jednocześnie, z uwagi na generalną skuteczność ex tunc powyższego orzeczenia, przesłankę ojcostwa wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 1) ustawy 500+.