Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 785/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody[...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013r. po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy S. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w gminie S., wydzieloną pod drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] oraz działki obliczeniowe nr [...] o łącznej pow. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] listopada 2012 r.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] Wójt Gminy S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] uregulowanej w KW Nr [...] i działki nr [...] dla której założona jest księga wieczysta nr [...].

W wyniku dokonanego podziału wyodrębniono m. in. działki nr [...] i działki obliczeniowe nr [...], przeznaczone pod drogi publiczne gminne, których właścicielem był A. S.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział ten jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego części wsi S. zatwierdzonym uchwalą Rady Gminy [...].

Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu [...] maja 2002 r., a własność ww. działek przeszła na Gminę S. W dniu [...] marca 2002 r. strony w wyniku negocjacji uzgodniły wysokość odszkodowania za wydzielone grunty w kwocie [...] zł. A. S. zrezygnował z uzgodnionego odszkodowania, które miało być zaliczone przez Gminę na poczet opłat adiacenckich. Z uzgodnień powyższych sporządzony został protokół.

Wnioskiem z dnia 9 marca 2012 r. A. S. reprezentowany przez pełnomocnika D. S. i M. S., której grunty tą samą decyzją zostały wydzielone pod drogi, wystąpili do Urzędu Gminy S. o podjęcie uzgodnień o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki.

Wójt Gminy na wniosek powyższy pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. odpowiedział, iż roszczenia wnioskodawców są bezzasadne ponieważ zgodnie z protokołem z uzgodnień z dnia 26 marca 2002 r., zawartym pomiędzy stronami, została określona kwota odszkodowania w wysokości [...] zł, która to kwota została zaliczona na poczet opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału.

Kolejnym wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. A. S. reprezentowany przez pełnomocnika D. S. wystąpił do Starosty W. o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, z uwagi na negatywny wynik prowadzonych uzgodnień z Gminą S.

Podstawą bowiem wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania jest negatywny wynik rokowań.

Zawiadomieniem z dnia 14 maja 2012 r. zostało wszczęte postępowanie odszkodowawcze.

Następnie zawiadomieniem z dnia 5 czerwca 2012 r. strony postępowania zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie ustalenia odszkodowania i sporządzonymi operatami szacunkowymi określającymi wartość tych nieruchomości, wykonanymi przez rzeczoznawcę majątkowego H. P.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy, a w szczególności z operatami szacunkowymi, D. S. nie zgłosił zastrzeżeń do prowadzonego postępowania, ani do wartości nieruchomości ustalonej w operatach. Natomiast pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. Wójt Gminy S. wystąpił do Starosty W. o wypożyczenie operatów celem ustosunkowania się do sporządzonej wyceny.

Po przeanalizowaniu operatów Wójt Gminy S. pismem z dnia 18 lipca 2012 r. wystąpił do Starosty W. informując, że nie zgadza się ze sporządzoną wyceną gdyż jego zdaniem operat sporządzony jest nieprawidłowo, a rzeczoznawca nie uzasadnił wystarczająco, dlaczego nie wziął pod uwagę dyspozycji § 36 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a wycenił na podstawie ust.2 § 36 tego rozporządzenia. Zdaniem Gminy transakcje "drogowe" na rynku lokalnym istnieją i podano ich przykłady.

Wobec zgłoszenia zastrzeżeń do operatów, organ prowadzący postępowanie pismem z dnia 26 lipca 2012 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zgłoszonych zastrzeżeń i uwag do operatu.

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 27 lipca 2012 r. odniosła się do zgłoszonych uwag i udzieliła obszernych wyjaśnień odnośnie zarzutów do sporządzonego operatu, a organ przekazał wyjaśnienia stronom postępowania.

Ostatecznie dnia [...] września 2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna w obecności stron i rzeczoznawcy, na której z uwagi na rozbieżność stanowisk pomiędzy Gminą S., a byłym właścicielem, przedstawiciel Gminy zaproponował zawarcie ugody w Urzędzie Gminy S. w dniu [...] października 2012 r.

Na spotkaniu stron nie doszło do uzgodnienia, a A. S. nie zaakceptował proponowanej przez Gminę kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł/lm2 za przedmiotową nieruchomość.

Zawiadomieniem z dnia 15 października 2012 r. strony postępowania zostały poinformowane w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i zgłoszenia wniosków i żądań w terminie 14 dni.

Pismem z dnia 7 listopada 2012 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Starosty W. o umorzenie postępowania odszkodowawczego z uwagi na fakt, że w dniu 26 marca 2002 r. zawarte zostały pomiędzy A. S., a Wójtem Gminy uzgodnienia w wyniku których ustalono odszkodowanie w wysokości [...] zł., która to kwota została zaliczona na poczet opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Starosta W. ustalił odszkodowanie za nieruchomość gruntową położoną w gminie S., wydzieloną pod drogę gminną oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] oraz działki obliczeniowe nr nr: [...] w wysokości [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz A. S. Gminę S. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013r. po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, iż ustalenie odszkodowania może nastąpić w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości lub w decyzji odrębnej. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie ustalono odszkodowania i nie wydano odrębnej decyzji ustalającej wielkość odszkodowania. Dlatego wniosek stron o przyznanie odszkodowania jest zasadny, gdyż z mocy prawa gmina przejmująca na własność nieruchomość winna była wypłacić odszkodowanie, które jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi.

Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero wtedy, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna.

Oznacza to, że oczywiście ewentualne zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości przedmiotowego odszkodowania nie mogło wywołać skutku prawnego, ponieważ strony nie zawarły umowy przenoszącej własność przedmiotowych działek w rozumieniu kodeksu cywilnego.

Ponadto z wykładni art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że może to nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości.

Natomiast w przedmiotowej sprawie decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2002 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości będących własnością wnioskodawców w dniu 13.05.2002 r. stała się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., a uzgodnienia przeprowadzono w dniu 26 marca 2002r., czyli zanim decyzja stała się ostateczna.

Za wydzieloną działkę gruntu pod drogę publiczną przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (art. 129 ust.5 ugn).

Obowiązek wypłaty odszkodowania powinien być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem a organem, albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to, że przeprowadzenie uzgodnień jest obligatoryjne i musi być udokumentowane (obowiązek sporządzenia protokołu).

Wniosek o wszczęcie uzgodnień może pochodzić od byłego właściciela jak i właściwego organu. Bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji.

Podstawą bowiem wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania jest negatywny wynik uzgodnień.

Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero wtedy, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna.

Podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy, który zdaniem organu odwoławczego nie pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzenia tj. ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r.Nr 165, poz. 985 dalej: "rozporządzenie").

Organ po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego uznał, iż operaty szacunkowe nie budzą zastrzeżeń i przyjął operaty jako dowód w sprawie.

Operaty wykonane przez rzeczoznawcę w dniu [...] maja 2012 r. stanowią w sprawie dowód pomocny przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii, gdyż o wysokości odszkodowania decyduje jedynie właściwy organ i to on ocenia prawidłowość i wiarygodność otrzymanego operatu szacunkowego. Stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Określenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia.

W sprawie podniesionej w odwołaniu przez skarżącego Wójta Gminy kwestii prawidłowości wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy – H. P. wyjaśniła całą procedurę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości podczas rozprawy administracyjnej oraz w piśmie ustosunkowującym się do zgłoszonych uwag do operatu.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu przez stronę skarżącą kwestii dotyczącej prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego co do doboru nieruchomości przyjętych do porównań, ich liczby oraz danych przyjętych dla analizy rynku i do wyceny, określającego wartość przedmiotowej działki, Wojewoda wyjaśnił, iż zdaniem organu odwoławczego, zarzut dotyczący wyboru przez rzeczoznawcę obszaru do badania rynku lokalnego, oraz transakcji przyjętych do porównań nie stanowi powodu do podważenia jego prawidłowości, a zdaniem organu odwoławczego, zarzut skarżącego stanowi jedynie polemikę co do wysokości ustalonego odszkodowania.

Ponadto Wojewoda [...] wyjaśnił, że operat sporządzony został zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn w korelacji z § 36 ust.4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tej czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Zdaniem organu II instancji sporządzone w niniejszej sprawie przez H. P. operaty szacunkowe z dnia [...] maja 2012r. są prawidłowe, zastosowano w nich właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Są one spójne, a przyjęte w nich daty, założenia, 0 ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy S. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm., dalej powoływana jako ugn) przez wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość pomimo braku podstaw prawnych do jego ustalenia;

2. naruszenie art. 508 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuwzględnienie tego, że strony w dniu 26 marca 2002 r. zawarły porozumienie w sprawie wzajemnych rezygnacji z roszczeń wynikających z odszkodowania i opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego (zwolnienie z długu);

3. z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia art. § 36 ust. 2 i 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieuwzględnienie transakcji rynkowych nieruchomości drogowych;

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

5. art. 107 § 3 Kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny podstawowego zarzutu odwołania dotyczącego nieuwzględnienia kwestii zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając skargę Wójt Gminy S. wskazał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Zgodnie z tym przepisem za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem.

Roszczenie to, jak zresztą każde roszczenie odszkodowawcze, ma charakter cywilnoprawny, niezależnie od podstawy jego powstania. Okoliczność, że danego roszczenia odszkodowawczego można dochodzić wyłącznie, albo w pewnej fazie w postępowaniu administracyjnym, nie ma wpływu na jego charakter. Jeżeli więc roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny, to wynikają z tego doniosłe konsekwencje w zakresie stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Cywilnoprawny charakter obowiązku odszkodowania za nieruchomości determinuje również rolę i charakter unormowań zawartych w art. 128-135 ugn. Przepisy te należy traktować jako lex specialis w stosunku do ogólnych przepisów prawa zobowiązań (art. 471 i n. Kc) dotyczących szkody i zasad jej wynagradzania. Tym samym przepisy Kodeksu cywilnego znajdą zastosowanie wprost w sprawach nieuregulowanych szczególnymi zasadami odszkodowania określonymi w art. 128 - 135 ugn. Jednym z uregulowań mających zastosowanie do roszczeń odszkodowawczych jest art. 508 Kc normujący instytucję zwolnienia z długu. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje.

Taka sytuacja w ocenie skarżącego ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ strony zawarły w dniu 26 marca 2002 r. ugodę, która spowodowała zwolnienie Gminy S. z obowiązku wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowych działek. Przy tym należy zaznaczyć, że nie było to zwolnienie z długu pod tytułem darmym, ponieważ w zamian Gmina S. odstąpiła od pobrania opłaty adiacenckiej. Ustalenie odszkodowania w powyższym stanie faktycznym prowadzi co całkowitego zignorowania interesu publicznego.

Przedmiotem umowy zwolnienia dłużnika z długu (art. 508 k.c.) może być również dług przyszły, a więc również nie ustalonego jeszcze odszkodowania. Zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. W przedmiotowej sprawie występuje taka sytuacja, ponieważ zrzeczenie się roszczenia nastąpiło już po wydaniu decyzji podziałowej i określeniu powierzchni działek przejmowanych pod drogi publiczne. Przy tym ugoda ta nie stanowiła w ogóle warunku dla wydania decyzji podziałowej, została ona zawarta już po wydaniu decyzji o podziale.

Wójt Gminy S. wskazał, iż strony zawarły w dniu 26 marca 2002 r. ugodę, która spowodowała zwolnienie Gminy S. z obowiązku wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowych działek.

Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Zdaniem skarżącego nie ma żadnych przesłanek prawnych aby przyznawać odszkodowanie, w sytuacji kiedy wierzyciel zrzekł się go. Brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi oczywiste naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Organy powinny wyczerpująco przedstawić motywy swych decyzji, wskazując przy tym, dlaczego nie zgadzają się ze stanowiskiem stron. W sytuacji bowiem, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 kpa takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów.

Z ostrożności procesowej skarżący dodatkowo zarzucił sprzeczne z prawem ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, który nie mógł być podstawą ustalenia odszkodowania. Stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego H. P. w ocenie skarżącego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią § 36 powołanego rozporządzenia wykonawczego.

Z treści § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia wyraźnie wynika, że gdy została przejęła z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jej wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, ale tylko wtedy, gdy nie jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Punktem wyjścia przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n., są transakcje nieruchomościami drogowymi. Rynek na jakim one mogły być realizowane rozszerzony został także na rynek regionalny, ( ust. 2 § 36 rozporządzenia). Wykorzystanie w procesie szacowania danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości będzie miało zastosowanie jedynie wówczas, gdy brak jest wystarczających danych dotyczących transakcji drogowych występujących na rynku lokalnym i regionalnym.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie biegła badając rynek nieruchomości drogowych (pkt 4.4 operatu) ograniczyła się wyłącznie do gminy S. W operacie wskazano, że rynek sąsiedniej gminy O. jest niepodobny. W ogóle pominięto jednak, wbrew prawnemu obowiązkowi, inne gminy województwa [...]. Zdaniem odwołującego się taka analiza transakcji ograniczająca się tylko do jednej gminy dyskwalifikuje operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie. Konieczne było bowiem zbadanie rynku nieruchomości drogowych w całym województwie, w szczególności w innych gminach graniczących z W., a nie tylko gmin sąsiednich z gminą S.

Sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena działek nie została w ogóle poprzedzona analizą regionalnego rynku transakcji działkami drogowymi.

Oznacza to, że założenia stanowiące podstawę wyceny nie odpowiadają § 36 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym nie mogły one stanowić dowodu z opinii rzeczoznawcy wymaganego przy ustalaniu należnego odszkodowania. Powyższe uchybienia wskazują na brak wyjaśnienia w postępowaniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a więc naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz uregulowanej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i co prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując w ramach tych kryteriów oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, gdyż zaskarżona decyzja, jak też utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty W. z dnia [...] listopada 2012r r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. prowadzone było w trybie art. 98 ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. – ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, opisane w ust. 1 tego przepisu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Ustalony w sprawie stan faktyczny w znaczącym zakresie nie jest sporny. Nie jest bowiem kwestionowane przez żadną ze stron, że wydzielone w następstwie prawomocnego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości działki nr [....] jako przeznaczone pod drogi gminne, oraz działki obliczeniowe nr [...] przeszły z dniem uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2002 r. na własność gminy.

Spornym jest natomiast , czy dawny właściciel jest uprawniony do żądania ustalenia na jego rzecz odszkodowania , czy też skutecznie zrzekł się tego prawa, jak również sporne jest wyliczenie kwoty odszkodowania zawarte w sporządzonym dla potrzeb tego postępowania operacie szacunkowym wyceny nieruchomości z tej przyczyny , że nie zostały w nim uwzględnione transakcje rynkowe nieruchomościami drogowymi .

Z uwagi na powyższe Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że z akt sprawy wynika , iż oświadczenie o rezygnacji z roszczeń odszkodowawczych zostało złożone w sprawie niniejszej , w dniu 26 marca 2002 roku., a zatem nie wywołało skutków prawnych. Do jego złożenia doszło bowiem zanim jeszcze nastąpiło przejście na rzecz podmiotów publicznoprawnych praw do gruntu wydzielonego pod drogę. Uzgodnienia cywilnoprawne dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ugn., w ramach którego możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli nieruchomości możliwe są bowiem dopiero, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna , co w sprawie niniejszej nastąpiło w dniu 13 maja 2002 roku (por. wyrok NSA z dn. 4.10.2006 sygn. akt I OSK 417/06 oraz I OSK 238/07 z dnia 26.02.2008 r. LEX 578071 - cbos.nsa.gov.pl).

Ze wskazanej przyczyny zarzut zawarty w skardze , w odniesieniu do tej kwestii uznać należy za niezasadny.

W nawiązaniu zaś do prawidłowości wyliczenia wysokości odszkodowania , podkreślenia wymaga , że jest ona pochodną wartości utraconego prawa – prawa własności gruntu. Ustala się ją według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.).

Jej podstawę stanowi zaś, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), a więc wartość jaką, stosownie do art. 151 u.g.n., stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W myśl natomiast art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię taką rzeczoznawca sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 1 Działu IV powołanej ustawy oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.); przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Opinia rzeczoznawcy jest więc kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny wartości dowodowej operatu, sporządzonego w dniu [...] maja 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. P., zwierającego wycenę przejętych ex lege przez Gminę [...] działek , w oparciu o który zostało ustalone ostatecznie odszkodowanie na rzecz A. S.

Jak wynika z treści operatu, biegła oszacowała przedmiotowe nieruchomości, w sposób określony w § 36 ust. 4 zmienionego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. , który stanowi, że w świetle znowelizowanych przepisów ww. aktu wykonawczego, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na potrzeby ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Na mocy odesłania zawartego w ust. 6 pkt 2 tego paragrafu, ustęp 4 § 36 (jak też ustępy 1-3), stosuje się odpowiednio przy określeniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości z których wydzielono te działki przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział.

Punktem wyjścia zatem przy wycenie nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne dla potrzeb ustalenia odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n., są (analogicznie jak miało to miejsce w uprzednim stanie prawnym) transakcje nieruchomościami drogowymi, przy czym rynek na jakim one mogły być realizowane rozszerzony został obecnie także na rynek regionalny, co wynika z kolei z ust. 2 § 36 rozporządzenia.

Wykorzystanie zaś w procesie szacowania danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości będzie miało zastosowanie jedynie wówczas, gdy brak jest wystarczających danych dotyczących transakcji drogowych występujących na rynku lokalnym i regionalnym. Wskazuje na to jednoznacznie zawarte w redakcji ust. 4 ww. paragrafu zastrzeżenie "chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych".

Innymi słowy, w sprawach o odszkodowanie przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. regułą jest szacowanie wartości wydzielonych pod drogi publiczne działek w oparciu o analizę rynku transakcji nieruchomościami drogowymi ( lokalnego lub regionalnego jeżeli taki został wykreowany), a wyjątkiem szacowanie w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki.

Jeżeli zatem rynek obrotu nieruchomościami drogowymi (lokalny lub regionalny) został wykreowany, sięganie do określonego w omawianym przepisie alternatywnego sposobu szacowania wartości przejętych z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, nie może mieć miejsca.

Tym samym nie można przyjąć, że rzeczoznawca dokonała prawidłowej analizy rynku Nie zbadane zostało, czy na rynku występują transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi a w przypadku potwierdzenia tej okoliczności zabrakło analizy rynku regionalnego .

Powyższa wada analizowanego operatu, dyskwalifikuje ten dowód jako podstawę rozstrzygnięcia organów obydwu instancji, co stanowi wystarczającą przyczynę ich uchylenia.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i. c, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.