Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3423/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 pkt 24
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Teza: 1.	Ustawodawca nie zdefiniował w u.P.p. co należy rozumieć pod pojęciem przekształcenia szkoły lub placówki. Niewątpliwa zawartość normatywna przepisu art. 89 ust. 9 u.P.o. sprowadza się jednak do rozciągnięcia reguł prawnych dotyczących likwidacji szkoły publicznej do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej. Likwidacja szkoły lub placówki publicznej wiąże się ze zniesieniem jej bytu administracyjnoprawnego i uznana musi być za najgłębszą z możliwych ingerencji. Zastosowanie tych samych rozwiązań prawnych do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej prowadzić musi tym samym do wniosku, iż przekształcenie musi dotyczyć istotnych elementów konstrukcyjnych jednostki dotkniętej procesem przekształcenia, tj. takich zmian, które muszą prowadzić do powstania po zakończeniu przekształcenia jednostki o zasadniczo zmienionym charakterze. Przekształcenie musi dotykać zmiany w zakresie typu , rodzaju, nazwy, siedziby szkoły czy obwodu szkolnego.

2.	Zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 24 u.P.o. szkoła może zorganizować internat. Jego utworzenie nie jest jednak obowiązkowe. Nie stanowi on samodzielnej placówki oświatowej, a jedynie fakultatywny element wewnętrznej struktury organizacyjnej szkoły. Nie jest on także elementem definiującym istotę konkretnej szkoły lub placówki oświatowej, a tym samym cele, która realizuje dana szkoła. Prowadzi to do wniosku, iż jego likwidacja nie może być uznana za przekształcenie szkoły lub placówki publicznej. Pojęcia te są bowiem zastrzeżone dla zmian konstytucyjnych w ściśle określonej szkole lub placówce publicznej .

TEZY

1.	Ustawodawca nie zdefiniował w u.P.p. co należy rozumieć pod pojęciem przekształcenia szkoły lub placówki. Niewątpliwa zawartość normatywna przepisu art. 89 ust. 9 u.P.o. sprowadza się jednak do rozciągnięcia reguł prawnych dotyczących likwidacji szkoły publicznej do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej. Likwidacja szkoły lub placówki publicznej wiąże się ze zniesieniem jej bytu administracyjnoprawnego i uznana musi być za najgłębszą z możliwych ingerencji. Zastosowanie tych samych rozwiązań prawnych do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej prowadzić musi tym samym do wniosku, iż przekształcenie musi dotyczyć istotnych elementów konstrukcyjnych jednostki dotkniętej procesem przekształcenia, tj. takich zmian, które muszą prowadzić do powstania po zakończeniu przekształcenia jednostki o zasadniczo zmienionym charakterze. Przekształcenie musi dotykać zmiany w zakresie typu , rodzaju, nazwy, siedziby szkoły czy obwodu szkolnego.

2.	Zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 24 u.P.o. szkoła może zorganizować internat. Jego utworzenie nie jest jednak obowiązkowe. Nie stanowi on samodzielnej placówki oświatowej, a jedynie fakultatywny element wewnętrznej struktury organizacyjnej szkoły. Nie jest on także elementem definiującym istotę konkretnej szkoły lub placówki oświatowej, a tym samym cele, która realizuje dana szkoła. Prowadzi to do wniosku, iż jego likwidacja nie może być uznana za przekształcenie szkoły lub placówki publicznej. Pojęcia te są bowiem zastrzeżone dla zmian konstytucyjnych w ściśle określonej szkole lub placówce publicznej .


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 584/20 w sprawie ze skargi Powiatu D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [..] lutego 2020 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji internatu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu D. na rzecz Wojewody P. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 584/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Powiatu D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [.] lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji internatu.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Przedmiotem skargi Powiatu D. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [.] lutego 2020 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Powiatu D. z dnia [..] stycznia 2020 r. w sprawie zamiaru likwidacji internatu wchodzącego w skład Zespołu Szkół Zawodowych Nr [.]. w D. Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż w dniu [..] stycznia 2020 r. Rada Powiatu D. podjęła uchwałę Nr [..] w sprawie zamiaru likwidacji internatu wchodzącego w skład Zespołu Szkół Zawodowych nr [..] w D. Z uwagi na brak odrębności podmiotowej internatu w ocenie Organu nadzoru powstanie i likwidacja internatu nie następuje w trybie przewidzianym dla szkół i placówek oświatowych. Likwidacja internatu powinna następować poprzez odpowiednie zmiany w statucie szkoły (tj. uchylenie w statucie przepisów o funkcjonowaniu internatu w szkole), a także poprzez aneks do arkusza organizacji szkoły. Z treści art. 98 ust. 1 pkt 24 ustawy – Prawo oświatowej (dalej P.oś). wynika, że organizacja internatu, o ile został w szkole utworzony powinna zostać określona w statucie szkoły. Zmiany statutu dokonuje zaś rada szkoły w lub w razie braku rada pedagogiczna. W piśmie z dnia 10 lutego 2020 r., skierowanego do Wojewody P. po wszczęciu postępowania nadzorczego Starosta D. stanął na stanowisku, iż likwidacja internatu stanowi przekształcenie szkoły i powinien być zachowany tryb określony w art. 88 i 89 u.P.oś. Podkreślono, że art. 107 u.P.oś. stanowi nowość na tle poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty, bowiem wyraźnie reguluje on przewidzianą wcześniej tylko w przepisach ramowych statutów instytucje internatu szkolnego. Pomimo funkcjonalnego podobieństwa do placówek, o których mowa w art. 2 pkt 8 u.P.oś. jest to z prawno- organizacyjnego punktu widzenia integralna część struktur szkoły publicznej. Stwierdzenie ustawodawcy, że szkoła może zorganizować internat przy braku innego rozstrzygnięcia należy odczytywać w ten sposób, że utworzenie internatu musi przewidywać statut szkoły. Internat jest częścią szkoły, a jego organizacje określają przepisy art 107 u.P.oś. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 poz. 649). Organ nadzoru w podsumowaniu swego rozstrzygnięcia, stwierdził, że żadne przepisy ustawowe nie uprawniają organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia i likwidacji internatów w istniejących szkołach i placówkach systemu oświaty. Internat nie stanowi odrębnej jednostki organizacyjnej systemu oświaty, natomiast może być komórką w strukturze organizacyjnej szkoły lub placówki.

Rozstrzygnięcie to stało się przedmiotem skargi Powiatu D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należało przyznać rację Wojewodzie P., iż Rada Powiatu D. nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały o likwidacji internatu działającego w ramach Zespołu Szkół Zawodowych [..] w D. Nie nastąpiło więc zarzucane w skardze naruszenie art. 89 ust. 1, 3 i 6 w związku z art. 29 u.P.oś. Skarżąca Strona słusznie zwraca uwagę na znaczenie dla sprawy normy art. 107 ust. 1 u.P.oś., czyli na przepis przewidujący możliwość funkcjonowania w obszarze organizacji szkoły internatu. Przepis ten stanowi wyraźnie, iż dla uczniów uczących się poza miejscem stałego zamieszkania, szkoła w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, może zorganizować internat. Wobec tak jednoznacznej redakcji powyższego przepisu P.oś., rację przyznać należało Wojewodzie, który podnosi w rozstrzygnięciu nadzorczym jak i w odpowiedzi na skargę, że internat w świetle tej regulacji nie jest samodzielną placówką oświatową, jak również że nie musi stanowić obligatoryjnego elementu struktury szkoły przewidzianego w jej statucie. Nie ulega wątpliwości, że utworzenie internatu w świetle regulacji P.oś. nie jest obowiązkowe, i że jedynie szkoła ma możliwość utworzenia internatu w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych wobec swych uczniów, co wynika wprost z w wykładni normy wyrażonej w art. 107 ust. 1 P.o.ś. Internat nie został wymieniony w żadnym z przepisów ustawy definiujących szkoły czy placówki oświatowe a więc jednostki organizacyjne, do których może być adresowany przepis art. 89 ust. 1, 3 i 9 P.oś., na który powołuje się Rada Powiatu jako na właściwą w sprawie normę kompetencyjną. Organ nadzoru słusznie zwraca uwagę, że nadanie pierwszego statutu szkole należy w myśl art. 88 ust. 7 P.oś. do organu założycielskiego. Zmiany do statutu szkoły może wprowadzać w drodze uchwały rada szkoły na wniosek rady pedagogicznej, jeżeli zaś w szkole nie ma rady szkoły to zmiany w statucie może wprowadzać rada pedagogiczna. Ten wniosek wypływa z treści art. 82 oraz 72 w/w ustawy. Zestawienie tych regulacji z powołanym wyżej art. 107 ust. 1 P.oś. przewidującym wyraźnie, że to szkoła może zorganizować internat prowadzi do jednoznacznego wniosku, że o utworzeniu w ramach szkoły internatu może przy nadawaniu pierwszego statutu zadecydować organ założycielski, a po jej utworzeniu rada szkoły lub rada pedagogiczna, wprowadzając do istniejącego już statutu odpowiednie zmiany. Te zmiany nie stanowią jednak przekształcenia szkoły w rozumieniu art. 89 ust. 9 P.oś., jak również pozostałych przepisów tej ustawy.

Zdaniem Sądu, przekształcenie w rozumieniu powyższej regulacji oznacza takie zmiany w sferze funkcjonowania szkoły lub placówki, które wiążą się ze zmianą elementów konstytutywnych bytu prawnego tych jednostek organizacyjnych, skutkujących koniecznością zmiany aktu założycielskiego, czyli zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły jak również o zasięgu terytorialnego (obwód szkoły). Tylko takie elementy aktu założycielskiego wymienia art. 88 ust. 1 i 2 P.oś. Ponieważ utworzenie i likwidacja internatu odbywa się poprzez zmiany w statucie szkoły, nie zaś w akcie założycielskim, to nie dochodzi do przekształcenia szkoły poprzez likwidację funkcjonującego w jej ramach internatu w rozumieniu art. 89 ust. 9 P.oś. Jeżeli miałoby być inaczej, to zadanie utworzenia internatu art. 107 ust. 1 w/w ustawy, nie powierzałby organom szkoły, które przecież nie są uprawnione do stosowania art. 89 ust. 9 P.oś.

W ocenie Sądu, na akceptację zasługują również te argumenty organu nadzoru, który zwraca uwagę na brak przepisów prawa, które umożliwiałyby radzie powiatu podjęcie uchwały o utworzenie internatu, ponieważ art. 88 ust. 1 i 2 P.oś. odnosi się wyłącznie do szkół lub placówek, czyli jednostek wchodzących w skład systemu oświaty wymienionych w art. 2 P.oś. Również art. 89 ust. 9 P.oś. także posługuje się tylko sformułowaniem szkoła lub placówka, co oznacza, że nie odnosi się do internatów, które stanowią wyłącznie części organizacyjne szkoły. Zarówno utworzenie jak i likwidacja takich części organizacyjnych nie jest przekształceniem istniejącej szkoły, która mimo wprowadzonych zmian zachowuje swe substancjalne cechy (tj. ustawowe elementy obligatoryjne stanowiące o bycie szkoły).

Dlatego rację przyznać należało, zdaniem Sądu, Wojewodzie, że powołany przepis P.oś. nie znajduje zastosowania w przypadku zamiaru likwidacji internatu. Likwidacja internatu odbywa się poprzez dokonanie korekty w statucie szkoły, co nie wiąże się z koniecznością wdrażania przez organy j.s.t. procedury przewidzianej w art. 89 ust. 1 i nast. P.oś.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Powiat D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 9, art. 89 ust. 1, 3 i 6 w zw. z art. 29 ustawy – Prawo oświatowe przez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że przepisy dotyczące przekształcenia szkoły nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie dotyczącej likwidacji internatu

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 u.p.o. przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że likwidacja internatu powinna nastąpić wskutek zmian w statucie szkoły, przy której internat utworzono.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. i w tym zakresie uwzględnienie skargi Powiatu D. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę Powiatu D., dokonał błędnej wykładni przepisów art. 89 ust. 9, art. 89 ust. 1 i 3 i 6 w zw. z art. 29 oraz art. 107 ustawy – Prawo oświatowe, uznając, że przepisy dotyczące przekształcenia szkoły nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie dotyczącej likwidacji internatu oraz uznając, że likwidacja internatu powinna nastąpić wskutek zmian w statucie szkoły, przy której internat utworzono. W uzasadnieniu powyższego skarżący wskazuje, że organizację internatu określają przepisy art. 107 u.p.o. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. W ocenie Skarżącego likwidacja internatu stanowi jego przekształcenie, a zatem odbywa się na zasadach i w trybie określonym przepisami art. 89 u.p.o. Organ stanowiący wyszedł z założenia, że likwidacja internatu jest przekształceniem Zespołu Szkół Zawodowych nr [.], stanowiąc daleko idącą ingerencję w statut Zespołu Szkół Zawodowych oraz akty założycielskie tworzących go szkół. Zawarte w art. 89 ust. 9 u.p.o sformułowanie "przekształcenie" nie znajduje ustawowej definicji. Zgodnie z językową definicją "przekształcenie" to proces przemiany czegoś, zmiana charakteru, statusu prawnego, struktury, formy czegoś , transformację. Ze względu na niezdefiniowanie przez ustawodawcę pojęcia przekształcenia szkoły, próbę jego zdefiniowania podjęły sądy administracyjne wskazując między innymi, że z przekształceniem szkoły mamy do czynienia wówczas kiedy ma miejsce działanie organu prowadzącego wskutek, którego dochodzi do takich zmian organizacyjnych, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności; obniżenie stopnia organizacyjnego szkoły, likwidacja szkoły filialnej, likwidacja internatu, świetlicy bądź oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej. Z przekształceniem mamy do czynienia wówczas , gdy zmiana dokonywana przez organ prowadzący wpływa na sytuację ucznia i sposób realizacji przez niego prawa do nauki, a w skutek jej wprowadzenia dochodzi do naruszenia zakresu edukacji w związku z utratą dotychczasowej bazy dydaktycznej. "Przekształcenie " to zmiana czegoś, a w przypadku o którym mowa tj. zamiaru likwidacji internatu w Zespole Szkół Zawodowych nr [.] w D. dochodzi do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły. Skoro brak jest legalnej definicji terminu "przekształcenie" to poza przypadkami wyłączenia szkół, przedszkoli lub placówek z zespołu szkół wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia, organizacji szkoły lub przeszkolą i placówki wymagają zachowania warunków, o których mowa w art. 58 i art. 59 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 88 i art. 89 u.p.o). Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie rozstrzygającego w niniejszej sprawie, że przepis art. 107 u.p.o. stanowi nowość i związku z powyższym procedura określona w art. 89 ust 1,3,6,9 u.p.o. nie ma zastosowania. Zauważyć należy, że do czasu wprowadzenia ustawy Prawo oświatowe oraz Rozporządzenia MEN ws organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, w sprawie organizacji internatów i burs obowiązywały przepisy Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. nr 61 poz. 624 z późn. zm. dalej :Rozporządzenie ws ramowych statutów szkół) oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie ramowych statutów placówek publicznych (Dz. U. Nr 52 poz 466 dalej : Rozporządzenie ws ramowych statutów placówek). W Rozporządzeniu w sprawie ramowych statutów szkół przewidziano również, podobnie jak w obecnym stanie prawnym, iż szkoła określonego typu (w tym przypadku technikum) może zorganizować internat. Niekonsekwencją organu zaproponowaną bezkrytycznie przez Sąd jest zatem stwierdzenie jakoby przepis art. 107 u.p.o. był niejako nowością, a jednocześnie powoływanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych z okresu obowiązywania poprzedniego porządku prawnego, tj. Rozporządzenia ws ramowych statutów szkół – gdzie organ na poparcie swojego stanowiska przywołał wyroki z 2013 r. Sąd nie zważył, że organizacja internatu przez szkołę czy to na podstawie art. 107 u.p.o., czy wcześniej na podstawie Rozporządzenia ws ramowych statutów szkół musi odbywać się za zgodą wyrażoną przez organ prowadzący szkołę, co znajduje wprost odbicie w zapisach art. 8 ust. 16, art. 10 ust. 1 pkt 1 -7, art. 11 ust. 2 pkt 2 u.p.o. Zdania określone dla organu prowadzącego nakładają na niego m.in. obowiązek zapewnienia warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także zapewnienia obsługi finansowej oraz organizacyjnej szkoły. Środki na prowadzenie szkół organy prowadzące uzyskują w ramach części oświatowej subwencji ogólnej, niemniej jednak są to środki niewystarczające i wymagają dopłaty do utrzymania szkół z budżetu jst. Nie można więc uznać stanowiska Sądu, który wskazał, że to z normy wyrażonej w art. 170 ust. 1 płynie wyłączna kompetencja szkoły do tworzenia, a co za ty idzie, także likwidacji internatu, albowiem bez zgody organu prowadzącego i dofinansowania działalności szkoły, niemożliwe byłoby utworzenie internatu i jego samodzielne utrzymanie przez szkołę.

Skarga kasacyjna wskazuje nadto, że stanowisko wyrażone przez Sąd prowadzi do ubezwłasnowolnienia samorządu, podważając jego uprawnienie określone w art. 8 ust. 16 oraz art. 39 ust. 7 i 7a u.p.o., zmuszając jednostkę samorządu terytorialnego do wydatkowania środków z własnego budżetu – bez jego woli i zgody na utrzymanie bytów, których funkcjonowanie z punktu widzenia celowości i gospodarności jest wątpliwe. Aprobata stanowiska Sądu prowadzi zatem do naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy likwidacja internatu zorganizowanego w szkole publicznej może być uznana za przekształcenie szkoły publicznej. Chodzi więc o dokonanie wykładni przepisu art. 89 ust. 9 u.P.o. zgodnie z którym przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwala także na ustalenie organu właściwego, trybu i formy prawnej likwidacji internatu.

Ustawodawca nie zdefiniował w u.P.o. co należy rozumieć pod pojęciem przekształcenia szkoły lub placówki. Niewątpliwa zawartość normatywna przepisu art. 89 ust. 9 u.P.o. sprowadza się jednak do rozciągnięcia reguł prawnych dotyczących likwidacji szkoły publicznej do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej. Likwidacja szkoły lub placówki publicznej wiąże się ze zniesieniem jej bytu administracyjnoprawnego i uznana musi być za najgłębszą z możliwych ingerencji. Zastosowanie tych samych rozwiązań prawnych do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej prowadzić musi tym samym do wniosku, iż przekształcenie musi dotyczyć istotnych elementów konstrukcyjnych jednostki dotkniętej procesem przekształcenia, tj. takich zmian, które muszą prowadzić do powstania po zakończeniu przekształcenia jednostki o zasadniczo zmienionym charakterze. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż przekształcenie musi dotykać zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły, czy obwodu szkolnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za przekształcenie uznaje się np. przekształcenie szkoły podstawowej o strukturze organizacyjnej klas I-VIII z odziałem przedszkolnym w szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3.11.2020 r., sygn. II SA/Rz 778/20).

Z przepisu art. 98 ust. 1 pkt 24 u.P.o. wynika, iż szkoła może zorganizować internat. Jego utworzenie nie jest jednak obowiązkowe. Nie stanowi on samodzielnej placówki oświatowej, a jedynie fakultatywny element wewnętrznej struktury organizacyjnej szkoły, zapewniający możliwość kształcenia się w szkole dla uczniów na stale zamieszkałej w dalszej odległości od siedziby szkoły, jak również zapewniający realizację celów opiekuńczo-wychowawczych w stosunku do osób w nim zamieszkałych. Nie jest on także elementem definiującym istotę konkretnej szkoły lub placówki oświatowej, a tym samym cele, która realizuje dana szkoła. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż prowadzi to do wniosku, iż jego likwidacja nie może być uznana za przekształcenie szkoły lub placówki publicznej. Pojęcia te są bowiem zastrzeżone dla zmian konstytutywnych w ściśle określonej szkole lub placówce publicznej. W Zespole Szkół Zawodowych nr [..] w D., którego dotyczy podjęta w dniu [.]. stycznia 2020 r. przez Radę Powiatu D. uchwała Nr [..] w sprawie zamiaru likwidacji internatu planowana likwidacja internatu bez wątpienia nie może być uznana za przekształcenie tego podmiotu. Zmiana ograniczona została wyłącznie do jednego z fakultatywnych jej elementów organizacyjnych, spełniającego rolę służebną w stosunku do głównej misji szkoły, co pozostało bez wpływu na elementy konstrukcyjne oraz zakres funkcji realizowanych przez ten podmiot zgodnie z przepisami prawa, w tym statutu Zespołu Szkół Zawodowych.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię przepisu art. 107 ust. 1 u.P.o dokonaną przez Sąd I instancji. Powołanie do życia publicznej szkoły lub placówki oświatowej będącej w swej istocie prawnej zakładem administracyjnym wymusza z istoty rzeczy nadanie jej statutu przez strukturę macierzystą (tj. podmiot lub organ założycielski), gdyż utworzenie nowego podmiotu administracji publicznej spełniającej określona zadania publiczne z zakresu administracji świadczącej wymaga ukonstytuowania go w każdym zakresie. Na proces tworzenia zakładu składa się wyodrębnienie z własnego majątku określonej jego części i zabezpieczenie w ten sposób odpowiedniej bazy rzeczowej jego działalności, następnie wyposażenie zakładu w wymagane prawem formalnoprawne podstawy prawne działania warunkujące rozpoczęcie funkcjonowania. W ich skład wchodzi nadanie statutu, który określa m.in. organizację, zadania i cele, które dekoncentruje ze swego zakresu właściwości struktura macierzysta na zdecentralizowany podmiot. Tym samym nadanie pierwszego statutu należy z istoty rzeczy do kompetencji organu założycielskiego (art. 88 ust. 7 u.P.o.). Trzecim warunkiem koniecznym erygowania zakładu jest powołanie pierwszego organu nowego zakładu administracyjnego, który dopełnia misji ukonstytuowania się szkoły, w tym zapewnienia obsady kadry nauczycielskiej i personelu pomocniczego. W trakcie dalszego funkcjonowania szkoły zmiany do statutu szkoły może wprowadzać w drodze uchwały rada szkoły na wniosek rady pedagogicznej, jeżeli zaś w szkole nie ma rady szkoły to zmiany w statucie może wprowadzać rada pedagogiczna. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że ten wniosek wypływa z treści art. 82 oraz 72 w/w ustawy, a tym samym zestawienie tych regulacji z powołanym wyżej art. 107 ust. 1 P.oś. przewidującym wyraźnie, że to szkoła może zorganizować internat prowadzi do jednoznacznego wniosku, że o utworzeniu w ramach szkoły internatu może przy nadawaniu pierwszego statutu zadecydować organ założycielski, a po jej utworzeniu rada szkoły lub rada pedagogiczna, wprowadzając do istniejącego już statutu odpowiednie zmiany. Te zmiany nie stanowią jednak przekształcenia szkoły w rozumieniu art. 89 ust. 9 u.P.oś., jak również pozostałych przepisów tej ustawy.

Słusznie więc tym samym organ nadzoru oraz Sąd I instancji uznały, iż brak było podstaw kompetencyjnych po stronie Rady Powiatu do podjęcia zaskarżonej uchwały, a likwidacja internatu szkoły nie wymaga wdrażania procedury przewidzianej w art. 89 ust. 1 i nast. u.P.oś.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.