Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1884/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 22  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 5  ust. 2 i 6 ,  art. 2  pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 309/10 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Miechowskiego z dnia 23 grudnia 2009 r., nr XXVII/219/2009 w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu Miechowskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 309/11 na skutek skargi Wojewody Wielkopolskiego orzekł o niezgodności z prawem uchwały Rady Powiatu Miechowskiego z dnia 23 grudnia 2009 r. nr XXVII/219/2009 w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu Miechowskiego.

Wójt Gminy Kozłów zwrócił się wnioskiem z dnia 30 listopada 2009r. do Rady Powiatu Miechowskiego o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu J. M., uzasadniając wniosek okolicznością naruszenia w ocenie Wójta przez J. M. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006r., Nr 216, poz. 1584), który stanowi, że osoby wymienione w art. 2 pkt 6 tj. kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nie mogą być w okresie pełnienia funkcji członkami zarządów spółek prawa handlowego. Naruszenie tego zakazu skutkuje w oparciu o art. 5 ust. 2 tej ustawy odwołaniem lub rozwiązaniem umowy o pracę przez właściwy organ. Z oświadczenia majątkowego J. M. wynika, że pełni on funkcję prezesa w zarządzie spółki prawa handlowego (JARMIX), a jednocześnie jest Dyrektorem Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Gminie Kozłów.

Rada Powiatu Miechowskiego uchwałą Nr XXVII/219/2009 z dnia 23 grudnia 2009r., działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592) nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu Miechowskiego J. M..

Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Miechowie z dnia 23 grudnia 2009r. Nr XXVII/219/2009. Na wstępie zaznaczył, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy J. M. - radny powiatu miechowskiego jest kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy lub osobą zarządzającą gminną osobą prawną tj. czy kierowany przez niego Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ośrodek Zdrowia w Kozłowie jest jednostką organizacyjną gminy lub gminną osobą prawną. Organ przy tym ustalił, że Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ośrodek Zdrowia w Kozłowie jest samodzielnym, publicznym zakładem opieki zdrowotnej, posiadającym osobowość prawną, dla którego organem założycielskim jest Gmina Kozłów, wpisanym do Rejestru Zakładów Opieki Zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego pod Nr 12-00712.

Zdaniem Wojewody samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, dla którego organem założycielskim jest gmina, jest gminną osobą prawną. Zarządzająca nią osoba nie może być w okresie zajmowania tego stanowiska członkiem zarządu spółki prawa handlowego. Tymczasem radny powiatu miechowskiego, którego dotyczy przedmiotowa uchwała jest równocześnie kierownikiem gminnej osoby prawnej i prezesem zarządu spółki prawa handlowego JARMIX, tym samym podlega ograniczeniom w prowadzeniu działalności gospodarczej przewidzianym w art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Konsekwencją tego stanu rzeczy powinno być rozwiązanie z nim umowy o pracę przez Wójta Gminy Kozłów. Wojewoda zauważył, że z protokołu Nr XXVII/09 z sesji Rady Powiatu Miechowskiego, na której podjęta została zaskarżona uchwała nie wynika, by odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym miała związek z wykonywaniem przez niego mandatu. Zdaniem Wojewody w sytuacji gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje w związku z wykonywaniem przez niego mandatu, to rada powiatu ma obowiązek odmówić zgody na takie rozwiązanie stosunku pracy. W pozostałych przypadkach rada ma prawo uzależnić swoją decyzję od okoliczności danej sprawy, ma bowiem w takich przypadkach daleko idącą swobodę w ocenie czy wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wynika to z treści art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Swoboda w ocenie jest jednak ograniczona treścią ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W ocenie Wojewody Rada Powiatu Miechowskiego przekroczyła granice swobody zakreślone w/w przepisem, gdyż w sytuacji gdy porządek prawny nakazuje rozwiązanie stosunku pracy, a rozwiązanie to nie pozostaje w żadnym związku z wykonywaniem mandatu przez radnego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nieuwzględnienie zasadnego i koniecznego wniosku pracodawcy w tym zakresie stanowi przekroczenie swobody uznaniowej przyznanej radzie.

W odpowiedzi Rada Powiatu Miechowskiego wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że niewyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J. M. wynikło z przekonania Rady, iż radny nie naruszył zakazu łączenia stanowiska kierownika jednostki organizacyjnej gminy lub osoby zarządzającej gminną osobą prawną z członkostwem w zarządzie spółki prawa handlowego. W ocenie Rady SP ZOZ Ośrodek Zdrowia w Kozłowie nie stanowi jednostki organizacyjnej gminy, a jest gminną jednostką organizacyjną, a także nie jest gminną osobą prawną. Przepis art. 2 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby publiczne wskazuje wyraźnie na "kierowników jednostek organizacyjnych gminy". Również przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie zabraniają kierownikowi samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej równoczesnego kierowania spółką z o.o., nie stanowiąc także, że funkcja kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest traktowana jako funkcja publiczna. Rada Powiatu Miechowskiego nie podzieliła też stanowiska Wojewody, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, dla którego organem założycielskim jest gmina jest gminną osobą prawną i w związku z tym osoba zarządzająca gminną osobą prawną nie może w okresie zajmowania tego stanowiska być członkiem zarządu spółki prawa handlowego. Pojęcie gminnej osoby prawnej należy wyprowadzić z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że gmina oraz gminna osoba prawna może prowadzić działalność wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Nie można z tego względu uznać, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest gminną osobą prawną, gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej i nie stosuje się do niego przepisów ustawy o działalności gospodarczej. W konsekwencji skoro SP ZOZ Ośrodek Zdrowia w Kozłowie nie jest gminną osobą prawną, nie zachodzi przypadek naruszenia zakazu określonego w art. 4 pkt 1 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Co do zarzutu Wojewody, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu nie pozostawało w związku z wykonywaniem mandatu radnego i z uwagi na to Rada Powiatu nie mogła odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, Rada zauważyła, że z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika , iż autonomia rady ograniczona została poprzez wprowadzenie zakazu wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Nie oznacza to, że inne okoliczności, wskazane przez pracodawcę w piśmie skierowanym do rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie podlegają ocenie rady. Uczestnik postępowania J. M. przedstawił argumenty za oddaleniem skargi podnosząc, że dyrektor SP ZOZ OZ w Kozłowie nie jest ani kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy ani też osobą zarządzającą gminną osoba prawną. Nieprawidłowy jest argument Wójta Gminy Kozłów jakoby powziął on wiadomość o fakcie pełnienia przez dyrektora SP ZOZ funkcji prezesa w zarządzie spółki prawa handlowego dopiero w dniu 23.11.2009r. Jest to bowiem informacja, która została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego i publicznie ujawniona kilka lat przed w/w datą, a nikt do tej pory nie zasłaniał się nieznajomością tego wpisu. SP ZOZ nie może być utożsamiany z gminną osobą prawną, gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej, poza tym o osobowości prawnej decyduje ustawa. Statut SP ZOZ OZ w Kozłowie nie przewiduje prowadzenia działalności gospodarczej. Co więcej, zakład ten został wpisany do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, rejestru właściwego dla sp. zoz-ów jako podmiotów bez możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto w odniesieniu do klasyfikacji gminy jako organu założycielskiego SP ZOZ OZ w Kozłowie uczestnik podniósł, że jednostka ta nie została utworzona przez Gminę Kozłów a jedynie przejęta zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (Dz. U. z 2001r., Nr 65, poz. 659). W związku z tym gmina pełni funkcję wtórną organu założycielskiego, który de facto nie założył SP ZOZ w Kozłowie. Na koniec uczestnik zauważył, że ustawa antykorupcyjna nie zawiera przepisów odnoszących się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w przeciwieństwie do ustawy z dnia 3 marca 2000r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2000r., Nr 26, poz. 306), która obok samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, wprowadza regulację dotyczącą odrębnego podmiotu jakim jest "samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.

W piśmie złożonym na rozprawie pełnomocnik uczestnika dodał, że szczególnej uwadze podlega fakt, iż przedmiotem zaskarżonej uchwały była sprawa zgody na dyscyplinarne zwolnienie z pracy radnego Rady Powiatu Miechowskiego, a więc rozwiązania stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia, w którym pracodawca był zobligowany do wykazania, że naruszenie zakazów, o których mowa w sprawie było zawinione przez uczestnika. Ani pracodawca, ani też strona skarżąca nie wykazali na czym polegało zawinione działanie uczestnika uzasadniające wydanie przez Radę Powiatu zgody na rozwiązanie umowy o pracę. Ponadto w związku z upływem kadencji Rady Powiatu Miechowskiego J. M. nie jest od listopada 2010r. radnym tej rady. W związku z tym Wójt Gminy Kozłów, nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu podjął ostateczne działanie mające na celu "dyscyplinarne zwolnienie" uczestnika i pismem z dnia 25 listopada 2010 r. rozwiązał z uczestnikiem umowę o pracę na stanowisku dyrektora SP ZOZ. W ocenie uczestnika zachodzi z tego względu podstawa do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji uznał, że zagadnieniem podstawowym jest ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy, doszło do naruszenia ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (dalej: ugod), a konkretnie art. 2 pkt 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem ustawa określa ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W sposób analogiczny jest określony krąg podmiotów, którzy na podstawie art. 24h ustawy o samorządzie gminnym zobowiązani są do składania oświadczenia majątkowego. W rozpoznawanej sprawie uczestnik J. M. pełniąc funkcję dyrektora Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Gminie Kozłów składał corocznie oświadczenie majątkowe, o którym mowa w art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, natomiast zdaniem uczestnika, jak i Rady Powiatu Miechowskiego funkcja ta nie jest objęta zakresem art. 2 pkt 6 uodg. Dla uzasadnienia stanowiska wskazano, że Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Gminie Kozłów nie jest gminą osobą prawną, albowiem podstawową cechą gminnych osób prawnych jest prowadzenie działalności gospodarczej, a Publiczny ZOZ nie prowadzi działalności gospodarczej, a nadto wskazano na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2006r. sygn.akt II PK 189/05, w którym przyjęto, że kierownik sp zoz utworzonego przez gminę nie ma obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego na podstawie art. 24h ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd I instancji nie podziela stanowiska uczestnika, jak i powyższego poglądu Sądu Najwyższego, albowiem dokonana w ten sposób wykładnia przepisów jest sprzeczna z prawem. Przedstawiony wyrok SN z 28 lutego 2006r. spotkał się zarówno z krytyką przedstawicieli doktryny, jak również sam Sąd Najwyższy w późniejszym wyroku z dnia 12 marca 2009r. II PK 190/08 sformułował odmienny, pogląd równocześnie podając, że nie podziela stanowiska zawartego w wyroku z dnia 28 lutego 2006r. W wyroku z dnia 12 marca 2009r. SN przyjął, że kierownik sp zoz, którego organem założycielskim jest samorząd województwa, jest osobą zarządzającą wojewódzką osobą prawną i podlega przepisom ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej (...).

WSA w Krakowie podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż Publiczny ZOZ OZ w Kozłowie jest sp zoz-em utworzonym przez gminę Kozłów, a więc jest gminą osobą prawną. Okoliczność ta wynika z przedłożonego do akt odpisu Krajowego Rejestru Sądowego (KRS 00001 10 152). Publiczny ZOZ OZ w Kozłowie wpisany jest również do Księgi Rejestrowej prowadzonej przez Wojewodę. Podnoszona przez pełnomocnika uczestnika okoliczność, że w chwili obecnej zakład nie posiada organu uprawnionego do reprezentacji, albowiem zatrudniona obecnie na tym stanowisku osoba nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, albowiem dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne było ustalenie jaką formę prawną ma Publiczny ZOZ OZ w Kozłowie, a z przedłożonych dokumentów wynika, że jest to gminna osoba prawna. W konsekwencji dyrektor Publicznego ZOZ OZ w Kozłowie, którego organem założycielskim jest gmina Kozłów, jest osobą zarządzająca gminą osobą prawną i podlega przepisom ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej (...).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 uodg, skutkiem naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 2 pkt 6 jest odwołanie lub rozwiązanie umowy o prace przez właściwy organ najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Z kolei jak wynika z art. 5 ust.6 odwołanie i rozwiązanie umowy pracę w trybie określonym w ust. 2 art. 5 jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy. Jednak powyższe okoliczności, a w szczególności ocena przesłanek rozwiązania umowy o pracę w kontekście odesłania do kodeksu pracy, nie są przedmiotem oceny sądu administracyjnego, ponieważ w tej kwestii właściwy jest sąd powszechny, sąd pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia jedynie legalność podjęcia uchwały Rady Powiatu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 22 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym . Zgodnie z tym przepisem, Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powołany przepis wprowadza szczególną ochronę stosunku pracy radnych, gwarantującą większą niż w przypadku pracowników objętych jedynie ochroną powszechną gwarancję trwałości zatrudnienia. Formułując art. 22 ust. 2 ustawodawca ograniczył autonomię rady powiatu, zakazując radzie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Mając na uwadze literalne brzmienie przepisu można by sądzić, iż jest to jedyne ograniczenie, jakiego rada powiatu w omawianym zakresie doznaje, a co za tym idzie, iż ma pełną swobodę w zakresie wyrażania bądź nie wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy, o ile powodem zwolnienia miałyby być inne zdarzenia niż związane z wykonywaniem mandatu. W istocie jednak rada powiatu musi przestrzegać określonych zasad porządku prawnego, a w konsekwencji wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana obowiązującemu porządkowi prawnemu i nie może być sprzeczna z regulacjami prawnymi zawartymi w ustawie. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady powiatu, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały.

Zgodnie z art. 82 ust.1 ustawy o samorządzie powiatu nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust.1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem (art. 82 ust. 2).

WSA w Krakowie stwierdził, że z uwagi na upływ roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały miał zastosowanie art.82 ust. 2 ustawy i dlatego Sąd na podstawie art.147 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.82 ust.2 ustawy o samorządzie powiatu orzekł o niezgodności uchwały z prawem. Orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności uchwały, wywołuje skutek prawny ex nunc.

J. M. wniósł skargę kasacyjną od przedstawionego wyżej wyroku WSA w Krakowie zarzucając naruszenie przy jego wydaniu:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) poprzez to, że Sąd I instancji nie będąc związany skargą oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich zakres, mimo że powinien był to uczynić w granicach wyznaczonych sprawą w znaczeniu materialnoprawnym, a nadto poprzez przyjęcie, iż kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje przepisy właściwego prawa materialnego w ograniczonym tylko zakresie,

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z ust. 6 uodg poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu Pracy, skutkujące brakiem oceny, czy stan faktyczny sprawy narusza określoną w tych przepisach normę prawną oraz tym samym, czy w konsekwencji nakłada na stronę obowiązek wydania odmiennej uchwały od tej, której niezgodność z prawem orzeczono w zaskarżonym wyroku, a więc uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną umowy o pracę bez wypowiedzenia.

Mając na względzie wskazane zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceniając zasadność wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z Radnym Powiatu Miechowskiego ograniczył się do rozważenia, czy Publiczny ZOZ OZ w Kozłowie jest jednostką organizacyjną gminy, czy gminną osobą prawną. W ocenie kasatora WSA w Krakowie powinien był wyjść poza przedstawione zarzuty powołane w skardze i powołaną podstawę prawną oraz rozpatrzyć w granicach sprawy w znaczeniu materialnoprawnym wszystkie okoliczności i przepisy prawa, jakie miały wpływ na wydanie uchwały. Tymczasem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku można wyciągnąć wniosek, iż dla Sądu I instancji orzekającego o niezgodności z prawem działalności administracji publicznej wystarczy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, aby zanalizowane zostały przepisy prawa materialnego, które należą do przepisów prawa administracyjnego, podczas gdy inne przepisy prawa materialnego, w tym z zakresu prawa pracy, mogą być pominięte (nawet jeśli przepisy prawa administracyjnego zawierają normę odsyłającą), jeśli ocena przepisów odesłanych należy do właściwości sądu powszechnego. Innymi słowy dla wydania orzeczenia, w którym ocenia się legalność określonego aktu i orzeka merytorycznie w sprawie, nie ma potrzeby – jak przyjęto w zaskarżonym wyroku - analizy wszystkich przepisów prawa materialnego, składających się na jedną normę prawną, stanowiących podstawę wydania aktu, o ile tylko te przepisy nie zawierają się w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Zdaniem kasatora taki wniosek jest błędny, a zawężenie sprawy sądowej do jednej dziedziny prawa, nie pozwalałby dla przykładu sądowi cywilnemu orzekać w oparciu o przepisy prawa karnego, pomimo iż są takie sprawy, które wymagają takiej analizy, a sądowi administracyjnemu orzekać w oparciu o przepisy prawa pracy, pomimo, iż przepisy prawa administracyjnego odsyłają właśnie do tych przepisów (por. art. 5 ust. 2 i 6 uodg w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 22 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.p.).

W ocenie J. M. przyjmując, że przedmiotowa uchwała ma wyrażać zgodę na rozwiązanie umowy o pracę z radnym powiatu (jako warunek sine qua non legalności uchwały w rozumieniu sądu I instancji), trzeba liczyć się z tym, że taka uchwała byłaby niezgodną z pozostałymi przepisami prawa materialnego, a konkretnie przepisami prawa pracy, z uwagi m.in. na fakt, iż zachowanie radnego nie było zawinione. Potwierdza to stanowisko Sądu Najwyższego, zgodnie z którym rozwiązanie stosunku pracy w trybie określonym w art. 5 ust. 2 uodg wymaga wykazania, że naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 uodg było zawinione w rozumieniu art. 52 § pkt 1 kp (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca 2009 roku, sygn. akt. II 190/08). W konsekwencji nie można badać legalności takiej uchwały w oderwaniu od tego czy podstawy do dyscyplinarnego zwolnienia są spełnione, a więc te, o których mowa w artykule 52 § 1 kp w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 6 uodg. Interpretacja WSA w Krakowie jest niekompletna, gdyż nie można interpretować normy prawnej jedynie w części, a pozostałą cześć, która dotyczy artykułu z Kodeksu Pracy pozostawiać poza interpretacją tylko dlatego, że jest to artykuł spoza materialnego prawa administracyjnego. Wskazany przepis Kodeksu Pracy jest istotny w przedmiotowej sprawie, skoro nawiązuje do niego art. 5 ust. 2 w zw. ust. 6 uodg, a przedmiotem uchwały było wyrażenia zgody na dyscyplinarne zwolnienie radnego właśnie w trybie ww. przepisów. W związku z tym pracodawca zgłaszając wniosek o wyrażenie zgody na ww. rozwiązanie stosunku pracy uchwałą Rady Powiatu Miechowskiego winien był wykazać przede wszystkim to, iż naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 uodg było zawinione.

Na marginesie kasator wskazał, iż stan faktyczny sprawy, w tym fakt pełnienia przez niego funkcji dyrektora Publicznego ZOZ OZ w Kozłowie od 1993 r., a funkcji prezesa w spółce prawa handlowego Jarmix sp. z o.o. od 1996 r. był znany pracodawcy od 14 lat. Do chwili zawnioskowania przez pracodawcę do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na dyscyplinarne zwolnienie radnego, pracodawca nie kwestionował faktu łączenia funkcji przez radnego, pomimo iż otrzymywał co roku oświadczenia majątkowe radnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wskazał, że sprawa zawinionego bądź niezawinionego działania J. M. jako radnego Powiatu Miechowskiego jest obecnie przedmiotem badania przez Sąd Rejonowy dla Krakowa i Nowej Huty w Krakowie Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a sprawa toczy się z powództwa J. M. przeciwko Publicznemu ZOZ OZ w Kozłowie o przywrócenie powoda do pracy (sygn. akt IV P 80/11/N). Tymczasem główny zarzut postanowiony w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie dotyczy braku wkroczenia przez tenże Sąd w kognicję sądu powszechnego. Odnosząc się do zarzutu istnienia od 14 lat stanu faktycznego polegającego na łączeniu przez J. M. funkcji osoby zarządzającej gminnym SP ZOZO i prezesa zarządu spółki prawa handlowego jest o tyle bezpodstawny, że przedmiotem badania legalności w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Powiatu Miechowskiego z dnia 23 grudnia 2009 r. dotycząca odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a nie zaniechanie przez pracodawcę – Wójta Gminy Kozłów wcześniejszego podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem. Reasumując Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia prawa materialnego. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 134 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, a jedynie w granicach wyznaczonych zarzutami podniesionymi w skardze Wojewody Małopolskiego. Po pierwsze wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej powołanego przepisu art. 134 p.p.s.a., który zdaniem autora został naruszony przez Sąd I instancji. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu ograniczenia się przez Sąd I instancji do wydania orzeczenia, nie w granicach sprawy, ale w granicach skargi, można wnioskować, że intencją autora skargi kasacyjnej było postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Celem wyjaśnienia treści wspomnianego przepisu nieodzowne jest przywołanie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010/1/1, Glosa 2009/4/138, ZNSA 2009/6/94, M.Podat. 2009/12/32, Prok.i Pr.-wkł. 2010/4/40), podjętej w pełnym składzie Sądu. Wyjaśniając istotę "niezwiązania przez sąd granicami skargi" NSA wskazał, że oznacza to, iż sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Na tle omawianego przepisu, postawionego zarzutu oraz stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Przedmiotem sprawy rozstrzyganej przez Sąd I instancji była uchwała Rady Powiatu Miechowskiego z dnia 23 grudnia 2009 r., którą nie wyrażono zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu Miechowskiego J. M.. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, będącym podstawą podjęcia powyższej uchwały, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powołany przepis wprowadza szczególną ochronę trwałości stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego, gwarantującą większą, niż w przypadku pracowników objętych jedynie ochroną powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia. Dla rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane jest uzyskanie uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w formie jej uchwały, a ewentualne złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 21 września 2010 r., II OSK 723/10, publ. Lex nr 746909). Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że przedmiotem zainteresowania rady powiatu przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 22 ust. 2 o samorządzie powiatowym, pozostaje jedynie kontrola, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Z powołanego przepisu nie wynika, by rada powiatu udzielając zgody lub odmawiając jej wydania na rozwiązanie z radnym rady powiatu stosunku pracy miała obowiązek badać i ocenić kwestie winy radnego w relacji do pracodawcy (art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). Czym innym jest bowiem spoczywający na radzie powiatu obowiązek wzięcia pod uwagę przy wydaniu tejże uchwały motywów pracodawcy, który zmierza do rozwiązania stosunku pracy z radnym. Wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Motywy pracodawcy, zmierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy powiat zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku.

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że zagadnieniem kluczowym w sprawie było ustalenie, czy J. M. jako radny Powiatu Miechowskiego dopuścił się naruszenia przepisu art. 2 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przepis ten określa ograniczenia w prowadzenia działalności w prowadzeniu działalności gospodarczej przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ustalenie, iż J. M. - radny Rady Powiatu Miechowskiego, pełniący funkcję dyrektora Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kozłowie - gminnej osoby prawnej oraz będący jednocześnie prezesem w zarządzie spółki prawa handlowego (pod firmą "Jarmix") pozwalało bowiem na stwierdzenie, że podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (art. 22 ust. 2 zd. drugie ustawy o samorządzie powiatowym). Tym samym konieczne było wydanie przez Radę Powiatu Miechowskiego zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy na podstawie art. 22 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o samorządzie powiatowym. Kompetencja rady powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie daje bowiem radzie prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa jest – jak trafnie przyjął Sąd I instancji – taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., II OSK 723/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mieściła się w granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej kwestia, czy naruszenie przez skarżącego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej jako osoby kierującej gminną osobą prawną - Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej Ośrodek Zdrowia w Kozłowie było zawinione, czy też nie. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 uodg naruszenie powyższego zakazu stanowi podstawę rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Dopuszczenie się powyższego naruszenia przez osobę kierującą gminną osobą prawną powoduje jej odwołanie, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania (art. 5 ust. 2 uodg), przy czym odwołanie to jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

Przedstawiona powyżej kwestia rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, w szczególności okoliczności zawinienia pracownika naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby wykonujące funkcje publiczne ani nie była przedmiotem uchwały Rady Powiatu Miechowskiego z dnia 23 grudnia 2009 r. Nr XXVII/219/2009 (ta dotyczyła jedynie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym), ani nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W myśl art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. A contrario do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych należą sprawy wyraźnie określone ustawowo. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje – jak stanowi przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. - orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sądy administracyjne nie są zatem właściwe do rozstrzygania z zakresu prawa pracy, a do takich właśnie należy sprawa dotycząca rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia. Przepis art. 476 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego określa, że sprawy o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane są sprawami z zakresu prawa pracy. Sprawy z zakresu prawa pracy należą zaś – w oparciu o przepis art. 1 kpc do spraw cywilnych. Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy.

Mając zatem na uwadze, że w granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, jak i w granicach właściwości rzeczowej sądów administracyjnych nie mieści się kwestia badania winy pracownika przy naruszeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby sprawujące funkcje publiczne za bezpodstawny należało uznać również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 5 ust. 2 i ust. 6 uodg w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

Gwoli wyjaśnienia Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który uwzględnił pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. (sygn. akt II PK 190/08, OSNP 2010/19-20/237, zgodnie z którym kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, którego organem założycielskim (lub prowadzącym) jest samorząd powiatowy jest osobą zarządzającą powiatową osobą prawną i podlega przepisom ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przepis art. 35b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) określa, iż publiczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony m.in. przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy) prowadzony jest w formie samodzielnego zakładu (...). Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podlega obowiązkowi rejestracji w Krajowym rejestrze Sądowym i z chwilą wpisania do rejestru uzyskuje osobowość prawną (art. 35b ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). W związku z tym, iż Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ośrodek Zdrowia w Kozłowie jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej prowadzonym przez gminę i posiada osobowość prawną, Sąd I instancji trafnie uznał, że do kierownika tego Zakładu miały zastosowania ograniczenia wynikające z art. 2 pkt 6 uodg.

Mając zatem na względzie brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.