Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 57/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 39
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę L. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z/s we [...] pismem z [...].07.2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, na którą składają się działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...],[...], położone w obrębie [...] miasta [...].

Skarżący zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. wniósł o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku;

2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Uzasadniając skargę podano, że pismem z [...].03.2017 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. W tym samym dniu organ ten zawiadomił skarżącą o przeprowadzeniu oględzin wyżej wymienionej nieruchomości oraz wydał postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego. W dniu [...].07.2017r. organ zawiadomił skarżącą, że [...].07.2017 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej wyżej opisanej nieruchomości i związku z tym może się ona zapoznać z zebranym materiałem dowodowym sprawy. Z kolei postanowieniami z [...].08.2017 r. oraz z [...].10.2017 r. organ poinformował skarżącą o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy do [...].10.2017 r., a następnie do [...].12.2017 r. - z uwagi na zwrócenie się przez skarżącą do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w [...] (dalej: PFSRM) o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. W dniu [...].12.2017 r. pełnomocnik strony skarżącej przesłał do organu negatywną opinię wydaną przez PFSRM. Pomimo tego organ pismem z [...].12.2017 r. wezwał pełnomocnika strony skarżącej do przedłożenia opinii wydanej przez PFSRM potwierdzonej za zgodność z oryginałem na każdej stronie tego dokumentu, a następnie pismem z [...].12.2017 r. poinformował strony postępowania o konieczności przedłużenia z wyżej wymienionego powodu terminu załatwienia sprawy do [...].01.2018 r. W odpowiedzi na powyższe pismem z [...].12.2017 r. pełnomocnik strony skarżącej uzupełnił kopię opinii uwierzytelnionej zgodnie z żądaniem organu. Następnie organ pismem z [...].01.2018 r. zwrócił się do PFSRM w sprawie wyjaśnienia wątpliwości odnośnie przesłanej opinii, a to czy stanowi ona w rzeczywistości opinię negatywną z uwagi na brak jej publikacji na stronie internetowej PFSRM. W związku z powyższym postanowieniem z [...].01.2018r. organ poinformował strony postępowania o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy do [...].02.2018 r. z uwagi na potrzebę uzyskania odpowiedzi PFSRM, która została przesłana organowi pismem z [...].01.2018r. W dniu [...].02.2018 r. organ zwrócił się do pełnomocnika strony skarżącej o przesłanie oryginału kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., który został przedłożony organowi przez skarżącą w dniu [...].09.2017 r. Postanowieniem z [...].02.2018 r. organ poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...].03.2018 r. z uwagi na konieczność zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z kontroperatem oraz korektą operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...].02.2018 r. i umożliwieniem wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w sprawie. Pismem z [...].03.2018 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego B. B. o wypowiedzenie się co do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą odnośnie sporządzonej w dniu [...].02.2018 r. korekty operatu szacunkowego. Postanowieniem z [...].03.2018 r. organ poinformował strony w sprawie przedłużenia terminu załatwienia sprawy do [...].04.2018 r. z uwagi na konieczność zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie. Pismem z [...].04.2018 r. organ przesłał pełnomocnikowi skarżącej odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego B. B. w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą odnośnie sporządzonej w dniu [...].02.2018 r. korekty operatu szacunkowego. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik pismem z [...].04.2018 r. wskazał, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko wyrażone pismem z [...].03.2018r. Postanowieniem z [...].04.2018 r. organ poinformował strony postępowania o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy do [...].05.2018 r. z uwagi na konieczność zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego sprawy oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a to ze względu na treść pisma strony skarżącej z [...].04.2018 r., w którym podtrzymała ona w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Zawiadomieniem z [...].05.2018 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy ze względu na to, że zgromadzony został materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji w sprawie. Mimo że w aktach nie pojawił się żaden dodatkowy dokument, a organ rozpatrując sprawę od około 16 miesięcy miał wystarczająco długi czas na jej analizę faktyczną i prawną, do strony oraz Gminy Miejskiej [...] zostało skierowane wezwanie do złożenia wyjaśnień datowane na dzień [...].05.2018 r. (doręczone [...].06.2018 r.), czyli czas wyznaczony na załatwienie sprawy. Wskutek ww. wezwania, zdaniem organu, zaistniała konieczność uzupełnienia akt sprawy o kolejne dokumenty, co skutkowało wydaniem postanowienia z [...].05.2018 r. o przedłużeniu postępowania do [...].06.2018 r. Odpowiedzi na wezwanie strona udzieliła pismem z [...].06.2018 r., oraz - wobec otrzymania stanowiska Gminy Miejskiej [...] - kolejnym pismem z [...].06.2018 r. Mimo powyższego organ w dniu [...].06.2018 r. wydał kolejne postanowienie o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy do [...].07.2018 r. celem analizy i weryfikacji nowych dowodów. W świetle powyższego organ pierwszej instancji formalnie rozpatruje sprawę już od około [...] miesięcy, nie wydając rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, a tym samym odwlekając moment wypłaty odszkodowania stronie skarżącej. Co więcej, stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W świetle zatem ww. przepisu decyzja nie może być wydana później niż do upływu ww. 30 dniowego terminu. W związku z powyższym w dniu [...].05.2018r. strona skarżąca wniosła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewody [...] oraz - z najdalej idącej ostrożności procesowej - ponaglenie do Starosty [...]. Pomimo powyższego do dnia sporządzenia niniejszej skargi, organ nie załatwił sprawy. W tym stanie rzeczy konieczne jest złożenie skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji.

Powołując się na stanowisko doktryny na temat rozumienia przewlekłości postępowania, autor skargi stwierdził, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Jak wynika bowiem z sekwencji opisanych w skardze czynności procesowych działania organu prowadzone były w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny o czym zaświadcza wielokrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy "tytułem":

a) zapewnienia stronom możliwości przeglądnięcia i wypowiedzenia się co do każdego pojedynczego dokumentu zebranego w sprawie, podczas gdy organ powinien skoncentrować w pierwszej kolejności na zebraniu całego materiału dowodowego sprawy a następnie wydaniu końcowego zawiadomienia o możliwości skorzystania przez strony z uprawnień, o których mowa w art. 10, 77 i 80 k.p.a. - a to możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy, nie zaś z każdym z dokumentów oddzielnie;

b) "rozwiewania" wątpliwości odnośnie przedłożonej opinii PFSRM, podczas gdy jej treść jest jasna i niedwuznaczna w zakresie oceny prawidłowości sporządzonego operatu, co wskazuje na fakt dokonywania przez organ czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia;

c) nieprawidłowego wypełnianie obowiązków dowodowych organu w postaci wielomiesięcznego zbierania (w znacznych odstępach czasu) dodatkowych dokumentów, skutkujących koniecznością powtórzenia czynności dowodowych (np. wezwanie do przedłożenia oryginału kontroperatu z uwagi na zastrzeżenia organu co do wiarygodności ww. dokumentu, który został przedłożony 5 miesięcy wcześniej)

- co powoduje bezzasadne znaczne przesunięcia w terminie załatwienia niniejszej sprawy i uzasadnia zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

W udzielonej sądowi pisemnej odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o umorzenie postępowania w związku z wydaną w dniu [...].08.2018 r. decyzja ustalającą odszkodowanie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedziba we [...].

W uzasadnieniu tej odpowiedzi jej autor, po przedstawieniu przebiegu czynności podejmowanych w sprawie, odniósł się do zarzutów skarżącej. W tym zakresie wskazał, że podejmowane przez organ działania w ramach czynności procesowych są prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie o czym zaświadczyć ma wielokrotnie przedłużanie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, zaakcentował, że skarżąca, w toku postępowania trzykrotnie wzywana była do przedłożenia odpisów dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem, co niewątpliwie miało wpływ na czas trwającego postępowania. Dodatkowo, postępowanie to uległo wydłużeniu na skutek wystąpienia skarżącej do PFSRM o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w dniu [...].07.2017 r. operatu szacunkowego. W przypadku postanowień wyznaczających nowy termin załatwienia sprawy organ w pierwszej kolejności wskazywał główną przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie i dodatkowo, oprócz tego, informował strony o obowiązku zapewnienia tymże stronom możliwości wypowiedzenia się, co do całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a nie jak to pełnomocnik spółki stwierdza: "zapewnienia stronom możliwości przeglądnięcia i wypowiedzenia się co do każdego pojedynczego dokumentu zebranego w sprawie. Organ, kierując się powyższym miał na uwadze, że w każdym przypadku po ustaniu głównej przyczyny niezałatwienia sprawy w przypisanym terminie zobowiązany będzie zawiadomić strony postępowania przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W ocenie autora odpowiedzi na skargę, wspomnienie w postanowieniu o tym obowiązku było dla stron informacją wskazującą, że organ zobowiązany będzie jeszcze do wystosowania zawiadomienia z art. 10 § 1 k.p.a. Mając na uwadze, że opinia Komisji Arbitrażowej przy PFSRM sporządzona została [...].11.2017 r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy z 20.07.2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, która to przepisem art. 1 pkt 28 uchyliła ust. 1a w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ uznał za zasadne skierowanie zapytania do PFSRM o zajęcie stanowiska w zakresie ustalenia jednoznacznego charakteru prawnego Opinii Komisji Arbitrażowej w świetle przepisu art. 4 ust. 4 ustawy z 20.07.2017 r. Ponadto organ wskazał, że potrzeba wyjaśnienia wskazanej kwestii miała na celu wyjaśnienie wszelkich wątpliwości związanych z wydaną negatywną opinią Komisji Arbitrażowej jakie pojawiły się po zmianie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu również zarzut nieprawidłowego wypełniania obowiązków dowodowych w postaci wielomiesięcznego zbierania (w znacznych odstępach czasu) dodatkowych dokumentów, skutkujących koniecznością powtórzenia czynności dowodowych nie jest uzasadniony, a to z tego względu, że w przypadku wnoszenia przez strony postępowania odmiennych dowodów na poparcie tej samej tezy - choćby dotyczącej wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela - obowiązkiem organu było skonfrontowanie tych dowodów, w celu wyeliminowania wszelkich wątpliwości, jakie mogłyby powstać na etapie orzekania o spełnieniu lub nie przesłanek do powiększenia należnego spółce odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej powoływana jako: p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., a zatem m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłość postępowania Starosty [...] było poprzedzone ponagleniem. Tym samym został spełniony przewidziany w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. warunek wyczerpania przed wniesieniem skargi środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Gminy [...] na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 20131; dalej powoływana jako: specustawa). Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Taką decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g specustawy). W myśl art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W przepisie art. 18 ust. 1 ustawy wskazano, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei na podstawie art. 18 ust. 3 specustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W kontekście zacytowanych przepisów, należy podać, że termin do wydania decyzji określony w art. 12 ust. 4b specustawy ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej powoływanej jako: k.p.a.). Skoro bowiem postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość kończy się decyzją administracyjną, to jest postępowaniem administracyjnym, a więc zastosowanie do niego znajdą przepisy k.p.a., przy uwzględnieniu specyficznych regulacji zawartych w ustawie. Co do zasady, terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 k.p.a. W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Natomiast myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 12 ust. 4b specustawy jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a. Z tego zaś wynika, że zastosowanie do terminu określonego w art. 12 ust. 4b specustawy znaleźć musi przepis art. 36 k.p.a., który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 12 ust. 4b specustawy nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 u.g.n., a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić w drodze dokonania zamówienia publicznego w odpowiednim trybie.

Stosowanie przez organ przepisów z trzech omówionych ustaw powodować może zatem sytuację, w której organ nie zawsze będzie w stanie dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b specustawy. Tak też się stało w przypadku kontrolowanego postępowania z całkowicie usprawiedliwionych przyczyn. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można bowiem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował NSA, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10). W odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

W tym kontekście Sąd na podstawie analizy akt administracyjnych nie stwierdził, aby organ administracyjny w sposób przewlekły prowadził postępowanie zainicjowane z urzędu zawiadomieniem z [...].03.2017 r. Przyjdzie przy tym zauważyć, że wszczęcie tego postępowania uzależnione było od uzyskania przez decyzję z [...].02.2017 r., nr [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przymiotu ostateczności, co też nastąpiło z dniem [...].03.2017 r. Jednocześnie organ przygotowując się do wszczęcia tego postępowania pozyskał informację pochodzące z: powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, rejestru gruntów, a także ksiąg wieczystych i rejestru przedsiębiorców. W ocenie Sądu, sposób prowadzenia postępowania charakteryzuje się koncentracją czynności podejmowanych w sprawie. Świadczy o tym chociażby fakt, że w tym samym dniu, w którym doszło do wszczęcia postępowania organ zawiadomił stronę o terminie oględzin zaplanowanych na [...].04.2017 r., a także wydał postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Wyznaczone na [...].04.2017 r. oględziny nieruchomości na wniosek spółki zostały przełożone na [...].04.2017 r. Z kolei zlecony przez organ operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...].07.2017 r. Nie można przy tym obarczać organu opieszałością w sporządzeniu operatu, za którego sporządzenie, zgodnie z przepisami odpowiadał powołany rzeczoznawca majątkowy. Biorąc przy tym pod uwagę kluczowy charakter tego dowodu w sprawie, wskazać należy, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która wyraża się w obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Co istotne w sprawie, lecz zostało pominięte przez skarżącą spółkę, wpływ na termin sporządzenia operatu szacunkowego w sprawie miała sama spółka, które była zobowiązana przez organ do udostępnienia biegłej dziennika budowy, celem ustalenia faktu wykonania czynności geodezyjnych na nieruchomości oraz ratowniczych prac archeologicznych. Kompletny oraz prawidłowo poświadczony dziennik budowy przesłany został przez skarżącą pismem z [...].06.2017 r. W skardze pomija się również aspekt postępowania prowadzonego z udziałem organu władzy konserwatorskiej na temat zgłoszonych przez skarżącą w trakcie oględzin nieruchomości w dniu [...].04.2017 r. kosztów przeprowadzonych prac archeologicznych, które powinny być uwzględnione w należnym odszkodowaniu za utratę prawa własności. Wyjaśnienia w sprawie wymagała również kwestia własności skrzynek energetycznych oraz lamp oświetleniowych. W tym zakresie organ prowadził korespondencję z Gminą Miejską[...]. Organ nie prowadził zatem czynności pozbawionych jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy. Wskazania wymaga również, że prowadząc powyższe czynności organ wydawał na podstawie art. 36 k.p.a. postanowienia w sprawie przedłużenia postępowania i wyznaczał nową datę jego zakończenia, informując szczegółowo spółkę o powodach opóźnienia. Nie można także pominąć w rozważaniach na temat przewlekłości postępowania w sprawie, że spółka kwestionując ustalenia sporządzonego operatu, w szczególności co do wartości wywłaszczonej nieruchomości oraz elementów i wskaźników, które doprowadziły do wyliczenia kwoty odszkodowania, skorzystał z możliwości przewidzianej w art 157 u.g.n. i zwróciła się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z tego względu, przy piśmie z [...].08.2017 r., wnioskowała o zwieszenie postępowania do czasu otrzymania oceny operatu szacunkowego. Pozostaje także zauważyć, że pismem z [...].09.2017 r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy kopie operatu szacunkowego (kontroperatu). Postanowieniem z [...].10.2017 r. organ przedłużył postępowanie i wyznaczył datę jego zakończenia na dzień [...].12.2017 r. z uwagi na oczekiwanie na wydanie opinii przez PFSRM, która to opinia z dnia [...].11.2017 r. została przedłożona organowi – w postaci kopii - dopiero [...].12.2018 r. Pismem z [...].12.2017 r. organ zwrócił się do skarżącej o przesłanie właściwie poświadczonej za zgodność z oryginałem opinii Komisji Arbitrażowej. Z uwagi na takie wezwanie, organ postanowieniem z [...].12.2017 r. przedłużył postępowanie i wyznaczył datę jego zakończenia na [...].01.2018 r. Dopiero przy piśmie z [...].12.2017 r. (data wpływu do organu – [...].01.2018 r.), spółka przesłała prawidłowo poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię opinii. Z uwagi natomiast na wprowadzone mocą ustawy nowelizującej u.g.n. z 20.07.2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) zmiany w zakresie skutków oceny operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, pismem z [...].01.2018 r. organ zwrócił się do PRSRM o udzielenie w tym zakresie stosownych wyjaśnień. Wobec tego, organ postanowieniem z [...].01.2018 r. przedłużył postępowanie i wyznaczył datę jego zakończenia na dzień [...].02.2018 r. PFSRM odpowiedzi udzieliła pismem z dnia [...].01.2018 r., stanowiącym jedynie nieuwierzytelnioną kopię (we właściwej formie odpowiedź PFSRM została sporządzona pismem z dnia [...].05.2018 r.). Zauważyć w tym miejscu należy, że o fakcie prowadzania korespondencji z PFSRM organ informował spółkę. Przy piśmie z [...].02.2018 r. pełnomocnik spółki, powołując się na negatywną ocenę operatu szacunkowego dokonaną przez PFSRM, oświadczył, że taki operat nie powinien być wzięty pod uwagę przy ustalaniu wysokości należącego się spółce odszkodowania. Z tych powodów wysokość odszkodowania powinna być określona przy uwzględnieniu kontroperatu szacunkowego przedłożonego organowi przez spółkę w dniu [...].09.2017 r. W odpowiedzi na to pismo, organ pismem z [...].02.2018 r. zobowiązał spółkę do przedłożenia oryginału takiego operatu. Następnie zawiadomił w dniu [...].02.2018 r. spółkę o możliwości zapoznania się ze sporządzoną w dniu [...].02.2018 r. korektą operatu szacunkowego. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem organ kolejny już raz przedłużył postępowanie i wyznaczył datę jego zakończenia na dzień [...].03.2018 r. z uwagi na oczekiwanie na przesłanie przez skarżącą kontroperatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...].09.2017r. oraz z uwagi na konieczność zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z korektą operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...].02.2018r. W dniu [...].03.2018 r. pełnomocnik spółki w siedzibie organu wykonał fotokopię korekty operatu szacunkowego. Pismem z [...].03.2018 r. strona skarżąca wniosła zastrzeżenia do operatu szacunkowego (korekty), które przekazane zostały autorce operatu, w celu ustosunkowania się do nich (pismo organu z [...].03.2018 r.). Pismem z [...].03.2018 r. rzeczoznawca majątkowy odniosła się do tych zastrzeżeń spółki. Organ stanowisko rzeczoznawcy przesłał spółce za pismem z [...].04.2018 r. Z kolei postanowieniem z [...].03.2018 r. organ przedłużył postępowanie i wyznaczył datę jego zakończenia na dzień [...].04.2018 r. z uwagi na zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie. Pismem z [...].04.2018 r. skarżąca poinformowała organ o tym, że podtrzymuje w całości swojego stanowiska wyrażonego w piśmie z [...].03.2018 r. Postanowieniem z [...].04.2018 r. organ przedłużył postępowanie i wyznaczył datę jego zakończenia na dzień [...].05.2018 r. Natomiast pismem z [...].05.2018 r. organ zawiadomił skarżącą o zgromadzeniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji w niniejszym postępowaniu. W dniu [...].05.2018 r. pełnomocnik spółki w siedzibie organu wykonał fotokopię akt sprawy. Postanowieniem z [...].05.2018 r. organ przedłużył postępowanie i wyznaczył datę jego zakończenia na dzień [...].06.2018 r. Powodem takiej decyzji była konieczność wyjaśnienia kwestii związanej ze spełnieniem przesłanki wynikającej z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - w zakresie wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela (powodującej podwyższenie należnej sumy odszkodowania o 5% w związku z wydaniem nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...].02.2017 r.). Z powyższego względu pismem z [...].05.2018r. organ zwrócił się do skarżącej oraz do Gminy Miejskiej [...] o udzielenie informacji w zakresie wydania nieruchomości przez spółkę. Gmina Miejska [...] odpowiedź na powyższe pismo udzieliła w dniu [...].06.2018 r., której kopia za pismem z [...].06.2018r. przesłana została skarżącej. Natomiast spółka odpowiedź na powyższe pismo udzieliła pismami z [...].06.2018 r. oraz [...].06.2018 r. Zakwestionowała w nich stanowisko Gminy, że wywłaszczona nieruchomość nie została wydana w terminie uprawniającym do podwyższenia należnego odszkodowania, a dotychczasowy właściciel nie dokonał żadnych czynności świadczących o wydaniu nieruchomości. W celu wyjaśnienia sprzecznych stanowisk na temat okoliczności wydania nieruchomości, organ postanowieniem z dnia [...].06.2018 r. przedłużył postępowanie i wyznaczył datę jego zakończenia na dzień [...].07.2018 r. Pismem z [...].07.2018r. organ zwrócił się do Gminy Miejskiej [...] o ustosunkowanie się do zgłoszonych przez skarżącą twierdzeń zawartych w jej pismach z [...].06.2018 r. oraz [...].06.2018 r. Odpowiedź na te zastrzeżenia udzielona została przez Gminę pismem z [...].07.2018r. Pismem z [...].07.2018 r. organ zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Postanowieniem z [...].07.2018 r. organ przedłużył postępowanie i wyznaczył datę jego zakończenia na dzień [...].08.2018 r. z uwagi na zapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie. Przy piśmie z dnia [...].07.2018 r. stanowisko w sprawie przedstawiła spółka, w którym podtrzymała dotychczas wyrażone stanowisko oraz przedstawioną argumentację na poparcie spełnienia okoliczności obligujących organ do podwyższenia należnej sumy odszkodowania o 5%. W dniu [...].08.2018r. wydana została decyzja o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej spółki.

Oceniając całokształt opisanych czynności, które Starosta [...] podejmował w postępowaniu administracyjnym, Sąd stwierdza, że w żadnym okresie postępowania ten organ nie podejmował czynności zbędnych czy pozornych. Wyznaczenie rzeczoznawcy, sporządzenie operatu szacunkowego, oczekiwanie na opinię Komisji Arbitrażowej, sporządzenie korekty operatu szacunkowego, konieczność zapoznania się z kontroperatem przedłożonym przez spółkę, oczekiwanie na wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego wobec zarzutów stawianych przez spółkę na temat skorygowanego operatu, wyjaśnienie kwestii prowadzenia przez spółkę prac archeologicznych oraz na końcu ustalenie okoliczności związanych z wydaniem przez spółkę nieruchomości, były to wszystko czynności, które wprost zmierzały do załatwienia sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Starosty z [...].08.2018 r. kończącej postępowanie przed skarżonym organem. Dlatego też zarzuty skargi nie były zasadne w żadnym ich aspekcie.

Zdaniem Sądu czas, jaki upłynął od wszczęcia postępowania do wydania decyzji administracyjnej, w realiach niniejszej sprawy, nie może być uznany za przewlekłe prowadzenie postępowania. Niezrozumiałym jest przy tym czynienie organowi zarzuty z tego tylko powodu, że ten zapewnił stronie skarżącej możliwość przeglądania i wypowiadania się do każdego dowodu w sprawie. Waga zgromadzonych w sprawie dowodów i ich znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia obligowała organ do takiego właśnie sposoby postępowania. Nie można także upatrywać przewlekłości postępowania w "rozwiewaniu" wątpliwości odnośnie opinii PFSRM, skoro skutkiem tej opinii była konieczność sporządzenia korekty operatu szacunkowego, co nastąpiło dopiero w lutym 2018 r. Również wezwania do przedłożenia oryginału kontoperatu nie można kwalifikować w kategoriach przewlekłości postępowania, skoro z tego powodu nie nastąpiło jakiekolwiek opóźnienie w wydaniu decyzji. Wezwanie do przedłożenia takiego oryginału dopiero przy piśmie organu z [...].02.2018 r. widzieć należy w szerszym kontekście zdarzeń, w tym łączyć z opinią Komisji Arbitrażowej oraz ze stanowiskiem spółki wyrażonym przy piśmie z [...].02.2018 r.

Z tych też powodów ocena Sądu może być tylko jedna. Z punktu widzenia stawianego przez spółkę zarzutu przewlekłości postępowania, oznacza ona uznanie sposobu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie za wzorcowe. Nie można przy tym zapominać, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest postępowaniem wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to w zdecydowanej większości przypadków postępowaniem długotrwałym.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji. Wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym w zgodzie z art. 119 pkt 4 i art. 120 wskazanej ustawy.