Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5181/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 226
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jednolity
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2225/15 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Spółki z o.o. w K. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2225/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] - wydaną w wyniku postępowania prowadzonego w związku z pkt. I Ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia 14 maja 2013 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego (M.P. poz. 416) oraz w wykonaniu uchwały KRRiT Nr [...] z dnia 18 lutego 2014 r. - udzielił koncesji I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy naziemny programu radiowego pod nazwą "W." oraz odmówił udzielenia koncesji pozostałym stronom postępowania, tj. N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku skarżącej Przewodniczący KRRiT zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazał na uznaniowy charakter decyzji koncesyjnej i powołał się na poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego dotyczące granic uznania administracyjnego w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu. Dokonując analizy przesłanek udzielenia koncesji z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) organ stwierdził, że pomimo procentowej przewagi M. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. oraz G. Sp. z o.o. w zakresie udziału audycji słownych i audycji słownych realizujących tematykę lokalną, KRRiT uznała wniosek I. Sp. z o.o. za bardziej atrakcyjny, ponieważ proponowany program ma być skierowany do najszerszej grupy odbiorców (pozostałe spółki wyróżniły grupę wiekową), proponuje urozmaiconą ofertę programową (6 rodzajów audycji), planuje nadawanie formatu muzycznego nieistniejącego na danym terenie, tj. nadawanie polskiej muzyki rozrywkowej. Realizując uprawnienie do kształtowania polityki na rynku audiowizualnym organ uznał, że należy wybrać podmiot, którego oferta programowa uzupełni istniejącą na danym terenie bogatą ofertę dotyczącą tematyki lokalnej o nową jakość, jaką jest format muzyczny - polska muzyka rozrywkowa (przede wszystkim pop, pop-rock i rock). Takie rozstrzygnięcie, zdaniem organu, przyczyni się do popierania krajowej twórczości audiowizualnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji. Organ wskazał, że projekty programowe przedstawione przez skarżącą oraz przez E. Sp. z o.o. istnieją już na rynku radiowym i są to formaty powielane, dostosowywane do terenu nadawania, a ponadto skarżąca zaproponowała ofertę mało urozmaiconą (3 rodzaje audycji), w której tematyka lokalna ma być realizowana przez bardzo wysoki udział audycji rozrywkowych (nie mniej niż 10 % tygodniowego czasu nadawania programu w godz. 6.00-23.00). Realizacja uniwersalnego charakteru programu w tygodniowym czasie nadawania programu w godz. 6.00-23.00 ma być dokonywana w przypadku oferty I. Sp. z o.o. poprzez 6 rodzajów audycji (informacja, publicystyka, rozrywka, sport, poradnicze, edukacyjne), zaś w przypadku skarżącej przez 4 rodzaje audycji (informacja, publicystyka, rozrywka, sport). Oferta programowa I. Sp. z o.o. jest także bardziej różnorodna od oferty skarżącej pod względem rodzajów audycji i form radiowych realizujących tematykę lokalną w tygodniowym czasie nadawania programu w godz. 6.00-23.00, gdzie I. Sp. z o.o. oferuje 5 rodzajów audycji (informacja, publicystyka, sport, poradnicze, edukacyjne), zaś skarżąca 4 rodzaje audycji (informacja, publicystyka, rozrywka, sport). Powyższe dane porównawcze wykazują, iż oferta programowa skarżącej jest mniej różnorodna, od oferty przedstawionej przez I. Sp. z o.o., bez względu na rodzaj muzyki emitowanej w programie.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 36 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyznanie koncesji spółce I., podczas gdy żadne przesłanki wskazywane w powyższych przepisach nie uzasadniały dokonanej przez organ oceny, że program Radia W. przewyższał projekt Radia G., oraz że organ stwierdził, że projekt Radia G. przewyższa projekt Radia W., pod względem planowanego stopnia realizacji tematyki słownej i lokalnej;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że projekt programu przedstawiony przez I. przewyższa projekt przedstawiony przez skarżącą pod względem sposobu realizacji uniwersalnego charakteru programu oraz różnorodności, w sytuacji, gdy planowane ograniczenie się przez nadawcę Radia W. do nadawania wyłącznie muzyki polskiej powoduje, że pod względem uniwersalności program ten oferuje słuchaczom mniej, niż program Radia G., tym bardziej, gdy się zważy, że Radio G. oferuje słuchaczom 26,4% udziału słownej tematyki lokalnej w ogólnym czasie nadawania programu w tygodniu w godzinach 6.00 - 23.00, zaś Radio W., trzykrotnie mniej, gdyż zaledwie 12,5%, zaś rodzaje audycji, które w ocenie organu mają czynić program Radia W. bardziej różnorodnym mają zajmować łącznie zaledwie 0,7% tygodniowego czasu nadawania w tych godzinach (0,6% audycje poradnicze i 0,1% audycje edukacyjne);

3) art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że planowane nadawanie wyłącznie muzyki polskiej stanowi argument na korzyść projektu Radia W., w sytuacji, gdy z treści ogłoszenia nie wynikało, że taka zawartość muzyki odpowiada potrzebom lokalnej społeczności i że większy udział muzyki polskiej będzie premiowany przez Przewodniczącego KRRiT.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stwierdził na wstępie, że art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji wskazuje poszczególne elementy oceny wniosku koncesyjnego, wyliczenie to nie ma charakteru enumeratywnego, a sposób ich określenia wskazuje na luz decyzyjny w dokonywaniu tej oceny. Przepisy powołanej ustawy upoważniają do kształtowania polityki na rynku audiowizualnym z uwzględnieniem samodzielności nadawców i interesów odbiorców poprzez zapewnienie otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji. Sąd powołał się też na pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, co do wymogów, jakie ma spełniać decyzja uznaniowa w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym pomimo procentowej przewagi M. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. oraz G. Sp. z o.o. w zakresie udziału audycji słownych i audycji słownych realizujących tematykę lokalną, wniosek I. Sp. z o.o. jest bardziej atrakcyjny, ponieważ proponowany program ma być skierowany do najszerszej grupy odbiorców (pozostałe spółki wyróżniły grupę wiekową), proponuje urozmaiconą ofertę programową (6 rodzajów audycji), planuje nadawanie formatu muzycznego nieistniejącego na danym terenie, tj. nadawanie polskiej muzyki rozrywkowej. Realizując uprawnienie do kształtowania polityki na rynku audiowizualnym organ miał prawo wybrać podmiot, którego oferta programowa uzupełni istniejącą na danym terenie bogatą ofertę dotyczącą tematyki lokalnej o nową jakość, jaką jest format muzyczny - polska muzyka rozrywkowa (przede wszystkim pop, pop-rock i rock). Zdaniem Sądu, organ trafnie stwierdził, że taki wybór przyczynia się do popierania krajowej twórczości audiowizualnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji, szeroko uzasadnił swoje stanowisko w tej kwestii oraz przedstawił, w jaki sposób dokonał porównania i oceny wniosków, a także jakimi kryteriami się kierował, jednocześnie podając przesłanki, które sprawiły, że to nie oferta skarżącej została uznana za najlepszą w kontekście art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. W toku postępowania administracyjnego wykazano, że projekty programowe przedstawione przez skarżącą oraz E. Sp. z o.o. istnieją już na rynku radiowym i są to formaty powielane, dostosowywane do terenu nadawania.

Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca zaproponowała ofertę w skład której weszły 3 rodzaje audycji. W ofercie tej tematyka lokalna miała być realizowana przez bardzo wysoki udział audycji rozrywkowych (nie mniej niż 10 % tygodniowego czasu nadawania programu w godz. 6.00-23.00). W toku postępowania organ zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego, zaś wydając koncesję szczegółowo umotywował przesłanki rozstrzygnięcia, a zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 36 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał też zarzut skarżącej dotyczący sposobu dokonania oceny uniwersalnego charakteru proponowanego programu. Z decyzji koncesyjnej wynika bowiem, że realizacja uniwersalnego charakteru programu w tygodniowym czasie nadawania programu w godz. 6.00-23.00 ma być dokonywana w przypadku oferty I. Sp. z o.o. poprzez 6 rodzajów audycji (informacja, publicystyka, rozrywka, sport, poradnicze, edukacyjne), zaś w przypadku skarżącej przez 4 rodzaje audycji (informacja, publicystyka, rozrywka, sport). Jak wykazał organ, oferta programowa I. Sp. z o.o. jest bardziej różnorodna od oferty skarżącej pod względem rodzajów audycji i form radiowych realizujących tematykę lokalną w tygodniowym czasie nadawania programu w godz. 6.00-23.00, gdzie I. Sp. z o.o. oferuje 5 rodzajów audycji (informacja, publicystyka, sport, poradnicze, edukacyjne), zaś skarżąca 4 rodzaje audycji (informacja, publicystyka, rozrywka, sport). Powyższe dane porównawcze wykazują, że oferta programowa skarżącej jest mniej różnorodna od oferty przedstawionej przez I. Sp. z o.o., bez względu na rodzaj muzyki emitowanej w programie.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut skarżącej dotyczący uwzględnienia przez organ kryterium oferowanej w programie I. Sp. z o.o. wyłącznie polskiej muzyki, jako czynnika działającego na korzyść tego projektu. Z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 5 oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji organ ma bowiem nie tylko prawo, ale ustawowy obowiązek uwzględniania i poddawania ocenie tego kryterium w toku postępowania o udzielenie koncesji, a zatem organ nie miał obowiązku informować w ogłoszeniu, iż dokona oceny wniosków według przesłanek określonych w obowiązujących przepisach prawa, do których stosowania jest zobowiązany.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności sprawy, zostały rzetelnie ustalone w toku postępowania administracyjnego, a wydane decyzje zostały prawidłowo uzasadnione. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie i nieodniesienie się do najistotniejszych zarzutów i argumentów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, leżących u podstaw zaskarżenia decyzji organu koncesyjnego, dotyczących :

- fikcyjnego i czysto formalnego charakteru rzekomego większego urozmaicenia programu Radio W. w stosunku do programu Radio G., wynikającego z faktu, że te elementy programu Radio W., które mają w ocenie organu przesądzać o większym jego urozmaiceniu, w stosunku do programu skarżącej mają stanowić zaledwie łącznie 0,7% czasu nadawania w godzinach 6:00 - 23:00, a przy tym taka tematyka (poradnicza, edukacyjna - wg opisu zawartego w Opinii KRRiT dotyczącej wniosku koncesyjnego I. Sp. z o.o.) zawiera się w publicystyce, informacji i rozrywce,

- wcześniejszej nieudanej próby nadawania na terenie Tr. programu emitującego wyłącznie muzykę polską, co dowodzi, że taki format muzyczny nie odpowiada potrzebom tej (jak i zapewne każdej innej) lokalnej społeczności,

- wyższej oceny oferty programowej skarżącej w stosunku do oferty Radia W. w zakresie stopnia realizacji problematyki lokalnej;

b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe - dokonane bez wystarczająco wszechstronnej, rzeczowej i krytycznej analizy materiału dowodowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęcie, że prawidłowa, w kontekście wymogów wynikających z powyższych przepisów k.p.a., jest ocena organu, że projekt programu przedstawiony przez I. Sp. z o.o. przewyższa projekt przedstawiony przez skarżącą pod względem sposobu realizacji uniwersalnego charakteru programu oraz różnorodności, w sytuacji, gdy:

- planowane ograniczenie się przez nadawcę Radia W. do nadawania wyłącznie muzyki polskiej powoduje, że pod względem uniwersalności program ten oferuje słuchaczom mniej, niż program Radia G.,

- Radio G. oferuje słuchaczom 26,4% udziału słownej tematyki lokalnej w ogólnym czasie nadawania programu w tygodniu w godzinach 6.00 - 23.00, zaś Radio W., znacznie mniej, gdyż zaledwie 12,5%, zaś rodzaje audycji, które w ocenie organu uznanej za prawidłową przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mają czynić program Radia W. bardziej różnorodnym mają zajmować łącznie zaledwie 0,7% tygodniowego czasu nadawania w tych godzinach (0,6% audycje poradnicze i 0,1% audycje edukacyjne);

c) art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania do organów państwa poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłową i dopuszczalną w kontekście ogłoszenia ocenę organu koncesyjnego, że planowane nadawanie wyłącznie muzyki polskiej stanowi argument na korzyść projektu Radia W., w sytuacji, gdy z treści ogłoszenia nie wynikało, że taka zawartość muzyki odpowiada potrzebom lokalnej społeczności i że większy udział muzyki polskiej, niż minimalny wynikający z przepisów ustawy, będzie premiowany przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za zgodne z powyższymi przepisami udzielenie koncesji I. Sp. z o.o. w W. - na rozpowszechnianie programu radiowego W., w sytuacji gdy żadne przesłanki wskazywane w powyższych przepisach, ani też żadne inne przesłanki, nie uzasadniały dokonanej przez organ i uznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłową oceny, że projekt Radia W. przewyższa projekt Radia G., a co więcej, sam organ koncesyjny stwierdził, że projekt Radia G. przewyższa projekt Radia W., pod względem planowanego stopnia realizacji tematyki słownej i lokalnej.

W rezultacie, zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy organowi koncesyjnemu do ponownego rozpoznania ze względu na naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, którymi dotknięta była decyzja organu koncesyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania.

Uczestnicy postępowania nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie udzielenia koncesji I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy naziemny programu radiowego pod nazwą "W." oraz odmowy udzielenia koncesji pozostałym stronom postępowania, tj. N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że - zdaniem Sądu I instancji - podejmując kontrolowane rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia koncesji I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a w konsekwencji o odmowie jej udzielenia, między innymi, skarżącej spółce, Przewodniczący KRRiT podał i wyjaśnił w jaki sposób dokonał porównania i oceny wniosków złożonych w odpowiedzi na ogłoszenie z dnia 14 maja 2013 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, a także jakimi kryteriami się kierował dokonując wyboru oferty spółki I. Według Sądu I instancji, wybór oferty wymienionej spółki nie był dowolny i nie został dokonany w naruszeniem prawa, w tym zwłaszcza z naruszeniem wyznaczonych przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji granic uznania administracyjnego, w których organ administracji miał prawo i mógł operować.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej oraz przedstawiona w ich uzasadnieniu argumentacja nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., do których odnieść należy się w pierwszej kolejności, poprzedzić należy przypomnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uwzględniając powyższe, w tym zwłaszcza konsekwencje wynikające z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzut z pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, eksponowana przez nią na gruncie omawianego zarzutu "wyższość oceny jej oferty programowej w relacji do oferty Radia W. w zakresie stopnia realizacji problematyki lokalnej", "fikcyjny i czysto formalny charakter rzekomego większego urozmaicenia programu Radio W. w relacji do programu Radio G." oraz "wcześniejsza nieudana próba nadawania na terenie T. formatu muzycznego z muzyką polską", a w tym kontekście zarzucany Sądowi I instancji brak uwzględnienia wskazanych okoliczności w w sposób korespondujący z żądaniami i oczekiwaniami strony nie świadczy o tym, że sąd administracyjny I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, czy też, że wadliwie określił i zrekonstruował jej granice, czy też w końcu, że nie będąc związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w rozpatrywanej sprawie powinien był to uczynić.

W tej mierze podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – którego wadliwości strona skarżąca nie zarzuca, co w konsekwencji nie daje również podstaw, aby kwestionować jego prawidłowość w świetle wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. - nie wynika, aby Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że przedmiotem kontroli zainicjowanej skargą spółki była decyzja o uznaniowym charakterze, a w tym kontekście, aby pominął on obowiązek oraz potrzebę oceny jej legalności z punktu widzenia koniecznych warunków brzegowych, naruszenie których - w sytuacji gdyby doszło do stwierdzenia ich naruszenia - nie mogłoby pozostawać bez wpływu na ocenę o braku zgodności z prawem wymienionej decyzji.

Świadczy o tym jednoznacznie to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pełni zasadnie podkreślono znaczenie tego normatywnego wzorca kontroli zgodności z prawem ostatecznej decyzji Przewodniczącego KRRiT, który wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, a w tym kontekście znaczenie wskazanych w tym przepisie kryteriów wyboru ofert obowiązujących w postępowaniu o udzielenie koncesji, w tym zwłaszcza kryterium stopnia zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 wymienionej ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją. W sytuacji, gdy wymienione kryterium ma charakter normatywny i wprost wynika z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że organ udzielający koncesję nie może kryterium tego pominąć, za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw uznać należy próbę podważenia stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że za zgodne z prawem i prawidłowe uznał on stosowanie przez organ wymienionego kryterium oceny ofert programowych. Uwzględnienie przez organ walorów programu radiowego oferującego format muzyczny taki, jaki zaproponowała spółka I. - mianowicie format muzyczny z polską muzyką rozrywkową - nie dość, że w kontekście uprawnienia KRRiT do kształtowania polityki na rynku audiowizualnym wprost koresponduje z kryterium, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 28 września 2004 r., sygn. akt GSK 550/04), to nie jest również niezgodne z warunkami ogłoszenia z dnia 14 maja 2013 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego o zasięgu lokalnym i o charakterze uniwersalnym z tematyką lokalną dotyczącą G. i innych miejscowości objętych zasięgiem nadawania. Z tego mianowicie powodu, że eksponowanemu przez skarżącą spółkę podejściu do rozumienia cechy uniwersalnego charakteru programu, zmierzającemu do podważenia prawidłowości stosowania wymienionego powyżej kryterium oraz wykazania braku jego korespondencji z przywołanym ogłoszeniem przeciwstawić należy w analizowanym zakresie ten argument, że zgodnie tym ogłoszeniem, uniwersalny charakter emitowanego programu odnosi się do programu zawierającego różne gatunki i formy radiowe oraz różnorodną problematykę. Kategorie audycji określa zaś rozporządzenie KRRiT w sprawie zwartości wniosku o udzielenie koncesji i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych, co oznacza, że z punktu widzenia wyniku postępowania koncesyjnego za nie bez znaczenia uznać należało również i to, iż wniosek spółki I., w porównaniu z wnioskiem skarżącej spółki zawierał bardziej urozmaiconą ofertę programową - odpowiednio 6 rodzajów audycji w relacji do 4 rodzajów audycji. Tym samym za niezasadny uznać należało argument skarżącej spółki o fikcyjnym, pozorowanym i czysto formalnym urozmaiceniu oferty spółki I., skoro rodzaje audycji radiowych zostały wyraźnie wyodrębnione na gruncie prawa. Jednocześnie, nie sposób za trafne uznać jej stanowisko odnośnie do konsekwencji wynikających z opinii z dnia 27 listopada 2013 r., skoro z jej treści wyraźnie i jednoznacznie wynika, że przywoływany przez stronę skarżącą fragment tej opinii pochodzi z jej sprawozdawczej części, nie zaś z części zawierającej jej konkluzje. Stąd też przypisywanie eksponowanemu przez stronę skarżącą fragmentowi tej opinii znaczenia i skutków, które wyraźnie z jego treści nie wynikają nie jest uzasadnione. W tej mierze, nie sposób nie ustrzec się i tej refleksji, że w identyczny sposób (część sprawozdawcza i część zawierająca konkluzje), gdy chodzi o przyjęty modus operandi - co nie jest również bez znaczenia dla oceny odnośnie do obowiązywania w postępowaniu koncesyjnym jednolitego standardu działania organu - sporządzona została również opinia dotycząca oferty skarżącej spółki.

Ponadto w sytuacji, gdy za dopełniające z punktu widzenia atrakcyjności oferty spółki I. uznane zostało również kryterium najszerszej grupy odbiorców audycji (brak ograniczeń wiekowych), to ocena Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja Przewodniczącego KRRiT nie została oparta na dowolnych przesłankach i nie jest niezgodna z prawem, nie może być uznana za nieprawidłową.

Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że kontrola jej zgodności z prawem, gdy chodzi o jej zakres, obejmowała również i te elementy argumentacji organu administracji, z których wynika, że w korespondencji do zastosowanych kryteriów oceny ofert, za nie bez znaczenia z punktu widzenia wyniku postępowania koncesyjnego uznać należało również i to, że projekt programowy skarżącej spółki istnieje już na rynku i jest formatem powielanym dostosowywanym do terenu nadawania, zaś zawarta w ofercie tematyka lokalna - jakkolwiek, jak podkreślił to organ w kontekście kryterium ilościowego, charakteryzująca się najwyższym udziałem audycji słownych - ograniczała się jednak do mniejszej liczby rodzajów audycji, w których tematyka lokalna miała być ponadto realizowana przez bardzo wysoki udział audycji rozrywkowych. W sytuacji, gdy wskazane argumenty organu administracji Sąd I instancji uznał za usprawiedliwione i uzasadnione, a co za tym idzie za niepozostające bez wpływu na ocenę odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a prawidłowości tego stanowiska strona skarżąca nie podważa, to tym bardziej brak jest podstaw, aby zasadnie można było twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawione to zostało w skardze kasacyjnej.

Przedstawione argumenty czynią również niezasadnym zarzut naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., a mianowicie zarzut z pkt 1) lit. c petitum skargi kasacyjnej.

Wyjaśnienia wymaga również, że jakkolwiek faktem jest, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika - a w tym względzie, jak powyżej już to podkreślono, strona skarżąca nie zarzuca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - aby Sąd I instancji rozważał eksponowane przez stronę zagadnienie "wcześniejszej nieudanej próby nadawania na terenie T. formatu muzycznego z muzyką polską", to jednak nie czyni to zasadnym wniosku, że z tego (tylko) powodu doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W kontekście odnoszącym się do zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podnieść należy bowiem, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy - a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Ponadto - co nie mniej istotne - prezentowana w uzasadnieniu znaczenia wskazanej powyżej okoliczności argumentacja, nie dość, że w ogóle nie wyjaśnia o jaką konkretnie przestrzeń czasu (i miejsca) zaistnienia tej okoliczności chodzi, to przede wszystkim nie wskazuje, aby była to przestrzeń tożsama - w tym również w zakresie odnoszącym się do stanu faktycznego - z tą, w której doszło do wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji.

Uwzględniając powyższe, w tym również konsekwencje wynikające z art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 p.p.s.a., za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut z pkt 1) lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zarzut ten, jak wynika ze sposobu w jaki został on skonstruowany oraz uzasadniony, w komplementarny sposób z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zmierzał do podważenia prawidłowości oceny Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja Przewodniczącego KRRiT została oparta na dowolnych przesłankach i przez to nie jest zgodna z prawem. W świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów oraz formułowanych na ich podstawie wniosków, które uznać należy za adekwatne i aktualne również w odniesieniu do oceny zasadności omawianego zarzutu, stwierdzić należy jednak, że Sąd I instancji nie naruszył wymienionych przepisów k.p.a., jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Oparty zaś na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji uznać należy zaś za nieusprawiedliwiony z tego powodu, że w ogóle nie został on uzasadniony.

Niezależnie od tego podnieść należy, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego - a tego rodzaju właśnie naruszenie przywołanego przepisu ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. zarzuca skarga kasacyjna - to zarzut wadliwego zrekonstruowania normy prawnej, to jest mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny I instancji, który wymaga - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Wskazanego elementu omawiany zarzutu nie zawiera. Sposób zaś, w jaki omawiany zarzut został skonstruowany świadczy o tym, że strona skarżąca istotę zarzucanego naruszenia prawa materialnego wiąże nie tyle z błędem wykładni, co z zarzutem niewłaściwego zastosowania wymienionego przepisu prawa. Zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga z kolei wykazania i wyjaśnienia - elementu tego omawiany zarzut (również) nie zawiera - jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Uwzględniając wymogi, którym powinny czynić zadość zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., których w wystarczającym stopniu nie spełnia jednak omawiany zarzut kasacyjny, podnieść należy również, w sytuacji, gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który - tak jak w rozpatrywanej sprawie, to jest w związku z jego odmienną oceną, niż ta której prawidłowość zaakceptował Sąd I instancji - sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

7