Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1220/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 i art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. W., J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] lutego 2014 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek J. M. (dalej jako Wnioskodawczyni, Odwołująca się) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego, wjeździe na teren działek, budowie parkingu dla [...] samochodów, na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 59 i art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej jako Rozporządzenie), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budowie zjazdu oraz budowie parkingu, planowanych na [...].

W uzasadnieniu wskazał na charakterystykę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zapisaną we wniosku. Inwestor planuje budowę budynku wielorodzinnego o wysokości trzech i czterech kondygnacji mieszkalnych z częściowymi najniższymi kondygnacjami piwnicznymi i garażową i gospodarczą. Liczba lokali mieszkalnych ok. [...]. Wymiary budynku [...] m. Budynek ma być realizowany na terenie z dużym spadkiem w kierunku zachodnim. Od ulicy widoczne będą trzy kondygnacje, w głębi działki 4 kondygnacje mieszkalne z częściową 4 i 5 kondygnacją garażową i gospodarczą. Powierzchnia zabudowy wynosić ma [...]. Całkowita powierzchnia użytkowa budynku 3959 m2. Parking projektowany jest na terenie działki, ponadto projektowanych jest 8 stanowisk postojowych w garażu podziemnym. Organ I instancji wskazał, że obszar na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty ustaleniami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy może nastąpić na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.zp.p., po spełnieniu warunków, o których mowa w punkcie 1 - 5 ustawy.

Zgodnie z § 3 Rozporządzenia wyznaczono obszar wokół terenu objętego wnioskiem i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, który wynosi 60 m łącznie tj. w odległości 180 m dookoła od każdej z granic działki objętej wnioskiem. Analizą objęto działki dostępne z drogi publicznej ul. [...], do której przylegają wnioskowane działki oraz również od strony ulic [...].

Na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu [...] kwietnia 2014 r., dokumentacji fotograficznej, analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy akt sprawy ustalono, że działka nr [...] raz nr [...] są niezabudowane. Działki nr [...] przylegają bezpośrednio do ul [...]. Przez teren działek nr [...] od strony wschodniej przebiega sieć gazowa oraz napowietrzna linia energetyczna nn. Teren działek nr [...] oraz nr [...] znacznie opada w kierunku zachodnim. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ponieważ decyzją Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej [...] uzyskał taką zgodę na etapie opracowania projektu założeń do planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

Sąsiednie działki budowlane dostępne z tej samej drogi publicznej: ulicy [...] , tworzące zwarty odrębny urbanistycznie kwartał ograniczony ww. ulicami, położone w granicach obszaru analizowanego, zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej wraz z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczo-garażowymi. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na terenie sąsiedniej działki nr [...], jednakże odbiegająca w istotny sposób parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy od wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na terenie działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny posiadający cztery lokale mieszkalne, o wysokości trzech kondygnacji naziemnych, szerokości elewacji frontowej ok. 11,0 m, dachu stromym. Intensywność zabudowy wynosi ok. 14%. Na terenie działki nr [...] usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości 5-ciu kondygnacji, ilości lokali mieszkalnych 64, przy szerokości elewacji frontowej ok. 106 m i intensywności zabudowy 19%, oddzielona komunikacją ul. [...] oraz na południe od ulicy [...] nieliczna zabudowa mieszkaniowa z usługami oraz mieszkaniowa jednorodzinna, stanowiąca odrębny układ urbanistyczny, położony po wschodniej stronie ul. [...]. Ponadto od strony wschodniej ulicy [...] znajdują się tereny niezabudowane. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził "z całą stanowczością", że wiodącą i podstawowa funkcją terenu w obszarze analizowanym, stanowiącym zwarty urbanistycznie kwartał, stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Maksymalna wysokość zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynosi 2 i 1/2 kondygnacji, występują zarówno dachy płaskie jak i strome. Szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wynosi od 4.0 m do ok. 18,0 m. Średnia intensywność zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi ok. 27%, natomiast średnia intensywność zabudowy w całym obszarze analizowanym wynosi ok. 18,5%. Linia zabudowy przebiega w sposób zróżnicowany od ok. 4,5 m do ok. 18,0 m od frontowej granicy działki. W liniach rozgraniczających ulicy istnieje pełne uzbrojenie techniczne - sieć elektroenergetyczna, gazowa, wody, telefoniczna oraz kanalizacji sanitarnej usytuowanej jednakże po wschodniej stronie pasa drogowego ulicy Wrzesińskiej.

Organ I instancji podkreślił, analizując spełnienie warunków o których mowa w pkt. 1-5 art. 61 u.p.z.p., że nie jest spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1, dotyczący kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym istnieją trzy charakterystyczne przestrzenie stanowiące względem siebie niezależne enklawy urbanistyczne: pierwsza stanowi osiedle mieszkaniowe jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej z własną siecią dróg i infrastrukturą, druga enklawa to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz nieliczna zabudowa mieszkaniowa z usługami oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna usytuowana odpowiednio wzdłuż północnej i południowej strony ul. [...], natomiast trzecim charakterystycznym obszarem są tereny niezabudowane, położone po wschodniej części ulicy [...]. Wiodącą funkcją terenu rozpatrywaną w odniesieniu do sąsiednich działek budowlanych dostępnych z tej samej drogi publicznej oraz ulicy [...] tworzących zwarty odrębny urbanistycznie kwartał ograniczony w/w ulicami jest funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto w całym obszarze analizowanym również podstawową i dominująca funkcję stanowi zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Wnioskowana inwestycja zakłóci funkcjonowanie istniejącej willowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przede wszystkim poprzez zwiększenie natężenia ruchu komunikacyjnego wywołanego przez mieszkańców tejże projektowanej zabudowy, hałasu związanego z obsługą komunikacyjną planowanych [...] mieszkań, dodatkową emisją spalin.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawczyni wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Nadto wniosła o zasądzenie od organu I instancji zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż inwestor nie spełnił zawartego w tym przepisie wymogu, co skutkowało wydaniem odmownej decyzji, oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ograniczenie prawa inwestora do zagospodarowania terenu pomimo, iż spełnione zostały wszystkie warunki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Nadto zarzuciła naruszenie § 3 ust. 1-2 Rozporządzenia poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej analizy urbanistycznej oraz naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezasadne ograniczenie prawa własności inwestora. Zarzuciła również naruszenie prawa procesowego: art. 7-8, art. 77 §1 i art. 80 kpa poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem naruszenie zasad procedury spowodowało wydanie błędnej decyzji. Uzasadniając podkreśliła, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jednak niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującego. Aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Innymi słowy chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. W przedmiotowej sprawie nawet w minimalnym obszarze wyznaczonym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek znajduje się bowiem kompleks zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (działka numer [...] na ark. 96), przylegającej do ulic [...] o wysokości 5 kondygnacji, szerokości elewacji frontowej ok. 106,0 m i intensywności zabudowy około 19 %. Nadto działka nr [...] bezpośrednio sąsiadująca z działka nr [...] jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu SKO uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji pozostaje w sprzeczności z przepisami regulującymi tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłankami, jakie muszą zostać spełnione, aby warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone. Rozstrzygnięcie organu I instancji opiera się na przesłankach które nie wynikają z przepisów prawa. SKO podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy na realizację inwestycji, jeżeli nie wskaże wyraźnie obowiązującego przepisu, z którym zamierzenie inwestycyjne byłoby niezgodne. W sytuacji, gdy w obszarze analizowanym występuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej oraz bliźniaczej, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami wbudowanymi w parterach (sklepy), towarzyszącej zabudowy garażowo- gospodarczej, teren zabudowy usługowej (przychodnia zdrowia, hotel), teren urządzeń infrastruktury (stacja energetyczna, stacja gazowa), teren upraw polowych, nie można mówić o braku kontynuacji funkcji w przedmiotowej sprawie. Ponadto w obszarze analizowanym znajduje się kompleks zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (działka numer [...]) o wysokości 5 kondygnacji, szerokości elewacji frontowej ok. 106 m i intensywności zabudowy około19 %. Nadto działka nr [...] bezpośrednio sąsiadująca z działka nr [...] jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym.

SKO wskazało na jednolite przyjmowanie w doktrynie i w orzecznictwie, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężające, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2009, str. 493-503).

SKO stwierdziło, że obszar analizowany według organu I instancji winien zostać wyznaczony w odległości 180 m od granic działki, jednakże z części graficznej wynika, że obszar ten wyznaczony został w innej odległości, i to różnej z każdej strony, w tym od wschodu w odległości mniejszej niż podana przez organ, a ponadto nie wiadomo, w jaki sposób organ I instancji potraktował działki graniczne. Takie wyznaczenie obszaru jest niezgodne z częścią pisemną analizy funkcji i narusza § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Nie wiadomo dokładnie, w jaki sposób zostały uwzględnione w ww. dokumencie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego - czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ pierwszej instancji. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań - wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru - powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. W przypadku objęcia analizą owych działek w całości - także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 784/11).

Odnosząc się do stwierdzenia organu I instancji, że planowana zabudowa nie kontynuuje ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, SKO stwierdziło, że organ I instancji w ogóle nie ustalił danych niezbędnych do określenia tego parametru, gdyż ograniczył się do ustalenia ilości kondygnacji budynków, co uznało za niewystarczające i niezgodne z § 7 Rozporządzenia. Z przepisów Rozporządzenia wyraźnie wynika, że wielkość jaką jest wysokość zabudowy winna być ustalana w jednostkach miary, a nie w ilości kondygnacji, bowiem obowiązująca wysokość kondygnacji w budynkach nie została w polskim systemie prawnym normatywnie ustalona i co za tym idzie budynki o tej samej liczbie kondygnacji mogą charakteryzować się zasadniczo innymi wymiarami w jednostkach miary.

Wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 Rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli wyniki analizy urbanistycznej wskazują na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie. Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich.

Brak analizy terenu pod tym kątem narusza przy tym zasadę prawdy obiektywnej - art. 7 i art. 77 k.p.a., a fakt braku uzasadnienia przesłanek ustalenia wysokości w oparciu o przepis § 7 rozporządzenia narusza przepis art. 107 ust. 3 k.p.a.

W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że analiza urbanistyczna powinna stanowić dokument odrębny od wyników analizy. Wniosek taki wypływa wprost z § 9 Rozporządzenia. Skoro załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy mają być tylko wyniki analizy - nie zaś owe wyniki wraz z analizą ani też sama analiza - to analiza urbanistyczna oraz jej wyniki powinny stanowić odrębne dokumenty. Przy tym wskazuje się, że skoro wyniki analizy muszą zawierać zarówno część tekstową jak i część graficzną, to jest jasne, iż także sama analiza, która legła u ich podstaw, obie te części obejmować powinna (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 784/11, z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 931/11 oraz z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1116/11).

Odnosząc się do podniesionych przez organ I instancji kwestii zwiększonego ruchu oraz niedogodności dla właściciela sąsiednich działek SKO wskazało, że oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. (sygn. akt: IV SA 1035/97, publ. LEX nr 45736), w którym wskazane zostało, że "wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione". Kwestia przebywania na sąsiedniej nieruchomości osób, które potencjalnie korzystać mają z planowanej inwestycji, czy zwiększonego ruchu pojazdów ma w ocenie Kolegium charakter interesu faktycznego, który w niniejszym postępowaniu nie podlega ochronie. Mimo, że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

SKO zarzuciło również, że w sprawie nie ustalono danych adresowych strony postępowania – S. K., co narusza art. 10 i art. 64 k.p.a., gdyż w postępowaniu nie zapewniono udziału wszystkim stronom.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. W. i R. W., R. K., A. W. i B. S. wnieśli o uchylenie decyzji SKO oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili, że obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z przepisami. Trzykrotna szerokość działki nr 70 to 66 m licząc w kierunku północ-południe; także trzykrotna szerokość działki nr 71 to 66 m licząc w kierunku północ-południe. Wnioskując z tego w obszarze analizowanym nie występują budynki o podobnych parametrach jak w zamierzeniu inwestycyjnym. Zdaniem skarżących SKO rozszerzył teren analizowany do 180 m, a to jest nieprawidłowe, ponieważ działki NT 70 i 71 oraz 62 są działkami odrębnymi i nie powinny być traktowane całościowo ze względu na charakter zabudowy jednorodzinnej. Skarżący opatrzyli skargę zdjęciami zabudowy w obszarze analizowanej i podkreślili, że powstanie przepaść pomiędzy molochem o powierzchni zabudowy 1147 m2 i możliwej powierzchni całkowitej 5736 m2 (4 kondygnacje) i wysokości 15,5 m w przypadku nowej inwestycji i budynkami jednorodzinnymi w całym kwartale. Funkcja wielorodzinna znajduje się tylko w jednym obiekcie w całym kwartale w budynku adaptowanym na 5 lokali na działce nr 72 a więc wyraźnie zauważają dysproporcje w zaproponowanych parametrach zabudowy. Planowana inwestycja narusza "ład przestrzenny", budynek na działce nr 69 ma wysokość 5,5 m i dach spadzisty dwuspadowy, a budynek na działce nr 72 określony jako wielorodzinny o wysokości 6,5 m a raczej adaptowany na 5 lokali o dachu czterospadowym – kontrastują z planowaną inwestycją i zaburza ład przestrzenny z art. 2 ust. 1 u.p.z.p i art. 61 ust. 1 pkt 1 . Nowy budynek nie może być zgodny z już zastana funkcją terenu, w którym dominuje zabudowa jednorodzinna pomijając jeden budynek na działce nr 72 adaptowany na 5 lokali. Podkreślili, że w żadnym razie nie pragną zablokować inwestowania inwestorowi, natomiast uważają, że inwestycja ta nie ma racji bytu ze względu na parametry aż tak kontrastujące z istniejącą zabudową. Nadto wskazali na brak sieci sanitarnej istniejącej oraz projektowanej, co wiąże się z tym, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać projekt lokalizacji bezodpływowego zbiornika na ścieki oraz jego wielkość lub projekt uzbrojenia terenu mogący odebrać tak dużą ilość zrzucanych ścieków miesięcznie. Podali, że naruszono art. 61 pkt 1 ust.2 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż zamierzona inwestycja ma dostęp do drogi publicznej ale nie w takich parametrach ilościowych samochodów jak podano w załączniku do projektu decyzji,

-.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. SKO zaznaczyło, że nie przesądziło, że budynek objęty wnioskiem ma zostać wybudowany, jak wynika ze skargi. Uchylenie decyzji wynikało z naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Za nieuzasadniony uznało zarzut, że granica obszaru analizowanego winna zostać wyznaczona w odległości 66 m od granic działki. Przedmiotem wniosku są bowiem trzy działki, nie zaś wyłącznie działka nr 70. Kwestie lokalizacji zjazdów, obciążenia ruchem itd. wykraczają poza zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy i są przedmiotem odrębnego postępowania. Kolegium zauważyło przy tym, że na stronie 9 akt sprawy organu I instancji znajduje się wstępna opinia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, pozytywna dla inwestycji. Kwestia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu musi być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; z uwagi na fakt, że decyzja organu I instancji miała charakter odmowny, zaś postępowanie będzie ponownie prowadzone przez organ I instancji SKO wniosło o uznanie tej kwestii za przedwczesną.

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę R. K., A. W. i B. S. z uwagi na brak uiszczenia w terminie wpisu sądowego. R. K. pozostał w sprawie jako uczestnik postępowania. Natomiast A. W. i B. S. z d. K. z uwagi na brak wykazania interesu prawnego (brak tytułu prawnego do lokali/nieruchomości sąsiednich) nie zostali uznani za uczestników postępowania. Nie byli oni uczestnikami postępowania administracyjnego. W skardze podali adres zamieszkania [...]. Z danych znajdujących się w aktach administracyjnych wynika natomiast, że pod tym adresem zamieszkują pp. K. i E. K., wskazani (w wydruku z rejestru gruntów) jako właściciele działki [...], którzy byli uczestnikami postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 19 marca 2015r. Wnioskodawczyni J. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie odrębnie od każdego ze skarżących na swoją rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz solidarnie kwoty 100 zł tytułem kosztów osobistego stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu podała, że stanowisko SKO było słuszne, zaskarżona decyzja nie jest uznaniowa i nie można mówić o braku kontynuacji funkcji zabudowy w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo uznał, że wydanie decyzji reformatoryjnej nie było w niniejszej sprawie możliwe z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wymagającego przeprowadzenia postępowania dowodowego, prawidłowego sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz i o ile okaże się to niezbędne, dokonania stosownych uzgodnień, które nie były wymagane przy wydaniu decyzji odmownej. Prawidłowo również wskazał, że organ I instancji z uwagi na nieprawidłowości w toku postępowania naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, naruszył art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia przesłanek ustalenia wysokości inwestycji w kondygnacjach a nie w metrach, naruszył art. 10 i 64 kpa poprzez nie zapewnienie dostępu uczestnikowi – właścicielowi nieruchomości sąsiedniej udziału w postępowaniu.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., Nr 647 ze zm.). Dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p, wymagane było wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia choćby jednego z w/w warunków uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, tym samym odmowa pozytywnego rozpoznania wniosku wymaga nie budzącego wątpliwości ustalenia braku spełnienia choćby jednego z jej warunków wskazanych wyżej.

Słusznie organ II instancji ustalił, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji nie była oparta na przesłankach wynikających wprost z przepisów i nie wskazywała żadnego przepisu, który by ją uzasadniał. Organ I instancji podawał treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ale z uzasadnienia wynikało, że faktyczną przyczyną odmowy było uznanie, ze inwestycja zakłóci ład przestrzenny w zwartym kwartale urbanistycznym, co nie jest przesłanka wynikająca z cyt wyżej przepisu.

Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji z uwagi na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podał, że:

- wiodąca i podstawowa funkcja terenu w obszarze analizowanym to zwarty urbanistycznie kwartał zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej wzdłuż tej samej drogi publicznej ul. [...],

- maksymalna wysokość zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynosi II i ½ kondygnacji,

- rodzaj geometrii dachów jest mieszany: płaskie i strome,

- szerokość elewacji frontowych wynosi od 4 do 18 m,

- średnia intensywność zabudowy w całym obszarze analizowanym wynosi ok. 18%, a dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych ok. 27%,

- linia zabudowy przebiega w sposób zróżnicowany od ok. 4,5 m do 18 m od frontowej granicy działki.

Z uwagi na powyższe, wg organu I instancji planowana inwestycja zakłóci funkcjonowanie istniejącej willowej zabudowy przez zwiększenie natężenia ruchu komunikacyjnego wywołanego przez mieszkańców tejże zabudowy, dodatkową emisję spalin. Inwestycja winna zaś kontynuować funkcje oraz wykazywać podobne cechy oraz zbliżony do zlokalizowanej na działkach sąsiednich sposób zagospodarowania terenu.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, która wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak z powyższego wynika, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki (działek) nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (co do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (co do gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem) Z przepisów tego rozporządzenia wynika, iż podstawę ustalenia wymagań dla nowej zabudowy stanowi analiza (zwana analizą urbanistyczno-architektoniczna lub, krócej, analizą urbanistyczną). Analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument. Taki wniosek wypływa wprost z § 9 rozporządzenia, który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Skoro, jak z powyższego wynika, załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy mają być tylko wyniki analizy – nie zaś owe wyniki wraz z analizą ani też sama analiza – to jest oczywiste, iż analiza urbanistyczna oraz jej wyniki powinny stanowić odrębne dokumenty. Przy tym, skoro zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy muszą zawierać zarówno część tekstową jak i część graficzną, to także sama analiza, która legła u ich podstaw, obie te części obejmować powinna. Tymczasem w niniejszej sprawie oba wspomniane dokumenty (analiza oraz wyniki analizy), wbrew wskazanym wyżej regułom, zostały załączone do decyzji organu I instancji.

Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia analizy dokonuje się w ten sposób, iż właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy ustalaniu granic obszaru analizowanego istotne jest ustalenie szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Skoro w niniejszej sprawie wnioskiem objęte były trzy działki, prawidłowo oba organy ustaliły, że front działki (terenu) objętego wnioskiem wynosi 60 m (łącznie dla działek nr 70 – 22 m, nr 71-22m i części działki nr 62 wysuniętej w kierunku południowym – 16m), a tym samym obszar analizowany wynosi 180 m. Nie był więc zasadny zarzut podniesiony w skardze dotyczący wyznaczenia zbyt dużego obszaru analizowanego, który w ocenie skarżących winien być ustalany osobno dla każdej działki z tego względu, że stanowią one wyodrębnione geodezyjnie osobne działki. Taki, wskazywany przez skarżących sposób wyznaczania obszaru analizowanego dla danej inwestycji nie znajduje potwierdzenia w w/w przepisach, które wyraźnie wskazują na wyznaczanie terenu "wokół działki, której dotyczy wniosek". To, że ustawodawca w w/w przepisie używa określenia "działka" w liczbie pojedynczej nie oznacza, że w sytuacji planowanej inwestycji na kilku działkach należy obszar analizowany wyznaczać osobno dla każdej działki i dokonywać osobnej analizy.

Obszar analizowany zgodnie z w/w art. 3 ust. 1 rozporządzenia winien być wyznaczony wokół działki, której dotyczy wniosek. Tak wskazał organ I instancji w decyzji. Jak słusznie podkreślił organ II instancji z części graficznej wynika, że obszar ten został wyznaczony w innej odległości i to różnej z każdej strony, w tym od wschodu w odległości mniejszej niż podana przez organ I instancji. Nadto nie jest on wyraźnie oznaczony w części graficznej, nie wyjaśniono również przyczyn nieuwzględnienia całości działek w obszarze analizowanym. Nie wiadomo dokładnie, w jaki sposób zostały uwzględnione w analizie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Zasadniczo obszary analizowane wykreśla się w formie okręgów (wokół terenu), w niniejszej sprawie wykreślono je w zupełnie inny sposób nie wyjaśniając przyczyn zastosowania takiego sposobu. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ I instancji. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, co słusznie wskazał SKO, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek.

Prawidłowo również wskazał organ II instancji, że organ I instancji błędnie ustalił parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ograniczając się do ustalenia ilości kondygnacji budynków. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia podstawą wyznaczenia parametru jest średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Jeżeli ma to być wskaźnik "średni", to powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie przedziałem liczb. Tymczasem § 7 ust. 2 rozporządzenia wymaga, aby przy wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji wziąć pod uwagę wysokość "od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku" - a więc ustalenia wysokości w sposób precyzyjny, a nie przybliżony, jak by to się odbywało przy określaniu wysokości elewacji poprzez ilość kondygnacji. Oznacza to konieczność ustalenia wysokości w metrach. Analiza urbanistyczna, posługuje się pojęciem kondygnacji nieprzewidzianym w powołanym rozporządzeniu,. Odstąpienie od tej zasady wymaga uzasadnienia i wynikać musi z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), czego organ I instancji nie wyjaśnił.

Z wniosków analizy w przedmiotowej sprawie wynika, że planowa inwestycja kontynuuje obowiązująca linię zabudowy (§ 4 rozporządzenia), w obszarze analizowanym budynki zlokalizowane wzdłuż ulicy [...] sytuowane są w odległości 5 i 15 m od frontowej granicy działek, kontynuuje intensywność zabudowy działek zlokalizowanych na osiedlu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne , która mieści się w granicach od 4,5 % do 58%, średnia 18, 5% (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Istnieje możliwość wyznaczenia dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Planowana geometria dachu kontynuuje geometrię dachu budynków z obszaru analizowanego (§ 8 rozporządzenia). Tym samym spełnia większość przesłanek z zakresu tzw. kontynuacji funkcji.

Zdaniem Sądu prawidłowe było stanowisko organu II instancji, że nie można mówić o braku kontynuacji funkcji, skoro w analizowanym obszarze występuje różnorodna funkcja, w tym mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, jednorodzinna z usługami wbudowanymi w parterach (sklepy), przychodnia zdrowia, hotel, teren infrastruktury (stacja energetyczna, gazowa), teren upraw polowych. Ponadto w obszarze analizowanym znajduje się kompleks zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (działka nr 24/63, na ark. 96) przylegającej do ul. [...] o wysokości 5 kondygnacji, szerokości elewacji frontowej ok. 106 m i intensywności zabudowy ok. 19%. Nadto na działce nr 72 jest budynek wielorodzinny. Kontynuację funkcji należy traktować szeroko jako nie dającą się pogodzić z dotychczasową zabudową, sprzeczną z funkcją obiektów już istniejących, a nie wąsko jako możliwość zabudowy budynkami tylko tego rodzaju jakie istnieją. Z tych względów argument o braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oparty jedynie na tym, że inwestycja nie jest tożsama z budynkami znajdującymi się obok przy ustaleniu nieprawidłowości w zakresie ustalania wysokości budynków czy zakreślania obszaru analizowanego, nie wystarcza do wydania decyzji odmownej w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Podkreślić należy, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10, LEX nr 1420305). Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, a następnie znaleźć się w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, jak już na wstępie wspomniano nie może mieć charakteru uznaniowego i uwzględniać jedynie interesów właścicieli działek sąsiednich, niechętnych nowej inwestycji, bez odniesienia się do konkretnych przepisów. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie wskazał SKO okoliczności spełnienia przez inwestora warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. winny być poddane gruntownej analizie, co nie miało miejsca z uwagi na wskazane uchybienia. Na tym etapie postępowania stanowisko takie nie jest tożsame z uznaniem, ze wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione.

Prawidłowo również organ II instancji wskazał, że kwestia lokalizacji zjazdów, obciążenia ruchem, ustalenie parametrów ilościowych samochodów itd. wykracza poza zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy i są przedmiotem odrębnego postępowania, (na k. 9 akt organu I instancji jest wstępna opinia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która pozytywnie opiniowała przedmiotową inwestycję). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. teren planowanej inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej, co w sprawie jest bezsporne i na tym etapie nie wymaga dalszych ustaleń ani uzgodnień. Kolejna podnoszona przez skarżących okoliczność naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. wymogu ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego potwierdza stanowisko SKO o uchyleniu decyzji organu I instancji, który takich ustaleń nie dokonał. Brak zbadania tych okoliczności wynikał z faktu wydania decyzji odmownej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jedynie w przypadku wykluczenia podstawy z art. 61ust. 1 pkt 1 u.p.z.p celowym będzie zbadania spełnienia przesłanki z pozostałych punktów ust. 1 art. 61 w tym pkt. 3 w zw. z ust. 5 art. 61 u.p.z.p.

Sąd podziela również twierdzenia SKO, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji pominął uczestnika postępowania S. K. W sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stroną jest inwestor (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) i osoby trzecie, tj. właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów sąsiadujących z inwestycją lub osoby uprawnione do domagania się na podstawie art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p. od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należącego do innych osób, w tym także właścicieli lub użytkowników wieczystych których grunty nie sąsiadują bezpośrednio z terenem należącym do inwestora z uwagi na stopień uciążliwości i zasięgu oddziaływania inwestycji. Jak wynika z wydruku rejestru gruntów ( w aktach administracyjnych) S. K. jest właścicielem działki nr 61, czyli sąsiadującej z planowaną inwestycją. Skoro jak ustalono nie figuruje w ewidencji i podatkach Urzędu Miejskiego w [...], a brak podstaw do uznania, że nie żyje, organ winien zgodnie z art. 34 kpa wystąpić do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej i doręczyć pisma, zgodnie z art. 48 kpa, czego zaniechano.

Podnoszone przez skarżących kwestie związane z uciążliwością inwestycji, zwiększoną ilością pojazdów, spalin stanowią kwestie wtórne wobec ustaleń dotyczących spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku, gdy planowany rodzaj zabudowy odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy – dochodzenie konkretnej ochrony prawnej przed immisjami, hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż Kolegium nie naruszyło prawa uchylając decyzje organu I instancji w całości i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia i dlatego działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach nie zawarto rozstrzygnięcia w wyroku. Zgodnie bowiem z art. 199 p.p.s.a strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów nie przewiduje przyznania kosztów skarżącym w sytuacji gdy skarga zostaje oddalono, ani też uczestnikom postępowania.