Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1243/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 pkt 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Op 563/11 w sprawie ze skargi A. J. na czynność Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Op 563/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę A. J. na czynność Starosty Prudnickiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu, uchylając zaskarżoną czynność i zasądzając od Starosty Prudnickiego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2011 r. A. J. wystąpił do Starosty Prudnickiego o zwrot wraz z odsetkami kwoty 425 zł, będącej różnicą pomiędzy aktualnie obowiązującą opłatą w wysokości 75 zł a kwotą 500 zł, zapłaconą za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Volkswagen Golf, o numerze rejestracyjnym [...], który został zarejestrowany na mocy decyzji z dnia 21 listopada 2005 r. Jako podstawę prawną wniosku, wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04 (OTK-A z 2006 r. nr 1, poz. 3), a także art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta Prudnicki w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r. stwierdził, że nie uznaje żądania i nie znajduje podstaw do dokonania zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Organ poinformował wnioskodawcę, że w powołanym we wniosku orzeczeniu, wywołującym skutki ex nunc, odroczono utratę mocy obowiązującej kwestionowanego przez Trybunał przepisu do dnia 1 maja 2006 r. w celu umożliwienia wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu, wobec powyższego wyraźnie wskazany został termin i ewentualna odpowiedzialność organu administracji, która realizuje się dopiero od tej daty. Poza tym, Starosta wskazał na wyrok Sądu Rejonowego w Prudniku, którym powództwo w analogicznej sprawie zostało oddalone z uwagi na przedawnienie roszczenia.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Prudniku w dniu 30 sierpnia 2011 r., na co wskazuje data prezentaty, A. J. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze. zm.). Podtrzymując argumentację uzasadniającą złożony wniosek, stwierdził, że stanowisko organu odnośnie przedawnienia roszczenia nie ma umocowania prawnego i stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421), określającego wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Stwierdził ponadto, że organ wadliwie powołuje się na wyrok sądu powszechnego, gdyż żądanie zwrotu opłaty jest sprawą administracyjną, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07.

Następnie, A. J. skierował w dniu 14 października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Starosty Prudnickiego z dnia 16 sierpnia 2011 r., polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej w kwocie 500 zł za kartę pojazdu dla samochodu marki Volkswagen Golf, o numerze rejestracyjnym [...], domagając się uchylenia zaskarżonej czynności, zobowiązania organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.), § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04. Powołując się na uzasadnienie tego wyroku, zaznaczył, że delegacja ustawowa obejmowała określenie wysokości opłat za kartę pojazdu z uwzględnieniem znaczenia dokumentów stosowanych przy rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu, natomiast określona opłata 500 zł była niewspółmierna do kosztów usługi i obejmowała również inne koszty. Odroczenie przez TK utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro bowiem przepis okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności, tym bardziej, że ten stan prawny jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Starosta Prudnicki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Powtórzył i rozwinął podawaną już wcześniej w odpowiedzi na wniosek argumentację, dotyczącą celu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310), jaki został wskazany w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04, a także przypisywanej temu wyrokowi skuteczności ex nunc. Powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii skutków odraczania w czasie utraty mocy obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, związanych z koniecznością ochrony określonego interesu publicznego, organ podał m.in., że wadliwa norma prawna winna być stosowana również przez sąd w toku postępowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć zapadających po utracie mocy obowiązującej przepisu, dla oceny zdarzeń, jakie nastąpiły przed tą datą, gdyż w przypadku określenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisu w oparciu o art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej brak jest podstaw do odmówienia przez sąd jego stosowania w trybie art. 178 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem organu, Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia, gdy jego przepisy, mimo stwierdzenia przez Trybunał ich sprzeczności z Konstytucją i ustawą zwykłą, nadal obowiązywały. Uchylenie przez Trybunał Konstytucyjny określonego aktu normatywnego nie potwierdza bezprawnego zachowania się organu w chwili podejmowania decyzji o rejestracji pojazdu, gdyż w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, organy są zobowiązane do jego dalszego stosowania aż do daty wskazanej w wyroku. Opłatę pobrano na podstawie rozporządzenia obowiązującego w dniu dokonania czynności materialno-technicznej w postaci wydania karty pojazdu i skoro w dacie pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu obowiązywał przepis, który wysokość tej opłaty kształtował na poziomie kwoty 500 zł, to pobranego świadczenia nie można uznawać za nienależne, a zatem nie można przyjąć, że doszło do naruszenia porządku prawnego.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2012 r. Starosta Prudnicki zmodyfikował swoje stanowisko procesowe w sprawie, wnosząc o odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sformułował też alternatywny wniosek o oddalenie skargi. W uzasadnieniu, powołując się na uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. o sygn. akt III CZP 35/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, wskazał, że w kwestii dopuszczalności drogi sądowej (cywilnej) w orzecznictwie rozstrzygnięto, iż nienależnie pobrane opłaty za karty pojazdu nie mogą być traktowane jako nadpłaty podatku podlegające szczególnemu unormowaniu w zakresie zasad i trybu ustalania nadpłat oraz ich zwrotu, i dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia tych roszczeń. Organ podniósł także, że przepis art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., zawiera definicję "środka publicznego", stanowiącego niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym i opłaty za karty pojazdu mieszczą się w kategorii określonej w punkcie 7 tego przepisu, tj. stanowią dochód pobierany przez samorządową jednostkę budżetową na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast art. 67 tej ustawy przewiduje, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) i odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), w związku z czym do zwrotu części opłat za kartę pojazdu ma zastosowanie rozdział 9, regulujący zwrot nadpłaty. Zdaniem organu, przepisy te odsyłają do rozpoznania takich spraw na drogę administracyjną, co nie zachodziło przed wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych i z tego względu powołane wyżej uchwały w części analizującej dopuszczalność drogi sądowej w tych sprawach straciły na aktualności. Wobec uiszczenia opłaty za kartę pojazdu przed zmianą ustawy o finansach publicznych, organ wskazał, że przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) określa, iż do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 nowej ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy – stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że droga sądowa przy dochodzeniu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu jest dopuszczalna do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 2010 r., gdyż wówczas nie istniała regulacja umożliwiająca dochodzenie tego zwrotu na drodze administracyjnej, przy czym za wszczęcie sprawy należy traktować wezwanie pozwanego przez powoda do zapłaty. Z uwagi na to wniosek skarżącego winien zostać rozpoznany w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie bądź odmowie zwrotu nadpłaty w kwocie 425 zł, a wobec niewydania takiej decyzji w terminach przewidzianych w art. 35 kpa, stronie przysługuje wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność, ale warunkiem jej wniesienia jest uprzednie wystąpienie z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia (art. 37 kpa). Ze względu na niewyczerpanie przez skarżącego zwykłych środków zaskarżenia, skarga winna podlegać odrzuceniu jako przedwczesna.

Odnośnie wniosku o oddalenie skargi, Starosta Prudnicki stwierdził, że nawet gdyby uznać, że strona mogła w trybie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa poddać kontroli sądu administracyjnego czynność odmowy zwrotu kwoty 425 zł, to organ, odmawiając zwrotu tej kwoty, pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. dokonał czynności zgodnej z prawem, gdyż w obrocie prawnym nie istnieje żadna decyzja o zwrocie nadpłaty w tym zakresie, która byłaby podstawą do dokonania na rzecz skarżącego takiego zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07 (publ. ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 21), Sąd wskazał, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ww. ustawa – Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 225, poz. 1635 ze zm.) ani przepisy ww. ustawy – Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 kpa, a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie stanowią decyzji lub postanowienia.

WSA w Opolu podkreślił, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. W odniesieniu do tejże opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wszak wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego, niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy, wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Natomiast sprawa dotycząca zarejestrowania samochodu marki Volkswagen Golf, o numerze rejestracyjnym [...], została zakończona prawomocną decyzją z dnia 21 listopada 2005 r.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ww. ustawy o finansach publicznych, powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

Sąd wskazał, że w przepisie art. 115 ust. 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu, norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego, zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu rozstrzygania. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit, wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – w roku 2005, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ww. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ww. ustawy – Ordynacja podatkowa i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

W ocenie WSA w Opolu, konsekwencją powyższego jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ kwestii zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a której warunki dopuszczalności w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione, bowiem zgodnie z art. 52 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący przed wniesieniem skargi, w terminie wskazanym w tym przepisie, tj. 14 dni od dnia doręczenia aktu z dnia 16 sierpnia 2011 r., wezwał organ w dniu 30 sierpnia 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie – wobec nieudzielania odpowiedzi – wniósł skargę w dniu 14 października 2011 r., czyli przed upływem 60 dni od dnia złożenia wezwania.

Oceniając zasadność żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej – jego zdaniem – opłaty za kartę pojazdu, Sąd wskazał, że aktualnie obowiązująca treść przepisu art. 77 ust. 3 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawierającego umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki Volkswagen Golf, o numerze rejestracyjnym [...]. Legalność powyższego przepisu rozporządzenia zakwestionował jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04, orzekając, że jest on niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także, że traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Sąd zaznaczył, że niezgodność tego unormowania z przepisami ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu – wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Minister Infrastruktury ustalił bowiem opłatę, uwzględniając w niej dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w tych przepisach nie przewidział. Tym samym, kwestionowany przepis rozporządzenia naruszył art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Skutkiem tego jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji bez znaczenia prawnego pozostawał przy tym fakt odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., gdyż od samego początku jego obowiązywania był on niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Z tego względu skład orzekający w niniejszej sprawie odmówił zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Oznacza to m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić jego stosowania. Sąd zaznaczył, że konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny, w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ww. ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Toteż organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł.

Sąd podzielił także stanowisko skarżącego odnośnie zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Przepis ten wprowadza zakaz dyskryminacji fiskalnej, stanowiąc, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. WSA w Opolu wskazał, że zgodność krajowych regulacji prawnych, dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu z zacytowanym wyżej przepisem, stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: P. K. przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (C-134/07, publ. LEX nr 354541), w której stwierdzono, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego, przywiezionego z innego Państwa Członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. W ocenie Sądu, niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym potwierdza dodatkowo prawidłowość stanowiska co do konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu.

W ocenie WSA w Opolu, nie można także zaakceptować stanowiska organu co do przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, stosownie do art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r. o sygn. akt III CZP 35/07, publ. OSNC 2008. nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego, o przedawnieniu roszczenia można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ww. ustawa – Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, to kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

W tym kontekście Sąd wyjaśnił także, że nie mógł rozstrzygać o zwrocie odsetek od nienależnie uiszczonej kwoty opłaty, wszak kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje orzekania o prawach i obowiązkach stron (chyba, że te wynikają z przepisów prawa, co jednak nie występuje w niniejszej sprawie), w szczególności zaś zasądzania żądanych kwot i przyznawania odsetek. O zasadności tego roszczenia rozstrzyga sąd powszechny.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 146 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną czynność, wskazując, że przy ponownym ustalaniu wysokości wymaganej opłaty za kartę pojazdu, organ winien uwzględnić treść powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Starosta Prudnicki, wnosząc o jego uchylenie w całości i o odrzucenie skargi A. J. na zasadzie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieodrzuceniu skargi A. J. jako niedopuszczalnej.

Ponadto, postawiono także zarzut naruszenia prawa materialnego, w tym: art. 115 ust. 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, w następstwie której doszło do jego niezastosowania; art. 67 ww. ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, w następstwie której doszło do jego niezastosowania; art. 60 pkt 7 ww. ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której winien być on zastosowany; art. 70, art. 79 i art. 80 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w której winny być zastosowane.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie znaczna część przepisów nowej ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., która w art. 60 zawiera definicję "środka publicznego", stanowiącego niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Opłaty za kartę pojazdu mieszczą się w kategorii 7 (pkt 7) powyższego przepisu, tj. stanowią dochód pobierany przez samorządową jednostkę budżetową na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast przepis art. 67 tejże ustawy przewiduje, iż do spraw dotyczących tych należności (o których mowa w art. 60), nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy Działu III ww. ustawy – Ordynacja podatkowa. Zatem, jeżeli opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się w kategorii 7 art. 60 tejże ustawy, to do zwrotu ich części należy odpowiednio stosować przepisy Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa (rozdział 9 regulujący zwrot nadpłaty). Są to bowiem przepisy szczególnie normujące właśnie zwrot opłat za kartę pojazdu. Odsyłają one do rozpoznania takich spraw na drogę administracyjną. Nie zachodziło to natomiast przed wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Wobec uiszczenia opłaty za kartę pojazdu przed zmianą ustawy o finansach publicznych, istotne są także przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, do spraw niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ww. ustawy o finansach publicznych, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych (1 stycznia 2010 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że droga sądowa przy dochodzeniu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu jest dopuszczalna dla spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 2010 r., albowiem wówczas nie istniała szczególna regulacja umożliwiająca dochodzenie zwrotu opłaty na drodze administracyjnej. Przy czym za wszczęcie postępowania w sprawie o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu należy traktować wezwanie organu (pozwanego) przez uczestnika (powoda) do zapłaty. Oznacza to, że Starosta Prudnicki, rozpatrując wniosek A. J. o zwrot kwoty 425,00 zł z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu, powinien go rozpoznać poprzez wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie bądź odmowie zwrotu nadpłaty w takiej kwocie. Jednak organ nie wydał stosownej decyzji w terminach przewidzianych w art. 35 kpa, a zatem stronie przysługiwała wprawdzie skarga na bezczynność, ale warunkiem wniesienia jej do sądu administracyjnego było uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia (art. 37 kpa). Z tego powodu skarga A. J. na czynność Starosty Prudnickiego powinna podlegać odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu jako przedwczesna z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego zwykłych środków zaskarżania.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się w art. 60 pkt 7 ww. ustawy o finansach publicznych i stanowią niepodatkowe należności budżetowe, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. To – w jego opinii – świadczy o konieczności stosowania w sprawie zwrotu opłaty (nadpłaty) za wydanie karty pojazdu trybu postępowania opartego odpowiednio na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i Działu III ww. ustawy – Ordynacja podatkowa, do których odsyła art. 67 ww. ustawy o finansach publicznych. Wobec konieczności stosowania tych przepisów, wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, co wynika z przepisów przejściowych, tj. z art. 115 ust. 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał zatem błędnej wykładni art. 67 ww. ustawy o finansach publicznych i art. 115 ust. 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, a także przepisów art. 60 pkt 7 ww. ustawy o finansach publicznych i przepisów art. 70, art. 79 i art. 80 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa, co spowodowało ich niezastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającego polegać na nieodrzuceniu skargi A. J. jako niedopuszczalnej. Zarzut ten w istocie zmierza do wytknięcia Sądowi I instancji nieważności postępowania, gdyby bowiem uznać jego trafność, to wyczerpywałby on przesłankę nieważności postępowania sądowego, określoną w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnoszony zarzut nie jest jednak zasadny, gdyż skarga w rozpoznawanej sprawie była dopuszczalna i podlegała merytorycznej ocenie, której Sąd I instancji dokonał mocą zaskarżonego wyroku, a przedstawione w jego uzasadnieniu argumenty zasługują na aprobatę.

Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania spraw w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy. W konsekwencji w sprawie tej powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ kwestii dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji, opartej o przepisy art. 61 ww. ustawy o finansach publicznych. Skoro bowiem ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., to przepisy art. 60, art. 61 i art. 67 tej ustawy odnieść należy do dochodów pobieranych na podstawie obowiązujących przepisów, a nie do opłat pobranych w oparciu o nieobowiązujący już przepis rozporządzenia, wydanego w dodatku z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W kwestii oceny prawidłowości ustalenia i pobrania opłat za wydanie karty pojazdu miarodajny winien być bowiem stan prawny obowiązujący w dacie pobierania tej opłaty, a nie w dacie rozpatrywania wniosku o zwrot takiej nadpłaty, stosownie do wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady demokratycznego państwa prawnego, z której to z kolei wynika zakaz stosowania nowo stanowionych uregulowań prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. W szczególności dotyczy to zdarzeń, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami.

Przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie nie można jednak zastosować wskazanego wyżej przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie spraw niezakończonych, rozstrzyganych w formie decyzji, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał wcześniej decyzyjnego trybu rozstrzygania. Skoro więc opłata za kartę pojazdu została pobrana w drodze zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności, a jej wysokość została ustalona w sposób niezgodny z uregulowaniami ustawowymi i konstytucyjnymi, to zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu winien także nastąpić w trybie czynności, a więc w formie działań przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji, opartej o przepisy ww. ustawy o finansach publicznych.

Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego obowiązywania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie trzeba brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. o sygn. akt I OPS 1/06 i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. o sygn. akt 11/97, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ww. ustawy o finansach publicznych, które przewidują decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Prowadziłoby to do wniosku, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia, wynikających z tej ustawy. Pozostawałoby to w sprzeczności z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, prowadząc jednocześnie do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Ocena legalności czynności odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu nie może się odbyć bez badania prawidłowości czynności pobrania opłaty za kartę pojazdu, co uzasadnia konieczność stosowania do obu zdarzeń prawnych tych samych przepisów. Orzeczenie o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę pobrania takiej opłaty stwarza po stronie organu administracji obowiązek rozpatrzenia złożonego wniosku o zwrot części opłaty według stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, zwłaszcza że ten stan prawny został poddany kontroli konstytucyjnej, której konsekwencją jest wyeliminowanie przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego przepisu będącego podstawą pobrania opłaty za kartę pojazdu w niewłaściwej wysokości.

Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego przez Sąd w procesie kontroli legalności czynności organu administracji w konkretnej sprawie wynika z art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP (stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. o sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA nr 2, poz. 39, z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego).

To uprawnienie Sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające taką niezgodność, wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji oceniał czynność odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04 (OTK-A z 2006 r. nr 1, poz. 3) niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także po utracie mocy obowiązującej tego przepisu. W kontekście zarzutów kasacyjnych, problem sprowadza się więc do tego, jakie znaczenie prawne w rozpoznawanej sprawie ma stwierdzenie przez Trybunał, że przepis rozporządzenia, który ma być podstawą oceny legalności zaskarżonej do Sądu I instancji czynności, jest niezgodny z Konstytucją, przy czym Trybunał orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał.

Zdaniem Trybunału, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji, także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie Sądy. Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Uczynienia wyjątku w tym względzie nie uzasadnia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie. To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało przyjęte w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r. o sygn. akt III CZP 45/03 (publ. OSNC z 2004 r. nr 9, poz. 136) i z dnia 23 stycznia 2004 r. o sygn. akt III CZP 112/03 (publ. OSNC z 2005 r. nr 4, poz. 61).

W rozpoznawanej sprawie Starosta Prudnicki na mocy przepisu § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. pobrał opłatę za wydaną kartę pojazdu w wysokości 500 zł, który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z ustawą – Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że wyrażona w art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym dyspozycja ustawodawcy, zgodnie z którą w rozporządzeniu ustalającym wysokość opłat za kartę pojazdu należy uwzględnić "znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu", nie odnosi się do samej karty pojazdu, lecz wyłącznie do upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 3 ustawy, tj. określenia dokumentów stanowiących podstawę wpisu danych do karty pojazdu. Oznacza to, że określenie w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem także kosztów czynności administracyjnych związanych z odpowiednim przechowywaniem, zabezpieczeniem i ewidencjonowaniem kart pojazdu wymagałoby odpowiedniej, wyraźnie ukształtowanej delegacji ustawowej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w rozpoznawanej sprawie występuje konflikt wartości konstytucyjnych. Z jednej strony zastosowanie się organu administracji do obowiązującego przepisu rozporządzenia, z drugiej zaś – sprzeczność tego przepisu rozporządzenia z Konstytucją, poprzez wkraczanie w materię ustawową bez wystarczającego upoważnienia ustawowego. Rozwiązanie tego konfliktu w drodze wyważenia racji musi uwzględnić także sytuację osoby, która została zobowiązana do uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu i okazało się, że przepis rozporządzenia, na podstawie którego określono wysokość tej opłaty, jest niekonstytucyjny.

Jak już wyżej wspomniano, wątpliwości interpretacyjne wywołuje dopuszczalność odmowy stosowania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, co do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Z uwagi bowiem na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji takie rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04 wskazuje również, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia przed Sądem możliwość wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją.

W takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, jak też okoliczności rozpoznawanej przez Sąd sprawy i konsekwencje (stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu).

Odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro przepis okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, z uwzględnieniem konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla tego stanu prawnego.

Należy bowiem mieć na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a w sprawie nie chodzi o decyzję administracyjną, lecz o czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty za kartę pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem w rozpoznawanej sprawie jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby zniesienie ochrony jednostki, zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji.

Sąd I instancji miał zatem podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty Prudnickiego w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu i to nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, iż przepis rozporządzenia jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2007 r. o sygn. akt I OSK 1030/06, publ. LEX nr 343819). W omawianym przypadku zakwestionowany przepis rozporządzenia nie powinien być zastosowany i stanowić podstawy do pobrania opłaty w wysokości 500 zł, co oznacza, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, to jest w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.