Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 504/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 911/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 911/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] października 2015 r. we [...] na ul. [...], skontrolowano ciągnik siodłowy marki DAF o nr rej [...]. Zatrzymanym pojazdem w imieniu i na rzecz [...] (dalej: skarżący, strona) kierował [...], który wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy. Przebieg i wynik kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] października 2015 r.

W toku kontroli stwierdzono, że kierowca używał niedozwolonego urządzenia w postaci magnesu przytwierdzonego do impulsatora skrzyni biegów. Analiza danych cyfrowych pobranych z tachografu cyfrowego, jak również z karty kierowcy wykazała, że tachograf rejestrował odpoczynek od godz. 21.00 dnia 21 października 2015 r. do momentu kontroli. Kierowca wyjaśnił, że poruszał się z magnesem przytwierdzonym do impulsatora skrzyni biegów od godz. 22.00, kiedy to w Mszczonowie przyłożył magnes i przejechał ok. 240 km do [...] na rozładunek, a następnie wypiął naczepę i pojechał ciągnikiem siodłowym marki DAF o nr rej. [...] na stację benzynową, na której pozostawił dowód rejestracyjny naczepy marki Schmitz nr rej. [...]. Przez cały czas jazdy, aż do kontroli, do impulsatora skrzyni biegów pojazdu przytwierdzony był magnes, wobec czego tachograf rejestrował "odpoczynek" zamiast aktywności w postaci "prowadzenia pojazdu".

Pismem z dnia 30 października 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD, organ I instancji) poinformował stronę o wszczęciu postępowania w zakresie naruszenia lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm. – dalej: u.t.d.), tj. niezarejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W piśmie tym, organ wskazał na treść przepisów art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. Jednocześnie zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej: k.p.a.) pouczono skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W piśmie z dnia 5 listopada 2015 r. skarżący złożył wyjaśnienia, wskazując, że naruszenie, które stwierdzono podczas kontroli drogowej wyniknęło wyłącznie z samowolnych działań kierowcy i nie było od niego zależne. Skarżący podkreślił, że w momencie popełnienia wykroczenia przez kierowcę przebywał w miejscowości [...] w siedzibie firmy przez co, nie mógł mieć na nie żadnego wpływu. Skarżący zaznaczył również, że wszyscy kierowcy zatrudnieni w jego firmie zobowiązani są do przestrzegania regulaminu pracy, z którym są zapoznani. Regulamin ten określa organizację i dyscyplinę pracy w zakresie przestrzegania przepisów dot. czasu pracy kierowcy oraz używania tachografów stosowanych w transporcie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. WITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego, na wykresówce lub karcie kierowcy, wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp.6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia i ich ocenę dokonaną przez WITD. Użycie magnesu zakłócającego pracę urządzenia rejestrującego wypełniło bowiem, w jego ocenie dyspozycję art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Przypomniał, że zgodnie z art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 zł za każde naruszenie, przy czym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego, na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi karą pieniężną w wysokości 5 000 zł.

Organ odwoławczy podkreślił również, że przedsiębiorca transportowy ponosi odpowiedzialność, za niezapewnienie właściwej organizacji pracy i brak należytego nadzoru nad podległymi pracownikami. Według GITD skarżący nie wykazał, aby ziściły się wobec niego określone w art. 92 c u.t.d., przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary za stwierdzone naruszenia. W tym kontekście podniósł, że w dyspozycji art. 92c ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą się w zakresie regulacji art. 92c ust. 1 u.t.d. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe przepisy mają charakter wyjątkowy i podlegają interpretacji ścisłej. Wyjątkowe okoliczności powinny być przyczyną powstania naruszenia, a nie, jak w niniejszej sprawie, konsekwencją niewłaściwego zachowania kierowcy. Według GITD kradzież naczepy, o której pisze strona w odwołaniu była, jak wynika z jego treści, wynikiem oddalenia się kierowcy ciągnikiem od miejsca rozładunku i pozostawienia naczepy. Nie można jednak uznać iż, jak twierdzi strona, kierowca użył magnesu, aby nie rejestrować odcinka drogi pomiędzy rozładunkiem a stacją benzynową, na której pozostawił dowód rejestracyjny naczepy, gdyż już wcześniej, poprzedniego dnia, kierowca używał niedozwolonego urządzenia w postaci magnesu, a po kradzieży zapomniał go usunąć.

GITD nie podzielił argumentacji skarżącego, że nie miał on wpływu na działania kierowcy, gdyż w czasie, gdy doszło do naruszenia znajdował się w siedzibie przedsiębiorstwa w miejscowości [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. Zakres tych obowiązków ściśle jest związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy. Jedną zaś z takich czynności niewątpliwie jest kierowanie pojazdem samochodowym. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże wskazanej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy, bowiem ma on obowiązek przeszkolenia kierowcy i organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń u.t.d. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest w tym przypadku bez znaczenia, co więcej sytuacja taka jest typowa w stosunkach tego rodzaju.

Odnośnie przedstawionych przez stronę wraz z odwołaniem dowodów w postaci regulaminu pracy obowiązującego w przedsiębiorstwie, GITD uznał, że nie są one wystarczające do stwierdzenia, iż przedsiębiorca stosował właściwą organizację pracy. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, takich jak stwierdzone w niniejszej sprawie. Wpływ ten polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach, czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp. Wpływ ten polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło.

W rozpoznawanej sprawie kierowca nie rejestrował aktywności już przed opisywaną przez skarżącego kradzieżą naczepy, w drodze na rozładunek, co z kolei wskazuje, iż powodem użycia magnesu była nie chęć ukrycia odcinka trasy pomiędzy rozładunkiem a stacją benzynową, a raczej brak możliwości wykonania zadania przewozowego w wyznaczonym terminie.

W konsekwencji GITD znał, że okoliczności sprawy i przedstawione przez skarżącego wyjaśnienia nie pozwalają na uznanie, iż nie miał on wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności WSA wyjaśnił, że w sprawie jest bezsporne, iż skontrolowany w czasie przewozu w dniu w dniu [...] października 2015 r. kierowca, wykonujący w imieniu skarżącego transport drogowy używał magnesu w celu zafałszowania wskazań urządzenia, zapisującego dane o aktywności kierowcy. Powyższe, stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do tej u.t.d., podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł.

Według WSA odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów u.t.d. ma rozszerzony zakres, a wobec tego, ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Jest to bowiem odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, która nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony.

Następnie WSA wyjaśnił, że w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ustawodawca przewidział jednak przesłanki zwalniające podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z odpowiedzialności za naruszenia przepisów u.t.d. Wskazane w tym przepisie przesłanki, zwalniające z odpowiedzialności, odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć.

Sąd I instancji podkreślił, że zastosowanie powyższego przepisu jest możliwe, gdy przedsiębiorca wykaże stosownymi dowodami, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub że wystąpiły zdarzenia, których nie mógł przewidzieć. To bowiem on wywodzi skutki prawne z nich wynikające i to na nim spoczywa ciężar wykazania tych okoliczności i udowodnienia okoliczności objętych ich hipotezą. Nie można jednak w ocenie WSA zapomnieć, że postępowanie dowodowe prowadzone jest przez organ administracji, na którym zgodnie z art. 7 k.p.a., ciąży obowiązek podjęcia - z urzędu lub na wniosek strony - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Zdaniem WSA organ odwoławczy nie podjął się wyjaśnienia, ani też nie zobowiązał skarżącego do sprecyzowania i przedłożenia dowodów na okoliczności, które w ocenie przedsiębiorcy uwalniały go od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wobec przedsiębiorcy organ ograniczył się do zacytowania przepisów art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. i wezwania strony do wskazania, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały ww. okoliczności.

W toku postępowania nie ustalono, jak zorganizowana była praca kierowców w przedsiębiorstwie skarżącego i czy realizowany, zgodnie z regułami przyjętymi w przedsiębiorstwie skarżącego, sposób wykonywania transportu gwarantował, co do zasady, że nie dojdzie do naruszenia przepisów prawa. Według WSA zbadania przez organ wymagało, czy kradzież naczepy skarżącego - jako okoliczność nadzwyczajna - mogła mieć wpływ na niezgodne z prawem zachowanie kierowcy. W toku postępowania nie ustalono, od kiedy kierowca posługiwał się tym urządzeniem w celu zafałszowania wskazań urządzenia, zapisującego dane o aktywności kierowcy i czy mogło to być zdarzenie jednostkowe, czy też było stałą praktyką tego pracownika.

W konsekwencji WSA uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA wskazał organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił powyższe rozważania i uzupełnił materiał dowodowy oraz rozstrzygnął sprawę co do istoty.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej konstatacji, iż organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiającej się w uznaniu, że organ nie wyjaśnił dokładnie czy naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi nie mieściło się w okolicznościach przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. (w szczególności poprzez brak ustalenia jak zorganizowana była praca kierowców w przedsiębiorstwie skarżącego, czy sposób wykonywania transportu gwarantował, co do zasady, iż nie dojdzie do naruszenia przepisów prawa i brak zbadania, czy kradzież naczepy skarżącego mogła mieć wpływ na naruszenie), podczas gdy art. 92b u.t.d. odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, nie odnajdując zastosowania do obsługi i użytkowania urządzeń rejestrujących, natomiast organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do przesłanek egzoneracyjnych wskazanych w art. 92c u.t.d. i wyjaśnił, dlaczego nie widzi podstaw dla ich uwzględnienia, zwłaszcza wobec treści zeznań kierowcy, który przesłuchany do protokołu kontroli wskazał, iż w dniu 21.10.2015 r. ok. godziny 22:00 przyłożył magnes do impulsatora skrzyni biegów, który to magnes założył w miejscowości [...] i przejechał w taki sposób (bez rejestracji swych rzeczywistych aktywności) ok. 240 km do miejscowości [...] na rozładunek i przez cały czas, aż do chwili kontroli do impulsatora skrzyni biegów podłączony był magnes fałszujący zapis rzeczywistych aktywności kierowcy, przy czym za okoliczność zwalniającą stronę z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie nie można oczywiście uznać powoływaną przez stronę okoliczność kradzieży naczepy już chociażby tylko z tego względu, iż to w ciągniku siodłowym (pojeździe) znajduje się tachograf, do którego kierowca podłączył niedozwolone urządzenie w postaci magnesu, co więcej jak już podnoszono w uzasadnieniu uchylonej decyzji, kierowca używał magnesu zarówno przed wskazywaną kradzieżą naczepy w drodze na rozładunek pojazdu, jak i po tej chwili, co wskazuje iż powodem naruszenia nie była okoliczność związana z kradzieżą naczepy w szczególności, iż sam kierowca wskazał wprost, że naruszenie powstało, gdyż skończył mu się czas jazdy dziennej i bez ukrycia swych rzeczywistych aktywności na jego karcie kierowcy zarejestrowane zostałoby naruszenie (vide: protokół przesłuchania kierowcy karta 58 i 59 akt sprawy), do czego także szczegółowo odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (vide: strona 7 in fine i strona 8 uzasadnienia decyzji organu II instancji) - z uwagi na powyższe prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na ww. okoliczności w kontekście prawidłowo zebranego i kompletnego materiału dowodowego było bezcelowe oraz błędnym było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż powyższe normy prawne ciężarem dowodu na okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust. 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d. obarczają organ, a w rezultacie uznaniu przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, bowiem nie przeprowadził dowodów na okoliczności objęte treścią ww. przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy sam Sąd w skarżonym wyroku wskazał, iż to przedsiębiorca winien wykazać, iż nie miał wpływu na powstanie naruszeń lub też w sprawie wystąpiły zdarzenia, których nie mógł przewidzieć (vide: strona 7, akapit 2 zaskarżonego wyroku);

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym uznaniu przez Sąd, iż organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wyjaśnił dokładnie, czy naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi nie mieściło się w okolicznościach przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. (w szczególności poprzez brak ustalenia jak zorganizowana była praca kierowców w przedsiębiorstwie skarżącego, czy sposób wykonywania transportu gwarantował, co do zasady, iż nie dojdzie do naruszenia przepisów prawa i brak zbadania, czy kradzież naczepy skarżącego mogła mieć wpływ na naruszenie), podczas gdy organ wraz z zawiadomieniem o wszczęciu z urzędu postępowania wobec strony z dnia 30.10.2015 r. pouczył stronę o treści przepisów na podstawie których skarżący mógł uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie i wezwał stronę do wykazania czy w sprawie zaistniały takie okoliczności, wobec szczegółowego odniesienia się do argumentacji skarżącego i wyjaśnienia faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł swe rozstrzygnięcie oraz powodów dla których nie uznał argumentacji strony, wskazującej na brak jej wpływu na powstałe naruszenia lub niemożność przewidzenia przez nią zdarzeń lub okoliczności powodujących uchybienia i wobec niebudzącej wątpliwości treści zeznań kontrolowanego kierowcy, które potwierdzały tak sam fakt stwierdzonego naruszenia, jego rozmiar tj. okres od dnia 21.10.2015 r. od ok. godziny 22:00 do chwili kontroli dnia 22.10.2015 r., jak i przyczynę jego powstania tj. koniec normy czasu jazdy dziennej (bez ukrycia swych rzeczywistych aktywności na karcie kierowcy zarejestrowane zostałoby naruszenie), co musiało doprowadzić do przekroczenia czasu jazdy, wymaganych przerw lub odpoczynków względnie popchnąć kierowcę (wobec chęci nie wykazania tych naruszeń na swej karcie) do dopuszczenia się naruszenia nierejestrowania swych aktywności, co wyklucza w rezultacie możliwość wyłączenia odpowiedzialności strony za dopuszczenie do powstania naruszenia, natomiast fakt kradzieży naczepy w żaden sposób nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej poruszanie się przez kierowcę po drogach publicznych pojazdem ciężarowym (przed, jak i po chwili tejże kradzieży) z podłączonym do impulsatora skrzyni biegów magnesem który powodował rejestracje przez tachograf odpoczynku w czasie gdy kierowca tenże pojazd prowadził;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż norma ta może znaleźć zastosowanie także do naruszeń dotyczących stosowania urządzeń rejestrujących - tachografów, a tym samym i niewłaściwe zastosowanie wskazanej normy prawnej do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, podczas gdy treść art. 92b ust. 1 u.t.d. jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości, że jej hipoteza odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, a jako przepis o charakterze wyjątkowym nie może być w żadnym razie interpretowana w sposób rozszerzający;

- art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, uzależniając to od dodatkowych ustaleń faktycznych, wobec okoliczności, iż skarżący (pomimo jego stosownego pouczenie o treści ww. przepisu już w zawiadomieniu po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego z dnia 30.10.2015 r.) nie wykazał za pomocą dowodów w szczególności listów przewozowych, zleceń transportowych, iż nakładanie na kierowcę kolejnych zadań przewozowych umożliwiło mu przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie norm prowadzenia pojazdów, odbierania wymaganych przerw i odpoczynków i tym samym kierowca nie musiał ukrywać swych aktywności dopuszczając się naruszenia ich nierejestrowania, natomiast sam kierowca przesłuchany w charakterze świadka wskazał, iż powodem zaistnienia naruszenia był właśnie koniec normy czasu jazdy dziennej i chęć zdążenia na rozładunek pojazdu (bez ukrycia swych rzeczywistych aktywności na karcie kierowcy zarejestrowane zostałoby naruszenie), co przymusiło kierowcę do braku rejestracji swych aktywności, co z kolei wyklucza w rezultacie możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Na uwzględnienie zasługują zarzuty zawarte w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 92c u.t.d. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej oceny, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiającej się w uznaniu, że organ nie wyjaśnił dokładnie, czy naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi - nie mieściło się w okolicznościach przewidzianych w art. 92c u.t.d. Ponadto błędnym było przyjęcie przez Sąd I instancji, że ciężarem dowodu na okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust. 1 u.t.d. obarczają organ, a w rezultacie uznaniu przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, bowiem nie przeprowadził dowodów na okoliczności objęte treścią ww. przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok WSA w Warszawie, który uchylił zaskarżoną decyzję GITD utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5000 zł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 zł. za każde naruszenie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł przewidzianą w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym (niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi), która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skontrolowany w czasie przewozu w dniu w dniu [...] października 2015 r. we [...] kierowca, wykonujący w imieniu skarżącego transport drogowy używał magnesu w celu zafałszowania wskazań urządzenia, zapisującego dane o aktywności kierowcy.

Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. nie ma zastosowania do sytuacji, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, organ nie wszczyna postępowania lub wydaje decyzję o jego umorzeniu (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Z treści 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej jest uwarunkowane zaistnieniem zdarzeń lub okoliczności, którym podmiot wykonujący przewozy nie mógł zapobiec, mimo dołożenia ze swojej strony należytych starań wymaganej w tego rodzaju działalności.

W literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie tych zdarzeń lub okoliczności obciąża przewoźnika, a nie organ. Ponieważ to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek takiego zorganizowania funkcjonowania przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d. Należy wprawdzie podzielić pogląd, że nie zwalnia to organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego rozpatrzenia oraz oceny całego materiału dowodowego sprawy oraz przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Niemniej jednak - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie powinno to być utożsamianie z zobowiązaniem organu do inicjowania postępowania w celu wykazania okoliczności uwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności. W tym wypadku obowiązek organu ogranicza się jedynie do umożliwienia stronie przedstawienia stosownej argumentacji popartej dowodami, co w niniejszej sprawie organ uczynił, wzywając stronę do przedstawienia dowodów na spełnienie przesłanek z art. 92c u.t.d.

Udowodnienie okoliczności objętych hipotezą art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Z kolei niezbędnym elementem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że nie przyczynił się on swoim zachowaniem do ich powstania, co oznacza, że musi on wykazać takie okoliczności i zdarzenia, które nie są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu w transporcie drogowym.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego wydał zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na założeniu, że skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które uzasadniałyby zwolnienie go z odpowiedzialności. Organ II instancji słusznie stwierdził, że nie wystarczy samo przedstawienie dokumentu w postaci regulaminu pracy przez skarżącego, czy okoliczność przeprowadzenia szkoleń wewnętrznych dla zatrudnionych kierowców, bowiem to nie przesądza o jego faktycznym przestrzeganiu. Ponadto miał również rację organ twierdząc, że do okoliczności wskazujących na możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie należała kradzież naczepy, gdyż była ona wynikiem oddalenia się kierowcy ciągnikiem od miejsca rozładunku i pozostawienia naczepy. Zdaniem organu, nie sposób uznać, jak twierdzi strona, że kierowca użył magnesu aby nie zarejestrować odcinka drogi pomiędzy rozładunkiem a stacją benzynową, na której pozostawił dowód rejestracyjny naczepy albowiem już poprzedniego dnia używał niedozwolonego urządzenia w postaci magnesu, a po kradzieży zapomniał go usunąć.

Należy wskazać, że w dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt.1 u.t.d. nie mieszczą się bowiem takie sytuacje, które są wynikiem zachowań kierowców, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09; opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06; opubl. OTK-A 2008/2/30). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że przedsiębiorca powinien tak kształtować swoje relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy, aby – przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru – nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie. Warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. Dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadziłoby w istocie do każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Za prawidłową należy więc przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Wpływ przedsiębiorcy na pracę kierowców przezeń zatrudnionych nie polega tylko na odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów, itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń tych nie dochodziło.

Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na odpowiedzialność skarżącego, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący wykazał w uzasadnieniu uchylonej decyzji, dlaczego działanie kierowcy, będącego osobą, którą przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu przewozów powinno obciążać skarżącego, tj. że w okolicznościach niniejszej sprawy działanie kierowcy nie stanowiło okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu oraz którego nie mógł przewidzieć. Ponadto – wbrew stanowisku Sądu I instancji – wykazanie tych zdarzeń lub okoliczności obciąża przewoźnika, a nie organ.

Podsumowując, organ II instancji przeprowadził postępowanie w sposób nie budzący wątpliwości, i dający podstawę do wymierzenia kary skarżącemu za stwierdzone naruszenia.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę, do czego podstawę stwarza art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją podstawy do rozpoznania skargi i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchylając zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).