Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3746/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 415/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w granicach administracyjnych i części obszaru gminy [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 415/18, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w granicach administracyjnych i części obszaru gminy [...] – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...], zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) - dalej: "u.p.z.p." poprzez przyjęcie w § 1 ust. 1 ww. uchwały, że jej ustalenia nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. i zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w [...]: Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. oraz Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., podczas gdy w rzeczywistości Gmina [...] nie posiada kompletnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki".

W oparciu o powyższy zarzut skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że naruszeniem zasad sporządzania planu było stwierdzenie zgodności ze Studium w sytuacji, gdy Gmina [...] nie posiada zgodnego z prawem, kompletnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki". Dokumentacja Studium przedłożona przez Gminę stanowi jedynie zbiór uchwał, nieopisanych map i załączników. Jak wskazał Wojewoda, trafność jego argumentacji potwierdził WSA w Białymstoku stwierdzając, z jego skarg, nieważność kilku uchwał Rady Miejskiej w [...] w sprawie planów miejscowych, w których stwierdzono zgodność z takim niekompletnym Studium. Przedłożone dokumenty planistyczne z lat 1999, 2005 i 2011 nie wykazują ciągłości planistycznej w zakresie załączników graficznych, zawierają liczne błędy i braki w częściach tekstowych i graficznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przepisy obowiązujące w 2005 r. i w 2011 r. nie wprowadzały wymogu, aby w przypadku zmiany tylko części Studium sporządzać zawsze tekst jednolity Studium zawierający i uwarunkowania, i kierunki w formie tekstowej i graficznej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za uzasadnioną, jednakże nie z powodów w niej wskazanych, ale z powodu uchybień w zaskarżonej zmianie planu, stwierdzonych przez Sąd z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Sąd Wojewódzki podkreślił, że ocena zarzutów skargi Wojewody na uchwałę nr [...] jest oceną indywidualną w sprawie, która dotyczy innego planu niż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zaskarżone w sprawach II SA/Bk 857-861/17. W przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zarówno zasad jak i trybu sporządzania planu miejscowego, jednakże nie w takim zakresie jak zarzuca Wojewoda.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, porównanie rysunku zmian planu i rysunku Studium (wyrysy odpowiadające części graficznej "Kierunki" z 2011 r.) wskazuje, że jest możliwa ocena czy zachowano warunek zgodności ze Studium, czy też nie. Uwzględnia ona wskazania części graficznej Studium z częścią graficzną planu, treść legendy zamieszczonej dla obydwu części graficznych. Jednakże, w ocenie tego Sądu, o ile porównanie efektu końcowego zmiany planu odzwierciedlonej na załącznikach graficznych nr 1 – 5 z treścią Studium jest możliwe, o tyle nie jest możliwe przyporządkowanie wszystkich treści tekstu zmienionego planu do załączników graficznych tego planu. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie zaakceptował techniki legislacyjnej jaką przy uchwalaniu zaskarżonej zmiany planu zastosowano. To uchybienie, w ocenie tego Sądu, stanowiło o istotnym naruszeniu i zasad, i trybu sporządzania planu.

Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiazanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Analizując tekst zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji wskazał, że o ile możliwe jest przyporządkowanie zmiany wprowadzonej w § 4 do załącznika graficznego nr 4 oraz zmiany wprowadzonej w § 3 do załącznika nr 5, o tyle w pozostałym zakresie takie przyporządkowanie jest niemożliwe. Nie sposób ustalić, która część tekstu planu wprowadza zmiany wyrysowane na załącznikach nr 1, 2 i 3. Publiczne wyłożenie projektu planu w takim kształcie i publiczne ogłoszenie o zmianie planu w takiej formie naruszało w ocenie Sądu Wojewódzkiego w sposób istotny tryb sporządzania planu, tj. art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, publiczne wyłożenie celem zapoznania lokalnej społeczności z treścią zmian planistycznych jest rodzajem obowiązków informacyjnych realizowanych przez organ gminy, formą transparentności wykonywania władztwa planistycznego. Powinno zatem nastąpić w sposób przejrzysty dla odbiorców, przede wszystkim w zakresie części tekstowej planu.

Odnośnie techniki legislacyjnej zastosowanej przez organ gminy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sposób rażący narusza ona Zasady techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenie Zasad techniki prawodawczej nie zawsze stanowi o istotnym naruszeniu prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, bowiem organy gminy tworzące akty normatywne są ograniczone przede wszystkim przepisami rangi ustawowej, jednak gdy naruszenie to jest poważne, dotyczy np. naruszenia zasad konstytucyjnych i ma wpływ na kształt przyjętej regulacji, może prowadzić do uznania danego aktu normatywnego za nieważny. Zdaniem Sądu meriti, z takim przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zgodnie z § 90 Zasad techniki prawodawczej, zmienia się zawsze pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany – tekst zmieniony. Jeżeli ogłoszono tekst jednolity ustawy, zmienia się ten tekst, a w przypadku, gdy wprowadzono zmiany do tekstu jednolitego – zmieniony tekst jednolity. Stosownie do treści § 91 Zasad, nie nowelizuje się przepisów zmieniających inną ustawę. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia luki w prawie, można wyjątkowo znowelizować przepisy zmieniające ogłoszonej ustawy w okresie ich vacatio legis. Powyższe normy znajdują się w dziale II Zasad zatytułowanym "Zmiana (nowelizacja) ustawy". Zgodnie z przepisem § 143 działu VII Zasad zatytułowanym: "Projekty aktów prawa miejscowego", do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale II. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że niedopuszczalne jest nowelizowanie przepisów zmieniających oraz nowelizowanie tekstu pierwotnego bez utworzenia tekstu zmienionego (jako całości), który nie musi być tekstem jednolitym. Wszystkie wyżej opisane reguły naruszono uchwalając zaskarżoną zmianę planu.

W zaskarżonym akcie uchwalono zmianę tekstu pierwotnego planu, tj. uchwały z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], która – jak wynika z § 1 ust. 2 zaskarżonej zmiany planu – była siedmiokrotnie zmieniana, przy czym organ planistyczny nie odwołał się do tekstu jednolitego, (nie wskazał, aby taki ogłoszono), ani do innego ujednoliconego tekstu zmienionego. Nie sposób też ustalić, jaką treść planu miejscowego z dnia [...] marca 2006 r. zmienia się zaskarżoną uchwałą, bowiem:

- w § 3 zaskarżonego planu dokonano zmiany uchwały z dnia [...] marca 2006 r. czyli tekstu pierwotnego;

- w § 4 dokonano zmiany uchwały zmieniającej z dnia [...] października 2009 r.

Sąd Wojewódzki uznał, że nie jest w stanie skontrolować tak przyjętych zmian tekstowych, bowiem nie jest możliwe, gdyż nie wskazano, w całym procesie planistycznym, tekstu podlegającego zmianie. Wskazać nadto należy, że w zaskarżonym planie dokonano zmiany uchwały zmieniającej, która była aktem jednorazowym, a więc dokonano zmiany aktu jednorazowego i niemogącego już samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, jako aktu skonsumowanego.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Praworządność oznacza w sprawie niniejszej, w ocenie sądu, że organy mają obowiązek tak tworzyć prawo, aby wprowadzać przejrzyste reguły, mogące być odczytane przez obywatela w trakcie procedury planistycznej, tak by obywatel mógł dokonać analizy w jaki sposób wpłynie to na jego prawa i obowiązki. Wobec faktu nieczytelności i niejednoznaczności uchwalonego tekstu prowadzącej do naruszenia Zasad techniki prawodawczej, zaskarżony plan podlegał stwierdzeniu nieważności w całości. Uchybienia powyższe należy w ocenie Sądu Wojewódzkiego zakwalifikować jako istotne naruszenie wymagania przejrzystego przeprowadzenia procedury planistycznej w zakresie ogłoszenia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) oraz istotne naruszenie zasad uchwalania planu, poprzez przyjęcie rozwiązań nieczytelnych, nietransparentnych i niejednoznacznych (art. 7 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji podniósł przy tym, że w trakcie posiedzenia Miejskiej Komisji Urbanistyczno–Architektonicznej zwracano uwagę na niedopuszczalność dokonania takich zmian i w takiej technice jak przyjęto w zaskarżonej zmianie planu, jednakże Komisja zaopiniowała pozytywnie projekt zmiany planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, prowadzącą do uznania, że Rada Miejska w [...] uchwalając zaskarżoną uchwałę naruszyła zasady i tryb uchwalenia planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.), ponieważ w ocenie Sądu nie jest możliwe przyporządkowanie wszystkich treści tekstu zmienionego planu do załączników graficznych tego planu, co narusza art. 17 pkt. 9 u.p.z.p. oraz art. 7 Konstytucji;

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, prowadzącą do uznania, że Rada Miejska w [...] uchwalając zaskarżoną uchwałę naruszyła zasady i tryb uchwalenia planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.), ponieważ nie mogła wprowadzić zmiany do uchwały z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w granicach administracyjnych i części obszaru gminy [...], bez odwołania się do tekstu jednolitego planu ani do innego ujednoliconego tekstu zmienionego oraz nie mogła wprowadzić zmiany do uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w granicach administracyjnych i części obszaru gminy [...], a wprowadzając te zmiany Rada Miejska w [...] naruszyła "Zasady techniki prawodawczej" oraz art. 17 pkt. 9 u.p.z.p. oraz art. 7 Konstytucji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty wyżej wymienione szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Wojewody zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W świetle art. 184 Konstytucji i art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności m. in. polegające na przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, czy naruszeniu procedury jej uchwalania.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość, albo tylko część określonego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 312).

Zaznaczyć należy, że przy ocenie legalności uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd administracyjny jest zobligowany do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ([...] października 2017 r.), istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, LEX nr 574411). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

W świetle powyższych rozważań, wbrew zarzutom skargi, należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzenia planu oraz zasad techniki prawodawczej.

Zasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnośnie naruszenia zaskarżoną uchwałą Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Trzeba mieć na uwadze, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że zasadniczo nie służą one, jako wzorzec w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

W świetle powyższych uwag prawidłowa jest ocena zawarta w zaskarżonym wyroku, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z poważnym naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 143 Zasad techniki prawodawczej, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Na podstawie powyższego odesłania znajduje zastosowanie § 90 zamieszczony w dziale II Zasad. Zgodnie z nim zmienia się zawsze pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany - tekst zmieniony. Jeżeli ogłoszono tekst jednolity ustawy, zmienia się ten tekst, a w przypadku gdy wprowadzono zmiany do tekstu jednolitego - zmieniony tekst jednolity. Ponadto w § 91 przyjęto zasadę, że nie nowelizuje się przepisów zmieniających inną ustawę (ust. 1). Jeżeli jest to konieczne dla wyeliminowania rażącego błędu w przepisach zmieniających ogłoszonej ustawy, można wyjątkowo znowelizować te przepisy w okresie ich vacatio legis (ust. 2). Nowelizację przepisów zmieniających, o której mowa w ust. 2, wprowadza się w życie najpóźniej w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej (ust. 3). Nie ulega zatem wątpliwości, że niedopuszczalne jest nowelizowanie przepisów zmieniających oraz nowelizowanie tekstu pierwotnego bez utworzenia tekstu zmienionego (jako całości), który nie musi być tekstem jednolitym. Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w zaskarżonym akcie uchwalono zmianę tekstu pierwotnego planu, tj. uchwały z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], która - jak wynika z § 1 ust. 2 zaskarżonej zmiany planu - była siedmiokrotnie zmieniana, przy czym organ gminy nie odwołał się do tekstu jednolitego, (nie wskazał, aby taki ogłoszono), ani do innego ujednoliconego tekstu zmienionego. Nie sposób też ustalić, jaką treść planu miejscowego z dnia [...] marca 2006 r. zmienia się zaskarżoną uchwałą, ponieważ w § 3 zaskarżonego planu dokonano zmiany uchwały z dnia [...] marca 2006 r, czyli tekstu pierwotnego, natomiast w § 4 dokonano zmiany uchwały zmieniającej z dnia [...] października 2009 r. Powyższe powoduje, że nie jest możliwa kontrola tak przyjętych zmian tekstowych, bowiem w całym procesie planistycznym nie wskazano tekstu podlegającego zmianie. Wskazać nadto należy, że w zaskarżonym planie dokonano zmiany uchwały zmieniającej, która była aktem jednorazowym (epizodycznym), a więc dokonano zmiany aktu jednorazowego - niemogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, jako aktu skonsumowanego.

W państwie prawa organy władzy publicznej mają obowiązek tworzyć przejrzyste reguły normatywne, tak aby obywatel miał wiedzę i mógł dokonać analizy, w jaki sposób wpłyną one na jego prawa i obowiązki. Wobec faktu nieczytelności i niejednoznaczności uchwalonego tekstu uchwały z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w granicach administracyjnych i części obszaru gminy [...], prowadzącej do naruszenia Zasad techniki prawodawczej, Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że zaskarżony plan podlega stwierdzeniu nieważności w całości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna jest też ocena Sądu Wojewódzkiego, odnośnie braku możliwości przyporządkowania treści tekstu zmienionego planu do załączników graficznych tego planu. Wadliwa jest bowiem technika legislacyjna zastosowana przy uchwalaniu zaskarżonej zmiany planu. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne – nie budzące wątpliwości, powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. O ile możliwe jest przyporządkowanie zmiany wprowadzonej w § 4 do załącznika graficznego nr 4 oraz zmiany wprowadzonej w § 3 do załącznika nr 5, o tyle w pozostałym zakresie takie przyporządkowanie jest niemożliwe. Nie sposób bowiem ustalić, która część tekstu planu wprowadza zmiany wyrysowane na załącznikach nr 1, 2 i 3.

Sąd Wojewódzki zasadnie skonstatował, że publiczne wyłożenie projektu planu w takim kształcie i publiczne ogłoszenie o zmianie planu w takiej formie, naruszało w sposób istotny tryb sporządzania planu, w szczególności art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Publiczne wyłożenie projektu, w celu zapoznania lokalnej społeczności z treścią zmian planistycznych, jest formą realizacji obowiązków informacyjnych przez organ gminy, ma bowiem zagwarantować realną możliwość zapoznania się wszystkich zainteresowanych z projektem, dlatego powinno nastąpić w sposób przejrzysty.

Plan miejscowy składa się z dwóch podstawowych części: z części tekstowej, którą zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest treść uchwały, oraz z części graficznej - rysunku planu będącego jednym z załączników do uchwały. Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Oznacza to, że część graficzna planu miejscowego powinna stanowić odzwierciedlenie unormowań części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Część tekstowa planu zawiera normy prawne, zaś rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15, LEX nr 2286184). Sprzeczność między częściami planu stanowi nie tylko istotne naruszenia zasad sporządzania planu, ale jest też nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, wywołuje doniosłe skutki w sferze praw i wolności jednostek i innych podmiotów; zwłaszcza oddziałuje na sposób wykonania prawa własności. Ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego, rozstrzygając władczo konflikty w sferze wartości i interesów publicznych i prywatnych, powinna przede wszystkim odpowiadać warunkom prawnym przewidzianym dla tworzenia takich aktów. Jeżeli unormowania planu nie będą dostatecznie precyzyjne (rozbieżne) to wygenerują chaos zarówno na etapie procesu stosowania prawa, jak też spowodują konflikty społeczne. Podkreślić należy, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.