Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1115/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52a ust. 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 783
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.
article: art. 189a § 1 i 2, art. 189b, art. 189f
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] listopada 2018r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2018r. nr [...] znak [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Inspektor Sanitarny ([...]IS) po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) z [...] września 2018 r. znak: [...] wymierzającej K. K. karę pieniężną w wys. [...] zł za wprowadzenie do obrotu na terytorium [...] środka zastępczego w postaci proszku zawierającego 4-CEC (4-Chloroethcathinone) i N-ethyl Pentylone, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję te wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] kwietnia 2018 r. PPIS otrzymał z Prokuratury Rejonowej w [...] kopie materiałów z umorzonego postępowania dotyczącego posiadania przez M. P. środków odurzających. Z protokołu przesłuchania podejrzanego M. P. wynika, że oświadczył on, iż otrzymał od K. K. w zamian za dług woreczek z białym proszkiem. K. K. przyznał, że udostępnił odpłatnie proszek, w przekonaniu, że jest to amfetamina. Opinia biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w [...] wykazała, że zabezpieczona substancja zawierała substancje psychoaktywne w postaci 4-chloroetylokatynonu (4-CEC) i N-etylopentylonu (bk-EBDP, bk-Ethyl-K, Efolon) i zachodzi uzasadnione podejrzenie, że posiadany produkt mógł być środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 11a, ust. 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1030 ze zm., u.p.n.).

W związku z powyższym PPIS zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. Następnie kierując się dyspozycją art. 44c ust. 13 u.p.n. organ wystąpił do Działu Laboratoryjnego [...] Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] w celu ustalenia, czy dany produkt jest środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną. Dnia [...] lipca 2018 r. otrzymał sprawozdanie Stacji z badań, z którego wynika, że substancja zawierała 4-CEC (4-Chloroethcathinone) i N-ethyl Pentylone. W sprawozdaniu wskazano, że (4-Chloroethcathinone) znajduje się w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych (Dz. U. poz. 1582 ze zm.), natomiast N-ethyl Pentylone w wykazie tym nie występuje. Substancje należą do grupy syntetycznych katynonów, które mogą wykazywać klasyczne działanie pobudzające oraz potencjalne działanie psychoaktywne. Biorąc pod uwagę strukturę chemiczną związków, produkt zawierający 4-CEC (4-Chloroethcathinone) i N-ethyl Pentylone jest środkiem zastępczym w myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 27 u.p.n.

PPIS zważył, że na podstawie przekazanej przez Prokuraturę dokumentacji ustalił, że doszło do odpłatnego udostępnienia przez K. K. środka zastępczego osobie trzeciej w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. Przepis art. 44b u.p.n. generalnie zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium [...] środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych. W myśl art. 52a ust. 1 u.p.n. kto, wbrew przepisom ustawy, wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium [...] środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 52a ust. 2 u.p.n.). Ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3 u.p.n.). Mając na względzie powyższe przepisy PPIS orzekł jak w sentencji.

K. K. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazał, że Policja nie znalazła przy nim żadnego środka odurzającego, który to znaleziono przy M. P.. To zatem – zdaniem odwołującego – M. P. powinien być obciążony karą. Odwołujący wskazał, że postępowanie dotyczące jego zostało umorzone przez Prokuraturę Rejonową w [...] i nie rozumie dlaczego ma ponosić koszty kary. Wyjaśni też, że pracuje obecnie na pół etatu i uiszcza alimenty na córkę. W związku z czym nie ma z czego zapłacić kary. Dodał, że nie posiada żadnego majątku, w tym mieszkania.

[...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniło na wstępie, że [...] września 2017 r. funkcjonariusze Policji skontrolowali dwóch mężczyzn przebywających w samochodzie na parkingu przy markecie [...] w [...]. Jeden z nich – M. P. przyznał się do posiadania woreczka zawierającego białą substancję. Wstępne badania wykazały, że ów biały proszę zawiera w swym składzie substancję psychotropową w postaci amfetaminy. M. P. zeznał, że od 3 dni pracuje z K. K., od którego otrzymał ów woreczek z białym proszkiem, jako spłatę długu w wys. [...] zł. K. oświadczył, że biała substancja to "amfa" dodając, że może załatwić więcej. Z kolei K. K. zeznał, że [...] września 2017 r. udzielił M. P. odpłatnie substancję psychotropową w postacie amfetaminy o łącznej wadze [...] gr w zamian za dług w wys. [...] zł. Wojewoda wspomniał, że postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w [...] umorzył dochodzenie wobec M. P. podejrzanego o posiadanie substancji psychotropowej w postaci amfetaminy w ilości [...] gr oraz K. K. podejrzanego o udzielenie odpłatnie substancji psychotropowej w postacie amfetaminy w ilości [...] gr. Następnie wskazał, że zarówno opinia sporządzona na zlecenie Prokuratury, jak i opinia sporządzona w niniejszym postępowaniu przez laboratorium badawcze [...] Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] potwierdziły, że w zatrzymanym materiale znajduje się 4-CEC (4-Chloroethcathinone) oraz N-ethyl Pontylone. Zgodnie z opinią Stacji 4-CEC jest substancją, która należy do grupy syntetycznych katonów, mogących wykazywać klasyczne działania pobudzające oraz potencjalne działania psychoaktywne. Ze względu na strukturę chemiczną związku należało uznać go za środek zastępczy. Z kolei N-ethyl Pontylone jest homologiem Pentylonu i należy do grupy syntetycznych katynonów, mogących wykazywać klasyczne działanie pobudzające oraz potencjalne działanie psychoaktywne. Z uwagi zatem na strukturę chemiczną związku uznano go za środek zastępczy.

[...] powołał przepisy art. 44b, art. 4 pkt 27 i 34 oraz art. 52a ust. 1-3 u.p.n., by następnie stwierdzić, że w sytuacji, gdy zostanie potwierdzone wprowadzenie do obrotu środka zastępczego inspektor sanitarny nakłada administracyjną karę pieniężną w wysokości uwzględniającej w szczególności ilość wprowadzonego do obrotu środka zastępczego. W niniejszej sprawie PPIS wymierzył karę w wys. [...] zł, która jest relatywnie niska w porównaniu z ustawowymi granicami (do [...] zł). Kara powinna realizować skutek prewencyjny, zapobiegając popełnianiu podobnych wykroczeń w przyszłości. Organ zaznaczył, że wprowadzanie do obrotu środków zastępczych zakazanych przez u.p.n. mogło stanowić zagrożenie zdrowia. Zdaniem [...] nie zachodzą w sprawie żadne okoliczności, które mogłyby skłaniać do odstąpienia od wymierzenia kary.

W skardze do tutejszego Sądu K. K. wskazał, że nie sprzedał M. P. żadnego proszku – amfetaminy, a zeznania złożył w pośpiechu, towarzyszyły mu nerwy i nie był do końca do robi. Wszystko to działo się w przeddzień zaplanowanego wyjazdu za granicę do pracy. Skarżący podał, że obecnie pracuje dorywczo, płaci alimenty na córkę i jako osoba jeszcze młoda chciałby "zacząć życie od nowa". Dodał, że pomaga również w gospodarstwie domowym mamie, z którą mieszka. Wyjaśnił, że nie jest w stanie zapłacić kwoty [...]zł.

W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyznaczony dla skarżącego na jego wniosek pełnomocnik z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, która to pomoc nie została uiszczona nawet w części. Zarzucił organom, że nie rozważyły celowości umorzenia postępowania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał, iż obowiązek taki wynika ex lege z art. 189a § 1 k.p.a., ponieważ przepisy ogólne o pieniężnych karach administracyjnych znajdujące się w k.p.a. mają zastosowanie do wszystkich postępowań, w których nakłada się rzeczone kary. Tymczasem z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie wynika, że organy orzekające w ogóle nie rozważyły takiej możliwości. Pełnomocnik strony wskazał, że wedle dyspozycji art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania m.in. gdy w przepisach odrębnych uregulowane są przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W art. 52a ust. 3 u.p.n. uregulowana jest wprost tylko jedna przesłanka tj. ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego. Do wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. konieczne jest występowanie w ustawie odrębnej kryteriów składających się z co najmniej dwóch przesłanek wymiaru kary pieniężnej. Przepis art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. jako przepis, na podstawie którego wyłącza się stosowanie instytucji ogólnej winien być interpretowany ściśle i wykluczać z zakresu swojego stosowania hipotezy norm zawierających tylko jedną przesłankę wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie zaś z treścią art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ ma obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestać na pouczeniu, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Okoliczności sprawy wskazują zaś, że waga naruszenia prawa była znikoma. Skarżący posiadał zakazaną substancję, lecz nie wiedział, co posiada. Tylko z okoliczności, w jakich wszedł w jej posiadanie (znalezienie w parku w [...] po imprezie techno) przypuszczał, że może to być amfetamina. Nie trudnił się zaś stałym wprowadzaniem do obrotu środków odurzających, nie zamierzał wprowadzać do obrotu tej konkretnej substancji, a przekazał ją M. P. w ramach umorzenia długu na kwotę [...]zł. Przekazał substancję tę w zamian za [...] zł uznając, że może mieć jakąś wartość. Za taką ilość amfetaminy ([...] gr) w postępowaniu karnym mógłby starać się warunkowe umorzenie postępowania, a sankcje finansowe byłyby bez porównania niższe, gdyż skarżący nie był wcześniej karany za posiadanie lub wprowadzanie do obrotu środków odurzających. Poza tym ratio legis art. 52a u.p.n. nie leżało w tym, aby nakładać kary administracyjne w wys. co najmniej [...] zł na osoby, którym zdarzyło się wprowadzić do obrotu w sposób incydentalny jakiś środek zastępczy w minimalnej ilości. Celem tego przepisu jest stworzenie instrumentu prawnego do zwalczania zorganizowanej i stałej procedury wprowadzania do obrotu środków zastępczych.

Na rozprawie sądowej [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżącego podał, że stan faktyczny jest bezsporny, a kwestionuje jedynie brak zastosowania przepisu rozdziału IVa k.p.a. i udzielenia upomnienia. Pełnomocnik organu podał, że nie podziela stanowiska strony przeciwnej w zakresie możliwości ustalania badania znikomości wagi naruszenia prawa. Zadania ustawowe organu w zakresie środków zastępczych nie polegają na ustalaniu znikomości naruszenia prawa biorąc pod uwagę szczególnie okoliczności wskazane w art. 189d pkt 1 k.p.a.tj. potrzebę ochrony życia i zdrowia, art. 52a u.p.n. nie został tak zmieniony, by można rozważać zastosowanie innych środków niż zastosowanie kary pieniężnej w określonych granicach. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie ma formalnych przeszkód do zastosowania przepisów k.p.a. w niniejszej sprawie - przy tak minimalnej ilości nie było zagrożenia życia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę jako zasadną należało uwzględnić.

Bezsporny jest prawidłowo ustalony przez organy orzekającej stan faktyczny. Sam skarżący oraz jego pełnomocnik przyznali, że K. K. wprowadził do obrotu środek zastępczy w ten sposób, że [...] września 2017 r. udostępnił M. P. odpłatnie, w zamian za umorzenie długu w wys. [...] zł, [...] grama białego proszku, w przekonaniu, że jest to amfetamina. Badania laboratoryjne przeprowadzone przez uprawnione laboratorium – Dział Laboratoryjny [...] Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] potwierdziły, że ów proszek jest środkiem zastępczym w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n. Zgodnie z przepisem tym (w brzmieniu z dnia zabronionego zdarzenia) przez środek zastępczy należy rozumieć produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Ze sprawozdania uprawnionego laboratorium wynika, że ów proszek składał się z 4-CEC (4-Chloroethcathinone) i N-ethyl Pentylone. W sprawozdaniu wyjaśniono, że 4-CEC (4-Chloroethcathinone) znajduje się w rozporządzeniu w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych, a N-ethyl Pentylone w wykazie tym nie występuje. Substancje należą do grupy syntetycznych katynonów, które mogą wykazywać klasyczne działanie pobudzające oraz potencjalne działanie psychoaktywne. Biorąc pod uwagę strukturę chemiczną związków, produkt zawierający 4-CEC (4-Chloroethcathinone) i N-ethyl Pentylone jest środkiem zastępczym w myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 27 u.p.n.

Prawidłowo również organy orzekające uznały, że okoliczności udostępnienia tej substancji będącej środkiem zastępczym przez K. K. świadczą o tym, że doszło do wprowadzenia środka zastępczego do obrotu. Przepis art. 4 pkt 34 u.p.n. określa, że wprowadzanie do obrotu to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Skoro skarżący [...] września 2017 r. udostępnił osobie trzeciej – M. P. środek, który okazał się środkiem zastępczym, w zamian za umorzenie długu na kwotę [...]zł, a więc odpłatnie, jego działanie wypełnia znamiona powyższej legalnej definicji.

Przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazują wprowadzania do obrotu m.in. środków zastępczych, o czym stanowi wprost przepis art. 44b ust. 1 pkt 1 u.p.n. Równocześnie przewidują sankcję administracyjną w postaci administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju działanie. W myśl art. 52a ust. 1 u.p.n. kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium [...] środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. Karę tę wymierza, w drodze decyzji, państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub nowej substancji psychoaktywnej (art. 52a ust. 2 u.p.n.). Przy czym ustalając wysokość tej kary pieniężnej, państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej.

Mając na względzie powołane przepisy organy obu instancji przyjęły, że należy skarżącemu za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego wymierzyć karę administracyjną w wys. [...] zł, a więc w minimalnej jej wielkości. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość nałożonej kary jest relatywnie niska w porównaniu z ustawowymi granicami przewidzianymi przez ustawodawcę. Kara pieniężna w takiej wysokości uwzględnia w prawidłowy sposób przesłanki określone w art. 52a ust. 3 u.p.n. Powinna ona realizować skutek prewencyjny, zapobiegając popełnianiu podobnych wykroczeń w przyszłości. Wprowadzenie do obrotu środków zastępczych zakazanych ustawowo mogło stanowić zagrożenie zdrowia. [...] dodał, że nie zachodzą żadne okoliczności, które mogłyby skłaniać do odstąpienia od wymierzenia kary.

Choć powyższe przepisy znajdują zastosowanie do sytuacji, w której dochodzi do wprowadzenia środka zastępczego do obrotu, to rację ma pełnomocnik skarżącego, że przed ewentualnym wymierzeniem i nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej powinno się w świetle przepisów działu IVa k.p.a. pt. "Administracyjne kary pieniężne" rozważyć możliwość odstąpienia od jej nałożenia. Brak zaś podjęcia takich działań i rozważań w wydanych decyzjach świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia ta wymaga szerszego wywodu Sądu.

Zważyć należy, że przepis art. 52a ust. 1-3 u.p.n. przewidują wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej osobie, która wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium [...] środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną. Kara ta jest administracyjną karą pieniężną, o której mowa w dziale IVa k.p.a., a która została zdefiniowana w art. 189a k.p.a. jako określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W związku z powyższym wyjaśnienia należy, dlaczego instytucja "odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej" uregulowana w k.p.a. znajduje również zastosowanie do kary pieniężnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania środków zastępczych do obrotu.

Dział IVa k.p.a. został wprowadzony do k.p.a. na mocy noweli z [...] kwietnia 2017 r. jako odpowiedź na zidentyfikowane zarówno w doktrynie, bieżącej działalności Rzecznika Praw Obywatelskich, opiniach środowisk prawniczych, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów niedostatki związane z sytuacją podmiotu w obliczu aktualizacji odpowiedzialności administracyjnej (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008 r., s. 267-271; R. Stankiewicz, Regulacja administracyjnych kar pieniężnych w k.p.a. po nowelizacji, Radca Prawny. Zeszyty naukowe, 2017/2, s. 10, wystąpienie RDO z 29 stycznia 2013 r., RPO-722886-V/2013/PM). Jak wskazał Rzecznik systemowemu przesuwaniu wektora preferencji w systemie prawa represyjnego sensu largo nie towarzyszyło wykreowanie adekwatnego i analogicznego względem prawa karnego standardu ochrony praw jednostki. O ile na gruncie odpowiedzialności karnej i wykroczeniowej przepisane zostały podstawowe jej zasady, w formule części ogólnej w Kodeksie karnym, Kodeksie karnym skarbowym i Kodeksie wykroczeń, o tyle w okresie poprzedzającym wejście w życie noweli z [...] kwietnia 2017 r. ustawodawca sporadycznie i punktowo zarazem normował zasady odpowiedzialności administracyjnej. Jak wskazuje się w doktrynie, nowela w omawianym zakresie wpisuje się także w szerszy trend odstępowania od stricte administracyjnych zasad absolutnej odpowiedzialności za delikt administracyjny ku rozwiązaniom pośrednim uwzględniającym ich represyjny, quasi-karny charakter (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, źródło: Lex online, stan: 15 maja 2019). Przyjęte rozwiązania były też wynikiem ukształtowanej autonomicznej wykładni konwencyjnego terminu "sprawa karna" w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na gruncie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, dalej: EKPC). Znalazło to wyraz w uzasadnieniu projektu noweli, gdzie wskazano, że pośród motywów wprowadzenia ramowej regulacji normującej zasady nakładania, wymiaru oraz udzielania ulg w wykonaniu kar administracyjnych odwołano się do treści EKPC (zob. Druk sejmowy nr 1183, s. 70, VIII kadencji Sejmu). Reasumując, dział IVa k.p.a., wypełniając systemową lukę w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowuje system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, 2018, s. 1189).

W dziale IVa k.p.a. ustawodawca uregulował, poza samą definicją legalną administracyjnej kary pieniężnej, również kwestie: dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, postępowania w przypadku wystąpienia siły wyższej, odstąpienia od nałożenia kary, przedawnienia nałożenia kary, czy ulgi w wykonaniu kary. W związku z powyższym pojawia się pytanie o zakres zastosowania kodeksowych zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, udzielania ulg w ich wykonaniu, czy odstąpienia od ich wykonania, w sytuacji, gdy pewne regulacje dotyczące administracyjnych kar pieniężnych znalazły się w innych ustawach, przepisach prawnomaterialnych. Odpowiedź na to pytanie daje po części przepis art. 189a w zw. z art. 189b k.p.a. W myśl art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Przy czym przepis art. 189a § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

W sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przepisów niniejszego działu nie stosuje się (art. 189a § 3 k.p.a.).

Z przepisu art. 189a § 2 k.p.a. wynika, że pierwszeństwo przed unormowaniami kodeksu mają przepisy odrębne w zakresie, w jakim regulują zagadnienia wymienione w omawianym przepisie. Zasada pierwszeństwa zadekretowana w tym przepisie odnoszona ma być do przepisów odrębnych, co lege non distinguente oznacza dopuszczalność uchylenia kodeksowych zasad wobec wypowiedzi prawodawcy w przepisach odrębnych. Przepisem odrębnym w rozumieniu tego artykułu jest poszczególny ustęp, a nawet punkt przepisu, w którym zadekretowane zostały zasady odpowiedzialności administracyjnej. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy zarazem przypisać istocie instytucji nim normowanej. Innymi słowy, analizy wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą zadekretowaną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. (por. H. Knysiak-Sudyka, K.p.a. Komentarz, j.w.). W istocie art. 189a § 2 k.p.a. stanowiąc przejaw założenia ustawodawcy, jakoby przepisy odrębne kompleksowo normowały w danym aspekcie zasady odpowiedzialności administracyjnej, wprowadza autonomiczną regułę kolizyjną względem systemowej zasady lex specialis derogat legi generali. Jak wskazuje A. Wróbel ([w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196) rzecz dotyczy nie tyle stosunku treści i zakresu (węższy/szerszy) przepisu kodeksowego do przepisu odrębnego, lecz wyłącznie tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że do wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. w zakresie: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej dochodzi w sytuacji uregulowania w przepisach odrębnych tych poszczególnych kwestii.

Odnosząc powyższe do przepisów odrębnych - ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii po pierwsze należy uznać, że w świetle art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. i art. 52a ust. 1-3 u.p.n. przepis art. 189d k.p.a. znajduje uzupełniająco zastosowanie w zakresie przesłanek wymiaru kary pieniężnej za wytwarzanie i wprowadzenie środków zastępczych do obrotu. Zważyć należy, że art. 52a ust. 1 u.p.n. określa wymiar kary pieniężnej widełkowo ([...] – [...] zł). W ust. 3 tego artykułu wskazano zaś, że ustalając wysokość tej kary organ uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego. Zwrot " w szczególności" świadczy o tym, że przesłanka ustanowiona w tym przepisie nie jest wyłączna. Równocześnie pozostałe przepisy u.p.n. nie określają innych przesłanek wymiaru kary z omawianego tytułu. W związku z powyższym, zważywszy na regulację art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. uznać należy, że przepis art. 189d k.p.a., w którym ustawodawca wymienił przesłanki, jakie należy brać pod uwagę, przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, powinien znaleźć uzupełniająco zastosowanie w przypadku kar pieniężnych wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium RP środka zastępczego. Zagadnienie to ma o tyle teoretyczne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, że organy – wobec widełkowo określonego wymiaru kary pomiędzy [...] a [...] zł – wymierzyły skarżącemu karę w możliwie najniższej kwocie [...]zł. Niemniej Sąd uznał za konieczne dla właściwego rozumienia sprawy i przepisów mających w ramach niej zastosowanie przedstawić powyższe.

Na szczególną uwagę zasługuje zaś fakt, że przepisy u.p.n. nie zawierają instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środka zastępczego. Kara pieniężna z tego tytułu jest bez wątpienia administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., bowiem określona w drodze ustawy (art. 52a u.p.n.), jest sankcją o charakterze pieniężnym (jej możliwy wymiar: [...]-[...] zł), nakładaną przez organ administracji publicznej – państwowego inspektora sanitarnego w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie naruszenia prawa polegającego na naruszeniu zakazu, a mianowicie naruszeniu zakazu określonego w art. 44b ust. 1 pkt 1 – wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środków zastępczych. W związku z powyższym w ocenie Sądu zastosowanie do niej znajduje – w świetle art. 189a § 1 i 2 k.p.a. – instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uregulowana przepisem art. 189f k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W myśl art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (art. 189f § 3 k.p.a.).

W świetle powyższego Sąd uznał, że organy sanitarne orzekające w niniejszej sprawie powinny były po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia i wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie przez skarżącego środków zastępczych do obrotu rozważyć, czy nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1-3 k.p.a. Tymczasem organ I instancji po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania mającego na celu ustalenie, czy doszło do wprowadzenia przez K. K. do obrotu środka zastępczego (badania laboratoryjne i ocena na podstawie akt z postępowania przygotowawczego), nie rozważył, czy zasadnym byłoby odstąpić od nałożenia skarżącemu kary i wymierzył ją w wys. [...] zł. Z kolei organ odwoławczy ograniczył się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Tak lakoniczne sformułowanie – w świetle zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) – jawią się jako dalece niewystarczające. W świetle przepisu art. 189f k.p.a. zabrakło rozważenia, jaki wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma wynik postępowania karnego prowadzonego wobec skarżącego. Koniecznym było wreszcie rozważenie jaka jest waga naruszenia prawa przez skarżącego i czy strona nie zaprzestała naruszania prawa.

Reasumując, sąd pragnie wyjaśnić, że organy - wobec bezspornego stwierdzenia, że skarżący wprowadził do obrotu środek zastępczy - powinny były w pierwszej kolejności rozważyć i dać temu wyraz w rozstrzygnięciach, czy nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f w zw. z art. 189a § 1 i 2 k.p.a. Dopiero stwierdzenie, że nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary (Sąd kwestii tej nie przesądza, pozostawiając ją rozwadze organów), można przejść do rozstrzygania co do nałożenia i wymierzenia kary pieniężnej odpowiedniej wysokości. Wysokość kary pieniężnej za wprowadzanie środków zastępczych do obrotu powinno się zaś ustalać z uwzględnieniem ilości wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego, jak i biorąc pod uwagę przesłanki określone w art. 189d k.p.a.

Wobec powyższych uchybień Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy sanitarne zobowiązane będą na mocy art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte w wyroku.