Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 308/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi B. J. i S. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 12 kwietnia 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących B. J. i S. J. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez B. J. i S. J., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również w skrócie: OWINB) z dnia 31 maja 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej również w skrócie: PINB) z dnia 12 kwietnia 2017 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowego na samochody ciężarowe.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Na skutek interwencji B. J. - domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnie wybudowanego budynku garażowo-warsztatowego, w dniu 21 grudnia 2016 r. - PINB w powiecie oleskim przeprowadził czynności kontrolne obiektu położonego w [...], przy ul. [...], stanowiącego własność P. J. W protokole oględzin organ odnotował, że na działce nr a w [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany o wymiarach 6,15 x 14,75 m i wysokości w kalenicy 5,00 m. Konstrukcję nośną obiektu stanowi stelaż z rur stalowych w płaszczyznach bocznych i dachowych, które złączono przy pomocy cięgien z list stalowych oraz przymocowano śrubami do fundamentu betonowego. Ustalił ponadto, że ściany i połać dachu obudowano blachą trapezową. W ścianie południowej zamontowano bramę, w ścianie wschodniej okno i drzwi, w ścianie północnej dwa okna, a w ścianie zachodniej odnotowano brak otworów okiennych i drzwiowych. Organ dodał również, że obiekt stanowi jedną całość funkcjonalnie przestrzenną, wewnątrz którego znajdował się autokar po wypadku. W dalszej kolejności organ odnotował, że płaszczyzna ścian i dachu przedzielona jest szczeliną dylatacyjną o szer. ok. 2 cm, która dzieli ten obiekt na dwie połączone funkcjonalnie i przestrzennie części o długości 7,55 m i 7,20 m. Konstrukcja nośna ścian, dachu i fundamentu, każdej z tych części, stanowi odrębną całość. Ustalił także, że obiekt był wznoszony w dwóch etapach. Pierwsza część obiektu powstała w marcu 2016 r., a druga - w drugiej połowie 2016 r. Obecny przy oględzinach Ł. J. - syn właściciela nieruchomości, oświadczył do protokołu, że są to dwa obiekty nie związane ze sobą konstrukcyjnie, posiadające własne fundamenty, które były realizowane w dwóch etapach i zostały zgłoszone Staroście Oleskiemu 15 kwietnia 2016 r. Do prac budowlanych przystąpiono po uzyskaniu odpowiedzi organu w piśmie z 21 kwietnia 2016 r. W dniu 24 stycznia 2017 r. Ł. J. złożył kolejne wyjaśnienie, podając, że pierwsza wiata o wymiarach 6,15 x 6,27 m, została przedłużona o przegrodę długości ok. 1 m, od wymiaru 6,15 x 7,20 m, po wybudowaniu drugiej wiaty o wymiarach 6,15 x 7,55 m. Pierwsza z powstałych wiat posiadała w ścianie południowej fragmenty przepierzenia (konstrukcja drewniana obłożona blachą), które zdemontowano po wybudowaniu drugiej wiaty. Blachę zamontowano na rozbudowanych ścianach pierwszej wiaty. W ten sposób wymiar pierwszej wiaty uległ zmianie do 6,15 x 7,20 m. W jego opinii, na działce znajdują się dwie wiaty, przedzielone przerwą dylatacyjną o szer. ok. 2 cm, które nie posiadają ściany wspólnej. Dodał, że obie wiaty służą jako wiaty magazynowe, obecnie ze względu na nakaz zabezpieczenia uszkodzonego autobusu. Pierwsza wiata została powiększona do około 50 m2, a drzwi wraz z opierzeniem zamontowano czasowo. Oświadczył tez, że po zakończeniu postępowania, toczącego się przed prokuraturą, łącznik oraz drzwi zostaną zdemontowane, a wiaty wrócą do poprzedniego stanu.

W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 1 lutego 2017 r. PINB w powiecie oleskim poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowego na samochody ciężarowe, na działce nr a położonej w [...] przy ul. [...] oraz o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin ww. obiektu ustalonym na dzień 14 lutego 2017 r.

W ramach przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2017 r. oględzin, organ ustalił, że na terenie działki nr a, w odległości ok. 2,65 m od granicy działki nr b i 4,1 m od ściany budynku mieszkalnego – B. i S. J., zlokalizowane są dwa obiekty o wymiarach 6,26 x 6,15 m i wysokości w kalenicy 5,05 m oraz 7,55 x 6,16 m i wysokości w kalenicy 5,05 m, oddalone są od siebie o 0,94 m. Każdy z obiektów posiada fundament, trzy ściany zewnętrzne oraz dach dwuspadowy. Wygląd obiektu oraz ich lokalizację na działce organ przedstawił na załączonym do protokołu szkicu. W protokole tym nie stwierdzono garażowanych pojazdów samochodowych.

W dniu 17 lutego 2017 r. S. J., oświadczył do protokołu, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że są to dwa oddzielne obiekty budowlane. Podał, że w czasie zgłoszenia samowoli był to jeden obiekt budowlany z bramą garażową, pełniący funkcje garażu, w którym garażowane są autobusy. Obiekt ten nie spełnia również warunków technicznych, gdyż jest usytuowany w zbyt bliskiej odległości od granicy jego działki i domu mieszkalnego. Ponadto, nie są zachowane odległości dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Podobnej treści oświadczenie w dniu 21 marca 2017 r. złożyła B. J.

W tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r., nr [...] w powiecie oleskim, działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.,[obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1259 - dopisek Sądu], zwanej dalej K.p.a.), umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił stan faktyczny sprawy, odwołując się do protokołów kontroli z 21 grudnia 2016 r. i 14 lutego 2017 r. oraz oświadczeń stron złożonych w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że 23 maja 2016 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę wybudowanej pierwszej części obiektu o wymiarach 6,15 x 6,27 m, która wykazała, że obiekt ten był wiatą, ponieważ pomimo, iż posiadał fundament, trzy ściany i dach, nie posiadał pełnego wydzielenia z przestrzeni. Ustalił również, że 15 kwietnia 2016 r., tj. przed przystąpieniem do realizacji drugiego etapu budowy, P. J. zgłosił w Starostwie Powiatowym zamiar budowy wiaty o wymiarach 6,0 x 8,0 m. W odpowiedzi na zgłoszenie Starosta Oleski, pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r., poinformował P. J., że zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2c i art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, usytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki - nie wymaga uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia. Dokonując oceny zgromadzonego w spawie materiału dowodowego, PINB stwierdził, że samodzielność konstrukcyjna poszczególnych części przedmiotowego obiektu, zastosowanie dylatacji i rozmiar szczeliny dylatacyjnej nie mają znaczenia dla oceny, czy dany obiekt jest budynkiem, czy wiatą lub czy mamy do czynienia z więcej niż jednym obiektem budowlanym. Wzniesienie drugiej części obiektu, nawet przy zastosowaniu dylatacji, nie powoduje, że istniejąca wiata wraz z drugą częścią tego samego obiektu, tworzą dwie odrębne przestrzenie, a tym samym dwa oddzielne obiekty budowlane. Odwołując się do definicji dylatacji, organ wyjaśnił, że zastosowana w przedmiotowym obiekcie szczelina dylatacyjna, dzieli elementy konstrukcyjne wzniesionego dwuetapowo obiektu, tj. fundamenty, konstrukcję szkieletową ścian i dachu oraz orynnowanie. Dodał ponadto, że w odróżnieniu od stanu faktycznego z dnia 15 kwietnia 2016 r., w wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2016 r., ustalono, że cztery, a nie trzy przegrody budowlane w pełni wydzielają z przestrzeni zewnętrznej obiekt budowlany o wym. 6,15 x 14,75 m, który posiada fundamenty i dach. W tych okolicznościach organ uznał, że na dzień 21 grudnia 2016 r. obiekt budowlany o wym. 6,15 x 14,75 m, posiadał wszystkie cechy budynku. Zdaniem organu, powierzchnia zabudowy tego budynku (90 m2) oraz sposób jego użytkowania wskazywał także, że jest to garaż dla samochodów ciężarowych (autobusów). Przepis art.3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane definiuje taki rodzaj obiektu jako budynek. W tych okolicznościach, zdaniem organu nadzoru budowlanego, zachodzi przypadek budowy budynku garażowego o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ podkreśli, że powyższe ustalenia stanowiły przesłankę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie.

Jednocześnie organ wskazał, że po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a przed datą kolejnych oględzin, wyznaczonych na dzień 14 lutego 2017 r., w wyniku dokonanych przez inwestora zmian i przeróbek przedmiotowego obiektu, na dzień orzekania istnieją dwa obiekty budowlane - a każdy z tych obiektów posiada trzy przegrody i nie posiada czwartej przegrody budowlanej. Zatem obiekt ten nie jest w pełni wydzielony z przestrzeni i nie może być definiowany jako budynek, lecz jako wiata o powierzchni nieprzekraczającej 50 m2. W ocenie organu, wiata jako obiekt, nie posiadający wszystkich przegród budowlanych, nie jest budynkiem lecz stanowi budowlę w rozumieniu art.3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego, wszczynając przedmiotowe postępowanie administracyjne wziął pod uwagę stan faktyczny w chwili zgłoszenia samowoli, natomiast przy podejmowaniu decyzji w sprawie wziął pod uwagę aktualny stan sprawy w chwili orzekania. Ustosunkowując się do zarzutów S. J., organ wyjaśnił, że budowa wiaty w odległości ok. 2,65 m od granicy działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa, a w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Regulacje zawarte w § 12 tego rozporządzenia dotyczą odległości sytuowania budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną i nie ma podstaw, aby przepisy te rozszerzać na innego rodzaju obiekty budowlane, a w szczególności budowle takie jak wiaty, które nie spełniają funkcji użytkowych budynku. Podobnie, przepisy rozdziału 7 ww. rozporządzenia dotyczą usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Jednocześnie organ stwierdził, że nie jest właściwy w kwestii hałasu dochodzącego z działki sąsiedniej podczas uruchamiania autobusów. Reasumując, organ pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie należało umorzyć z uwagi na brak przedmiotu postępowania, tj. brak przesłanek do wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane.

Niegodząc się z powyższą decyzją, B. i S. J. wnieśli do organu odwoławczego o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu wskazali, że przedmiotem postępowania początkowo był budynek stanowiący samowolę budowlaną, użytkowany jako garaż na autobusy firmy transportowej. Następnie w wyniku zmian i przeróbek dokonanych przez inwestora, powstały dwa obiekty, pełniące funkcję garażową zadaszonych miejsc postojowych. Miejsca postojowe, w ocenie odwołujących, nie spełniają wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem zostały usytuowane od granicy ich działki w odległości 3 m, w sytuacji gdy minimalna odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 7 m. Podnieśli, że organ pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję naruszył również przepisy art. 6 oraz art. 77 K.p.a., gdyż nie rozpatrzył wnikliwie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomijając przy ocenie istotne okoliczności.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 maja 2017 r., nr [...], OWINB w Opolu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując na ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonych w dniu 21 grudnia 2016 r. i 14 lutego 2017 r. oględzin oraz oświadczenia złożone przez strony w toku prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy wskazał też, że zgodnie z art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wiata jest budowlą niebędącą budynkiem lub obiektem małej architektury, której budowa zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 2c ww. ustawy nie wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli powierzchnia zabudowy wiat sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wynosi do 50 m2, a łączna liczba tych wiat na działce nie przekracza dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Organ wskazał też, że pierwotnie na działce nr a zbudowana została wiata o powierzchni zabudowy do 50 m2, zgodnie z przepisami niewymagająca zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt posiadał fundament, trzy ściany pokryte blachą oraz dach. Następnie przy wiacie od strony, z której nie posiadała ściany z zachowaniem odstępu 0,94 m wybudowano drugą o podobnych wymiarach i konstrukcji. Wiata wybudowana jako druga część nie jest konstrukcyjnie połączona ścianami, ani sufitem z częścią wybudowaną uprzednio, jednak funkcjonalnie i estetycznie może wyglądać jak jeden obiekt. Dostęp do pierwszej części obiektu został znacząco ograniczony i możliwy jedynie poprzez wiatę wybudowaną później. W ocenie organu odwoławczego, nie sposób jednak uznać, że do części pierwszej obiektu nie zapewniono samodzielnego, bezpośredniego dostępu, gdyż taki zapewnia zachowany odstęp wynoszący 0,94 m. Kwestia ograniczenia dostępu do pierwszej części obiektu poddaje jednak pod wątpliwość celowość zaprojektowania pierwszej wiaty jako samodzielnego obiektu. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wywodził, że brak samodzielnego, bezpośredniego wejścia do pomieszczeń traktowanych przez inwestorów jako wiaty, uzasadnia uznanie inwestycji za próbę ominięcia prawa poprzez faktyczną budowę jednego większego obiektu. Organ podał także, że w przedmiotowej sprawie istnieje bezpośrednie i samodzielne wejście do pierwszej części obiektu, jednak z uwagi na kubaturę, sposób wykonania oraz możliwość użytkowania tej części - funkcjonalność takiego wejścia, pozwala stwierdzić, że celem wybudowania drugiej części obiektu mogło być stworzenie jednego większego obiektu. Niezależnie od powyższych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania są dwa konstrukcyjnie odrębne obiekty budowlane, funkcjonalnie mogące tworzyć jeden obiekt, ale także mogące być użytkowane oddzielnie. Zdaniem organu, istniejąca odrębność konstrukcyjna i funkcjonalna nie daje podstaw do uznania, że dwie części (wiata wybudowana uprzednio i wybudowana później) tworzą jeden obiekt budowlany. Organ wskazał także, że wiaty nie zostały zrealizowane jako jedna inwestycja, a żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku sytuowania wiat w określonej od siebie odległości lub z wykluczeniem wzajemnej ich funkcjonalności, zatem niewłaściwe byłoby wydanie rozstrzygnięcia ograniczającego prawo wolności zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, podnoszona przez odwołujących możliwość połączenia w przyszłości ww. wiat, nie stanowi podstawy do uznania ich obecnie za jeden obiekt budowlany, którego budowa nie korzystałaby ze zwolnienia od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane. Takie połączenie mogłoby stanowić w przyszłości podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w związku z rozbudową obiektu. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje również podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe wiaty są miejscami postojowymi. Budowa, jak i sposób ich użytkowania, ujawniony podczas oględzin wskazują, że obiekty te służą do celów magazynowych, a okoliczność tę potwierdził inwestor. Przesłanki zakwalifikowania spornego obiektu jako miejsc postojowych, nie stanowi również konstrukcja tych obiektów, możliwość przechowywania w nich pojazdów oraz prowadzenie przez inwestora działalności transportowej. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że przedmiotem postępowania w sprawie są dwa obiekty budowlane o powierzchni zabudowy do 50 m2, których budowa nie wymagała zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję B. i S. J. domagali się wydania orzeczenia zmieniającego zaskarżoną decyzję poprzez nakazanie inwestorowi rozbiórki zadaszonych miejsc postojowych, usytuowanych bez zachowania minimalnej odległości od granicy z działką nr b, jako sprzecznych z § 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi powtórzyli stanowisko przedstawione w odwołaniu, w zakresie charakteru i funkcji obiektu zlokalizowanego na działce nr a. Dodatkowo podnieśli, iż pomimo jednoznacznych ustaleń, co do funkcji garażowej zadaszonych miejsc postojowych, powstałych po dokonanych przez inwestora przeróbkach, organ bezzasadnie umorzył postępowanie w sprawie. Wskazali, iż obecna lokalizacja zadaszonych miejsc postojowych jest dla nich bardzo uciążliwa, z uwagi na brak zachowania odpowiednich odległości od ich zabudowań.

W odpowiedzi na skargę, OWINB w Opolu, podtrzymując stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu, uznanie spornej wiaty za miejsca postojowe stałoby w sprzeczności ze wskazaniami inwestora i użytkownika wiat oraz z ujawnionym w trakcie oględzin sposobem użytkowania. Tym samym, jako niewłaściwe organ uznał, wydanie decyzji na podstawie domniemania sprzecznego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym

Na rozprawie sądowej skarżąca poparła skargę i wnioski w niej zawarte. Podkreśliła, że przed sporną budowlą nadal garażowane są autobusy, służące do działalności gospodarczej uczestnika. Dodała, że natychmiast po wybudowaniu drugiego obiektu został on przyłączony do pierwszego i razem mogą służyć jako miejsca postojowe.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ponadto odnotować trzeba, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (sądowych i administracyjnych), co oznacza, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Obowiązkiem sądu jest zatem dokonanie oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i wystarcza do podjęcia, na jego podstawie, rozstrzygnięcia określonej treści. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie organy nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, w tym w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu, w konsekwencji tego naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a. Obowiązki te są realizowane dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 K.p.a.

Rozważania w rozpoznawanej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej legalności budowy budynku garażowego na samochody ciężarowe. Podstawę prawną wydanej przez PINB w powiecie oleskim decyzji z dnia 12 kwietnia 2017 r. stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do rozpoznania co do meritum sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Jak wynika z analizy akt sprawy, a w szczególności z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, przedmiotem kontrolnego postępowania organów nadzoru budowlanego była kwestia legalności, a więc zgodności z przepisami prawa budowlanego, wykonania budowy budynku garażowego, usytuowanego na działce nr a w [...] przy ul. [...]- stanowiącego własność P. J. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności kwalifikacji przez organy spornego obiektu jako dwóch niezależnych wiat, na budowę których nie było wymagane zgłoszenie ani uzyskanie pozwolenia na budowę. Z kolei, skarżący w toku całego postępowania konsekwentnie twierdzili, że budynek powstały na działce nr a, to jeden obiekt pełniący funkcję garażowo-warsztatową. Podnosili, iż zmiany i przeróbki dokonane samodzielnie przez inwestora, poprzez zwiększenie przerwy dylatacyjnej z 2 cm do 0,94 m nie świadczą o istnieniu dwóch niezależnych wiat, w sytuacji gdy w toku postępowania organy ustaliły bezspornie, że przedmiotowy budynek pełnił funkcję garażu dla samochodów ciężarowych (autobusów) i stanowił samowolę budowlaną.

Uwzględniając powyższe okoliczności podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonej sprawie było zatem przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego oraz dokonanie prawidłowej oceny dowodów, w zakresie wszystkich robót budowlanych wykonanych przez inwestora na działce nr a, a w konsekwencji właściwej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, z uwzględnieniem art. 3 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego.

W tym kontekście zgodzić się należało ze stanowiskiem skarżących, że organy w sposób niedostateczny przeprowadziły postępowanie dowodowe, a w konsekwencji błędnie ustaliły stan faktyczny uznając, że stanowiący przedmiot wszczęcia postępowania budynek garażowy, to w istocie dwie niezależnie funkcjonujące wiaty, o powierzchni nieprzekraczającej 50 m2, których budowa nie wymagała zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego, przedwcześnie również uznały, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ kwalifikacja przedmiotowego obiektu, wydaje się wątpliwa, jeżeli weźmie się pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokoły oględzin z 21 grudnia 2016 r. i 17 lutego 2017 r. oraz oświadczenia stron, które nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie w odniesieniu do pozostałego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentacji zdjęciowej, szkicu spornego obiektu, zgłoszenia inwestora z dnia 15 kwietnia 2016 r. dotyczącego budowy wiaty (którego brak jest w aktach sprawy), a także protokołu oględzin z dnia 23 maja 2016 r., na który powoływał się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, a którego również brak jest w aktach sprawy. Tymczasem powyższe dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i trudno jest przyjąć, że stan faktyczny w tym zakresie został dostatecznie wyjaśniony, w sposób niebudzący wątpliwości.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Zauważyć również trzeba, że pojęcie wiaty, którym posługuje się art. 29 ust. 1 pkt 2c ww. ustawy, nie zostało zdefiniowane na gruncie powołanej ustawy. Jednakże należy przyjąć, że podstawowymi cechami obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę jest posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/14, LEX nr 2037381).

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w dacie pierwszej kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, tj. 23 maja 2016 r. sporny obiekt posiadał wymiary 6,15 x 6,27 m, fundament, trzy ściany i dach i nie posiadał pełnego wydzielenia z przestrzeni. Zatem na dzień 23 maja 2016 r. obiekt ten, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 c ustawy Prawo budowlane, stanowił wiatę, na budowę której nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę jak również zgłoszenie. Następnie, w wyniku ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2016 r. organ stwierdził istnienie obiektu budowlanego o wymiarach 6,15 x 14,75 m i wysokości w kalenicy 5,00 m, którego płaszczyznę ścian i dachu przedzielono szczeliną dylatacyjną o szerokości ok. 2 cm. Jak wskazał organ, szczelina ta dzieliła obiekt na dwie połączone funkcjonalnie i przestrzennie części o długości 7,55 m i 7,20 m. W ścianie południowej tego obiektu zamontowano bramę, w ścianie wschodniej okno i drzwi, w ścianie północnej dwa okna, a w ścianie zachodniej nie zamontowano żadnych otworów okiennych i drzwiowych. Powyższy opis odzwierciedla również szkic lokalizacyjny spornego obiektu, znajdujący się w aktach sprawy. W protokole tym wskazano również, że obiekt stanowi jedną całość funkcjonalnie przestrzenną, wewnątrz której znajdował się autokar po wypadku. Zdaniem organów, na dzień 21 grudnia 2016 r., obiekt ten stanowił budynek garażowy o powierzchni przekraczającej 90 m2, budowa którego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższych ustaleń, organy obu instancji uznały jednak, że wykonanie przez inwestora - po wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowego na samochody ciężarowe - robót budowlanych polegających na demontażu części ściany i zwiększenie w ten sposób istniejącej przerwy dylatacyjnej z 2 cm do 0,94 m, doprowadziło do powstania dwóch niezależnie funkcjonujących wiat o powierzchni nieprzekraczającej 50 m2, a zatem niewymagających zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, stanowisko organów w tym zakresie nie zostało dostatecznie wyjaśnione, w szczególności organy nie wskazały, którym dowodom dały wiarę i z jakich przyczyn, a którym odmówiły wiarygodności i dlaczego, a tym samym dokonały oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób dowolny. Zauważyć bowiem należy, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wstępnie stwierdził, że "wzniesienie drugiej części obiektu nawet przy zastosowaniu dylatacji nie powoduje, że istniejąca wiata wraz z drugą częścią tego samego obiektu tworzą dwie odrębne przestrzenie, a tym samym dwa oddzielne obiekty budowlane". Wskazał również, że powierzchnia zabudowy tego budynku wynosiła 90 m2, a sposób jego użytkowania wskazywał, że "jest to garaż dla samochodów ciężarowych (autobusów)". Organ uznał jednocześnie, że zachodzi przypadek "budowy budynku garażowego o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, bez wymaganego pozwolenia na budowę". Z kolei w uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał, min. że wybudowane w odległości 0,94 m wiaty pomimo, iż nie są konstrukcyjnie połączone ścianami ani sufitem, to jednak funkcjonalnie i estetycznie mogą wyglądać jak "jeden obiekt". Organ odwoławczy poddał również pod wątpliwość celowość zaprojektowania pierwszej wiaty jako samodzielnego obiektu, w sytuacji, gdy dostęp nieograniczony do wiaty pierwszej odbywa się przez drugą część a ograniczony przez dylatację pomiędzy obiektami o szerokości 0,94 m. Dodatkowo organ ten wskazał, że z uwagi na kubaturę, sposób wykonania oraz możliwość użytkowania pierwszej części obiektu można stwierdzić, że "celem wybudowania drugiej części obiektu mogło być stworzenie jednego większego obiektu". Z zestawienia treści powyższych decyzji wynika zatem bezspornie, iż organy obu instancji, pomimo, iż miały wątpliwości co do funkcji obiektu zlokalizowanego na działce nr a, ostatecznie, bez dostatecznego wyjaśniania powyższych wątpliwości uznały, że sporny obiekt, na skutek prac budowlanych wykonanych przez inwestora - co należy podkreślić w trakcie niniejszego postępowania - stanowi dwa obiekty budowlane (dwie wiaty), na budowę których nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Jak wskazano powyżej, podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę jest posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Tym niemniej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że o tym, z jakim obiektem mamy do czynienia decyduje również sposób jego przeznaczenia i użytkowanie. W niniejszej sprawie organy nie dokonały prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Wprawdzie w ramach prowadzonego postępowania przeprowadzono oględziny przedmiotowej wiaty, jednak nie dokonano wówczas ustaleń w zakresie jej przeznaczenia, co wprost wynika z treści protokołów oględzin. Z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy wynika natomiast, że w spornym obiekcie nie ma sprzętów magazynowych, materiałów, narzędzi, czy środków produkcji. Zatem organ nie dokonał ustaleń w zakresie jaką funkcję pełni sporny obiekt budowlany. Z wiadomych sobie tylko przyczyn organy dały też wiarę tylko twierdzeniom inwestora, co do charakteru przedmiotowego obiektu, nie wyjaśniając, jakie okoliczności przemawiają za uznaniem ich za wiarygodne. Organy nie odniosły się również do argumentacji skarżących, którzy konsekwentnie w toku całego postępowania podnosili, że w obiekcie tym garażowane są autokary, a ich twierdzenia znajdują potwierdzenie w protokołach oględzin. Odnotować też przyjdzie, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż o zaliczeniu obiektu do określonej kategorii decydują obiektywne kryteria, a nie wola inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 708/15 - dostępny na stronie internetowej - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).). Zatem, twierdzenia inwestora, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie przesądzają o zaliczeniu spornego obiektu do kategorii przez niego wskazanej. W ocenie Sądu, zarówno sposób użytkowania przedmiotowego obiektu, jak i zastosowanie przerwy dylatacyjnej o szerokości 0,94 m oraz wielkość bramy garażowej i jej usytuowanie w ścianie południowej, nie wykluczają możliwości zakwalifikowania spornego obiektu do kategorii jednego obiektu o powierzchni przekraczającej 50 m2. Zdaniem Sądu, również przedstawiony na załączonym szkicu sposób lokalizowania wiat tworzy de facto jeden obiekt, gdyż dostęp do pierwszej wiaty odbywa się przez wiatę drugą. Nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, że dostęp przez przerwę dylatacyjną o szerokości 0,94 m przesądza o istnieniu dwóch niezależnych wiat. Taki sposób przedstawienia inwestycji, jak słusznie odnotował organ odwoławczy, może sugerować o próbie obejścia przepisów prawa i próbę zastosowania trybu zgłoszenia wobec inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem intencją inwestora nie jest używanie przedmiotowego obiektu, jako miejsca postojowego pojazdów, to stanowisko to winno znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznych ustaleniach organów w tym zakresie, a nie tylko w gołosłownych deklaracjach inwestora.

Z uwagi na opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność poczynienia przez organy ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania, w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru spornego obiektu i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz gromadzenie i badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.