Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3142/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty A.Z. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A.Z. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2019 r. W związku z powyższym wypłacony został funkcjonariuszowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w kwocie brutto 27 069,06 zł.

W wystąpieniu z dnia [...] listopada 2020 r. (które zostało doręczone organowi w dniu 26 listopada 2020 r.) A.Z. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) – zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach, odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy dla A.Z. naliczono zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowano przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast ekwiwalent za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za okres po 6 listopada 2018 r. obliczono w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ pierwszej instancji przedstawił jednocześnie wyliczenie należnego i wypłaconego ekwiwalentu, jak też ekwiwalentu obliczonego za wszystkie dni urlopu przy zastosowaniu współczynnika 1/21 wskazując, że różnica w stosunku do wypłaconego A.Z. w dniu 18 listopada 2020 r. ekwiwalentu pieniężnego wynosi 3.199,68 zł (brutto 3.855,68 zł).

Podkreślając, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w sposób jednoznaczny określa sposób wyliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, Komendant Wojewódzki Policji uznał, że wypłacenie ekwiwalentu w dniu 18 listopada 2020 r. w kwocie 22.468,06 zł (brutto: 27.069,06 zł) należy traktować jako ostateczne załatwienie sprawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.Z. zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 115a i nast. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360), poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez przyznanie prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu stanowiącego różnicę pomiędzy wypłaconą dotychczas kwotą przy zastosowaniu mnożnik 1/30 za każdy dzień urlopu, a kwotą którą powinna być wypłacona przy zastosowaniu mnożnika 1/21 - tj. kwoty 3.855,68 złotych brutto.

W uzasadnieniu odwołania, powołując się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, A.Z. podniósł, że wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 zrodziło uprawnienie do tego, by mógł się domagać uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom.

Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji KGP przypomniał, że A.Z. nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy z dniem [...] lutego 2019 r. W związku ze zwolnieniem ze służby wypłacono skarżącemu w dniu 18 listopada 2020 r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w kwocie netto 22 468,06 zł.

Organ odwoławczy podniósł też, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Natomiast sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W związku z wejściem w życie w dniu 6 listopada 2018 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawą z dnia 14 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach zmieniono treść ww. przepisu. Zgodnie z art. 1 pkt 16 ostatnio powołanej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie jednocześnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

KGP wyjaśnił, że z uwagi na zwolnienie A.Z. ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2019 r. skarżącemu naliczono wysokość ekwiwalentu na podstawie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach.

W oparciu o ww. przepisy wyliczono, że:

- ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. wynosi 7 467,16 zł netto (32 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień),

- ekwiwalent za niewykorzystany urlop po dniu 6 listopada 2018 r. wynosi 15 000,90 zł netto (45 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień).

Stąd też w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości.

W skardze na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.Z. zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 i nast. K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji,

2) art. 115a ustawy o Policji w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt. K 7/15, poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby,

3) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącego zgodnego z prawem art. 9 ust. 1 i nast. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, lecz pozostającej w niezgodzie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz treścią ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 900 zł z uwzględnieniem wartości przedmiotu sporu (jak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018, sygn. akt I OSK 1357/16, dotyczącym byłego żołnierza zawodowego).

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że za zasadnością skargi przemawia orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też dyspozycja jednej z naczelnych zasad konstytucyjnych – zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący podkreślił, że rozwiązanie wprowadzone w art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak też stanowi wadliwe wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Pełnomocnik Komendanta Głównego Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że przedmiotem sprawy nie jest kwestia prawa do określonego świadczenia pieniężnego za określony wymiar urlopu, który nie został przez byłego funkcjonariusza wykorzystany do dnia zwolnienia w naturze, ale wyłącznie wysokość świadczenia, która została już byłemu funkcjonariuszowi wypłacona.

Pełnomocnik organu zaznaczył jednocześnie, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do tworzenia norm prawnych, które nie zostały przez ustawodawcę uchwalone. W myśl natomiast zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej mogą działać w granicach określonych przez prawo kompetencji i przepisanych im zadań z zachowaniem trybu postępowania, które wyznaczają tym samym granice ich aktywności.

Pełnomocnik organu podkreślił nadto, że organ może wydatkować środki publiczne tylko na podstawie przepisów ustawy lub ugody zawartej w postępowaniu cywilnym, co zresztą wynika z art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1440, z późn. zm.), a na mocy art. 44 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, z późn. zm.) zobowiązany jest także do zachowania dyscypliny finansów publicznych, która polega na wydatkowaniu tych środków na istniejącej podstawie prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – zwanej dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Ponadto, w myśl art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2019 r. W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie - za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do 5 listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/30 oraz od 6 listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy organ odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 32 dni za okres przed 6 listopada 2018 r. prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest ww. wyrok opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata od dnia 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, przy czym - uwzględniając kontekst i systematykę uregulowań konstytucyjnych - nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o ogłoszenie w organie urzędowym, nie zaś (także wywołujące skutki m.in. w sferze obalenia domniemania zgodności kontrolowanych norm prawnych) ogłoszenie publiczne danego judykatu (MS, t. II, s. 1195). Należy bowiem pamiętać o rozróżnieniu dwóch momentów - utraty domniemania konstytucyjności wadliwej regulacji (publiczne ogłoszenia orzeczenia) oraz utraty jej mocy obowiązującej (ogłoszenie w organie urzędowym) (por. Piotr Tuleja "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", wyd. II LEX, komentarz do art. 190, teza 4 "Ogłaszanie orzeczeń"). Oznacza to usunięcie części danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału, tj. od dnia 6 listopada 2018 r.

Na skutek wyroku Trybunału wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Stosownie do art. 9 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, należy wskazać, że ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a ustawy o Policji - są to sprawy wszczęte i niezakończone do dnia 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stała się data wskazana w tym przepisie.

Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych jak i prawie pracy przyjmuje się zgodnie, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (i pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy stosunku pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana według przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia. W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, np. ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych. Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej według zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ustalany odrębnie dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r., np. gdy zwolnienie lekarskie lub zastosowany tryb zwolnienia ze służby uniemożliwia funkcjonariuszowi wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w naturze. Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed 6 listopada 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta przestaje być ekwiwalentne, ponieważ jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze, nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi to do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia dla zastosowania dwóch stanów prawnych (tutaj dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie, tj. zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i niezakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, że taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem został rozwiązany stosunek służbowy przed 6 listopada 2018 r., a następnie po tej dacie doszło do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony ze względu na spór co do zgodnego z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018 r. Jednakże ww. zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 listopada 2018 r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a ustawy o Policji ustalającego współczynnik ekwiwalentu - 1/21 dla wszystkich bez wyjątku dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, jak to wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, że prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę - zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze (art. 171 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). W tym też dniu prawo do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Ekwiwalent przysługuje za urlopy nieprzedawnione w chwili powstania do niego prawa. Roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego w naturze i roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy to, jak podkreśla Sąd Najwyższy - dwa różne roszczenia (por. np.: wyroki SN z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt I PKN 336/00; z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II BP 11/15).

Zasady te należy stosować mutatis mutandis w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przysługujące policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). To w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji powstaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która zezwala na stosowanie normy prawnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r., a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa. W przypadku bowiem, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny (por. Michał Jachowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania", Wyd. Sejmowe 2016, rozdział szósty).

Skoro zatem skarżący nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop po dniu 5 listopada 2018 r. do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wymiarze 1/30.

Ponownego podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - mają charakter bezwarunkowy.

Wskazać również należy, że w kwestii wyłączenia stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20). Z treści przytoczonego pytania prawnego wynika jednak, że nie obejmuje ono swoim zakresem policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Brak było tym samym podstaw do zawieszenia w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dlatego też Sąd postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r. podjął zawieszone wcześniej postępowanie.

Reasumując stwierdzić należy, że organy Policji obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (punkt drugi sentencji) Sąd orzekł na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W ocenie Sądu wniosek pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia tj. w wysokości 900 zł nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie skarżący został zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a. Sprawa niniejsza dotyczy ustalenia obowiązku wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Tym samym przedmiot sporu ma pośredni związek z należnością pieniężną. Tego rodzaju sprawa odnosi się bowiem do samego zastosowania określonej normy prawa materialnego. Oznacza to, że nieuzasadnionym byłoby przyjmowanie aby kategorie spraw jak w niniejszym postępowaniu, można było traktować jako sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna.