Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 695/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. A. S. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej części budynku - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nakazującą M. i M. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanej części budynku warsztatowego z częścią mieszkalną usytuowanego na nieruchomości w D. przy ul. A 8. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zabudowy nieruchomości usytuowanej w D. przy ul. A 8.

W dniu 18 marca 2005 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, iż na działce o nr ewid. 212/1 znajduje się budynek warsztatowy z częścią mieszkalną oraz budynek garażowy. Przedmiotowy budynek został zrealizowany w oparciu o decyzję z dnia [...] wydaną przez Urząd Rejonowy w Ł.. Część mieszkalna została zrealizowana później na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę. W 2004 r. B. i J. S., ówcześni właściciele przedmiotowej nieruchomości, wykonali roboty budowlane polegające na obudowaniu wejścia do budynku oraz balkonu, bez uzyskania pozwolenia właściwego organu.

Na mocy umowy darowizny, zawartej w dniu 6 marca 2006 r., nowymi właścicielami w/w działki zostali M. i M. S.

Ze względu na to, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku warsztatowym z częścią mieszkalną.

Właścicielka sąsiedniej nieruchomości, położonej w D. przy ul. A 9 – M. P. w piśmie z dnia 7 maja 2008 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...].

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 oraz art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, a postanowieniem z dnia [...] (zmienionym postanowieniem z dnia [...].), na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał właścicieli przedmiotowej nieruchomości do wykonania i przedłożenia oceny technicznej przeprowadzonych robót budowlanych polegających na obudowaniu klatki schodowej oraz balkonu w przedmiotowym budynku.

Po przedłożeniu przez M. i M. S. oceny technicznej decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 150 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...], którą umorzono postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy części budynku warsztatowego z częścią mieszkalną i nakazał właścicielom nieruchomości wykonanie określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia budynku warsztatowego z częścią mieszkalną do stanu zgodnego z przepisami.

W ramach postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na błędne przyjęcie, iż w analizowanej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 51 § 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W analizowanej sprawie nie doszło bowiem do wykonania robót budowlanych, a do rozbudowy obiektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązał M. i M. S. do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, dokonania niezbędnych zabezpieczeń budynku tzn. skutecznego zamontowania elementów wbudowanych w sposób gwarantujący bezpieczeństwo ludzi i mienia - w terminie natychmiastowym, przedłożenia w organie I instancji w terminie do dnia 31 lipca 2010 r. wskazanych przez organ dokumentów.

Wobec przedłożenia żądanych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] nałożył na M. i M. S. opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej rozbudowy budynku warsztatowego z częścią mieszkalną w wysokości 50 000 zł.

W związku z zażaleniem wniesionym przez M. i M. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1346/11 odrzucił skargę M. i M. S. wniesioną na postanowienie organu II instancji.

Z uwagi na brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...]., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nakazał M. i M. małż. S. jako właścicielom nieruchomości rozbiórkę samowolnie wybudowanej części budynku warsztatowego z częścią mieszkalną usytuowanego na nieruchomości położonej w D. przy ul. A 8.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i M. S. wnosząc o jej uchylenie i uznając decyzję o dokonaniu rozbiórki części budynku za sprzeczną ze zgromadzonym materiałem dowodowym, narzuconym trybem, wykładnią prawa i zasadami współżycia społecznego.

Pismem z dnia 16 listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], którą umorzono postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, a decyzją z dnia [...] nr [...], w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność wskazanej decyzji. W ocenie organu działanie organu stopnia powiatowego uznać należy za niezgodne z prawem rażąco naruszające przepis art. 105 § 1 k.p.a., bowiem zastosowany tryb postępowania nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie – w sprawie nie doszło do bezprzedmiotowości postępowania, lecz do rozbudowy obiektu budowlanego, wymagającej, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie została ona zwolniona od tego obowiązku na mocy art. 29-31 Prawa budowlanego. W sprawie winien zatem mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie jak błędnie wskazał organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. nr [...], podzielając argumentację inspektora stopnia wojewódzkiego.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. i M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] (nakazującej rozbiórkę części budynku), uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Wówczas to mogą ujawnić się wadliwości postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło albo też mogą pojawić się okoliczności, w wyniku których tracą znaczenie te przesłanki, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. W analizowanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadził postępowanie wznowieniowe postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...]., którą umorzono postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku warsztatowym z częścią mieszkalną usytuowanym na nieruchomości położonej w D., przy ul. A 8. Zdaniem organu należy uwzględnić aktualny stan faktyczno-prawny sprawy, tj. okoliczność, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] - wyeliminował z obrotu prawnego decyzję ostateczną w stosunku do której prowadzone było postępowanie wznowieniowe. Decyzja z dnia [...] podlegała, w ramach postępowania odwoławczego, ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] utrzymał ją w mocy. Tym samym wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania wznowieniowego, organ I instancji winien w pierwszej kolejności zakończyć wznowione własnym postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 145 § 4 pkt 4, art. 147 oraz art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie wznowieniowe prowadzone na żądanie M. P.. Organ dodał, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z dnia [...] wydanej w zwykłym trybie postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed zakończeniem postępowania wznowieniowego, byłoby działaniem przedwczesnym, które pozostawałoby w sprzeczności z procedurą uregulowaną w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, a organ I instancji będzie zobligowany będzie w pierwszej kolejności do wydania decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe.

W skardze na powyższą decyzję M. i M. S. wnieśli o jej uchylenie jako sprzecznej z obowiązującym prawem i stanem faktycznym. Zarzucili, że organ nie ustosunkował się do ich "pisma wspomagającego" z dnia 24 lutego 2013 r. i wniosku o uzupełnienie uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...].

Na wstępie warto wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie wobec ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku usytuowanym na nieruchomości w D. przy ul. A 8, wszczęte zostały dwa nadzwyczajne tryby postępowania. Pierwsze – z wniosku M. P. z dnia 7 maja 2008 r. o wznowienie postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4, 147 i 149 § 1 k.p.a. oraz o stwierdzenie nieważności – postępowanie wszczęte w dniu 16 listopada 2012 r. z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł..

Doszło zatem do zbiegu dwóch różnych trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej: trybu wznowienionego oraz trybu stwierdzenia nieważności. W obu tych trybach weryfikowane jest, czy decyzja ostateczna, względnie poprzedzające ją postępowanie są dotknięte szczególnymi, kwalifikowanymi wadami. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., może zakończyć się między innymi odmową uchylenia tejże decyzji bądź jej uchyleniem i wydaniem nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy. Natomiast drugi z omawianych trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznych może zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli decyzja administracyjna ostateczna, kończąca postępowanie następnie wznowione, jest jednocześnie objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, to prowadzone postępowania nadzwyczajne będą na siebie oddziaływały. Zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyznaje się pierwszeństwo trybowi stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wskazuje się przy tym przede wszystkim na dalej idące następstwa stwierdzenia nieważności decyzji. O ile bowiem uchylenie decyzji w wyniku wznowionego postępowania wywiera skutek ex nunc - dopiero od daty takiego uchylenia, o tyle stwierdzenie nieważności powoduje utratę mocy decyzji ex tunc, czyli od samego początku i powoduje przyjęcie, że decyzja w ogóle nie zaistniała w obrocie prawnym. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest zatem uznanie, że decyzja od samego początku nie wywoływała skutków prawnych, podczas gdy uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania skutkuje tylko przerwaniem wywoływania dalszych skutków prawnych. Dlatego też w przypadku zbiegu dwóch nadzwyczajnych trybów należy dać priorytet trybowi nieważności. Jeżeli zatem nastąpi stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, kończącej jednocześnie postępowanie, które zostało następnie wznowione, bezprzedmiotowym stanie się postępowanie wznowieniowe - niemożliwe będzie podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a., ponieważ decyzja, którą można byłoby uchylić bądź odmówić jej uchylenia, nie będzie już istnieć w obrocie prawnym.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] zakończyło się decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Organ stopnia wojewódzkiego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., eliminując ją tym samym z obrotu prawnego. Decyzja ta jest ostateczna. Z obrotu prawnego wyeliminowana zatem została ze skutkiem ex tunc decyzja administracyjna kończąca postępowanie, które zostało następnie wznowione. Jak już powyżej wskazano, w takim przypadku niemożliwe byłoby podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a., ponieważ decyzja, którą można byłoby uchylić bądź odmówić jej uchylenia, nie istnieje już w obrocie prawnym. Brak było zatem podstaw do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu. Słusznie zauważył też organ stopnia wojewódzkiego, iż organ I instancji w pierwszej kolejności winien zakończyć postępowanie wznowieniowe. Sąd podziela także stanowisko organu II instancji, że wobec wyeliminowania przedmiotu postępowania wznowieniowego zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą nie miały wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja jest zatem w ocenie Sądu prawidłowa i nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

B.A.