Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 388/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 1 marca 2012 roku nr XIX/241/12 w przedmiocie ustalenia opłat za pobyt dziecka w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Miasto Zduńska Wola 1. oddala skargę; 2. oddala wniosek Miasta Zduńska Wola o zasądzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 1 marca 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. nr 217, poz. 1281) oraz art. 6 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2011, nr 205, poz. 1206) Rada Miasta Zduńska Wola podjęła uchwałę nr XIX/241/12 w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Miasto Zduńska Wola.

Uchwalono, iż publiczne przedszkola prowadzone przez Miasto Zduńska Wola zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze pięciu godzin dziennie, od poniedziałku do piątku. Czas pobytu dziecka w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Miasto Zduńska Wola w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie jest odpłatny.

Ustalono opłatę za jedną godzinę wykraczającą poza pięciogodzinny bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu w kwocie 2,40 zł. Opłatę pobiera się za każdą rozpoczętą godzinę.

W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu w danym miesiącu opłata za pobyt dziecka w przedszkolu podlega zmniejszeniu w miesiącu następnym, za każdą godzinę nieobecności. Szczegółowe warunki naliczania opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy rodzicem/opiekunem prawnym a przedszkolem reprezentowanym przez dyrektora przedszkola.

Wskazano, iż opłata za pobyt dziecka w przedszkolu nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, organizowanych przez przedszkole na zlecenie rodziców/opiekunów prawnych. Wysokość opłaty obniżono:

1. o 50% za drugie i każde następne dziecko, w przypadku pobytu w przedszkolu dwojga lub więcej dzieci z jednej rodziny;

2. o 50% w przypadku, gdy dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie, kwalifikuje dziecko do objęcia pomocą społeczną w zakresie zwrotu kosztów żywienia w przedszkolu.

W związku z powyższym straciły moc:

1. uchwała nr VIII/68/11 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 21 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Zduńska Wola w czasie przekraczającym wymiar zajęć przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego;

2. uchwała nr IX/101/11 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr VIII/68/ll Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 21 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Zduńska Wola w czasie przekraczającym wymiar zajęć przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego;

3. uchwała nr XVII/205/11 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr VIII/68/11 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 21 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Zduńska Wola w czasie przekraczającym wymiar zajęć przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Ponadto wskazano, iż uchwała z dnia 1 marca 2012 r. nr XIX/241/12 wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez rozplakatowanie na tablicach ogłoszeń w Zduńskiej Woli a także poprzez zamieszczenie jej treści na stronie internetowej Urzędu Miasta.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, polegające na:

- braku precyzyjnego wskazania w treści zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za

które ustalono odpłatność oraz wysokości opłaty wprost skorelowanej z konkretnymi

kosztami świadczenia tych usług,

- ustaleniu w § 2 tejże uchwały odpłatności w formie "ukrytej stałej" opłaty miesięcznej w postaci opłaty za jedną godzinę wykraczającą poza pięciogodzinny bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu w kwocie 2,40 zł, pobieranej za każdą rozpoczętą godzinę, nie zaś jako opłaty powiązanej z charakterem, ilością i czasem trwania konkretnego świadczenia, z którego faktycznie konkretne dziecko korzysta,

- określenie w § 4 uchwały z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z powołanej

wyżej ustawy oraz naruszeniem art. 7 i 94 Konstytucji odesłania do umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka jako dokumentu regulującego szczegółowe warunki naliczania opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu.

Wskazując powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zduńska Wola.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż uchwała obarczona jest licznymi wadami prawnymi. Została ona podjęta pod rządami znowelizowanej ustawy o systemie oświaty, w którym to akcie prawnym w art. 14 ust. 5 pkt 1 wskazano, iż organ prowadzący przedszkole ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określony w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zgodnie z ostatnim z w/w przepisów przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Zatem publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy lub miasta może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. W przypadku zaś ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy lub miasta jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum.

Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż w świetle znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu .

Ustalając opłatę w tym zakresie rada gminy lub miasta nie ma jednak pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą i faktycznym korzystaniem z niej..

W ocenie skarżącego przy ustalaniu tej opłaty Rada Miasta Zduńska Wola winna szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co się składa na każde z tych świadczeń. Dlatego też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna.

Reasumując Prokurator wskazał, iż sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona, czego brak w przypadku skarżonej uchwały, albowiem brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych mówiące, iż w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Prokurator nadmienił, iż w uzasadnieniu do projektu skarżonej uchwały Prezydent Miasta Zduńska Wola podniósł te same argumenty, o których wyżej mowa, odnosząc je jednak tylko i wyłącznie do zapisów wcześniej obowiązującej w tym samym przedmiocie uchwały nr XVIII/205/11 z dnia 29 grudnia 2011 roku z pominięciem zawartych w uzasadnieniu uwag przy uchwalaniu skarżonej uchwały.

Rada Miasta Zduńska Wola świadczenia, za które pobierana jest opłata, wskazała w § 2 uchwały, bez dokładnego określenia na czym " odpłatne zajęcia" świadczone przez przedszkole w czasie przekraczającym 5-godzinny bezpłatnego pobytu dziecka polegają oraz bez wyliczenia kosztu ich przeprowadzenia dla każdego z tych świadczeń z osobna, co pozwoliłoby na ustalenia w jakiej faktycznie wysokości rodzice (opiekunowie prawni) dziecka ponoszą opłatę za określone z nazwy zajęcia, w których udział bierze dziecko, a które świadczone są poza podstawą programową wychowania przedszkolnego. Zatem uregulowanie to w sposób istotny narusza powołane na wstępie przepisy ustawy o systemie oświaty.

Wprowadzona opłata jako ustalona w kwocie 2,40 zł stawka godzinowa pobierana za każdą rozpoczętą godzinę, bez szczegółowego wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług, pozwala na słuszne wnioskowane, iż przedmiotowa opłata ma charakter opłaty stałej, co skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy dziecko w ogóle korzystać będzie z usług świadczonych ponad ustalonych pięć godzin dziennie i zakresu tego korzystania, rodzice ł tak będą musieli ponosić jedna stałą opłatę.

Zdaniem Prokuratora stanowiska takiego nie zmienia treść § 3 uchwały z którego wynika, że w przypadku nieobecności dziecka w danym miesiącu w przedszkolu opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w danym miesiącu podlega zmniejszeniu.

Ponownie podkreślono, iż sposób ustalenia opłaty dokonany przez Radę Miasta Zduńska Wola w skarżonej uchwale nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych rzeczywistych kosztów świadczenia tych usług.

Ponadto w ocenie Prokuratora Rada Miasta Zduńska Wola przekroczyła również ustawowe upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem rada miała kompetencję wyłącznie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Tymczasem w § 4 uchwały wskazano, iż szczegółowe warunki naliczania opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem publicznego przedszkola a rodzicem ( opiekunem prawnym) dziecka. Zastosowane rozwiązanie prawne wykracza poza ustawowe upoważnienie. Dokonane jest ono nadto z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji ustanawiających zasady: działania organów władzy publicznej jako działania na podstawie i w granicach prawa oraz ustanawiania przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień zawartych w ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 .

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnego Sąd nie stwierdził aby zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – dalej: "u.s.o". Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011 r. Rady gmin zostały, więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały, zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W rozpoznawanej sprawie w § 1 i w § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały określono jakie świadczenia przedszkoli są bezpłatne oraz za jakie sa pobierane opłaty. W wymienionych przepisach określono, że bezpłatne jest nauczanie, wychowanie i opieka w wymiarze pięciu godzin dziennie zaś odpłatny jest czas pobytu dziecka w przedszkolu w wymiarze przekraczającym pięć godzin. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że odpłatność za świadczenia przedszkoli powiązano z czasem pobytu dziecka w przedszkolu. Rada Miejska w Zduńskiej Woli prawidłowo zatem określiła w jakim czasie w przedszkolu realizowane są bezpłatne świadczenia a w jakim czasie jest pobierana opłata.

Niezasadny jest zarzut skargi, że w uchwale nie określono precyzyjnie rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność i określono stałą opłatę za jedną godzinę realizowanych świadczeń bez względu na rodzaj udzielonego świadczenia.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Mogą to być zarówno zajęcia należące do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w czasie bezpłatnego świadczenia usług jak również mogą to być zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Istotny jest jedynie czas pobytu dziecka w placówce w wymiarze przekraczającym czas bezpłatnego realizowania świadczeń a nie rodzaj świadczeń udzielanych w tym okresie. W związku z czym w obecnym stanie prawnym zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń za które ma być naliczona opłata Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13, Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie miał obowiązku określania rodzaju świadczeń za które jest pobierana opłata. Istotny jest bowiem jedynie czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający okres bezpłatnego realizowania świadczeń a nie to jakie świadczenia są udzielane w tym okresie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w uchwale określono opłatę w formie stałej (2,40 zł za godzinę świadczenia). O opłacie stałej można mówić w sytuacji gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielone są świadczenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca gdyż opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W związku z czym nie można uznać, że opłata ma charakter stały.

Nietrafny jest zarzut skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej opłaty celem ustalenia czy odpowiada ona rzeczywistym kosztom oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby opłaty rzeczywiście pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń w oddziałach przedszkolnych. W takim przypadku organ gminy zobligowany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać ekwiwalentności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13,

W rozpoznawanej sprawie opłata za godzinę udzielonych świadczeń (2,40 zł) ma charakter symboliczny i pokrywa zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z czym nie ma potrzeby przeprowadzania kalkulacji ekonomicznej takiej opłaty.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w przepisie § 4 uchwały przeniesiono część kompetencji organu gminy na rzecz innych podmiotów. Z wymienionego przepisu wynika, że szczegółowe warunki naliczania opłat za pobyt dziecka w przedszkolu określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem oddziału przedszkolnego a rodzicami dziecka.

Należy zaznaczyć, że uchwała organu gminy wydana na podstawie art.14 ust.5 u.s.o. określa zakres świadczeń oraz opłaty za świadczenia przedszkola publicznego w sposób generalny a nie jednostkowy. Jest rzeczą zrozumiałą, że szczegółowe i techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola ostatecznie muszą zostać sprecyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi to jest pomiędzy dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) danego dziecka. To bowiem rodzice decydują z jakich świadczeń przedszkola dziecko będzie korzystać oraz w jakim wymiarze godzin. Nie jest to możliwe do uregulowania w akcie generalnym jakim jest uchwała lecz konieczne jest uzgodnienie tych kwestii w umowie cywilnoprawnej. Treść umowy winna zatem określać rodzaj wybranych świadczeń, ustalać godziny pobytu dziecka w przedszkolu oraz określać warunki naliczania opłaty. Określenie w uchwale organu gminy zapisu, że szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz naliczania opłat określi umowa nie jest przeniesieniem przez organ gminy swoich kompetencji na inne podmioty ani wyjściem poza granice upoważnienia ustawowego. Przepis taki ma wyłącznie charakter informacyjny i porządkujący. Pogląd, że umieszczenie w uchwale organu gminy zapisu, iż szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz warunki nal;iczania opłat ureguluje umowa cywilnoprawna jest dopuszczalne i nie stanowi istotnego naruszenia prawa wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 marca 2013r. w spr. IV SA/Po 178/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z 11 stycznia 2012r. w spr. IV SA/Wr 417/11 i z 3 stycznia 2011r. w spr. IV SA/Wr 460/11. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie przepis § 4 zaskarżonej uchwały reguluje jedynie techniczny sposób naliczania opłat. Zapis ten ma charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

b.a.