Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1771/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 174, 3, 133, 149, 153, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37, 64
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 5/13 w sprawie ze skargi R. Ś. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 5/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Ś. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie warunków zabudowy, w punkcie 1. zobowiązał Wójta Gminy B. do rozpoznania w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi wniosku R. Ś. z dnia [...] sierpnia 2009 r., w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3. zasądził od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. R. Ś. wystąpił do Wójta Gminy B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Wójt Gminy B. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], sprawa zaś została przekazana do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Wójt Gminy ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. powyższa decyzja została utrzymana w mocy. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję podnosząc w uzasadnieniu m.in., że elektrownie wiatrowe są przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W świetle tych przepisów Wójt winien zwrócić się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Starosty o wydanie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a gdyby była taka potrzeba – co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, wysokość wieży wiatraków przekraczałaby 30 metrów wysokości co zobowiązywało organ do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji nie wypowiedział się w formie postanowienia co do obowiązku sporządzenia takiego raportu. W wyroku tym Sąd ponadto podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami organ winien ustalić, czy w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący powinien uzupełnić wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wskazując w tym zakresie na przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązujący inwestora do zakreślenia na załączniku graficznym do wniosku granic terenu, na którym planuje realizować przedsięwzięcie. Na takim załączniku winien być również zaznaczony obszar szeroko rozumianego oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie. Powyższy wyrok został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt. II OSK 425/11.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy - zażądał uzupełnienia wniosku w zakresie:

1. określenia granic terenu objętego wnioskiem i określenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego dotyczy wniosek w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa powinna umożliwiać wyznaczenie obszaru analizowanego, czyli terenu wielkości nie mniejszej niż trzy fronty działki objętej wnioskiem we wszystkich kierunkach w równych odległościach od granic działki objętej inwestycją, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru, zgodnie z § 3.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588);

2. określenia sposobu unieszkodliwiania odpadów, powstałych w trakcie budowy;

3. określenia sposobu odprowadzania wód opadowych;

4. określenia gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie graficznej;

5. określenia, w formie tekstowej i graficznej, zapotrzebowania na miejsca postojowe;

6. określenie lokalizacji planowanych turbin, poprzez podanie współrzędnych geograficznych w formie opisowej oraz graficznej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. uzupełnił braki wskazane w pkt 2 i 6 oraz przesłał kopie mapy ewidencyjnej (katastralnej) w skali 1:4000 z obszarem objętym wnioskiem. Natomiast pismem z dnia 29 sierpnia 2012 r. skarżący przesłał kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000.

Pismem z dnia 4 września 2012 r. skarżący ponownie został wezwany do usunięcia braków wniosku w zakresie:

1. określenia granic terenu objętego wnioskiem i określenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego dotyczy wniosek w skali 1:500 lub 1:1000,

2. dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.

W piśmie wzywającym organ wskazał, że dołączona do wniosku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...]sierpnia 2008 r. utraciła ważność, o której mowa w art. 46 ust. 4b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wniósł o przedłużenie terminu do złożenia kopii mapy zasadniczej lub katastralnej z uwagi na brak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym map w skali 1:500 lub 1:1000. Ponadto skarżący wskazał, że prowadzone postępowanie stanowi kontynuację postępowania wszczętego na wniosek z dnia 19 sierpnia 2009 r. i z tego względu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zachowała swoją ważność albowiem w ustawowo określonym terminie (4 lat) został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 26 września 2012 r. organ ponownie wezwał skarżącego do nadesłania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 b) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5 o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m. Organ wskazał również, że zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zaliczenie inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. R. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy B. wnosząc o zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia spraw nr [...]; [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zobowiązanie Wójta Gminy B. do wystąpienia do właściwych organów o wydanie brakujących w sprawie dokumentów, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wójt Gminy nie wykonuje orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 425/11 oraz II OSK 373/11 oraz poprzedzających je wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W ocenie skarżącego Wójt bezpodstawnie przedłużał postępowanie i żądał od skarżącego ziszczenia niemożliwych warunków, które nie są istotne dla przebiegu sprawy. Ponadto, wobec pouczeń kierowanych do skarżącego, należy uznać, że Wójt faktycznie pozostawił niniejszą sprawę bez rozpoznania.

Skarżący podniósł, że w dniu 11 września 2012 r. po raz kolejny wskazywał Wójtowi, iż w sposób nieuzasadniony nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, podnosząc między innymi, że brak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym map w skali 1 :500 lub 1: 1 000 i że nie jest w stanie w krótkim terminie uzupełnić wniosku o wskazane mapy. Powołując przepis art. 46 ust. 4b ustawy Prawo ochrony środowiska, skarżący wyjaśnił, że prowadzone postępowanie stanowi kontynuację postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 19 sierpnia 2009 r. i z tego względu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] sierpnia 2008 r. zachowała swoją ważność, bowiem w ustawowo określonym terminie (4 lat) został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a przedmiotowa procedura nie została zakończona. Wójt bezpodstawnie domaga się nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący przedłożył Wójtowi wszelkie dokumenty, jakie były możliwe do uzyskania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał Wójta Gminy B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 sierpnia 2009 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując w pierwszej kolejności do zbadania, czy zostały w niniejszej sprawie spełnione wymogi formalne dla rozpoznania sprawy Sąd powołując się na art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a., wskazał, że przed wniesieniem skargi do Sądu, skarżący pismem z dnia 26 października 2012 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie, które to zażalenie zostało uznane za nieuzasadnione postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r.

Przechodząc następnie do oceny merytorycznej Sąd przywołując brzmienie przepisu art. 149 p.p.s.a., wskazał, że z przepisu tego wynika, iż nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a., przekroczenie zaś wskazanych w art. 35 k.p.a. terminów lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu.

Jak zaznaczył Sąd, istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy Wójt Gminy dopuścił się bezczynności przez to, że, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tej mierze Sąd podkreślił, że przepisy art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W ocenie Sądu I instancji, zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków podania w zakreślonym terminie 7 dni dotyczy sytuacji, gdy strona mimo stosownego wezwania, nie dołączyła do wniosku któregokolwiek ze wskazanych w przytoczonym przepisie dokumentów. Jeżeli jednak strona dołącza te dokumenty, a tylko w ocenie organu nie mają one wymaganych przepisami cech, pozostawianie takiego wniosku bez rozpoznania jest niedopuszczalne.

Jak zaznaczył Sąd, w przedmiotowej sprawie organ wzywając stronę o uzupełnienie braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy żądał uzupełnienia wniosku w zakresie:

1. określenia granic terenu objętego wnioskiem i określenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego dotyczy wniosek w skali 1:500 lub 1:1000. mapa powinna umożliwiać wyznaczenie obszaru analizowanego, czyli terenu wielkości nie mniejszej niż trzy fronty działki objętej wnioskiem we wszystkich kierunkach w równych odległościach od granic działki objętej inwestycją, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru, zgodnie z § 3.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588);

2. określenia sposobu unieszkodliwiania odpadów, powstałych w trakcie budowy;

3. określenia sposobu odprowadzania wód opadowych;

4. określenia gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie graficznej;

5. określenia, w formie tekstowej i graficznej, zapotrzebowania na miejsca postojowe;

6. określenie lokalizacji planowanych turbin, poprzez podanie współrzędnych geograficznych w formie opisowej oraz graficznej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z dnia 17 sierpnia 2012r. uzupełnił powyższe braki wskazane w pkt 2 i 6 oraz przesłał kopie mapy ewidencyjnej (katastralnej) w skali 1:4000 z obszarem objętym wnioskiem. Natomiast pismem z dnia 29 sierpnia 2012 r. skarżący przesłał kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000.

Pismem z dnia 4 września 2012 r. skarżący ponownie został wezwany do usunięcia braków wniosku w zakresie:

1. określenia granic terenu objętego wnioskiem i określenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego dotyczy wniosek w skali 1:500 lub 1:1000,

2. dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.

W piśmie wzywającym organ wskazał, że dołączona do wniosku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia z dnia [...]sierpnia 2008 r. utraciła ważność, gdyż zgodnie z art. 46 ust. 4b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150), decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 4, oraz do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 4a; złożenie wniosku albo dokonanie zgłoszenia powinno nastąpić nie później niż przed upływem czterech lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wniósł o przedłużenie terminu do złożenia kopii mapy zasadniczej lub katastralnej z uwagi na brak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym map w skali 1:500 lub 1:1000. Ponadto skarżący wskazał, że prowadzone postępowanie stanowi kontynuację postępowania wszczętego na wniosek z dnia 19 sierpnia 2009 r. i z tego względu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zachowała swoją ważność albowiem w ustawowo określonym terminie (4 lat) został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 26 września 2012 r. organ ponownie wezwał skarżącego do nadesłania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 6 b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak wynika z notatki z dnia 15 października 2012 r. podstawą pozostawienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania stanowiło nie przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz fakt nie przedłożenia odpowiedniej mapy.

Odnosząc się zatem do kwestii mapy, jaka winna zostać dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy Sąd wskazał, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie mapa zasadnicza lub katastralna w odpowiedniej skali jest mapą dopuszczoną w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważyć przy tym należy, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie określiła znaczenia pojęć mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna dla własnych potrzeb, dlatego też dla ustalenia znaczenia tych pojęć posiłkować się należy przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz przepisami, wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z definicją legalną, zawartą art. 2 pkt 7 wskazanej ustawy, mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Elementy treści mapy ewidencyjnej, która stanowi jeden ze składników ewidencji gruntów i budynków, określone zostały natomiast w § 28 ust. 1 i 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wśród tych elementów ustawodawca wymienia m.in. numery działek ewidencyjnych (§ 28 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż mapa zasadnicza zawiera niezbędne aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów budynków, a także sieci uzbrojenia terenu (art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Takiego charakteru nie posiadają, co do zasady, mapy sytuacyjno-wysokościowe. Jak zauważył Sąd, w orzecznictwie pojawia się pogląd, iż mapy sytuacyjno-wysokościowe mogą stanowić podkład do naniesienia granic planowanej inwestycji, o ile zawierają wszystkie te elementy, które dadzą pełny jej obraz w terenie w aspekcie wymogów postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał żadnej oceny przedłożonych przez inwestora map trzymając się wyłącznie wykładni językowej art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należało zatem mieć na uwadze, że skarżący przedłożył dwie mapy: kopię mapy ewidencyjnej (katastralnej) w skali 1:4000 oraz mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000. Ponadto, jak zauważył Sąd, poprzednio wydane decyzje o warunkach zabudowy organ oparł na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:4000. Co prawda decyzje te zostały uchylone na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 763/10 właśnie z uwagi na brak mapy w odpowiedniej skali, to jednakże wytyczne zawarte w tym wyroku z uwagi na późniejsze ustalenia faktyczne nie mają mocy wiążącej.

Powołując zatem treść art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu i wytycznymi zawartymi w wyroku trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny lub nie ulegną zmianie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 763/10 w zakresie konieczności przedłożenia odpowiedniej mapy. Wydając bowiem powyższy wyrok Sąd nie posiadał informacji, iż w zasobie geodezyjnym nie znajdują się mapy zasadnicze lub katastralne w odpowiedniej skali. Dopiero z uwagi na brak mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali organ może sięgnąć do mapy w innej skali czy tez mapy sytuacyjno-wysokościowej. Ponadto, jak podkreślił Sąd, w sytuacji braku odpowiedniej mapy i sporządzeniu analizy na innej mapie organ winien w uzasadnieniu decyzji lub co najmniej poprzez adnotacje w aktach zaznaczyć, iż w zasobach geodezyjnych brak jest mapy, o której mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak powyższego może prowadzić do niezasadnego przedłużenia postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie organ winien jednoznacznie przesądzić, bez ograniczania się do wykładni językowej art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, czy z uwagi na brak map o których mowa w powyższym przepisie mapy załączone do wniosku zawierają wszystkie te elementy, które dadzą pełny jej obraz w terenie w aspekcie wymogów postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zbyt rygorystyczna interpretacja przepisów prawa może bowiem prowadzić do sytuacji, że inwestycja nie będzie mogła być realizowana nie ze względu na jej niedopuszczalność lecz z uwagi na przesłankę formalną jaką jest brak mapy w odpowiedniej skali i określonego rodzaju.

Ponadto, jak wskazał Sąd, organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosku skarżącego o przedłużenie terminu na dostarczenie żądanych map. We wniosku swym skarżący wyraźnie wskazał, że w zasobie geodezyjnym nie ma żądanych map, a sporządzenie nowych map i ich zaewidencjonowanie zajmuje więcej czasu niż wyznaczony przez organ.

Z tych też względów Sąd stwierdził, że pozostawienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania z uwagi na nie przedłożenie mapy, o której mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji jej braku w zasobie geodezyjnym oraz przy jednoczesnym przedłożeniu innych map oraz złożonym wniosku o przedłużenie terminu na dostarczenie żądanych map należy uznać za nieprawidłowe.

Odnosząc się natomiast do kwestii konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji Sąd wskazał, że skarżący do wniosku załączył decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia.

Uwzględniając zatem okoliczność, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 763/10, co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt. II OSK 425/11 stwierdzono, że elektrownie wiatrowe należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również są przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w związku z brzmieniem powyższych norm prawnych – w ocenie Sądu - nie ulega wątpliwości, iż Wójt winien był zwrócić się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Starosty o wydanie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a gdyby była taka potrzeba – co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I i II instancji, organ I instancji nie wypełnił nałożonego nań obowiązku i nie wypowiedział się w formie postanowienia co do powyższej kwestii. Pomimo tak jednoznacznych stwierdzeń i wytycznych Sądu organ w dalszym ciągu nie wydał stosownego postanowienia oraz nie uzyskał stosownych opinii wzywając jedynie skarżącego do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się m.in. na art. 46 ust. 4 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150) zgodnie z którym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 4, oraz do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 4a; złożenie wniosku albo dokonanie zgłoszenia powinno nastąpić nie później niż przed upływem czterech lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Organ powołując się na powyższe wskazał, że w art. 46 ust. 4 i 4 a ustawy Prawo ochrony środowiska ustawodawca nie wspomina o decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jak podkreślił Sąd, według przepisu art. 46 ust.4 ustawy Prawo ochrony środowiska (obowiązującego do 15 listopada 2008 r.), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było wymagane między innymi przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Tak więc przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 46 ust.4) nie nakładały obowiązku przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w dniu 20 sierpnia 2009 r. (data wpływu do organu), a więc gdy decyzja środowiskowa wymagana była na etapie pozwolenia na budowę.

Odrębną natomiast kwestią, jak stwierdził Sąd, pozostaje w niniejszej sprawie kwestia, czy wobec zmiany stanu prawnego, będące w toku postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winno się toczyć w dalszym ciągu i jaki wpływ na toczące się postępowanie miała kwestia wejścia w życie z dniem 15 listopada 2008 r. przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Przepis art. 144 tej ustawy wprowadził szereg istotnych zmian w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo o ochronie środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), m.in. postanowieniem art. 144 pkt 9 ustawy uchylono dział V i VI ustawy – Prawo ochrony środowiska, wprowadzając w ich miejsce nowe uregulowania. W miejsce uchylonych przepisów działu V (udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska) oraz działu VI (postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko) ustawy – Prawo ochrony środowiska, weszły w życie uregulowania ustawy z dnia 3 października 2008 r. dotyczące m.in. oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000 (dział V ustawy); w rozdziale 3 działu V unormowano reguły wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71-87 ustawy z 3 października 2008 r. ). Co do zasad wydawania tych decyzji wprowadzono istotną – dla oceny legalności decyzji będącej przedmiotem skargi – zmianę polegającą na tym, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

Jak wskazał Sąd, w przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego. Przepis art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienionej w art. 144 (czyli na podstawie prawa ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest prowadzone na podstawie prawa ochrony środowiska, stąd reguła ustanowiona przepisem art. 153 nie znajduje tu zastosowania. Zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania ustawy nowej, organy prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winny uwzględnić nową regulację prawną wprowadzoną przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Zatem w ocenie Sądu organ administracji przed wezwaniem skarżącego do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia winien stosownie do wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a., zwrócić się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Starosty o wydanie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a gdyby była taka potrzeba – co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Ponadto, jak zaznaczył Sąd, rozpoznając sprawę organ winien mieć również na uwadze art. 155 ustawy z dnia 3 października 2008 r. zgodnie z którym, przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych.

Jak zauważył Sąd, w dalszym ciągu organ w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartego w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r., że w dniu 25 września 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z dnia 25.08.2010r.), która w art. 2 wprowadziła zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym artykułem w art. 10 po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie". Przepis ten w art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po pkt 3 dodał pkt 3a – "granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko", przy czym chodzi o obowiązkowe określenie tych granic z planie miejscowym. Powoduje to konieczność weryfikacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ nie rozpoznając sprawy merytorycznie, a jedynie pozostawiając wniosek skarżącego z dnia 19 sierpnia 2009 r. bez rozpoznania pozostaje w bezczynności. Jednocześnie Sąd uznał, że powyższa bezczynność nie miała charakteru rażącego ponieważ organ po wpłynięciu wniosku podjął niezwłocznie działania mające na celu rozpoznanie merytoryczne wniosku, a które to czynności zakończyły się wydaniem decyzji merytorycznej z dnia [...] listopada 2009 r. Decyzja to została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. Jednakże z uwagi na kontrolę instancyjną powyższego wyroku zwrot akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem nastąpił dopiero w dniu 25 lipca 2012 r. (prezentata organu na piśmie przewodnim Sądu k. 2 akt administracyjnych). Po wpłynięciu akt do organu I instancji tj. dnia 6 sierpnia 2012 r. organ ten już dnia 9 sierpnia 2012 r. wystosował do skarżącego wezwanie do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z dnia 17 sierpnia 2012r. (wpływ do organu 20 sierpnia 2012 r. ) uzupełnił powyższe braki wskazane w pkt 2 i 6 oraz przesłał kopie mapy ewidencyjnej (katastralnej) w skali 1:4000 z obszarem objętym wnioskiem. Natomiast pismem z dnia 29 sierpnia 2012 r. skarżący przesłał kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Po otrzymaniu powyższej korespondencji tj. pisma z dnia 29 sierpnia 2012 r. organ, co wynika z notatki służbowej z dnia 29 sierpnia 2012 r., poinformował skarżącego, że przedłożone mapy nie spełniają wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie pismem z dnia 4 września 2012 r. skarżący ponownie został wezwany do usunięcia braków wniosku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w dniu 13 września 2012 r. (data wpływu do organu) wniósł o przedłużenie terminu do złożenia kopii mapy zasadniczej lub katastralnej z uwagi na brak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym map w skali 1:500 lub 1:1000. Ponadto skarżący wskazał, że prowadzone postępowanie stanowi kontynuację postępowania wszczętego na wniosek z dnia 19 sierpnia 2009 r. i z tego względu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zachowała swoją ważność albowiem w ustawowo określonym terminie (4 lat) został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 26 września 2012 r. organ ponownie wezwał skarżącego do nadesłania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, a na skutek nie udzielenia odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Sąd mając na uwadze, że czynności organu po zwrocie akt administracyjnych podejmowane były bez większych opóźnień tzn. organ podejmował czynności zazwyczaj kilka dni po wpłynięciu korespondencji od skarżącego, nie uznał, iż bezczynność organu zaistniała w niniejszej sprawie, a spowodowana pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpoznania, nie miała charakteru rażącego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wójt Gminy B., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu art. 64 § 2 k.p.a. i uznanie, że 7-dniowy termin określony w tym artykule może być przez organ dowolnie przedłużony.

Uzasadniając powyższe zarzuty wskazano, że skarżący nie zgadza się w szczególności ze stwierdzeniem Sądu w części dotyczącej uznania, że wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego wcześniej przedmiotową sprawę nie wiążą organu orzekającego w sprawie, z uwagi na późniejsze ustalenia faktyczne dotyczące informacji o tym, że mapy w żądanej przez organ skali nie występują w zasobie geodezyjnym. Uwzględniając, iż art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, nie można było pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie zaistniała też w sprawie zmiana istotnych okoliczności faktycznych po wydaniu wiążącego w sprawie wyroku uzasadniająca odstąpienie od oceny prawnej zawartej w poprzednim orzeczeniu. Informację, że w zasobie geodezyjnym nie ma map w wymaganej skali, inwestor posiadał już od 2009 r., bowiem już wtedy dołączył do wniosku mapę ewidencyjną w skali 1:4000, a nie wymaganej powołanymi wcześniej przepisami. Skarżący tez wielokrotnie deklarował złożenie mapy w skali żądanej przez organ, lecz w terminie dłuższym niż 7 dni wnosząc o jego przedłużenie. Przewidziany jednak w art. 64 § 2 k.p.a. termin jest terminem ustawowym i nie podlega przedłużeniu. Reasumując wskazano, że w sytuacji gdy wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzupełnił wskazanych przez organ wykonawczy gminy braków wniosku w postaci określenia granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, jak tego wymaga art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. Ś., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, bądź też – w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zgłoszone zarzuty dotyczyły zarówno obrazy prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Wskazać należy przede wszystkim, że zarzut ten powinien dotyczyć naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, Sąd nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa pomija, że przepis ten jest adresowany do organów administracji, a nie do sądu. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji należałoby kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej zawartej w ustawie ppsa w powiązaniu z przepisami k.p.a. Mając jednak na względzie uchwałę NSA z dnia 29 10.2009r. (sygn. akt I OPS 10/09) stwierdzić należało, iż mimo braku wyraźnego powiązania tego zarzutu z zarzutem naruszenia prawa sądowoadministracynego sąd II instancji rozpoznał zarzut merytorycznie.

I tak w myśl mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 149 p.p.s.a. w oparciu, o który Sąd orzeka w sprawach na bezczynność, zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego.

Zgodzić należało się z Sądem I instancji, iż nie można uznać, by w przedmiotowej sprawie nieuzupełnienie braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci naniesienia żądanych danych na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w wymaganej art. 52 ust.2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skali mogło spowodować pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Odwrotne działanie organu w okolicznościach sprawy, jak słusznie przyjął sąd I instancji stanowiło o jego bezczynności zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.

W istocie bowiem wnioskujący ze względu na brak żądanych map w państwowym zasobie dostarczył inne, dostępne mapy. Rację miał sąd I instancji przyjmując, że obowiązkiem organu w takiej sytuacji była ich ocena pod kątem posiadania wszelkich niezbędnych danych, koniecznych do ustaleń w zakresie złożonego wniosku. Organ w żaden sposób nie podważył prawdziwości oświadczenia R.Ś. co do braków żądanych map w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, nie zwrócił się o wyjaśnienie powstałych w nim wątpliwości, czy to do wnioskującego, czy do państwowego zasobu.

Nie sposób zgodzić się z zarzutem, iż sąd dokonał wadliwej wykładni normy zawartej w art. 153 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i piśmiennictwie, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma sąd I instancji przyjmując, że ujawnienie po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2010r. braku żądanych map w państwowym zasobie geodezyjno, kartograficznym skutkować mogło odstąpieniem od wytycznych w tym względzie, zawartych w tym wyroku, oczywiście po uprzednim zbadaniu, czy przedłożone mapy ze względu na przedmiot postępowania mogą być źródłem koniecznych ustaleń.

Nie może mieć w sprawie znaczenia okoliczność, kiedy wnioskujący dowiedział się o braku żądanych map w państwowym zasobie, w sytuacji gdy informacja o tym fakcie ujawniona została dopiero podczas ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, po wyroku z dnia 1.12.2010r.

Za błędny uznać należało również zarzut wadliwej wykładni art. 52 ust. 2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi wątpliwości sądu II instancji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu właściwie rozumiał jego treść. Oceny tej nie zmienia fakt, że kontrolowany sąd uznał za dopuszczalne oparcie się na przedłożonych przez R. Ś. mapach, które nie odpowiadały wskazanym w tej normie, w sytuacji gdy możliwe byłoby poczynienie na ich podstawie ustaleń koniecznych ze względu na przedmiot sprawy, wyznaczony wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.