Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2140/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119, 135, 141, 153, 170, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1255/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, którym oddalono skargę ww. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. Wojewoda Słupski nakazał [...]rozbiórkę samowolnie wzniesionego muru oporowego wzdłuż granic działki nr [...] oraz doprowadzenie działki do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nawiezionego piasku.

Następnie, po doręczeniu skarżącemu upomnienia wzywającego go do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji oraz wystawieniu tytułu wykonawczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., powołując się na art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na [...] grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. wykonania wyżej opisanej decyzji Wojewody Słupskiego z dnia [...]sierpnia 1998 r.

Na ww. postanowienie [...] złożył zażalenie, wnosząc

o umorzenie grzywny w celu przymuszenia oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący podniósł, że przedmiotowa grzywna została nałożona w oparciu o nierzetelnie ustalony stan faktyczny. Wskazał, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 maja 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie, działając jako organ egzekucyjny, stwierdził, że zobowiązany rozebrał mur oporowy na granicy z działką użytkowaną przez Państwa [...] na długości około 50 m, a także, że usunięto nasyp z piasku. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym w szczególności do nakładania na stronę grzywny w celu przymuszenia. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, zostały spełnione przesłanki określone w art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 119 § 1 i art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podzielił ustalenia PINB odnośnie skutecznego doręczenia skarżącemu upomnienia wzywającego go do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji noszącej datę [...] sierpnia 1998 r., które otrzymał w dniu 1 września 2005 r., co potwierdził w piśmie do PINB w Sławnie z dnia 2 września 2005 r. W tym samym piśmie wystąpił o przesunięcie

i wyznaczenie nowego terminu realizacji czynności, do końca 2006 roku. Był więc świadom, że wymagany obowiązek nie został wykonany. Zdaniem organu II instancji, protokół czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia 10 maja 2000 r., który przywołał skarżący, nie potwierdza, że nakaz z decyzji Wojewody Słupskiego został wykonany w całości. Zatem organ I instancji zasadnie wymierzył skarżącemu grzywnę na podstawie art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która mieści się w granicach określonych w art. 121 cytowanej ustawy i nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania

się (wykonania nakazu wynikającego z decyzji Wojewody Słupskiego).

Pismem z dnia 26 września 2016 r. [...] złożył skargę na ww. postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów wskazanych w zażaleniu. Stronie nie zostało doręczone upomnienie na podstawie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z tym zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy. W aktach sprawy brak jest również pisma strony z dnia 2 września 2005 r., w którym, zdaniem organu, wystąpił on o przesunięcie i wyznaczenie nowego terminu realizacji czynności do końca 2006 roku oraz protokołu kontroli PINB w Sławnie z dnia 10 maja 2000 r., które to dokumenty "w niewyjaśnionych okolicznościach pojawiają się w aktach sprawy na etapie postępowania przed organem II instancji". Zdaniem skarżącego, z ww. protokołu jednoznacznie wynika, że obowiązki nałożone na skarżącego zostały przez niego wykonane. Ponadto, decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie zawiera informacji na temat ilości piasku, który miał zostać usunięty, stąd nie było możliwe stwierdzenie, że skarżący jej nie wykonał, tylko ze względu na subiektywne przekonanie organu, iż wywiózł on zbyt mało piasku ze swej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 marca

2017 r. oddalił skargę uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań Sąd I instancji podniósł, iż w toczącym się postępowaniu Sąd dokonuje oceny prawidłowości postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. Zatem poza zakresem orzekania pozostaje kwestia prawidłowości, legalności i rodzaju obowiązku określonego w ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. Następne powołując się na

art. 119 i 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazał na przesłanki uzasadniające nałożenie grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności,

a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego oraz jej wysokość. W ocenie Sądu, postanowienie

o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z ww. przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i spełnia przesłanki z art. 122 § 2 tejże ustawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, decyzja Wojewody Słupskiego

o nakazaniu rozbiórki samowolnie wzniesionego muru oporowego wzdłuż granic działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) przy ul. [...] oraz doprowadzenie ww. działki do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nawiezionego piasku stała się prawomocna. Upomnieniem z dnia 31 sierpnia 2005 r. PINB w Sławnie wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji Wojewody Słupskiego, co znajduje również potwierdzenie w treści jego pisma noszącego datę 2 września 2005 r. Tym samym zarzut dotyczący nie doręczenia zobowiązanemu upomnienia nie jest zasadny. W związku z tym, że skarżący, pomimo upomnienia, nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, PINB w Sławnie w dniu [...] sierpnia 2008 r. zasadnie wystawił tytuł wykonawczy nr [...], kierując obowiązek wynikający z ww. decyzji do przymusowego wykonania.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wykonania nałożonego obowiązku, zdaniem Sądu treść protokołu z czynności PINB w Sławnie z dnia

10 maja 2000 r., wbrew temu co twierdzi skarżący, nie potwierdza, że nakaz z ww. decyzji Wojewody Słupskiego został wykonany w całości. Wskazuje on jedynie w pkt 3 ustaleń, że wzdłuż ogrodzenia postawionego na granicy z działką użytkowaną przez [...]usunięto nasyp na szerokości śr. ok. 1,5 m. Zapis ten oznacza, zdaniem Sądu, że nie usunięto nasypu z całej działki nr [...], lecz wyłącznie z jej fragmentu. Nie ma również racji skarżący, uzasadniając niezgodność z prawem zaskarżonego postanowienia tym, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie zawiera informacji na temat ilości piasku, który miał zostać usunięty, stąd nie było możliwe stwierdzenie, że skarżący jej nie wykonał, tylko ze względu na subiektywne przekonanie organu, iż wywiózł on zbyt mało piasku ze swej nieruchomości. Okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na skarżącego grzywny. Sprawa wymiaru grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją nakazującą rozbiórkę jest bowiem sprawą odrębną od zakończonej taką decyzją sprawy nałożenia obowiązku rozbiórki (wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1187/14, LEX nr 2033982).

Ponadto Sąd stwierdził, że organy przeprowadziły postępowanie prawidłowo, z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Zaskarżone

i poprzedzające je postanowienie zawierają również rzetelne i wyczerpujące uzasadnienia, spełniające wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd nie doszukał się zatem naruszeń przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 7 i 77 k.p.a. oraz 76 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia

w uzasadnieniu wyroku oceny stanu faktycznego w sprawie, w szczególności poprzez brak rozważań Sądu co do dopuszczalności prowadzenia egzekucji

w sprawie, w której istnieje protokolarne stwierdzenie wykonania obowiązku,

c) art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie uproszczonego trybu rozpoznania sprawy, podczas gdy skarżący wnosił o przeprowadzenie rozprawy.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezastosowanie i niestwierdzenie niedopuszczalności stosowania grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy obowiązki, których dotyczyła ta decyzja zostały już wykonane.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzuty w niej podniesione koncentrują się przede wszystkim wokół nierozważenia przez Sąd I instancji zagadnienia wykonania obowiązku i zakończenia postępowania egzekucyjnego

i ewentualnego ponownego przystępowania do egzekucji. Skarżący nie kwestionuje oczywistego stanowiska WSA w Szczecinie, że organ egzekucyjny nie jest powołany do badania zasadności i zgodności z prawem aktu administracyjnego stanowiącego tytuł egzekucyjny. Jednak zdaniem skarżącego nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa jest ponowne prowadzenie przez organy administracji egzekucji zakończonej już 17 lat temu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a. skarżący na wstępie podniósł, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organy egzekucyjne obowiązku wydawania jakiegokolwiek aktu administracyjnego, który stwierdzałby wykonanie przez dłużnika obowiązków nałożonych nań w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym skarżący nie może okazać się żadnym postanowieniem właściwego organu, a tym bardziej żadną decyzją stwierdzającą wykonanie obowiązków nałożonych na niego decyzją Wojewody Słupskiego z dnia 14 sierpnia 1998 r. Jedyne, czym dysponuje skarżący, to stwierdzenie właściwego organu tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie, sporządzone w przepisanej prawem formie tj. w formie protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 maja 2000 r., z treści którego jego zdaniem wynika, że obowiązek został wykonany (rozebrano mur oporowy i usunięto nawieziony piasek). Zarówno ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie, ani Zachodniopomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie wyjaśnili, z jakich przyczyn temu protokołowi odmawiają wiarygodności, a nawet zignorowali istnienie tego dokumentu. Skoro jest to w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokument urzędowy, to stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. To obowiązkiem organów egzekucyjnych w niniejszej sprawie było wykazanie ponad wszelką wątpliwość, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego decyzją Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r., a nie przerzucanie na niego obowiązku przeprowadzenia dowodu na okoliczność wykonania nałożonego na niego obowiązku. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie wydając zaskarżony wyrok naruszył również dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a, w stopniu rzutującym na wynik sprawy. Z treści zakodowanej w tym przepisie normy wynika, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku przede wszystkim uwidacznia się w tym, iż winno ono dawać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Obowiązek ten obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji winien poddać szczegółowej ocenie wszystkie aspekty sprawy, a szczególnie te, w których ustalenia organów są odmienne od twierdzeń stron postępowania i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w jednym akapicie wyjaśnił, że z protokołu czynności sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia 10 maja 2000 r. wynika, że nie usunięto nasypu z całej działki nr [...], lecz wyłącznie z jej fragmentu, by w innym akapicie stwierdzić, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznej, która stanowi podstawę wydania tytułu wykonawczego inicjującego dane postępowanie egzekucyjne. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie opisując zwięźle stan faktyczny przytoczył wprawdzie stanowisko strony, iż obowiązek wynikający z decyzji Wojewody Słupskiego został już wykonany, to jednak skwitował je zaledwie jednym zdaniem.

Dalej skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie wyjaśnił z jakich względów uznał, że protokół PINB z dnia 10 maja 2000 r. stwierdza wykonanie obowiązku jedynie w części (co wszak nie wynika z treści protokołu), skoro w innej części uzasadnienia Sąd ten kategorycznie stwierdza, że nie należy do kompetencji organów egzekucji, a tym samym sądu badanie treści nałożonego na skarżącego obowiązku, w szczególności badanie ilości piasku jaką ma zobowiązany wywieźć z terenu swojej nieruchomości. Zagadnienie to winno się jednak doczekać jednoznacznego rozstrzygnięcia, choćby z tego powodu, że po pierwsze na nieruchomości gruntowej z przyczyn naturalnych będzie się zawsze znajdować pewna ilość piasku, a po drugie utrzymywanie skarżącego w niepewności co do Ilości dopuszczalnego na terenie nieruchomości piasku uniemożliwi mu jakiekolwiek działania inwestycyjne, w tym realizację obiektów budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Sąd nie poczynił tym samym ustaleń, z których wynikałoby, iż dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pod kątem dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Nie spełnia bowiem tego warunku ogólnikowe stwierdzenie Sądu, że zawarty w protokole z dnia 10 maja 2000 r. zapis, iż usunięto nasyp na szerokości śr. ok. 1,5 m oznacza, że nie usunięto nasypu z całej działki nr [...], lecz wyłącznie z jej fragmentu.

Uzasadniając zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie, skarżący podniósł, iż w skardze z dnia 26 września 2016 r. wyraźnie wnosił o przeprowadzenie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie rozprawy. Nieuwzględnienie tego wniosku i przeprowadzenie przez WSA w Szczecinie postępowania w trybie uproszczonym, narusza konstytucyjną zasadę "prawa do sądu". Nie dał skarżącemu szansy na zaprezentowanie swoich argumentów w toku rozprawy, lecz zaskoczył zobowiązanego niekorzystnym dlań wyrokiem. W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Aby uznać zasadność zastosowania środka egzekucyjnego organ egzekucyjny winien dysponować nie budzącą wątpliwości wiedzą, że obowiązek nie został wykonany. WSA w Szczecinie oddalając w niniejszej sprawie skargę takiej wiedzy nie posiadał. Jako niedorzeczne należy traktować prowadzenie postępowania egzekucyjnego zmierzające do wykonania obowiązku rozbiórki muru oporowego i wywiezienia piasku z nieruchomości nr [...] po upływie szesnastu lat od protokolarnego stwierdzenia wykonania tego obowiązku. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iżby obowiązek nie został wykonany stanowi - zdaniem skarżącego - naruszenie przepisu art. 7 § 3 ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który należy traktować jako przepis prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył

się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Rozpoznawana według takich zasad skarga kasacyjna, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia w postępowaniu egzekucyjnym grzywny na dłużnika w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, a dotyczącego rozbiórki wzniesionego muru oporowego oraz doprowadzenie działki do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nawiezionego piasku. Natomiast przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok tegoż sądu oddalający powyższą skargę. Z uwagi na przedmiot postępowania przed dokonaniem oceny zasadności skargi kasacyjnej należy poczynić kilka uwag dotyczących nakładania w postępowaniu egzekucyjnym na dłużnika grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Na podstawie art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego,

a także jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków

o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, jeżeli nie został on wcześniej doręczony tak jak w niniejszej sprawie oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie natomiast z art. 122 § 3 u.p.e.a zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Podmiot, przeciwko któremu wdrożono bezzasadną (jego zdaniem) egzekucję, może wnieść zarzuty

(art. 33 § 1 u.p.e.a.) lub domagać się umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 u.p.e.a.). Podnieść w tym miejscu należy, że zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fine u.p.e.a.) stanowią odrębne

i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Podstawy zarzutów określa art. 33 § 1 u.p.e.a. i mogą nimi być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1); odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2); określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (pkt 3); błąd co do osoby zobowiązanego (pkt 4); niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5); niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6); brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia,

o którym mowa w art. 15 § 1 (pkt 7); zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8); prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9); niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy (pkt 10).

Jak wynika z treści powyższego przepisu, zarzuty dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich zasadności zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego.

Natomiast zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, może kwestionować inne okoliczności, tj. procedurę poprzedzającą nałożenie przedmiotowej grzywny np. brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy. Zażalenie,

o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a. może więc podnosić kwestie dopuszczalności

i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego a nie innego środka egzekucyjnego. Przedmioty obu postępowań są zatem różne, a organ rozstrzygając w każdym z nich związany jest takim, a nie innym wynikającym z u.p.e.a. przedmiotem. W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa

w art. 122 nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. J. Radwanowicz-Wanczewska, w: D. Kijowski (red), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 122, teza 2.3 oraz P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008,s. 407-408; wyroki NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2186/12 oraz z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2606/15).

Alternatywne ujęcie środków prawnych w art. 122 § 3 u.p.e.a.: zarzutów oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku a określonych w art. 33, w tym poprzez podnoszenie zarzutu wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie o nałożeniu na obowiązanego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, o której mowa w art. 119 u.p.e.a. podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 76 § 1, art. 80 i art. 9 k.p.a. sprowadzają się do braku przeprowadzenia przez organy, w ramach postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, postępowania wyjaśniającego w zakresie wykonania przez skarżącego obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Tak postawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jak już wyżej wskazano w toku postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia, w takim postępowaniu nie podlega badaniu kwestia wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Winna ona być czy to przedmiotem podniesionych zarzutów w oparciu o art. 33 i 34 u.p.e.a., czy też wniosku o umorzenie postepowania w oparciu o art. 59 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Tym samym podniesiony w ramach niniejszej sprawy zarzut kasacyjny opierający się stwierdzeniu, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został wykonany, nie ma wpływu na ocenę zasadności nałożenia na obowiązanego grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 u.p.e.a. Bezprzedmiotowa zatem staje się w niniejszej sprawie ocena zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu I instancji odnośnie tego, czy nałożony obowiązek został przez zobowiązanego wykonany i to jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Z tych samych względów należy uznać za nieuzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazujący co winno zawierać uzasadnienie wyroku. Naruszenie bowiem powyższego przepisu strona skarżąca upatrywała w braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny stanu faktycznego poprzez brak rozważań Sądu co do dopuszczalności prowadzenia egzekucji w sprawie, w której istnieje protokolarne stwierdzenie wykonania obowiązku. Takim dokumentem ma być zdaniem skarżącego kasacyjnie protokół sporządzony przez PINB w Sławnie z dnia 10 maja 2000 r.. W tym miejscu należy wskazać, że upomnienie wzywające do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r., wystawione w oparciu o art. 15 u.p.e.a., doręczono stronie skarżącej w dniu 1 września 2005 r., a tytuł wykonawczy wystawiono w dniu [...] sierpnia 2008 r. Nadto strona skarżąca podniosła zarzuty w oparciu o art. 33 u.p.e.a., które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu, już prawomocnie zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1984/09.

Wskazując w zarzutach kasacyjnych na naruszenie art. 135 i art. 153 p.p.s.a. strona zarówno w opisie tych zarzutów, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wskazała w jaki sposób w niniejszej sprawie Sąd I instancji miał dopuścić

się naruszenia tych przepisów. Tak podniesiony zarzut kasacyjny wymyka się spod kontroli Sądu i nie może być uwzględniony. Zarzut naruszenia przepisów postępowania musi być postawiony wyraźnie, to znaczy - należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, a także wykazać, że wpływ tego naruszenia na wynik sprawy mógł być na tyle istotny, że gdyby nie to uchybienie, to Sąd I instancji podjąłby inne rozstrzygnięcie. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa materialnego należy wskazać, o którą postać tego naruszenia chodzi - błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, a w przypadku błędnej wykładni, podać należy wykładnię prawidłową. Naczelny Sąd Administracyjny przy braku wskazania naruszenia konkretnego przepisu nie może zgadywać na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, o który przepis mogło stronie chodzić, zaś przy braku uzasadnienia konkretnego przepisu, nie może domniemywać, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia tego przepisu (wyrok NSA z dnia

16 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 2993/17).

Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Zgodnie natomiast z § 2 tegoż przepisu Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Takim przepisem szczególnym, w oparciu o który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpatrzył niniejszą sprawę w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym jest art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie natomiast z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpoznaniu w trybie uproszczonym podlega między innymi sprawa, której przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, czyli tak jak w niniejszej sprawie. Z treści tych przepisów, a w szczególności z art. 90 § 2 p.p.s.a. wynika, że decyzja o skierowaniu sprawy na rozprawę należy wyłącznie do uznania sądu. Ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (postanowienie NSA z 9 września 2008 r., sygn. akt I FZ 337/08, LexPolonica nr 2419479).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 7 § 3 p.p.s.a. poprzez nałożenie grzywny na skarżącego celem przymuszenia w sytuacji, gdy obowiązek objęty tytułem wykonawczym został już wykonany. Podniesienie zarzutu wykonania obowiązku w ramach postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny na podstawie art. 119 u.p.e.a. w celu przymuszenia jak już wyżej wskazano nie może być uznane za skuteczne. Przepis art. 7 § 3 p.p.s.a. określa zasadę niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym, która jest realizowana poprzez szczegółowe regulacje zawarte w ustawie z dnia

17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym dotyczące sposobu ustalenia wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.