Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 588/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 25 lipca 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania płatności bezpośrednich za rok 2004 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarżący J. S. w dniu 2 czerwca 2004 r. złożył do Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 r.

W trakcie postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę administracyjną "krzyżową", która wykazała, że w stosunku do części gruntów wymienionych we wniosku i oznaczonych literą "C", określonych geodezyjnie jako działka nr [...], gmina Ś. K., obręb S., wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich złożył również inny producent tj. J. S.

W związku ze stwierdzonymi rozbieżnościami organ wezwał strony do złożenia wyjaśnień, w wyniku których przedłożono organowi umowę sprzedaży z dnia 27 listopada 1999 r. przedmiotowej działki na rzecz J. S. i G. S. oraz oświadczenie J. S. z dnia 5 sierpnia 2004 r., że przedmiotową działkę dzierżawi od J. S. od 29 kwietnia 2002 r. i użytkuje ją rolniczo.

Wobec powyższych ustaleń organ pierwszej instancji decyzją z dnia 4 kwietnia 2005 r. / nr [...]/ powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U z 2004 r., Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 104 k.p.a., odmówił J. S. przyznania płatności na rok 2004 r. i nałożył kary pieniężne w wysokości 936,86 zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz w wysokości 1302, 87 zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej, potrącanych z płatności pomocy do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność.

Od powyższej decyzji odwołanie złoży J. S. podnosząc, że takie rozstrzygnięcie narusza konstytucyjne prawo do dysponowania nieruchomością stanowiącą jego własność i czerpania z niej korzyści. Odwołujący się zarzucił, że organ pierwszej instancji uwzględnił przy rozpatrywaniu wniosków o dopłaty umowę dzierżawy "sporządzoną na kolanie", trzy lata przed wejściem do UE, kiedy nie było wiadomo czy w ogóle wejdziemy do Unii i czy będą, i na jakich zasadach wypłacane płatności. Dlatego uważa, że dokument ten nie może stanowić podstawy do wypłaty należności pieniężnych. Strona nie zgodziła się również z sankcjami nałożonymi na podstawie aktów prawnych wydanych po podpisaniu przez niego umowy dzierżawy. Podkreśliła, że dopłaty powinien otrzymać on jako właściciel gruntów rolnych nie zaś dzierżawca.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. zaskarżoną decyzją z dnia 25 lipca 2005 r., - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Motywując swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich, beneficjentem płatności jest posiadacz gospodarstwa rolnego w ramach którego posiada grunty rolne. Ponadto grunty te muszą utrzymywane być w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska a łączna powierzchnia działek, które kwalifikują się do objęcia płatnościami nie może być mniejsza niż 1 ha.

Wobec przedstawionych wyżej warunków, zasadniczym kryterium przy podejmowaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy wnioskodawca w roku 2004 faktycznie władał przedmiotową nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, czy miał swobodę podejmowania decyzji co i kiedy uprawiać na przedmiotowej działce. Posiadanie jest bowiem stanem polegającym na faktycznym władaniu rzeczą a uprawnionym do dopłaty jest ten posiadacz, który rzecz faktycznie użytkuje.

Zdaniem organu postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że wnioskodawca nie jest użytkownikiem wskazanego gruntu. Sam fakt przysługiwania prawa własności nie wystarczy zaś do otrzymania wnioskowanej pomocy.

Odnosząc się zaś na nałożonych sankcji finansowych, organ wyjaśnił, że w odniesieniu do Jednolitej Płatności Obszarowej, podstawę wymierzenia kary stanowił art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) dla republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, który stanowi, że jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią określoną - tzn. taką dla której wszystkie warunki ustanowione w przepisach w zakresie przyznawania pomocy zostały spełnione - jest większa niż 50% - odmawia się przyznania pomocy na dany rok, oraz nakłada karę pieniężną w wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a powierzchnią uprawniającą producenta rolnego do otrzymania płatności. Kwota ta będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny będzie uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym w którym stwierdzono niezgodność, przy czym:

- powierzchnię zadeklarowaną - przyjmuje się powierzchnię jaką producent rolny deklaruje we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w tabeli VII (suma powierzchni działek rolnych w granicach działki ewidencyjnej -kolumna 8);

- za powierzchnię dla której wszystkie warunki zostały spełnione - uważa się grunty rolne, co do których zostały spełnione warunki wynikające w powołanego wyżej art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r.

W przypadku J. S. ustalono, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 440,59% gdyż, zadeklarował on powierzchnię 5,46 ha; w wyniku kontroli wykazano powierzchnię 1,01 ha, co daje różnicę 4,45 ha i stanowi 440,59%. Wysokość kary wynika zaś z następującego rachunku: 4,45x210,53 zł = 936,86 zł.

Natomiast w odniesieniu do Uzupełniającej Płatności Obszarowej podstawą wymierzenia kary jest przepis art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. L.327 z 12.12.2001), który wskazuje, że jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią określoną jest większa niż 50%, odmawia się przyznania płatności na rok 2004 oraz nakłada karę pieniężną w wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a powierzchnia uprawniającą producenta do otrzymywania pomocy, która producentowi rolnemu będzie przysługiwała z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku w którym stwierdzono niezgodność. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią 4,96 ha a powierzchnią stwierdzoną 0,51 ha wynosi 4,45 ha i stanowi 872,55 % różnicy. Wysokość kary wynika zaś z następującego rachunku: 4,96hax292,78zł = 1302,87 zł.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że płatności bezpośrednie - jako jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej - mogą być przyznawane tylko producentom rolnym spełniającym warunki wynikające z przepisów krajowych i unijnych oraz tylko w wysokości przez te przepisy określonej. Nie ma tu bowiem możliwości stosowania jakichkolwiek odstępstw.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. S. zarzucając Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że stosuje prawo wstecz, gdyż akty prawne na podstawie, których podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie uchwalone zostały po dacie zawarcia przez niego umowy dzierżawy. Skarżący powtórzył główne motywy odwołania podkreślając, że nie zastosowano żadnego okresu przejściowego, dla umów, które były zawarte przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. Wskazywał też, że jesienią 2003 r., nie miał podstaw do wypowiedzenia umowy dzierżawy, gdyż ustawa o płatnościach pojawiła się dopiero w grudniu tego roku. Natomiast po Imają 2004 r. nie mógł dojść do porozumienia z dzierżawcą co do ewentualnego podziału dopłat i dlatego zdecydował się wystąpić o całość dopłat, gdyż jest właścicielem, płaci podatek rolny i spłaca kredyt.

Ponadto skarżący nie zgadza się z dokonaną przez organy interpretacją art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych dotyczącą podmiotu, który może korzystać z płatności bezpośrednich. Skoro bowiem posiadanie jest stanem polegającym na faktycznym władaniu rzeczą, to podejmując - jako właściciel - decyzję o wydzierżawieniu gruntów, sam zdecydował w jaki sposób będzie osiągał dochody z własnej pracy. Zdaniem skarżącego, interpretacja dokonana przez organy ograniczyła jego konstytucyjne prawo własności i doprowadziła do sytuacji, że dopłatę za grunty uzyskuje dzierżawca zamiast ewentualnie za uprawy.

Skarżący nie zgodził się również z karami, gdyż pozbawienie go dopłat, powoduje de facto, że to on dopłaca dzierżawcy do wykorzystywanego gruntu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że sens płatności bezpośrednich leży w tym aby zrekompensować koszty jakie zostały poniesione w związku z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej. Istotą tych płatności jest zatem przyznanie ich osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów i która rzeczywiście je uprawia tzn. decyduje co, kiedy i jak uprawiać na danej działce. Wyjaśniał również, że zasady otrzymywania płatności bezpośrednich były znane od początku składania wniosków przez producentów rolnych. Wobec tego zadeklarowanie przez stronę działki, której wnioskodawca nie był faktycznym użytkownikiem i zasłanianie się nieznajomością zasad przyznawania płatności nie może stanowić przesłanki uchylenia decyzji. Bez znaczenia jest moment zawarcia przez stronę umowy dzierżawy, gdyż zarówno przepisy jak też oświadczenie jakie producent podpisuje składając wniosek wyraźnie wskazują kto jest uprawniony do uzyskania płatności. Organ podkreślił również, że efektywne, w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy nie jest konieczną przesłanką posiadania, ale obligatoryjnym wymogiem dla ubiegania się o dopłaty bezpośrednie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 § 1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi/.

Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jest bowiem przede wszystkim ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych /Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 z późn. zm./ a ponadto przywołane przez organy akty prawa wspólnotowego. Przepisy te zdaniem Sądu zostały w sprawie zastosowane w sposób prawidłowy, a podnoszone w skardze zarzuty nie mogą prowadzić do odmiennej oceny.

Sąd nie kwestionuje, że skarżący jest posiadaczem przedmiotowej działki, ponieważ pozostaje ona w jego faktycznym władaniu. Należy bowiem zauważyć, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25.04.2003 r. /IV CKM 84/01 LEX nr 141388/ wskazał, że przejawem władztwa nad rzeczą nie musi być jedynie faktyczne korzystanie z nieruchomości; takim przejawem może być też zawieranie umów, na mocy których z nieruchomości korzystać mają osoby trzecie.

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy bezspornie jednak wynika, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w posiadaniu samoistnym skarżącego /jako właściciela/, a zarazem w posiadaniu zależnym J. S. /jako dzierżawcy/, co ma istotne znaczenie dla sprawy.

Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jednoznacznie wskazuje, że beneficjentem płatności określonych w ustawie są podmioty faktycznie korzystające z gospodarstwa rolnego. Świadczy o tym użyty w omawianym przepisie zwrot: "producent rolny" oraz ustanowiony warunek, iż znajdujące się w posiadaniu grunty rolne winny być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Przywołane sformułowania oznaczają, że przepis ten skierowany jest do podmiotów prowadzących produkcję rolną na gruntach utrzymywanych przez nich w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Za takim poglądem przemawiają też względy wykładni celowościowej. Omawiana pomoc, w zamiarze ustawodawcy ma bowiem na celu premiowanie producentów rolnych, którzy spełniają wskazane wyżej warunki, rekompensując /przynajmniej częściowo/ poniesione w związku z tym przez nich koszty.

Wobec powyższego uznać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, sam fakt posiadania przedmiotowej działki nie czynił go uprawnionym do skorzystania z dobrodziejstwa omawianej ustawy.

Bezzasadny jest również zarzut stosowania przez Agencję prawa wstecz. Wyjaśnić bowiem należy, że w przypadku ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, to przepisy tej ustawy przesądzają komu przysługują płatności. Ustawodawca posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, polegającą na tym, iż od dnia wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować, do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń, czy też stanów rzeczy które dopiero powstaną jak i do tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa. Skoro więc umowa dzierżawy pomiędzy skarżącym a J. S. zawarta została przed dniem 1 maja 2004 r. /dzień wejścia w życie ustawy/ i nadal w tym dniu trwała to treść stosunku zobowiązaniowego wyznaczyła osobę "producenta rolnego" o którym mowa w art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy dla działki rolnej oznaczonej nr [...]. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest nim bez wątpienia dzierżawca – J. S.

Dodać również należy, że ustawodawca przewidział dla omawianej ustawy -w zakresie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy /art. 2/ ww. ustawy – ponad trzymiesięczny okres vacatio legis, uznając że jest to wystarczający czas dla zapoznania się nowymi regulacjami przez osoby, których mogłyby one dotyczyć. Wobec powyższego skarżący nie może skutecznie podnosić, że zasady przyznawania płatności bezpośrednich nie były znane przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. Ponadto, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, skarżący składając wniosek o przyznanie omawianej pomocy, oświadczył, że znane mu były zasady przyznawania płatności bezpośrednich. Na to, że miał wiedzę, iż omawiana pomoc nie przysługuje mu w całości jako właścicielowi w związku z faktem wydzierżawienia części nieruchomości, wskazuje również zawarte przez J. S. stwierdzenie w skardze, że po 1 maja 2004 r. nie mógł dojść do porozumienia z dzierżawcą co do ewentualnego podziału dopłat jednolitej i uzupełniającej, cyt. "jak czyni to większość rolników". W konsekwencji składając wniosek o przyznanie dopłaty na wszystkie posiadane działki, powinien liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego wniosku, w postaci odmowy przyznania pomocy za dany rok oraz nałożenia kary pieniężnej. Konieczność zastosowania takiego rozstrzygnięcia wynika wprost z przywołanych wcześniej przepisów prawa wspólnotowego, a organy orzekające w sprawach płatności bezpośrednich związane są tymi przepisami, nie mając możliwości stosowania tzw. uznania administracyjnego.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – a do tego ograniczają się kompetencje Sądu, który nie może oprzeć kontroli na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej – nie wykazała, by decyzja ta, jak to już wyżej Sąd zauważył, wydana została z naruszeniem prawa o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.