Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2583/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2020/14 w sprawie ze skargi J. P. i S. P. na niewykonanie przez Burmistrza Miasta i Gminy P. wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 75/14 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. i J. P. o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy P. grzywny za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność tego organu.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 28 października 2013 r. skarżący wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy P. o udostępnienie im, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacji odnoszących się do uzgodnienia przez Gminę P. projektu Załącznika graficznego do nieobowiązującego już rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego w odniesieniu do opisu granic (Dz. Urz. Woj. [...]) przez wskazanie w jakiej dacie wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w P. projekt tego załącznika, kiedy upływał termin do dokonania uzgodnienia, jaka była jego treść i czy w trakcie tego uzgodnienia Urząd poinformował Wojewodę o zawartym z wnioskodawcami w dniu 20 grudnia 2000 r. porozumieniu dotyczącym odrolnienia działki nr ew. [...] położonej we wsi W.. Zażądali także udzielenia informacji czy Rada Miasta i Gminy P. uzgodniła projekt rozporządzenia Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie W. Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]) przed jego wydaniem w zakresie obszaru, przebiegu granic oraz jego stref stosownie do obowiązującego wówczas art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.), a jeżeli tak, to czy Rada poinformowała Wojewodę o wskazanym porozumieniu. Skarżący zażądali, aby w przypadku udzielenia odpowiedzi na każde z sześciu pytań zawartych w ich wniosku organ załączył również kserokopie dokumentów potwierdzających podane informacje.

W wykonaniu tego wniosku organ udostępnił skarżącym 25 kart dokumentów.

Uznając, że powyższa czynność nie świadczy o realizacji wniosku, a otrzymane dokumenty w większości nie odnoszą się do postawionych we wniosku pytań, skarżący wnieśli skargę na bezczynność. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 75/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 28 października 2013 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że skarżący nie otrzymali informacji w takiej formie w jakiej zażądali tzn. poprzez udzielenie pisemnej odpowiedzi organu na każde z sześciu zawartych we wniosku pytań. Polecił, aby w wyniku jego rozpoznania organ udzielił skarżącym konkretnych odpowiedzi, a następnie posługując się stosownymi kserokopiami, wyjaśnił stronom istotę swoich wypowiedzi. Wskazał, że większość doręczonych skarżącym kserokopii dokumentów nie ma związku z zagadnieniami zawartymi we wniosku, gdyż dotyczy uzgodnień odnoszących się do wcześniejszego rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r.

W wykonaniu powyższego wyroku Burmistrz Miasta i Gminy P. pisemnie poinformował skarżących, że Urząd nie posiada ani informacji, ani dokumentów pozwalających stwierdzić okoliczności, o których mowa we wniosku.

W odpowiedzi na wezwanie skarżących do wykonania wyroku organ dodatkowo wyjaśnił, że dokumentacja pozwalająca ustalić żądane informacje zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz.1319) została zaliczona do kategorii dokumentacji niearchiwalnej, oznaczonej symbolem "B" z numerem odpowiadającym liczbie lat przechowywania w archiwum zakładowym, mającej czasowo znaczenie praktyczne. Ponownie wskazał, że Urząd nie posiada ani informacji, ani dokumentów w archiwum pozwalających udzielić odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku.

W powyższych okolicznościach skarżący wnieśli skargę z żądaniem wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r.

W jej uzasadnieniu zwrócili uwagę, że zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymagał uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy w formie uchwały. Według natomiast wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, projekt planu ochrony dla określonego obszaru podlegał zaopiniowaniu przez zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego w terminie jednego miesiąca od dnia jego przedłożenia, zaś niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznawano za brak uwag do projektu. Podnieśli, że powołane przez organ rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w jego Załączniku nr 4 w jednolitym rzeczowym wykazie akt dla organów gmin i związków międzygminnych jednoznacznie określało, że protokoły i materiały z sesji rady gminy, uchwały rady gminy, protokoły z posiedzeń komisji i zespołów mają kategorię archiwalną "A" i są przechowywane wieczyście. Także zgodnie z późniejszymi regulacjami prawnymi w zakresie archiwizacji dokumentów tj. rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasadami jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasadami i trybem przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr.167, poz.1375) i poprzedzającym je rozporządzeniem Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. (Dz.U. Nr41, poz.216) protokoły i materiały z sesji rady gminy, uchwały rady gminy, protokoły z posiedzeń komisji i zespołów mają kategorię archiwalną "A" i są przechowywane wieczyście.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie jest w posiadaniu dokumentacji pozwalającej udzielić odpowiedzi na zadane we wniosku pytania i w związku z tym w wykonaniu wyroku poinformował skarżących, że "Gmina nie posiada informacji ani dokumentów, na podstawie których można stwierdzić...", dalej przytaczając treść pytań. Odnosząc się natomiast do powołanych przez skarżących przepisów ustaw o ochronie przyrody organ wyjaśnił, że skarżący mylnie je interpretują. Wskazał, że W. Obszar Chronionego Krajobrazu utworzono w dniu [...] sierpnia 1997 r. rozporządzeniem Wojewody [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Wobec tego, że na terenie Gminy P. nie nastąpiła zmiana czy likwidacja granic obszaru chronionego od daty ich ustanowienia w/w rozporządzeniem z 1997 r. nie miała miejsca okoliczność opisana w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który wskazuje na konieczność zaopiniowania przez właściwe miejscowo rady gmin uchwały sejmiku województwa w sprawie likwidacji lub zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu. W odniesieniu do art. 13 a ust. 3 wcześniej obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. w którym jest mowa o zaopiniowaniu przez jednostki samorządu terytorialnego projektu planu ochrony organ stwierdził, że skarżący nie zwrócili uwagi na treść art. 13 a ust. 1 tej ustawy, w którym wskazano, że plan ochrony sporządza się i realizuje dla obszarów objętych formami ochrony określonymi w art. 13 ust. 1 pkt 1 – 3 tj. którymi są parki narodowe, rezerwaty przyrody oraz parki krajobrazowe. Z przepisów tych zatem nie wynikał obowiązek sporządzenia planu ochrony dla obszarów chronionego krajobrazu oraz zaopiniowania przez zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powyższego brak jest jakichkolwiek dokumentów, o które zwracają się skarżący, a które podlegałyby zaopiniowaniu przez Radę Miejską w P.. Równocześnie organ nie posiada wiedzy czy jakiekolwiek materiały dotyczące tych zagadnień są w posiadaniu innych organów administracji państwowej lub samorządowej.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie wskazał na treść art. 154 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania zgodnie z którym "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny", a następnie uznał, że udzielenie skarżącym przez organ pisemnej odpowiedzi o nieposiadaniu informacji i dokumentacji pozwalającej ustalić okoliczności, które były przedmiotem ich wniosku świadczy o jego realizacji, a tym samym i wykonaniu wyroku. W związku z tym nie ma podstaw do wymierzenia grzywny. Zwrócił uwagę, że organ poinformował skarżących , iż dokumentacja, o którą wystąpili, zgodnie z obowiązującym w tej sprawie rozporządzeniem została zaliczona do kategorii "B" – z numerem odpowiadającym liczbie lat przechowywania w archiwum zakładowym, mającej znaczenie czasowo praktyczne, a to oznacza, "że po upływie tych lat dokumentacja oznaczona tym symbolem może ulec brakowaniu". Wyjaśnił ponadto, że skarżący mylnie przyjmują, iż w wyroku uwzględniającym ich skargę na bezczynność Sąd nałożył na organ bezwzględny obowiązek udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zarówno z sentencji wyroku, jak też z jego uzasadnienia, wynika jedynie, że organ został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku z dnia 28 października 2013 r. i zostało to uczynione przez dokonanie czynności materialno – technicznej i poinformowanie skarżących o braku możliwości udzielenia wnioskowanych informacji. Tym samym wniosek skarżących został zrealizowany w całości, a organ nie pozostawał w zwłoce w jego realizacji po wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący J. P. zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 3 § 1, art. 149 P.p.s.a. i art. 154 § 1 i § 2 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie nałożył grzywny, w sytuacji gdy żądanie skarżącego było zasadne, albowiem organ administracyjny nie udostępnił skarżącym wnioskowanej informacji publicznej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 4 lit. a-c ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wykonując tym samym wyroku Sądu. Chybione okazało się niezastosowanie przez Sąd art. 154 § 1 P.p.s.a. – nie dostrzegł on bowiem uchybienia (bezczynności) organu w tym zakresie oraz skutku w postaci niewykonania wyroku sądowego z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygnaturze akt II SAB/Wa 75/14.

b) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i 4 lit. a, b, c oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na tym, że w przypadku nieposiadania przez organ wnioskowanej informacji publicznej, w świetle treści art. 14 ust. 2 tej ustawy obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy, przez jaki organ taka informacja może zostać udostępniona w sposób określony we wniosku i określenie, w jaki sposób mogłaby być udostępniona. Skoro organ tego nie uczynił, to trafny był zarzut skarżących niewykonania wyroku sądowego z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygnaturze akt II SAB/Wa 75/14.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżący zwrócił uwagę na obowiązki organu określone w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji gdy organ nie posiada żądanej informacji to realizacja wniosku nie jest możliwa i działaniem prawidłowym jest wówczas jedynie poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie, niemniej jednak w okolicznościach sprawy organ powinien żądane informacje posiadać, gdyż wynika to z obowiązującego prawa. Skarżący zwrócił uwagę na powołane wcześniej w skardze uregulowania zawarte w obecnie i poprzednio obowiązującej ustawie o ochronie przyrody obligujące w jego ocenie organy gminy do dokonania uzgodnień projektów rozporządzeń, a także uregulowania prawne obligujące organy gminy do archiwizowania dokumentacji związanej z tymi uzgodnieniami. Zarzucił, że Sąd I instancji zaniechał wnikliwej kontroli realizacji wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., rażąco naruszył art. 154 § 1 i 2 P.p.s.a., gdyż powinien skontrolować działania organu zobowiązanego do wykonanie wyroku, w tym prawdziwość i rzetelność udzielonej odpowiedzi w kontekście powołanych przez skarżącego regulacji prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego było ustalenie czy organ prawidłowo wykonał wyrok z dnia 15 kwietnia 2014 r. zobowiązujący go do rozpatrzenia wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 października 2013 r. Wątpliwości nie budzi, że organ w terminie określonym w tym wyroku wystosował do skarżących pismo informujące o nieposiadaniu ani informacji, ani dokumentacji pozwalającej mu potwierdzić lub zaprzeczyć okolicznościom podanym we wniosku. Zasadniczy problem w sprawie nie dotyczył zatem wykonania wyroku, gdyż nieposiadanie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia czyni niemożliwym jej udostępnienie i wówczas, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prawidłowym działaniem podmiotu jest jedynie pisemne poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09, Lex nr 1264573). Problem w sprawie dotyczył natomiast rzetelności i prawdziwości tej odpowiedzi, gdyż przedmiot pytań skarżących pokrywał się z właściwością rzeczową (zakresem działania) organu, a w takiej sytuacji konieczne jest, oprócz poinformowania wnioskodawcy o braku informacji, także wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska, Wolters Kluwer str. 258-260). W przypadku natomiast gdy przyczyną nieposiadania przez organ informacji jest brak stosownej dokumentacji pozwalającej organowi ustalić określone fakty, a chodzi o dokumentację, którą w świetle przepisów prawa organ powinien dysponować, to wówczas niezbędne jest także wyjaśnienie co się z tą dokumentacją stało, przykładowo gdzie i do jakiego archiwum została przekazana. Fakt brakowania dokumentacji również wymagałby przedstawienia stosownej informacji potwierdzającej kiedy i w jakim trybie miało ono miejsce. Wprawdzie w orzecznictwie podnosi się, że sąd administracyjny, rozważając stosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a. po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej nie bada prawdziwości i rzetelności informacji podmiotu do którego zwrócono się o jej udostępnienie i nie prowadzi w tym kierunku specjalnego dochodzenia, to jednak w przypadku gdy chodzi o organ, który z racji swoich kompetencji jest właściwy do dysponowania określonymi informacjami, czy dokumentami, taka sytuacja nie jest dopuszczalna. Organ powinien wskazać i wyjaśnić przyczyny z powodu których nie dysponuje dokumentami i informacjami związanymi z wykonywaniem swoich ustawowych zadań. Powyższych okoliczności w istocie nie miał na względzie Sąd I instancji, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia faktu skierowania do skarżących pisma o nieposiadaniu informacji i ograniczając się do przytoczenia wyjaśnienia organu z odpowiedzi na wezwanie do wykonania wyroku o zaliczeniu dokumentacji według przepisów o archiwizacji dokumentów do kategorii "B" oznaczającej, jak stwierdził Sąd, że taka dokumentacja "po upływie tych lat i oznaczona tym symbolem mogła ulec brakowaniu". Tymczasem ani z treści odpowiedzi na wezwanie, ani z treści pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie, a zwłaszcza odpowiedzi na skargę o wymierzenie grzywny nie wynika, że przyczyną braku dokumentów pozwalających udzielić żądanej informacji jest fakt brakowania dokumentów. W istocie nie wiadomo dlaczego organ w taki sposób wytłumaczył wnioskodawcom brak informacji i dokumentów dotyczących uzgodnień, skoro w odpowiedzi na skargę, odwołując się do powołanych przez skarżących przepisów, wyraźnie wskazał, że taka dokumentacja w ogóle nie powstała z racji braku uzgodnień. Oznacza to, że uzgodnienia, których dotyczyły pytania zawarte we wniosku w ogóle nie miały miejsca. Zatem brak dokumentów pozwalających organowi udzielić żądanej informacji nie był związany z ich archiwizacją i brakowaniem, lecz z faktem, że Gmina nie dokonywała uzgodnień w trybie powołanych przez skarżących przepisów. To wyjaśnienie organu, bez względu na prawidłowość interpretacji przez Gminę przepisów ustaw o ochronie przyrody, potwierdza prawdziwość udzielonej skarżącym informacji o braku żądanej dokumentacji i wynikających z nich informacji pozwalających udzielić odpowiedzi na zadane we wniosku pytania. Nie mogła być bowiem archiwizowana dokumentacja, która nie została wytworzona. Skoro Gmina nie dokonywała uzgodnień, których dotyczyły pytania skarżących, to nie mogła ani udzielić informacji, ani udostępnić dokumentów z nimi związanych. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania nie była zasadność nieprzeprowadzenia przez Gminę uzgodnień w kontekście powoływanych przez strony przepisów kolejnych ustaw o ochronie przyrody. Kwestia ta nie mogła być w żaden sposób przesądzona w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem sprawy było bowiem jedynie wykonanie wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wobec udzielonej w sprawie przez organ odpowiedzi o braku posiadanej informacji, także zbadanie przyczyn tego stanu rzeczy. Wprawdzie ta ostatnia kwestia umknęła uwadze Sądu I instancji, co mogłoby wskazywać na naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 P.p.s.a. i powołanymi w zarzutach przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak w okolicznościach sprawy zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Skoro organ wskazał, że nie dysponuje informacjami i dokumentami pozwalającymi mu udzielić odpowiedzi na zadane we wniosku pytania, a dodatkowo wytłumaczył z jakich przyczyn nie jest w ich posiadaniu (brak dokonywania uzgodnień) to należało uznać, że w ten sposób doszło do wykonania wyroku z dnia 15 kwietnia 2013 r.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z powodów branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.