Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2006/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art.137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 133 §. 1, 62 pkt 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Narewka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 37/19, w sprawie ze skargi Gminy Narewka na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Narewka na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 37/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy Narewka na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 24 lipca 2017 r. spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości: W. S., J. S., J. S., A. S. i S. S. zwrócili się do Starosty Hajnowskiego o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę oznaczoną nr [...] o powierzchni 0,18 ha, położoną w obrębie Ł., gmina Narewka, z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczenia.

Wniosek obejmował nieruchomość, która decyzją Naczelnika Gminy Narewka z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod budowę zbiornika wodnego "[...]", zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] lipca 1976 r., Nr [...], wydaną przez Wojewodę Białostockiego.

Decyzją Wojewody Białostockiego z [...] lutego 1991 r., nr [...], powyżej opisana nieruchomość została przekazana na własność Gminy Narewka.

Decyzją Starosty Hajnowskiego z [...] lipca 2013 r., nr [...], działka oznaczona nr [...] o powierzchni 0,18 ha uległa podziałowi na działki nr [...]. Działka nr [...] została przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej.

Starosta Hajnowski decyzją z[...] lipca 2018 r., znak: [...], zwrócił na rzecz wnioskodawców, w odpowiednich częściach, nieruchomość o nr [...] oraz odmówił zwrotu działki nr [...] zajętej pod drogę gminną.

Decyzja powyższa została uchylona przez organ odwoławczy z uwagi na zgon jednego ze spadkobierców, tj. W. S.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Hajnowski, decyzją z [...] października 2018 r. orzekł o zwrocie, w odpowiednich częściach, na rzecz: J., J., A. i S. S., nieruchomości o nr [...] o powierzchni 0,1741 ha, odmawiając zwrotu działki nr [...] o powierzchni 0,0070 ha, która stanowi aktualnie część drogi gminnej. Jednocześnie zobowiązano spadkobierców byłego właściciela do zwrotu na rzecz Gminy Narewka zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 1.247,65 zł.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołał się na przeprowadzone w dniu 20 września 2017 r. oględziny nieruchomości, które wykazały, że na działce nr [...] nie powstała żadna z inwestycji stanowiących cel wywłaszczenia. Nieruchomość jest porośnięta krzakami i pojedynczymi drzewami. Nie jest wykorzystana na potrzeby zbiornika "[...]". Wobec powyższego uznano, że cel wywłaszczenia powyższej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany, a więc zasadnym jest jej zwrot. Z kolei działka o nr [...] jest obecnie wykorzystywana jako droga w związku z czym nie podlega zwrotowi w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.).

Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Narewki, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Hajnowskiego z dnia [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że cel wywłaszczenia, czyli budowa zbiornika wodnego "[...]", został zrealizowany, jednakże nie na tej części nieruchomości, która podlega zwrotowi. W tym kontekście organ powołał się na art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r., poz. 2204; dalej jako "u.g.n."), zgodnie z którym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutami odwołującego, który powoływał się na brak precyzyjnie określonego celu wywłaszczenia. W ocenie organu rozpoznającego odwołanie cel został określony w sposób precyzyjny w decyzji wywłaszczeniowej i tym celem była budowa zbiornika wodnego "[...]", co należy rozumieć jako budowę czaszy zbiornika oraz tzw. strefy buforowej, położonej poniżej ustalonej rzędnej wysokości n.p.m. Organ uznał, iż zwracana nieruchomość nie wchodzi w skład żadnej z ww. stref. Ponadto organ wskazał, że Gmina Narewka dokonała w ostatnim czasie w trybie przetargu, sprzedaży nieruchomości sąsiadujących z omawianą nieruchomością zwracaną na rzecz osób fizycznych, co potwierdza zbędność tych nieruchomości do realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do stwierdzenia, że na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] grudnia 2018 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Gmina Narewka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., czyli zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W uzasadnieniu Sądu I instancji podkreślono, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spór nie dotyczy kwestii wynikającej z naruszenia terminu rozpoczęcia prac lub naruszenia terminu zrealizowania celu wywłaszczenia, tylko tego, czy cel wywłaszczenia został w ogóle zrealizowany i w jakim zakresie. Przy czym skarżąca stoi na stanowisku, że cel został zrealizowany w całości, gdyż celem tym było nie tylko zbudowanie zbiornika "[...]", ale i zapewnienie funkcji turystycznych i rekreacyjnych. Organy twierdzą zaś, że celem wywłaszczenia była tylko budowa przedmiotowego zbiornika i cel ten został zrealizowany, ale nie na działce o nr [...].

WSA w Białymstoku podzielił stanowisko Wojewody Podlaskiego, uznając, że w stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nie została objęta czaszą zbiornika wodnego "[...]", ani nie jest wykorzystana na potrzeby zbiornika. Znajduje się ona właściwie w stanie takim samym, jak w dniu wywłaszczenia, co wynika z protokołu oględzin z 20 września 2017 r. Z dołączonej do akt administracyjnych mapy wynika, że działka nr [...] jest oddzielona od nabrzeża czaszy zbiornika "[...]" drogą żwirową, a co najmniej siedem działek, leżących w tej samej linii, zostało wystawionych przez Gminę na sprzedaż. Gmina sprzedała działki prywatnym osobom pod budowę inwestycji rekreacyjno-sportowych. W ocenie Sądu I instancji, sporna działka, względem położenia, niczym nie różni się od działek sąsiednich, przeznaczonych przez Gminę na sprzedaż. Już ta okoliczność świadczy o niewykorzystaniu działki zgodnie z celem wywłaszczenia.

Sąd I instancji podkreślił, że istotnym dowodem, w sprawie, na okoliczność zbędności nieruchomości wywłaszczonej pod budowę zbiornika "[...]" jest wygaszenie na działce nr [...] zarządu Wojewódzkiego Zarządu [...] w Białymstoku (dalej jako "WZ[...]"). WZ[...] pismem z dnia 24 maja 1991 r. wystąpił do Wójta Gminy Narewka o wygaszenie prawa jego zarządu m.in. nad działką nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomość, pomimo, iż została wywłaszczona na potrzeby zbiornika wodnego "[...]", to znajduje się poza zasięgiem tej inwestycji i jest zbędna dla WZ[...]. W związku z powyższym Urząd Rejonowy w Hajnówce decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. wygasił prawo WZ[...] do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

WSA w Białymstoku wskazał, iż organy ustaliły stan faktyczny prawidłowo, w oparciu o wystarczający materiał dowodowy. Nie było potrzeby żądać decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika, decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, ani też wysłuchiwać przedstawicieli WZ[...] na okoliczność celu wywłaszczenia przedmiotowej działki, gdyż ten cel wynikał z decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd I instancji uznał, że do oceny stanu faktycznego sprawy dowód z dokumentu w postaci fragmentu opracowania "Strefa ochrony sanitarnej pośredniej zewnętrznej i wewnętrznej wokół zbiornika wodnego "[...]" z 1998 r. nie wnosi niczego istotnego do sprawy. Ze złożonego przez skarżącą dokumentu nie wynika aby działka nr [...] wchodziła w skład strefy ochronnej zbiornika. Nawet jeśli tak by było, to nie jest to równoznaczne z wykorzystaniem działki na cel wywłaszczenia. Świadczą o tym działania samej skarżącej Gminy po 1998 r., która sprzedała nie tylko nieruchomości sąsiednie, ale ogłosiła przetarg także na sprzedaż spornej nieruchomości. Zatem skoro nie istniały przeszkody prawne do dokonania sprzedaży, to nie istniały również do zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela.

Równocześnie WSA w Białymstoku jako niezasadny uznał zarzut naruszenia przepisów art. 140 ust. 4 i 5 w zw. z art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie nieuwzględnienia przez organy kwestii zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu i związanej z tym konieczności zwiększenia wartości przyznanego skarżącej odszkodowania.

W ocenie Sądu I instancji postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Narewka, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowane i bezzasadne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy doszło do błędnego zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., w związku z przyjęciem, że w przedmiotowym stanie faktycznym cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, co skutkowało stwierdzeniem zbędności nieruchomości na ten cel i stanowiło podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Wskazano, iż Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji pojęcia "cel wywłaszczenia";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a co za tym idzie zaaprobowania przez WSA braku podjęcia przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, albowiem nie wyjaśniono, czy rzeczywiście nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia (w tym bezzasadnego zdefiniowania pojęcia "czaszy zbiornika" oraz nieuwzględnienia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy norm wynikających z opracowania z 1998 roku w sprawie strefy ochrony sanitarnej pośredniej zewnętrznej i wewnętrznej wokół zbiornika wodnego "[...]");

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 62 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne – i bez uwzględnienia wniosków wynikających z akt sprawy i innych niezbędnych dowodów – przyjęcie, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany, podczas gdy z akt sprawy oraz wskazywanego przez skarżącą opracowania z 1998 r. wyraźnie wynika okoliczność odmienna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w przeszłości cel wywłaszczenia w decyzjach wywłaszczeniowych często był określany w sposób ogólnikowy, co mogło powodować trudności przy ocenie zbędności wywłaszczenia na podstawie art. 137 u.g.n. Jako przykład skarżąca kasacyjnie powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2006 r., I OSK 950/05, zgodnie z którym: "wobec braku szczegółowego planu zagospodarowania terenu, a dokonaniu wywłaszczenia tylko na cel określony ogólnie, każde wykorzystanie nieruchomości w granicach ogrodzenia jest realizacją wywłaszczenia".

Podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość co prawda nie wchodzi w skład obszaru pokrytego wodą, jednakże znajduje się w obszarze strefy ochrony sanitarnej zbiornika, co w ocenie skarżącej kasacyjnie wynika jednoznacznie z wyżej opisanego opracowania z 1998 r., dotyczącego strefy ochrony sanitarnej wokół zbiornika, gdzie wskazano: "granica wewnętrznego terenu ochrony zbiornika "[...]" powinna zostać przyjęta według linii wykupu gruntów, którą ustalono podczas budowy i jego napełniania, gdyż obszar ten stanowi strefę niekorzystnego oddziaływania zbiornika na tereny przyległe, wykupiony pas gruntu zagrożony jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem".

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew opinii WSA w Białymstoku, czaszę zbiornika "[...]" tworzy nie tylko teren fizycznie znajdujący się pod wodą, ale i pas przyległy do wody jako strefa ujemnego wpływu.

W skardze kasacyjnej powołano się na wyrok NSA z 10 sierpnia 2017 r., wydany w sprawie o sygn. I OSK 550/17, w którym uznano, że czaszę zbiornika "[...]" tworzą grunty pokryte wodą oraz pas przyległy stanowiący strefę sanitarną ujemnego wpływu. NSA, powołując się na opracowanie z 1998 r. uznał, iż granica wewnętrznego terenu ochrony zbiornika powinna zostać przyjęta według linii wykupu gruntów, gdyż obszar ten stanowi strefę niekorzystnego oddziaływania zbiornika na tereny przyległe. Skarżąca kasacyjnie wywiodła z powyższego wyroku, że NSA uznał, iż wszystkie nieruchomości przeznaczone na ten cel, znajdujące się w tym obszarze, objęte są realizacją celu wywłaszczenia. Podkreśliła, iż najistotniejszym jest, że przedmiotowa działka znajduje się właśnie w obszarze strefy sanitarnej będącej realizacją celu wywłaszczenia.

Skarżąca kasacyjnie oceniła, iż skoro przedmiotowa nieruchomość została, po wywłaszczeniu wykorzystana jako element strefy sanitarnej zbiornika "[...]", to został zrealizowany cel wywłaszczenia i nie może mieć znaczenia, czy później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta.

Równocześnie podniesiono, że organy obu instancji nie uwzględniły szeregu środków dowodowych, o których przeprowadzenie wnosiła skarżąca, a zgromadzenie tych środków w całym materiale dowodowym potwierdziłoby, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie wskazała na nieuwzględnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy norm wynikających z opracowania z 1998 r., które miało wyraźnie wskazywać, że wszystkie nieruchomości wywłaszczone na budowę zbiornika "[...]" objęte są realizacją celu wywłaszczenia. Ponadto wskazano, że nie doszło do ustalenia jaka była konkretnie treść decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z dnia [...] lutego 1984 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] lipca 1976 r. Wojewody Białostockiego. W opinii skarżącej kasacyjnie dane z tych decyzji doprowadziłyby do ustalenia, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy przeznaczona została i wykorzystana na cel do jakiego została wywłaszczona. Wskazano ponadto, że WSA w Białymstoku bezzasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania dowodowego mającego wpływ na wynik sprawy mimo, że organy nie zebrały niezbędnej dokumentacji historycznej związanej z wywłaszczeniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 6 czerwca 2022 r. poinformowano strony, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1090.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Poinformowano strony o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Pełnomocnik Wojewody Podlaskiego w piśmie z 13 czerwca 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony nie zajęły stanowiska w tej kwestii, nie wskazując też, że mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z 25 lipca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, chociaż w istocie przez powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a. z zarzutem błędnego zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., zakwestionowano również prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego.

Ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości, sposobu jej zagospodarowania, jak również jej stanu prawnego nie są kwestionowane przez strony. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, czyli rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji publicznej poczyniły właściwy wniosek uznając, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do spornej działki nie został zrealizowany.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej – na co wskazuje treść art. 136 ust. 3 u.g.n. – lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero, gdy z powyższych dowodów nie jest możliwym ustalenie celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, takich jak dokumenty poprzedzające proces inwestycyjny, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym, plan zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, Lex nr 1794728).

W rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia został jednoznacznie wskazany w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy Narewka z dnia [...] grudnia 1980 r., gdzie określono go jako budowa zbiornika wodnego "[...]", powołując się na decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] lipca 1976 r., Nr [...], wydaną przez Wojewodę Białostockiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że wskazane powyżej określenie celu wywłaszczenia zostało zdefiniowane w sposób ogólny i tak wskazany cel nie oznacza jedynie budowy samej czaszy zbiornika wodnego, ale także odnosi się do terenów bezpośrednio przyległych do linii brzegowej zalewu, które zapewniają dostęp do zbiornika, służą temu zbiornikowi oraz pozostają w zarządzie WZMiUW (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 550/17).

Realizacja celu wywłaszczenia zdefiniowanego w sposób powyżej opisany nie podważa jednak stanowiska, że nie wszystkie wywłaszczone tereny zostały zagospodarowane zgodnie z jego celem. Przedmiotowa nieruchomość nie przylega bezpośrednio do czaszy zbiornika wodnego, lecz od terenu położonego bezpośrednio nad czaszą zalewu oddzielona jest drogą gminną. Nie można zgodzić się z poglądem, że realizacja tak dużego i złożonego przedsięwzięcia jak zbiornik wodny "[...]" przekreśla możliwość uznania, że na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Okolicznością niekwestionowaną jest, że od czasu wywłaszczenia na nieruchomości nie zostały poczynione żadne prace związane – choćby pośrednio – z budową zbiornika wodnego. Działka [...] znajduje się w takim samym stanie, jak w dniu wywłaszczenia: porośnięta krzewami, drzewami, nie nosząca żadnych śladów użytkowania, ani śladów podtopień. – co wynika z oględzin przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego. Na przedmiotowej działce Kierownik Urzędu Rejonowego w Hajnówce decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. wygasił prawo Wojewódzkiego Zarządu [...] w Białymstoku do zarządu nieruchomością, który wnioskując o powyższe w piśmie z 24 maja 1991 r. wskazał, iż przedmiotowa działka została wywłaszczona na potrzeby zbiornika wodnego "[...]", ale znajduje się poza zasięgiem inwestycji i jest zatem zbędna dla WZ[...]. Gmina Narewka sprzedała już w przetargach kilkanaście działek położonych w tej samej linii co działka nr [...] i w jej sąsiedztwie. Sama działka nr [...] została przeznaczona do sprzedaży w ogłoszeniach Wójta Gminy Narewka z dnia 9 grudnia 2016 r., 26 stycznia 2017 r. i 20 czerwca 2017 r.

Nie bez znaczenia jest również fakt, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu rekreacyjnego "[...]" nad zbiornikiem [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Narewka z dnia [...] kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 14, poz. 270 z dnia 30 maja 2001 r.) oraz zmianami do planu zatwierdzonymi Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Narewka z [...] marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1881 z 16 kwietnia 2013 r.) przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest na obszarze przeznaczonym pod tereny zabudowy hotelowej i pensjonatowej.

Powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny świadczą o niewykorzystaniu działki zgodnie z celem wywłaszczenia. Budowa zbiornika wodnego wraz z wykorzystaniem przyległych nieruchomości na przestrzeni lat została zrealizowana, jednakże nie nastąpiło to na działce będącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku nie wchodzi w skład terenu, na którym zrealizowana została inwestycja w postaci zbiornika wodnego "[...]" i nie należy do obszaru wykorzystywanego w związku z funkcjonowaniem tego akwenu.

Fragment opracowania pt. "[...]" z 1998 r., na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, nie odnosi się bezpośrednio do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy, a w sposób ogólny definiuje obszar granicy wewnętrznej terenu ochrony zbiornika, nie analizując go w kontekście konkretnej działki. Co więcej, zaznaczono w nim jedynie, że "wykupiony pas gruntu zagrożony jest podtopieniem i nadmiernym uwilgotnieniem". Nie świadczy to jednak o tym, że działka jest funkcjonalnie i prawnie częścią zalewu wodnego "[...]". Ponadto wartość dowodową opracowania dotyczącego strefy ochronnej z 1998 r. można byłoby ocenić, gdyby zostało złożone w całości, natomiast złożenie jednostronicowego fragmentu tego opracowania nie daje nawet informacji przez kogo zostało sporządzone, w jakim celu i w istocie trudno ocenić, czy i jaką ma wartość dowodową.

Nie budzi wątpliwości, że na terenie spornej działki nie tylko nie powstał opisywany zbiornik wodny, ale też przedmiotowa działka nie została w żaden sposób funkcjonalnie związana z tym akwenem, pozostając poza jego terenem, rozumianym zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym.

Powyższe potwierdza fakt wygaszenia prawa zarządu do przedmiotowej działki Wojewódzkiego Zarządu [...] w Białymstoku, jako działki znajdującej się poza zasięgiem inwestycji, przeznaczenia terenów obejmujących działkę nr [...] pod zabudowę hotelową i pensjonatową w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sprzedaż przez Gminę działek sąsiadujących z omawianą nieruchomością, a także przeznaczenie samej nieruchomości obejmującej działkę nr [...] do sprzedaży.

Jak zaznaczono powyżej, ustalenia faktyczne i prawne dotyczące okoliczności niniejszej sprawy nie są kwestionowane, zaś spór dotyczył oceny prawnej poczynionych ustaleń z punktu widzenia możliwości żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, a więc oceny, czy w tych okolicznościach sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynione przez organ ustalenia, które znalazły wyraz w zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonej decyzji są prawidłowe i prowadzą do zasadnego wniosku, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie został zrealizowany. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwolił na dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy.

Powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 10 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 550/17 został wydany w odmiennym stanie faktycznym. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że wywłaszczone działki były w przeważającej części zajęte pod zbiornik wodny, a w nieznacznej części stanowiły pas gruntu bezpośrednio przyległy do zbiornika wodnego. Natomiast działka stanowiąca przedmiot zwrotu w niniejszej sprawie nie przylega bezpośrednio do zbiornika wodnego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskazany jako samodzielna podstawa kasacyjna nie mógł odnieść żadnego skutku ( pkt 2 skargi kasacyjnej), jako że jest to przepis ogólny, wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. Wskazanie tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Nietrafnie wskazano również na naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przede wszystkim przed Sądem I instancji skarżąca Gmina, reprezentowana przez adwokata, nie zgłosiła żadnych wniosków dowodowych w trybie art. 106 § 1 i 3 p.p.s.a., poza złożeniem poświadczonej za zgodność kserokopii fragmentu opracowania z 1998 r. dotyczącego wyznaczenia zasięgu strefy ochrony pośredniej zbiornika wodnego [...]. W skardze kasacyjnej natomiast powołując się na to, że organy administracji nie uwzględniły szeregu wniosków dowodowych, o których przeprowadzenie wnosiła skarżąca, nie wskazuje zarzutów naruszenia konkretnych przepisów k.p.a. tego dotyczących. Co więcej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka zarzuca, że nie doszło do ustalenia jaka była konkretnie treść decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z dnia [...] lutego 1984 r. o wywłaszczeniu, podczas, gdy przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Gminy Narewka z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...]. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność zbadania niezbędnej dokumentacji historycznej związanej z przeprowadzeniem wywłaszczenia, przyznaniem odszkodowania (nota bene fakt otrzymania odszkodowania nie jest przez wnioskujących o zwrot kwestionowany), nie ma znaczenia w kontekście oceny przesłanek uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art.136 w zw. z art.137 u.g.n.

Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 p.p.s.a., to przepis ten nie może stanowić podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Przepis ten określa uprawnienia przewodniczącego wydziału, które mają charakter organizacyjno-formalny. Kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów posiada sąd, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a.( por. wyroki NSA z: 15 marca 2017 r., sygn. I OSK 1130/15, Lex nr 2436235; 6 września 2017 r., sygn. II OSK 5/16, Lex nr 2463250; 25 lutego 2020 r., sygn. II GSK 1448/19, Lex nr 3031028).

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona. Zarzuty sformułowane przez skarżącą kasacyjnie nie były zasadne.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która ją wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach; wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w orzeczeniu oddalającym skargę kasacyjną.

Natomiast według § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) stawka minimalna za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej wynosi 50% stawki minimalnej określonej w pkt. 1, a jeżeli nie prowadził sprawy w drugiej instancji ten sam radca prawny - 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 240 zł. Stawka minimalna dla takiej sprawy jak niniejsza wynosi 480 zł, o czym stanowi § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c przywołanego rozporządzenia. Na podstawie wykładni systemowej art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 w związku z art. 207 § 1 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a-c ( por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, pub. ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38) przyjęto, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przysługuje wynagrodzenie określone na zasadach wynikających z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego aktu prawnego. O wysokości kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie przepisów powołanych w tym punkcie, zasądzając kwotę 360 zł (75% z 480 zł) na rzecz Wojewody Podlaskiego od skarżącej kasacyjnie Gminy.

-----------------------

Sygn. akt I OSK 2006/19