Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 486/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 18 , art. 91, art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: Art. 4,
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: Art. 30, art. 35, art. 91d
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. B. Z. na uchwałę Rady Gminy Łabowa z dnia 20 stycznia 2020 r. Nr XIX/127/2020 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatku za wysługę lat, a także szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Łabowa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 9 ust. 2 załącznika do uchwały oraz § 4 w zakresie słów "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r."; 2. zasądza od Rady Gminy Łabowa na rzecz skarżącego M. B. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Łabowa podjęła w dniu 20 stycznia 2020 r. uchwałę nr XIX/127/2020 w sprawie: ustalenia regulaminu określającego wysokość dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatku za wysługę lat, a także szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Łabowa. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6 i 6a, w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2215). Rada Gminy Łabowa uchwaliła w § 4, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r. za wyjątkiem § 6 ust. 2 pkt 4 i 5 Tabeli, które obowiązują od 1 września 2019 roku.

W Regulaminie wynagradzania nauczycieli szkół, przedszkoli i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Łabowa, stanowiącym załącznik do Uchwały w Rozdziale 6 "Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw" w § 9 wskazano:

1. Wynagrodzenie za jedną godzinę ponadwymiarową oblicza się dzieląc przyznaną nauczycielowi stawkę wynagrodzenia zasadniczego (łącznie z dodatkiem za warunki pracy, jeżeli praca w tej godzinie została zrealizowana w warunkach uprawniających do tego dodatku) przez miesięczną liczbę godzin tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczyciela, wynikającą z pensum zawartego w umowie.

2. Wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa oblicza się dzieląc przyznaną nauczycielowi stawkę wynagrodzenia zasadniczego (łącznie z dodatkiem za warunki pracy, jeżeli praca w tej godzinie została zrealizowana w warunkach uprawniających do tego dodatku) przez miesięczną liczbę godzin tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć, ustalonego dla rodzaju zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych realizowanych w ramach godzin doraźnego zastępstwa.

Miesięczną liczbę godzin obowiązkowego lub realizowanego wymiaru zajęć nauczyciela, o której mowa w ust. 1 i 2, ustala się mnożąc tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin przez 4,16 z zaokrągleniem do pełnych godzin w ten sposób, że czas zajęć mniejszy od 0,5 godziny pomija się, a co najmniej 0,5 godziny liczy się za pełną godzinę.

Godziny ponadwymiarowe przyznawane są w wymiarze średniorocznym ustalonym w arkuszu organizacji na dany rok szkolny, a rozliczane zgodnie z faktycznym wykonaniem w okresach miesięcznych.

Godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw rozliczane są w układzie miesięcznym, na podstawie sporządzonego zestawienia, zatwierdzonego przez dyrektora.

Wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw wypłaca się na zasadach określonych w art. 39 ust. 4 ustawy.

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący M. B. Z. Skarżący zaskarżył przedmiotową uchwałę w części: § 9 (Rozdział 6. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw) Załącznika do uchwały w zakresie, w jakim nadaje brzmienie ustępowi 2 odnośnie obliczania wynagrodzenia za godzinę doraźnego zastępstwa oraz § 4 uchwały w zakresie jej mocy obowiązującej z wyłączeniem słów "za wyjątkiem § 6 ust. 2 pkt 4 i 5 Tabeli, które obowiązują od dnia 1 września 2019 roku".

Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2215) podnosząc, że wskazane w treści skargi części Uchwały Nr XIX/127/2020 Rady Gminy Łabowa z dnia 20 stycznia 2020 r. w bardzo rażący sposób naruszają interes prawny i uprawnienia skarżącego jako dyplomowanego nauczyciela języka niemieckiego i edukacji dla bezpieczeństwa z przygotowaniem pedagogicznym zatrudnionego nieprzerwanie od 1 września 2009 r. w trzech szkołach prowadzonych przez Gminę Łabowa w łącznym wymiarze 18/18 etatu.

Pierwsze naruszenie zawarte jest w § 9 (Rozdział 6. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw) Załącznika do uchwały. Art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela stanowi, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Natomiast ust. 2 zawarty w § 9 Załącznika do uchwały jest sprzeczny z cytowanym powyżej fragmentem Karty Nauczyciela, gdyż nakazuje inny sposób obliczania wynagrodzenia za godzinę doraźnego zastępstwa. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżący jest nauczycielem dyplomowanym z przygotowaniem pedagogicznym, który naucza języka niemieckiego i edukacji dla bezpieczeństwa i jest zatrudniony w pełnym wymiarze godzin, jego tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz wynosi 18. Wynagrodzenie zasadnicze nauczyciela dyplomowanego z przygotowaniem pedagogicznym wynika z odrębnych przepisów i wynosi obecnie 3817,00 zł brutto, zatem osobiste zaszeregowanie skarżącego wynosi 18/18 przy wynagrodzeniu zasadniczym 3817,00 zł.

Skarżący przedstawił różnicę między wysokością jego wynagrodzenia za godzinę ponadwymiarową liczoną według art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela oraz według zaskarżonej uchwały. Z obliczeń wynika, że wynagrodzenie skarżącego w przypadku jednej godziny zastępstwa odbywanego na świetlicy jest mniejsze, jeśli zastosuje się schemat liczenia jego wysokości zapisany w przedmiotowej uchwale. Istnieje zatem widoczna niekorzyść dla skarżącego podczas odbywania zastępstwa wszędzie tam, gdzie tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych jest większa niż 18, czyli ta wynikająca z osobistego zaszeregowania. Zatem brzmienie § 9 ust. 2 jest sprzeczne z prawem i krzywdzące finansowo dla skarżącego, biorąc pod uwagę jego osobiste zaszeregowanie.

Drugie naruszenie zawarte jest w § 4, który nadaje skarżonej uchwale wcześniejszą moc obowiązywania, niż dzień jej wejścia w życie. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dnia 10 lutego 2020 roku, a w życie weszła 24 lutego 2020 roku. Jest to po upływie pierwszego okresu wypłacania nauczycielom w Gminie Łabowa wynagrodzeń za godziny doraźnych zastępstw. Retroaktywność rzeczonej uchwały działa w związku z tym również na niekorzyść innych nauczycieli, którzy mają takie samo osobiste zaszeregowanie jak skarżący, a zastępstwo realizowali na zajęciach, których tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin jest większy niż 18 (np. świetlica szkolna). Nie byli wówczas świadomi tego, że za zastępstwo odbywane na świetlicy otrzymają 35,34 zł brutto, a nie 50,08 zł brutto i ponadto wcześniejsza moc obowiązywania zaskarżonej uchwały rodzi konieczność zwrotu różnicy między tymi kwotami. Winy za to nie ponosi nikt z nauczycieli, a jedynie organ podejmujący tę uchwałę, gdyż niezastosowanie wcześniejszej mocy jej obowiązywania nie spowodowałoby takiej sytuacji. Są także nauczyciele, którzy realizowali doraźne zastępstwa na zajęciach, których tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin jest mniejszy niż ich osobiste zaszeregowanie (np. zajęcia opiekuńcze = 18 godz.) i tym samym zyskali większe wynagrodzenie za odbyte zastępstwa niż te, które byłyby liczone zgodnie z ich osobistym zaszeregowaniem. Takie sytuacje też miały miejsce, więc było to z korzyścią dla nich.

Skarżący wniósł o to, aby Sąd zakazał domagania się przez Gminny Zespół Obsługi Jednostek w Łabowej zwrotu nadwyżki wynagrodzenia za zrealizowane godziny doraźnych zastępstw od nauczycieli, którzy zyskali na obowiązywaniu uchwały od 1 stycznia 2020 roku do dnia ewentualnego stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie jej mocy obowiązującej, gdyż to nie oni ponoszą winę za uchwalenie tego aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łabowa wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona w części uchwała narusza wskazane w skardze przepisy prawa w sposób przesądzający o konieczności wyeliminowania jej zapisów z porządku prawnego. Kwestionowane przez skarżącego przepisy uchwały nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, tym samym brak jest zdaniem organu podstaw do uznania, że akt ten narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przedmiotowa uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w szczególności z zapisami ustawy Karta Nauczyciela.

W ocenie organu bezzasadne są zarzuty skarżącego, jakoby zapisy § 9 Załącznika do Uchwały nr XIX/127/2020 Rady Gminy Łabowa z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatku za wysługę lat, a także szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Łabowa naruszały art. 35 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela.

Rada Gminy Łabowa, działając na podstawie delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, w podjętej uchwale nr XIX/127/2020 z dnia 20 stycznia 2020 r. ustaliła m.in. szczegółowe zasady obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźne zastępstwa. Według organu w przypadku zastępstwa realizowanego przez skarżącego (nauczyciel języka niemieckiego) na świetlicy nie prowadzi on zajęć związanych z jego przedmiotem nauczania, tj. nie realizuje podstawy programowej, a jedynie prowadzi zajęcia opiekuńcze w zastępstwie wychowawcy świetlicy. Wobec powyższego nie można uznać, że w takiej sytuacji skarżący realizuje zajęcia wynikające ze swojego pensum (18 godzin). Wobec powyższego w pełni uzasadnione jest wypłacanie wynagrodzenia za doraźne zastępstwa według pensum odpowiadającemu rodzajowi realizowanych zajęć przez skarżącego (pensum wychowawcy świetlicy). Przyjęte przez organ prowadzący unormowania nie faworyzują zatem żadnego nauczyciela, niezależnie od zajmowanego przez niego stanowiska, a co więcej są zgodne z zasadą równego traktowania w zatrudnieniu, a konkretnie z art. 183c Ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe organ podniósł, że przyjęte szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli z terenu Gminy Łabowa w żadnym wypadku nie dyskryminują nauczycieli zajmujących określone stanowisko.

Skarżący upatruje możliwości uchylenia uchwały nr XIX/127/2020 Rady Gminy Łabowa z dnia 20 stycznia 2020 roku w tym, że zapisy § 4 uchwały wprowadzają jej wcześniejszą moc obowiązywania, niż data wejścia w życie (za wyjątkiem § 6 ust. 2 pkt 4 i 5 Tabeli, które obowiązują od dnia 1 września 2019 roku). Wprowadzenie ich w życie z mocą wsteczną nie narusza zdaniem organu zapisów obowiązującego prawa, gdyż wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem skargi jest § 9 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Gminy Łabowa z dnia 20 stycznia 2020 r. nr XIX/127/2020 w sprawie: ustalenia regulaminu określającego wysokość dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatku za wysługę lat, a także szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Łabowa oraz § 4 powyższej uchwały w zakresie jej mocy obowiązującej z wyłączeniem słów "za wyjątkiem § 6 ust. 2 pkt 4 i 5 Tabeli, które obowiązują od dnia 1 września 2019 roku".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatku za wysługę lat, a także szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Łabowa jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Wobec powyższego konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis, Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zdaniem Sądu skarżący wykazał istnienie interesu prawnego w wyżej określonym rozumieniu, wskazał bowiem, że jest nauczycielem, do którego znajdują zastosowanie określone w zaskarżonej uchwale regulacje w zakresie wysokości dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowych warunków ich przyznawania, wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatku za wysługę lat, a także szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych składników wynagrodzenia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy przede wszystkim zaakcentować, iż przedmiotem zaskarżenia są wyłącznie § 9 ust. 2 Załącznika do uchwały w zakresie, w jakim nadaje brzmienie ustępowi 2 odnośnie obliczania wynagrodzenia za godzinę doraźnego zastępstwa oraz § 4 uchwały w zakresie jej mocy obowiązującej z wyłączeniem słów "za wyjątkiem § 6 ust. 2 pkt 4 i 5 Tabeli, które obowiązują od dnia 1 września 2019 roku", co ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6 i 6a, w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2215). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy w szczególności stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art. 30 ust. 6 i 6a ustawy Karta Nauczyciela stanowi, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3. Regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Zgodnie z art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 30 ust. 6 tej ustawy wykonuje w szczególności rada gminy.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodzi wskazana w art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanka sprzeczności zakwestionowanej uchwały z prawem, polegająca na braku uprawnienia rady gminy do podjęcia uchwały w części, której treścią i skutkiem jest określenie przysługującego nauczycielowi wynagrodzenia za godziny godziny doraźnych zastępstw, co jest równoznaczne z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do wydania uchwały o tej treści, a zatem naruszenie to winno być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa uprawniające organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 91 ust.1 u.s.g.

Należy podnieść, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższy przepis konstytucyjny zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji danego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Przepisy kompetencyjne podlegają zawsze ścisłej wykładni językowej, domniemanie objęcia upoważnianiem materii w nich niewymienionych w drodze innych rodzajów wykładni (celowościowej bądź systemowej) nie może wchodzić w rachubę. Nie można zatem domniemywać kompetencji organu w oparciu o inną jego kompetencję.

Żaden przepis ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela nie daje radzie gminy uprawnienia do ustalania przysługującego nauczycielowi wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw w drodze uchwały. Podstawy prawnej dla zakwestionowanej uchwały nie może stanowić powołany w niej art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Jak już wyżej wskazano, według tego przepisu organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3.

Z treści powyższego uregulowania wynika, że przyznana organowi prowadzącemu szkołę (w niniejszej sprawie Radzie Gminy Łabowa) kompetencja do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw ograniczona została w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela. W tym ostatnim przepisie ustawodawca wskazał, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy.

Zestawienie uregulowań zawartych w art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 35 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela nie pozostawia wątpliwości, że Rada Gminy Łabowa nie została upoważniona do ustalenia przysługującego nauczycielowi wynagrodzenia w szczególności za godziny doraźnych zastępstw. W tym zakresie kompetencja Rady została ograniczona, a to z tego względu, że ustawodawca postanowił samodzielnie uregulować tą materię w treści art. 35 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela.

Zasadna jest także skarga w zakresie zarzutu dotyczącego § 4 uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r. za wyjątkiem § 6 ust. 2 pkt 4 i 5 Tabeli, które obowiązują od 1 września 2019 roku, a zatem z mocą wsteczną.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

Trafny jest zdaniem Sądu zarzut skarżącego naruszenia zasady lex retro non agit. Zakaz retroaktywności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego, a odstępstwa w tym zakresie może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych w ustawie. Powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przewiduje takie wyjątki. Przepis art. 5 powyższej ustawy przewiduje możliwość nadania aktowi normatywnemu mocy wstecznej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Należy zauważyć, że skoro art. 5 powołanej ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie", to obowiązkiem organów w przypadku korzystania z tej instytucji prawnej jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. W niniejszej sprawie uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, które odnosiłoby się do regulacji zawartej w § 4 uchwały, co nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy jej podejmowaniu. W powyższym zakresie zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 9 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.".

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania. Na koszty postępowania złożyła się kwota 300 zł tytułem wpisu uiszczonego od skargi.