Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 738/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 5 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1207/15 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1207/15 oddalił skargę P. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania komunalizacyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna" lub "ustawa z dnia 10 maja 1990 r."), stwierdził, że Gmina Miasto [...] z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nabyła nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. miasto, w obrębie [...] , objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 0,0611 ha; nr [...] o pow. 0,0011 ha; nr [...] pow. 0,0014 ha; nr [...] o pow. 7,6400 ha; nr [...] o pow. 0,0306 ha; nr [...] o pow. 0,0737 ha; nr [...] o pow. 0,0018 ha; nr [...] o pow. 0,0604 ha; nr [...] o pow. 0,0068 ha; nr [...] o pow. 0,0058 ha; nr [...] o pow. 0,0162 ha; nr [...] o pow. 0,0126 ha; nr [...] o pow. 0,0018 ha; nr [...] o pow. 0,0014 ha; nr [...] o pow. 0,0043 ha; nr [...] o pow. 0,0086 ha; nr [...] o pow. 0,0133 ha; [...] o pow. 0,0220 ha; nr [...] o pow. 0,0237 ha; nr [...] o pow. 0,0090 ha; nr [...] o pow. 0,0034 ha; nr [...] o pow. 0,0822 ha; nr [...] o pow. 6,9454 ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że wskazane działki objęte są księgą wieczystą, w której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Z 1948 r., Nr 43, poz. 312). Ponadto przeprowadzone postępowanie wykazało, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w dacie 27 maja 1990 r. władało nieruchomością bez stosownego tytułu prawnego. Skoro nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie wskazanego przedsiębiorstwa, to należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość spełnia zatem przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a tym samym z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. stała się ona własnością Gminy Miasto [...].

Po rozpatrzeniu odwołania P. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Komisja wskazała, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie posiadało ani prawa zarządu ani prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie przysługiwał mu żaden tytuł prawny, który eliminowałby komunalizację mienia z mocy prawa. W dniu 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), która w art. 38 ust. 2 stanowiła, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wcześniej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), czyli aktu wykonawczego do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) prawo zarządu ustanawiane było w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Skoro P. w analizowanej dacie nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to mienie to w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegało komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były bowiem zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Komisja podkreśliła również, że żadne powojenne przepisy, w tym przepisy o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie tworzyły w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego, a tylko takie uprawnienie przedsiębiorstwa mogłoby wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne objęcie i władanie nieruchomością nie jest równoznaczne z prawnym jej zarządzaniem. Również z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) nie wynikały żadne uprawnienia przedsiębiorstwa do konkretnych działek, o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie lub zarząd. Wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne dotyczące podmiotu władającego, czyli Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, wskazują wyłącznie na stan faktyczny, natomiast nie dowodzą one tytułu prawnego PKP do określonego gruntu. Dodać ponadto należy, że w sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wykonywanie funkcji transportowych nie było bowiem wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogły wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

Na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej P. S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, art. 34 i art. 34 a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Ponadto wytknięto naruszenie art. 7, art. 77, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę P. S.A.

W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że istotnym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zbadanie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe dysponowało tytułem prawnym do tej nieruchomości, czy też władanie przedmiotowym mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe było jedynie władztwem faktycznym.

W ocenie WSA w Warszawie trafne jest stanowisko organów administracji obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Skoro stan prawny i faktyczny nieruchomości bada się na dzień 27 maja 1990 r., to oczywistym jest, że takie ustalenia muszą być powiązane z przepisami obowiązującymi we wskazanej dacie. Chybione jest zatem powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie. Powołana ustawa z dnia 8 września 2000 r. weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r. Tym samym jej przepisy mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), które to mienie decyzjami konstytutywnymi będzie komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, natomiast nie mogą się one odnosić do mienia już skomunalizowanego z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, w którym Trybunał wskazał, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r., który wprowadził przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 34a nie dotyczy zaś niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Zdaniem WSA w Warszawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie posiadało do spornej nieruchomości żadnego tytułu prawnego. W dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie w faktycznym władaniu Polskich Kolei Państwowych. Świadczą o tym m.in. dołączone do akt sprawy oświadczenia Dyrektorów Polskich Kolei Państwowych z dnia 27 listopada 2006 r., wypisy z ewidencji gruntów oraz wykazy zmian gruntowych, z których wynika, że sporna nieruchomość była własnością Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu Polskich Kolei Państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 38 przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Ponadto powołana ustawa w art. 87 ust. 2 stanowiła, że zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast stosownie do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (ustawa ta została zastąpiona ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r.), państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa do nieruchomości. Grunty mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem, według ustawy, był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Istotne jest również to, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać położenie nieruchomości, jej powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z nieruchomości. Użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację. Zgodnie z ustawą komunalizacyjną komunalizacja mienia w omawianym trybie następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Nieposiadanie przez Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do spornej nieruchomości oznacza, że w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki do komunalizacji mienia z mocy prawa, a tym samym za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez organy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez wadliwe uznanie, że wyszczególnione w zaskarżonej decyzji działki należały w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji państwowej.

Zdaniem WSA w Warszawie organy orzekające w sprawie trafnie ponadto przyjęły, że w sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Zawarte w tym przepisie określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie do nieruchomości określonego tytułu prawnego, którym Polskie Koleje Państwowe jednak nie legitymowały się. Istotne jest również to, że w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" nie zostało ujęte.

Prawa zarządu Polskich Kolei Państwowych do spornych nieruchomości nie można także wywieść z aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych. Nie kształtowały one stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania indywidualnych aktów dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Z powyższych przyczyn przedstawiane przez stronę skarżącą poglądy wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege należy uznać za nieuprawnione.

Wbrew twierdzeniom Polskich Kolei Państwowych prawa zarządu do konkretnej nieruchomości nie można również wywodzić z art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji nie jest trafny ponadto zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, gdyż te regulacje odnoszą się do innego, niż objęte skarżoną decyzją, mienia Skarbu Państwa. Sam tryb komunalizacji mienia ogólnonarodowego określony w ust. 4 powołanego artykułu dotyczy przekazywania gminom na ich wniosek mienia związanego z realizacją ich zadań. Nie dotyczy on więc nabywania mienia przez gminy z mocy prawa.

Nieuzasadniony jest zarzut pominięcia w niniejszej sprawie art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższy przepis nie ma bowiem znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia zarządu przedsiębiorstwa przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego Polskie Koleje Państwowe, nie wykazały. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że przedsiębiorstwo nie dysponuje decyzją o przekazaniu mu spornego gruntu w tym trybie. Nie posiada jej też organ prowadzący ewidencję gruntów, mimo że przepisy art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) nakładają na organy i osoby władające gruntem obowiązek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych, w tym także złożenie ostatecznych decyzji administracyjnych, z których zmiany te wynikają, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Reasumując WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zebrała i rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego oraz dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do nieruchomości oraz w prawidłowy sposób wyjaśniła motywy zajętego w sprawie stanowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

• błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia na PKP tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu nie był wyłącznie fakt uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";

• błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez 1) błędne przyjęcie, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; 2) błędne przyjęcie, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; 3) błędne przyjęcie, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

• błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

• błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie należała do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe,

• błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

• niezastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe i uznanie, że tylko konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

2. naruszenie przepisów postępowania, a to:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i powinna być również uznana za dowód istnienia zarządu. W myśl bowiem zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi,

• art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi, względnie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu, z jakich powodów pominięto podstawowy zarzut skargi, iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, że nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

• art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że 38 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowi, iż "państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego". Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi o decyzji terenowych organów administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym. Nie można tych przepisów traktować jako immanentną całość. To są dwie odrębne normy. Ust. 1 stanowi bowiem tylko tyle, że grunty wydzielone i nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne pozostają w ich zarządzie, ale wydzielenie i nabycie mogło mieć miejsce zarówno w drodze decyzji terenowych organów administracji państwowej o oddaniu w zarząd na podstawie ust. 2, jak i w przypadku jakiegokolwiek innego nabycia prawa do gruntu, na podstawie chociażby rozporządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP. Błędna jest interpretacja, że każda jednostka organizacyjna (także ta, która posiadała już zarząd z mocy prawa, jak w przypadku PKP) miała "obowiązek" na gruncie art. 38 ust. 2 do wystąpienia do terenowego organu administracji państwowej o wydanie decyzji. Nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro takowe prawo już się posiada z mocy prawa. Prawo zarządu na podstawie tego przepisu mogły uzyskać jedynie jednostki, które takim prawem dotychczas nie legitymowały się.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nabycie tytułu prawnego przez PKP na podstawie art. 4 rozporządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP miało miejsce z mocy prawa. Brak zatem dokumentów po stronie PKP w zakresie inwentaryzacji, czy ewidencji, nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia wobec przedmiotowych gruntów podstawowej przesłanki, jaką jest pozostawanie linii kolejowej w zarządzie Ministerstwa Komunikacji w dacie wejścia w życie rozporządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP. Brak tego elementu postępowania dowodowego powoduje już sam w sobie, iż decyzja jest nielegalna i podlega uchyleniu, albowiem narusza prawo materialne, a w konsekwencji przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nieruchomość była w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej od 1919 r. Nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiekolwiek innej jednostce organizacyjnej. Nigdy też poprzedniczki prawne skarżącej nie utraciły zdolności do bycia posiadaczem nieruchomości. Nieracjonalnym jest więc oczekiwanie, aby cokolwiek w zakresie stanu prawnego nieruchomości - po siedemdziesięciu prawie latach - zmieniło wejście w życie art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Organy administracyjne nie wykazały, aby kiedykolwiek od roku 1919 przedmiotowa nieruchomość została przekazana we władanie jakiegokolwiek terenowego organu administracji państwowej.

Pismem z dnia 17 października 2016 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. cofnęły skargę kasacyjną w części dotyczącej działki nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej O. Miasto, w obrębie [...]. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w powyższym zakresie (postanowienia z dnia 18 listopada 2016 r. i z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. I OSK 738/16).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem skargi złożonej do WSA w Warszawie była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości. Sąd I instancji oceniał legalność tej właśnie decyzji, nie orzekł natomiast w stosunku do innego aktu lub czynności, które nie mogły stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Oczywistym zatem jest, że WSA w Warszawie orzekał w granicach przedmiotu zaskarżenia, a tym samym granic, o jakich mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., w żaden sposób nie przekroczył.

Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. można rozważać także wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, Lex nr 337811 oraz wyroki NSA z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 266/11 i z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1148/11). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 P.p.s.a z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - zostały złamane przez organy administracji publicznej, a których naruszenia WSA w Warszawie powinien był uwzględnić z urzędu. Zatem i z tych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. uznać należy za chybiony.

Niezasadny jest również wytyk dotyczący złamania art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprawdzać się do zarzutu załamania art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez taki wytyk nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego.

Usprawiedliwionych podstaw nie mają także pozostałe zarzuty procesowe, to jest wytyki dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. W związku z takimi zarzutami należy w pierwszej kolejności zauważyć, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie trafnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji. Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.). Strona skarżąca kasacyjnie zwalczając zasadność komunalizacji nieruchomości nie podważyła skutecznie tych ustaleń. Spółka nie wykazała zatem, aby sygnalizowane przez nią uchybienia w ogóle miały miejsce, a zwłaszcza by w sprawie doszło do złamania przepisów procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów procesowych, w rzeczywistości starała się dowieść, że organy a następnie Sąd I instancji nie tyle wadliwie przeprowadziły swe postępowanie, co dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, pomijając, że dla prawidłowej oceny tytułu prawnego Polskich Kolei Państwowych do spornej nieruchomości - zdaniem strony - nie było w ogóle konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym. Powyższe kwestie, czego Spółka z niezrozumiałych względów konsekwentnie nie przyjmuje do wiadomości, nie powinny być w ogóle podnoszone w ramach zarzutów procesowych. Są to zagadnienia materialne, a tym samym mogą być one analizowane jedynie przy cenie zarzutów formułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni kwestionowanych norm materialnoprawnych i właściwie ocenił sposób zastosowania tych przepisów.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy komunalizacyjnej z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Zatem bezzasadne są zarzuty złamania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 6 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji powołanych przepisów nie naruszył.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego a nadto w abstrakcyjnej uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął bowiem, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść zarzuty dotyczące art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy. Następnie zarząd powierniczy - wskutek skreślenia użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy" - uległ przekształceniu w zarząd. Wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. z dniem 8 grudnia 1960 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311). Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Z dniem uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r. uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Tym samym Polskie Koleje Państwowe z dniem 8 grudnia 1960 r. utraciły zarząd nieruchomościami przyznany cytowanym rozporządzeniem z 1926 r. Zarząd powstały ex lege nie może bowiem istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej. Ustawa o kolejach przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe przyznała jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powyższe przepisy nie mogły zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Polskie Koleje Państwowe, jeżeli Koleje w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została PKP oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz PKP innego prawa rzeczowego.

Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Ostatnio wymienione mienie stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe było uwłaszczenie PKP gruntem, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 ( OTK –A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.

Bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Polskie Koleje Państwowe bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku trafnie zatem przyjął, że art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej w niniejszej sprawie nie miał zastosowania.

Całkowicie chybione są ponadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca kasacyjnie spółka nadal nie przyjmuje do wiadomości, że powyższe przepisy zarówno w niniejszej jak i w szeregu podobnych sprawach w ogóle nie mogły mieć zastosowania. Omawiana ustawa komunalizacyjna przewiduje dwojaki sposób nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), a mianowicie z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2), oraz na wniosek gminy (art. 5 ust. 3 i ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli w trybie przepisów regulujących przejście na rzecz właściwych gmin z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Oczywistym zatem jest, że ocenie organów administracji, a następnie Sądu I instancji, podlegać mogły wyłącznie przesłanki nabycia przez gminę spornej nieruchomości z mocy prawa. Natomiast kwestie dopuszczalności przekazania gminie mienia na podstawie w art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie mogły być w ogóle analizowane, bowiem nie mieściły się one w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.