Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1260/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej – M. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z 28 maja 2015 r., na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 147 kpa oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpoznaniu sprawy wznowionej na wniosek M. Z. umorzył postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 29 lutego 2012 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zmieniającą decyzję pozwolenia na budowę Nr [...] z 28 października 2011 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych "A" i "B" (wraz z garażami wbudowanymi) oraz instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gaz. i elektr. wraz z budową dwóch szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne oraz zewnętrznej instalacji energii elektrycznej na działkach nr [...], [...] obr. [...], budowa przyłącza i sieci wody na działkach nr [...] i [...] obr. jw., przy ul. P. w K." w zakresie: wykonania podpiwniczenia pod całością budynków, wykonania schodów z poziomu piwnic na parter, zmiany wysokości kondygnacji (pierwsze i drugie piętro), zmiany na elewacjach w zakresie przesunięcia otworów okiennych, rozbudowa wewnętrznych instalacji wewnętrznych: wod.-kan., gaz., elektr.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzja z 29 lutego 2012 r., znak: [...] stała się ostateczna w dniu 15 marca 2012 r.

W dniu 20 marca 2013 r. do organu wpłynął wniosek M. Z. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 29 lutego 2012 r. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni wyjaśniła, że ze zmienionej decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego nastąpiło w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z 9 lipca 2009 r., a wnioskodawczyni była stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem wnioskodawczyni, decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła jej interesu prawnego, co wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na fakt, że reguluje zachowanie stosunków wodnych pomiędzy sąsiednimi działkami oraz zasadę dobrego sąsiedztwa. Wbrew treści decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, wprowadzone zmiany do projektu nie dotyczą jedynie elementów wyraźnie w niej wskazanych. W pierwotnej decyzji zatwierdzono projekt budowlany wskazujący na posadowienie budynku na gruncie położonym na wysokości 204,95 m.n.p.m., co zakładało niwelację terenu nie przekraczającą poziomu usytuowania budynku na działce wnioskodawczyni, natomiast z rysunków załączonych do projektu zamiennego wynika, że wysokość ta wynosi 205,58 m.n.p.m., a zatem o 63 cm wyżej niż według projektu zatwierdzonego pierwotną decyzją. Zdaniem wnioskodawczyni narusza to istotnie jej interes prawny, jako właścicielki nieruchomości położonej pomiędzy inwestycją, a wałem przeciwpowodziowym rzeki [...] i naraża ją na spływanie wód z podwyższonego poziomu gruntu na działce objętej inwestycją.

Organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa. Postanowieniem z 24 lutego 2014 r. wznowił przedmiotowe postępowanie.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowionego Prezydent Miasta decyzją z 21 marca 2014 r. umorzył postępowanie wznowione w przedmiotowej sprawie, uznając, że nieruchomość wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda [...] decyzją z 15 maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że stwierdzenie, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa powinno skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 28 lipca 2014 r. umorzył postępowanie wznowione, uznając, że nie jest związany interpretacją Wojewody [...], zaś organ II instancji, niepodzielając w tym zakresie stanowiska organu I instancji winien podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 kpa. Wojewoda [...] decyzją z dnia 24 października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podtrzymują swoje stanowisko o zastosowaniu w sprawie art. 151 kpa. Organ stwierdził, że wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 22 grudnia 2014 r. umorzył wznowione postępowanie. Decyzja ta została po raz kolejny uchylona przez Wojewodę decyzją z 24 lutego 2015 r.

Rozpatrując sprawę po raz czwarty, Prezydent Miasta wskazał, że kwestią warunkującą możliwość zbadania powołanej we wniosku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy wnioskodawczyni powinna być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 29 lutego

2012 r. Ustalenie, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, musi być pochodną ustalenia, że istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, który wprowadza, w związku z realizacją obiektu budowlanego objętego wnioskiem, ograniczenia w zagospodarowaniu jakiegoś terenu. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczony jest przepisami odrębnymi, którymi w przypadku obiektów budowlanych są warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

Zgodnie z decyzją z 29 lutego 2012 r., znak: [...] obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane obejmował działki nr [...] i [...] i nie obejmował działki nr [...], stanowiącej współwłasność wnioskodawczyni. Zgodnie z decyzją pierwotną 28 października 2011 r., znak: [...] obszar oddziaływania obiektu obejmował działki nr [...] i [...] oraz działkę nr [...]. Obszar oddziaływania obiektu zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zmianie pozwolenia na budowę był węższy niż w decyzji pierwotnej, ponieważ nie obejmował działki nr [...], na której zlokalizowano zjazd na teren inwestycji kubaturowej. Decyzja Prezydenta Miasta z 29 lutego 2012 r. dotyczyła zmian decyzji 28 października 2011 r. w zakresie wewnątrz budynku oraz rozmieszczenia okien w elewacjach (bez zmiany wymiarów budynku). M. Z. nie była stroną postępowania, ponieważ w decyzji pierwotnej obszar oddziaływania nie obejmował działki nr [...]. Ze względu na okoliczność, że działka nr [...] znajdowała się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a zmiana decyzji nie dotyczyła projektu zagospodarowania terenu, ani wymiarów budynku, nie było podstaw do rozszerzania obszaru oddziaływania inwestycji o działkę nr [...]. Zgodnie z projektem budowlanym zamiennym, projekt zagospodarowania terenu nie uległ zmianie, nie uległy zmianie również zewnętrzne wymiary budynku (szerokość, długość i wysokość), co potwierdzają wszystkie rysunki architektoniczne, wszystkie dokonane zmiany wprowadzono w sposób przejrzysty (w kolorze czerwonym). Przedmiotowy projekt budowlany zamienny nie obejmuje jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych. Podnoszony we wniosku o wznowienie argument, że w projekcie pierwotnym posadowienie budynku zatwierdzono na wysokości 204,95 m.n.p.m. a w projekcie zamiennym na poziomie 205,58 m.n.p.m. dotyczy de facto zmiany tzw. poziomu zero budynku (poziomu parteru nad piwnicą, który nie jest poziomem terenu) i w żadnej mierze nie zmienia stosunków wodnych panujących na przedmiotowym terenie (wymiary budynków i podstawowe kształty dachu nie ulegają zmianie, zatem ilość wód opadowych z powierzchni dachowych również nie ulega zwiększeniu). Na rysunkach wszystkich elewacji pokazano (identycznie jak w projekcie pierwotnym), że wysokość budynków od poziomu terenu (wrysowanego jako płaski) do kalenicy wynosi 11 m i jest obowiązująca, co jest zgodne z decyzją lokalizacyjną (o warunkach zabudowy). Poziom zero budynku nanosi w projekcie uprawniony projektant, który bierze odpowiedzialność za wewnętrzną spójność merytoryczną projektu. Projekt zamienny dotyczył zmian istotnych w rozumieniu ustawy -Prawo budowlane tj. podstawowych parametrów budynku - w tym przypadku jedynie kubatury przedmiotowych budynków, która uległa zmianie z uwagi na wykonanie podpiwniczenia pod całością budynków, co zostało określone w temacie decyzji oraz pokazane szczegółowo na rysunkach architektonicznych. Temat decyzji zamiennej jest wystarczająco szczegółowy, a wszystkie detale zakresu zmian są doprecyzowane na poszczególnych rysunkach projektu, który jest zatwierdzony decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym nie można mówić o oddziaływaniu projektowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią tj. działkę nr [...]. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas - zgodnie ze znowelizowanym Prawem budowlanym - nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji.

Dalej organ podał, że z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego uzależniona jest od spełnienia warunków podmiotowych i przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe dotyczą organu właściwego w sprawie wznowienia oraz podmiotu będącego stroną, natomiast przesłanki przedmiotowe dotyczą istnienia ostatecznego rozstrzygnięcia oraz dopuszczalności stosowania właśnie tego trybu postępowania. Dopiero więc ustalenie przez właściwy organ, że: 1) wniosek złożyła osoba do tego legitymowana; 2) wniosek dotyczy rozstrzygnięcia ostatecznego; 3) podana przyczyna wznowienia należy do katalogu wad wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 kpa - zobowiązuje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postanowienia w oparciu o art. 149 § 1 kpa. Co do zasady, rozstrzygnięcie wznowionego postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 151 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie takie może zostać podjęte, jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie i przez osobę uprawnioną. A contrario, zatem, jeżeli wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony w terminie i przez osobę uprawniona, można mówić o bezprzedmiotowości postępowania wznowionego. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Organ podkreślił, że nowelizacją ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., ustawodawca wprowadził jednolitą dla wszelkich postępowań, zarówno zwykłych jak i nadzwyczajnych, formę rozstrzygnięcia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przymiotu strony, tj. formę postanowienia. Jak wskazano w opinii dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opracowanej przez Prof. zw. dr hab. W. C. z Katedry Polskiego Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu [...] na zlecenie Biura Analiz Sejmowych, z 21 czerwca 2010 r.: "jedynie wtedy, gdy w chwili złożenia wniosku nie można precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, można przyjąć, iż należy wszcząć postępowanie administracyjne i w jego toku wyjaśnić wątpliwości dotyczące istnienia interesu prawnego wnoszącego podanie. W przypadku jego braku wszczęte postępowanie musi być umorzone". Wniosek taki wynika z treści art. 61a kpa, wprowadzającego ogólną zasadę niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu, co na gruncie postępowania w przedmiocie wznowienia wyraża treść art. 61 a i art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 147 kpa.

W ocenie organu, w wypadku wznowienia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, nie jest dopuszczalne badanie przesłanek wznowienia, a w konsekwencji -oparcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 kpa, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego. Wobec powyższego zastosowanie znaleźć musi art. 105 § 1 kpa. Jeśli jednak, zdaniem organu odwoławczego, właściwe byłoby jednak wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej pozwolenie na budowę to organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec, co do istoty sprawy, a nie zastosować art. 138 § 2 kpa.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. Z., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji oraz orzeczenia co do istoty sprawy. Odwołująca podtrzymała swoje stanowisko w kwestii posiadania przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 29 lutego 2012 r. na skutek podniesienia rzędnej terenu. Wskazała na zasadność przeprowadzenia oględzin w terenie.

Wojewoda decyzją z 5 sierpnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stwierdzenie, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją skutkować powinno wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a nie decyzji na podstawie art. 105 kpa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ustalenie, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie wpłynęła na treść decyzji. Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która umarza wznowione postępowanie. Umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, byłoby dopuszczalne w sytuacji, gdyby przykładowo organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania pomimo braku dopuszczalności jego wszczęcia (np. niedotrzymanie terminu określonego w art. 148 kpa, brak ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek). Nie dotyczy to natomiast sytuacji stwierdzenia braku przesłanek wznowienia, gdyż wtedy organ obowiązany jest wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Potwierdzenie powyższej zasady można znaleźć w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Organ II instancji potrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody , zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7, 8, 12, 77, 107, 149 i 151 kpa poprzez nieorzeczenie przez organ II Instancji co do istoty sprawy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i uchylającej decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z 29 lutego 2012 r. znak [...] i orzeczenie co do istoty sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że treść decyzji organu I i II instancji, a także przebieg postępowania wskazuje na istnienie sporu o charakterze formalnoprawnym pomiędzy organami. Rozstrzygniecie tego sporu należeć winno do sądu w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że nie posiada wiedzy specjalistycznej z dziedziny architektury i inżynierii, aby móc dokonać kompleksowej analizy mapy projektowej, wobec czego zwróciła się z wnioskiem o dokonanie przedmiotowych ustaleń przez organ II instancji. Ponadto na podstawie art. 85 kpa podtrzymała wniosek o przeprowadzenie oględzin nieruchomości objętych inwestycją oraz stanowiącej jej własność, co pozwoliłoby zweryfikować błędne twierdzenie organu I instancji, iż wskutek projektowanych zmian kwestionowanej inwestycji nie można mówić ani o oddziaływaniu na nieruchomość skarżącej ani o zmianie stosunków wodnych. Organ II Instancji wniosków tych nie uwzględnił poprzestając na wydaniu decyzji formalnej.

Z wiadomości posiadanych przez skarżącą wynika, że podniesienie rzędnej terenu (z 204,95 m n.p.m do 205,58 m n.p.m) oznacza właśnie podniesienie wysokości gruntu. Zasadność tej konstatacji popierają empiryczne obserwacje terenu inwestycji, na którym fakt nawiezienia i nadsypania ziemi przez inwestora jest widoczny "gołym okiem". Zjawisko podwyższenia terenu ulega dalszej eskalacji (co stanowi przedmiot odrębnych wniosków kierowanych przez skarżącą do Powiatowego Inspektora Budowlanego w K. Powiat [...].

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada zatem, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu.

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. skarżąca. Zgodnie z treścią ww. przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 kpa, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Treść art. 138 § 2 kpa winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 kpa. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

A zatem, zastosowanie dyspozycji z cyt. art. 138 § 2 kpa jest zasadne jedynie w sytuacji gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 kpa obowiązkiem organu odwoławczego – zgodnie z zasada dwuinstacyjności jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zasada ta oznacza, że w sytuacji gdy od decyzji pierwszoinstancyjnej zostanie wniesione odwołanie obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym, przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. NSA w wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95) stwierdził, że: do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Co prawda cyt. wyrok został wydany, gdy art. 138 § 2 kpa miał nieco inne brzmienie niż obowiązujące, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z 3 grudnia 2010 r. zmieniającą m.in. kpa - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nadto trzeba wskazać, że stosownie do treści obowiązującego przepisu art. 136 kpa organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Należy także mieć na uwadze sformułowaną w art. 12 kpa zasadę szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Na wstępie trzeba wskazać, że postępowanie zakończone wydaniem skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, czyli nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, uregulowanym przepisami art. 145- 151 kpa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli, zachodzą określone w nim przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art.145 § 1pkt 4 kpa).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wznowione na w oparciu o art. 149 §1 kpa na skutek wniosku M. Z. z 20 marca 2013 r. , w którym powołała jako przyczynę wznowieniową przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskazując, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta M. z 29.02. 2012 nie brała bez własnej winy udziału. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych Prezydent M. postanowieniem z 24 lutego 2014 r. i na podstawie art. 149 § 1 kpa. wznowił postępowanie wskazując w uzasadnieniu, iż wznowienie postępowania nie oznacza automatycznie, iż przesłanka, którą skarżąca powołała we wniosku jest spełniona, bowiem dopiero w postępowaniu prowadzonym w wyniku jego wznowienia zostanie rozstrzygnięta kwestia dotycząca wskazanej przesłanki wznowienia oraz zostanie wydane rozstrzygnięcie.

Należy podkreślić, że właściwy organ dopiero po wszczęciu postepowania rozstrzyga co do przesłanki wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa.). Oznacza to, że w sytuacji gdy przesłanką wznowienia jest przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, (tak jak w niniejszej sprawie) to właściwy organ dopiero po wznowieniu postępowania w pierwszej kolejności prowadzi postępowanie mające na celu ustalenie czy wnioskodawca jest stroną postępowania, względnie czy wydanie ostatecznej decyzji pierwotnej było dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 2 kpa, a jeśli tak, to w kolejnej fazie wznowionego postępowania przeprowadza także postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie wznowieniowe w kierunku ustalenia powołanej przez skarżącą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, a po uznaniu, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na przedmiotową budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego – postępowanie umorzył.

W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę organ odwoławczy prawidłowo zakwestionował umorzenie przedmiotowego postepowania przez organ I instancji ponieważ, nawet jeśli organ po wznowieniu postępowania dojdzie do wniosku, że nie zachodzi ww. przesłanka to prawidłowo powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 1 kpa, a nie umorzyć postępowanie na podstawie art 105 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 151 kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z cyt. przepisu art. 151 § 1 wynika zatem, że po wszczęciu postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 149 § 1 kpa organ prowadzi to postępowanie (art. 149 § 2) i może je zakończyć - gdy stwierdzi, że wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją pierwotną nie było dotknięte wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa – wydając decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Natomiast w sytuacji gdy uzna, że decyzja został wydana z naruszeniem prawa wskazanym w przepisach art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa, - uchyla pierwotną decyzję i ponownie prowadzi postępowanie, zakończone decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy, co nie wyklucza, że pewnych okolicznościach nie zajdzie konieczność umorzenia postępowania wznowieniowego, jednakże nie może to nastąpić w sytuacji gdy organ ustali, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 145 i art 145 a, w tym art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13. 08. 2014 r. , sygn. akt II SA/Go 430/14).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że organ I instancji nie miał podstawy do umorzenia wznowionego postępowania, jednakże – co należy podkreślić – nie uzasadniało do wydania decyzji kasatoryjnej i w rozpoznawanej sprawie Wojewoda powinien rozstrzygnąć reformatoryjnie.

Zarazem jednak trzeba wskazać, iż Wojewoda poprzestał na wykazaniu, iż organ I instancji niezasadnie umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne i nie rozpoznał sprawy merytorycznie, do czego był zobowiązany normami z art. 7,77 § 1 i 103 § 3 kpa. Uchybiając przepisom postepowania nie ustalił legitymacji skarżącej jako strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji pierwotnej z 29.02. 2012 r. , nie odniósł się do zasadności uznania przez organ I instancji, że skarżąca M. Z. niezasadnie powołała przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Nie wskazał czy podziela stanowisko organu I instancji co do braku legitymacji strony skarżącej. W tym miejscu trzeba zauważyć, że wydając rozstrzygnięcie organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze ustalenia organu I instancji poczynione w kwestii wykazania braku interesu prawnego po stronie skarżącej, jako wnoszącej żądanie wznowienia postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 28 § 2 ustawy z 7.07. 1994 – Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle powyższych wymagań trzeba wskazać, że organ I instancji zebrał znaczy materiał dowodowy pozwalający - w ocenie Sądu - na ustalenie czy działka skarżącej nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej budowy na terenie działek nr [...] i [...] w szczególności ze względu na zarzut zmiany w zakresie poziomu posadowienia budynku na działkach [...] i [...] tj. na innej rzędnej niż wskazano w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z 28.10. 2011 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy obowiązany był odnieść się nie tylko do zarzutów odwołania, ale także ocenić całość materiału dowodowego, w tym przede wszystkim projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją pierwotną z 29.02. 2012 r., weryfikując ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi w projekcie zamiennym nie uległ zmianie projekt zagospodarowania działki inwestora, ani zewnętrzne wymiary budynku, nie uległy też zmianie stosunki wodne na działce – a w konsekwencji nie może być mowy o oddziaływaniu przedmiotowego budynku na okoliczne nieruchomości, w tym działkę nr [...], stanowiącą własność Skarżącej. Ustalenia powyższe wymagają ponownej weryfikacji przez organ odwoławczy, w szczególności w zakresie niewyjaśnionej kwestii rzędnych posadowienia budynków na dz. [...] i [...] przy ul. P. B. w K.. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia legitymacji skarżącej jako strony postępowania w przedmiotowym postepowaniu i jest sporna miedzy stronami. Trzeba zwrócić uwagę, z przedłożonego do akt administracyjnych projektu budowlanego zamiennego wynika, że podwyższenie rzędnej z 204,95 m n.p.m. 205,58 m n.p.m. zostało określone jako "poziom porównawczy" ( s. 71, oznaczonej też jako A5-5) i nie zostało uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu (s. 66 projektu zamiennego) – co wymaga starannego wyjaśnienia.

W związku z powyższym trzeba uznać, organ odwoławczy zobowiązany był poddać wnikliwej ocenie całość zebranego materiału dowodowego, a tego nie uczynił. Zdaniem Sądu, nie zachodziły również żadne przeszkody aby przy zastosowaniu trybu z art. 136 kpa uzyskać dodatkowe dowody i wyjaśnienia ( w sytuacji gdyby zaszła taka potrzeba). Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 kpa nie wyjaśnił przy tym jakie inne dodatkowe dowody chciałby przeprowadzić poza skonfrontowaniem dwóch odmiennych stanowisk w zakresie oceny legitymacji skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy powinien we własnym zakresie ocenić czy M. Z. przysługuje przymiot strony w postępowaniu ewentualnie przy zastosowaniu trybu z art. 136 kpa.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa, art. 105 kpa a nadto z naruszeniem art. 7, 77 kpa. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. Wskazane wyżej braki i nieprawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w szczególności co do interesu prawnego skarżącej i merytorycznego rozstrzygnięcia wznowionego postępowania powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa., co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył także art. 7 kpa., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa).

Na koniec trzeba wskazać, że różnica poglądów organów I i II instancji odnosząca się do sposobu wykładni przepisów postępowania w niniejszej sprawie nie ma charakteru sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem M. i Wojewodą. Zgodnie z przepisem art. 19 kpa organy administracji publicznej mają ogólny obowiązek przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Oznacza to powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6). W odniesieniu do organów administracji architektoniczno-budowlanej właściwość organów I i II instancji określa norma z art. 82 Prawa budowlanego. I tak organem I instancji zgodnie z art. 82 ust. 2 jest starosta. W stosunku do miasta na prawach powiatu funkcję tę pełni prezydent miasta, natomiast organem wyższego stopnia jest wojewoda. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie naruszyły przepisów kompetencyjnych, nie znajdowały się także w sporze kompetencyjnym, a zatem zarzut jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.