Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 305/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant referent Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu wniosku "B" Sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia

[...] 2003 r. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art.60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] domu towarowego "budynek A" o powierzchni sprzedaży [...] m2 oraz "budynku B" usługowo – handlowo - administracyjnego o powierzchni ok. [...] m2 , wraz z parkingiem zlokalizowanym w podziemiu "budynku A" na ok. [...] miejsc parkingowych, parkingami terenowymi na ok. [...] miejsc parkingowych, powierzchniami komunikacji, włączeniami do istniejących ulic, obiektami towarzyszącymi, dojazdami, nową i przebudowaną infrastrukturą techniczną i komunalną, elementami małej architektury, reklam oraz zielenią towarzyszącą, położonej w R. przy ul. A, B, C i D, na działkach nr [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni ok. [...] ha, stanowiącej bezpośredni obszar planowanej inwestycji oraz działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], a także części działek nr [...],[...],[...],[...] przeznaczonych pod wjazdy oraz podłączenia infrastruktury technicznej o łącznej powierzchni ok. [...] ha.

Odwołanie od tej decyzji wniosły, dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, Stowarzyszenie "C" w R. oraz Stowarzyszenie "A" w R.. Z odwołaniem wystąpiły ponadto "D" w R. oraz "E" w R..

Stowarzyszenie "C", podobnie jak i Stowarzyszenie "A", podniosło, iż naruszona została zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada "dobrego sąsiedztwa". Ponadto działki, na których planowana jest budowa były przeznaczone na inwestycje związane z usługami publicznymi, a nie komercyjnymi. Zdaniem Stowarzyszenia "C" dotychczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu zabraniał budowy tak dużych obiektów handlowych w miejscu planowanej inwestycji, natomiast w projekcie obecnego planu miejscowego, teren ten został przewidziany na parkingi i garaże.

Stowarzyszenie "A" wskazało w odwołaniu na obejście regulacji zawartej w art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, iż określenie powierzchni sprzedaży budynku "A" na [...] m2 , a pozostałej powierzchni na ok. [...] m 2 jako różnej formy usług nie będących handlem bez sprecyzowania na czym owe usługi będą polegać, mogłoby spowodować, iż faktyczna powierzchnia sprzedaży wynosiłaby [...] m2 , wobec czego obiekt ten musiałby zostać wpisany w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Stowarzyszenie to, analogicznie jak Stowarzyszenie "C", podkreśliło, że zgodnie z projektem miejscowego planu podstawowe przeznaczenie dla terenu, na którym ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja stanowi obsługa komunikacji samochodowej (garaże i parkingi). Ponadto w planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. znajdowały się zapisy, które wykluczały powstanie tego typu dużych kubatur w miejscu inwestycji, co zdaniem Stowarzyszenia, znalazło uzasadnienie w ograniczeniu w pewnym stopniu docelowego ruchu kołowego w centrum miasta. Dodatkowo, według Stowarzyszenia "A", jak stanowi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w gminie, które mimo, iż nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest wiążące przy uchwalaniu planu, w analizowanym obszarze zakazana jest lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni ponad 1000 m2 na jednej kondygnacji. Wskazując na lokalizację inwestycji w ścisłym centrum miasta, w tym w niedalekiej odległości od obiektów zabytkowych, Stowarzyszenie "A" odnotowało wątpliwości odnośnie zachowania wymogów w zakresie ochrony dóbr kultury. Kolejnym zarzutem poniesionym w odwołaniu tego Stowarzyszenia była kwestia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko, gdyż, w ocenie Stowarzyszenia, inwestycja ta należy do przedsięwzięć określonych § 3 ust.1 pkt 11 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Nadto, zdaniem Stowarzyszenia, także z uwagi na zdrowie i warunki życia ludzi, wpływ na znajdujące się w pobliżu zabytki oraz w związku z lokalizacją ponad 200 miejsc parkingowych w pobliżu budynków mieszkalnych, jak również wzmożony ruch samochodowy, należało przeprowadzić postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zatem, w ocenie Stowarzyszenia "A", ograniczenie się organu pierwszej instancji jedynie do uzyskania opinii Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego Miasta R., stanowiło naruszenie regulacji zawartej w powyższej ustawie.

W odwołaniu "D" zawarty został sprzeciw wobec planowanej inwestycji, albowiem w przypadku jej realizacji konieczna stanie się redukcja miejsc zatrudnienia w położonym niedaleko obiekcie handlowym. Jednocześnie zaakcentowano, iż budowa marketu w ścisłej zabudowie śródmiejskiej nie spełni wymogu "dobrego sąsiedztwa".

W odniesieniu do "E" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją

z dnia [...] r., nr [...], wobec cofnięcia przez ten podmiot wniesionego w sprawie odwołania, umorzyło postępowanie odwoławcze. Na skutek rozpoznania pozostałych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.pa. oraz art. 59, 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło zaskarżoną decyzję w dziale 6 pkt 6.1. i 6.2, w pozostałej części decyzję tę utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie dokonana została, przez osobę do tego uprawnioną, wymagana przepisami prawa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec czego zdaniem tego organu, niezasadny jest zarzut nie spełnienia określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunku "dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do dalszych zarzutów zawartych w odwołaniach organ drugiej instancji podniósł, iż wcześniej obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc z dniem

31 grudnia 2003 r., natomiast zapisy zawarte w projekcie nowego planu nie są prawem obowiązującym. Ustosunkowując się do kwestii obejścia przez inwestora przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 10 ust 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zarzut ten wobec treści przywołanych przepisów, odnoszących się do procedury sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego, uznać należy za niezrozumiały. Zdaniem tego organu, nieprawidłowa jest również argumentacja wskazująca na konieczność ograniczenia ruchu kołowego w centralnej części miasta, albowiem ograniczenie takie następuje poprzez odpowiednie oznakowanie ciągów komunikacyjnych. Powołując się na treść postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., nr [...], organ odwoławczy zanegował, wskazane w jednym z odwołań, wątpliwości odnośnie dochowania przez inwestora w stosunku do planowanego zamierzenia wymogów w zakresie ochrony dóbr kultury. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, zgodnie z którym planowana inwestycja nie mieści się w dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 11 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, gdyż łączna powierzchnia obszaru zabudowy rozpatrywanej inwestycji wynosi [...] ha, zatem nie przekracza 2 ha, a powierzchnia użytkowa wynosi [...] ha, wobec czego nie przekracza 1 ha. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na fakt, iż projektowana inwestycja zakłada realizację parkingów o łącznej pojemności [...] miejsc, przedmiotowy raport nie jest wymagany również i w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu "D", organ drugiej instancji wskazał, iż podniesione w jego ramach argumenty nie dotyczą w zasadzie treści decyzji, lecz społecznych aspektów realizowanego przedsięwzięcia, wobec czego nie mogą być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie "A" wniosło o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako niezgodnej z prawem. Decyzji tej zarzuciło w szczególności naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4 oraz 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając swoje żądanie, skarżące Stowarzyszenie nawiązało do swoich wcześniejszych wywodów zawartych w odwołaniu, jednocześnie podniosło, iż powierzchnia sprzedaży planowanej inwestycji wyniesie ponad 2000 m2, zatem dla inwestycji tej winien być uchwalony, zgodnie z przywołanym przepisem, plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto żadna z sąsiadujących działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie pełni funkcji handlowej czy usług komercyjnych. Dodatkowo zaakcentowało ponownie, iż inwestycja ta jest wyraźnie oznaczona w przywołanym rozporządzeniu Rady Ministrów jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, podkreślając, iż jej powierzchnia wynosi [...] ha, natomiast towarzysząca tej inwestycji infrastruktura [...] ha, co łącznie stanowi obszar [...] ha. W jego ocenie organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, przez co naruszył także art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska, w świetle art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jest nieważna.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację prezentowaną w postępowaniu odwoławczym, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed sądem w dniu 24 marca 2006 r. przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia popierając skargę wskazał, że Stowarzyszenie legitymację czynną do wniesienia skargi upatruje w treści § 4 pkt 3 i 4 Regulaminu, skargę zaś wnosi w interesie prawnym mieszkańców R., szczególnie zaś mieszkańców zamieszkałych w pobliżu planowanej inwestycji.

Uczestnik postępowania "B" Sp. z o.o. w G. domagała się odrzucenia skargi z powodu uiszczenia wpisu przez stronę skarżącą po upływie terminu, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej oraz jako merytorycznie nieuzasadnionej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

W pierwszej kolejności ocenić należało zasadność wniosku uczestniczącej Spółki o odrzucenie skargi. Zgodnie z treścią art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nieuiszczenie przez stronę skarżącą wpisu od skargi w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania stwarza podstawę do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie zarządzeniem przewodniczącego Wydziału II z dnia 19 kwietnia 2005 r. skarżące Stowarzyszenie wezwane zostało do uiszczenia opłaty sądowej – wpisu od skargi w kwocie [...] zł, tj. w wysokości określonej w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia

2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), a ze znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru wynika, że wezwanie to doręczone zostało skarżącemu w dniu [...] r., co potwierdził przedstawiciel Stowarzyszenia G. U.. Oznacza to, że ustawowy termin do uiszczenia wpisu upływał w dniu [...] r. i tego dnia na rachunek bankowy Sądu, zatem w sposób określony w art. 219 § 2 p.p.s.a., opłata sądowa została uiszczona. Potwierdzają to zapisy na komputerowym wydruku operacji przelewu kwoty pieniężnej. Skoro zatem opłata sądowa uiszczona została w terminie, bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, czemu przewodniczący Wydziału II dał wyraz w zarządzeniu z dnia 19 maja 2005 r. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że również brak formalny skargi przez dołączenie dokumentów obrazujących status prawny i reprezentację Stowarzyszenia został uzupełniony w terminie. Uczestnik postępowania formułując wniosek o odrzucenie skargi nie naprowadza zaś okoliczności podważających przytoczone fakty.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi rozważyć trzeba, czy strona skarżąca jest uprawniona do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 50

§ 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Do kręgu uprawnionych należy również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Skarżące Stowarzyszenie "A" w R. jest stowarzyszeniem zwykłym, wpisane zostało do ewidencji stowarzyszeń zwykłych Starostwa Powiatowego w R. pod pozycją 4 i działa na podstawie przedłożonego organowi Regulaminu. W postępowaniu administracyjnym, na mocy postanowienia z dnia [...] r. wydanego przez organ pierwszej instancji, Stowarzyszenie to dopuszczono do udziału w postępowaniu na prawach strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 1998 r., sygn. III RN 58/98 (OSNAPiUS z 1999 r. nr 14, poz. 444) stwierdził, że "dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 31 § 1 kpa) przesądza co do zasady o tym, że przysługuje jej również prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu niezgodności decyzji z prawem (art. 34 ustawy o NSA). Nie zwalnia to Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku badania legitymacji prawnej organizacji społecznej do wniesienia skargi, w tym także dopuszczalności jej udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęta została zaskarżona decyzja". Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd prawny, aczkolwiek wyrażony pod rządem nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowuje w dalszym ciągu aktualność, tym bardziej, że treść art. 50 § 1 p.p.s.a. wyznaczająca legitymację skargową organizacji społecznej jest zbliżona do art. 33 ust. 2 ustawy o NSA. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. wprowadza jedynie dodatkowy warunek mianowicie tylko organizacja społeczna "jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" może wnieść skargę w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Zgodnie z tym co powiedziano, skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, zatem organ uznał, że "przemawia za tym interes społeczny". Z takim stanowiskiem nie sposób się nie zgodzić. W punkcie wyjścia stwierdzić przyjdzie, że skarżące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, przez które rozumie się organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona środowiska (por. art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Wynika to wprost z brzmienia § 1 Regulaminu Stowarzyszenia, w którym stwierdzono, że celem stowarzyszenia jest ochrona przyrody, a cel ten realizowany jest m.in. przez zgłaszanie odpowiednim organom wniosków dotyczących poprawy stanu środowiska, czy też wykrywanie działań naruszających przepisy dotyczące ochrony środowiska i zgłaszanie o tym odpowiednim organom (§ 4 pkt 3 i 4 Regulaminu). W tym kontekście uwzględnić należało rodzaj i charakter projektowanej inwestycji, jej usytuowanie na terenie miasta, możliwość oddziaływania na środowisko. Ewentualne uwagi lub wnioski organizacji ekologicznej w tym zakresie niewątpliwie służą interesowi społecznemu, tym bardziej że na terenie objętym projektowaną inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w prowadzonym postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy terenu zagadnienie zgodności z przepisami odrębnymi, w tym wynikającymi z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody czy ustawy Prawo wodne, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiło przedmiot zainteresowania organów administracyjnych. Zwrócić przy tym należy uwagę na szczególną pozycję organizacji ekologicznych do występowania w postępowaniu administracyjnym w interesie społecznym. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, organizacje ekologiczne, które powołując się na miejsce swego działania zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Tak rozumiane istnienie interesu społecznego rzutuje na ocenę legitymacji skargowej Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedmiot sprawy wyznaczony treścią wniosku inwestora niewątpliwie mieści się w zakresie statutowej działalności Stowarzyszenia "A" w R. (§ 1 i § 4 pkt 3 i 4 Regulaminu). Skarżące Stowarzyszenie wykazało przy tym, że skargę wnosi – uwzględniając statutową działalność – w sprawie dotyczącej interesów prawnych mieszkańców R., przede wszystkim zaś zamieszkałych w pobliżu miejsca projektowanej inwestycji. Zdaniem Sądu nie jest wymagane, by osoby w interesie których organizacja ekologiczna wnosiła skargę zostały zindywidualizowane, wymóg taki nie wynika wprost z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Wystarczające jest powołanie się na podjęcie w ich imieniu działań zmierzających do zapewnienia zachowania wymogów ochrony środowiska w działalności inwestycyjnej. Wreszcie uznanie legitymacji skargowej Stowarzyszenia uzasadnia treść art. 6 i 9 Konwencji sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. Nr 78, poz. 706). Uwzględnić również należało Dyrektywę 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości Dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/W (Dz. U. UE.L.03.156.17).

Z merytorycznych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Przede wszystkim chybiony jest pogląd skarżącego, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, zatem bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Postępowanie takie przeprowadza się w stosunku do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a projektowana inwestycja, jak słusznie przyjęły organy do takich się nie zalicza. Aczkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd taki wyraziło biorąc za punkt wyjścia przepisy nieobowiązującego w chwili podjęcia decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). To jednak także na gruncie obowiązującego od dnia 8 grudnia 2004 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) dla projektowanej inwestycji nie było wymagane sporządzenie raportu. W myśl § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia sporządzenia raportu mogą wymagać zespoły zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, centra handlowe i usługowe o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha lub o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha, wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Tymczasem z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy terenu wynikało, że inwestycja w postaci budowy samoobsługowego domu towarowego "budynek A" oraz usługowo-handlowo-administracyjnego "budynku B" wraz z parkingami, obiektami małej architektury i całą dalszą towarzyszącą infrastrukturą zaprojektowana została na działkach o łącznej powierzchni [...] ha, zatem na terenie o powierzchni mniejszej niż 2 ha. Z kolei zaprojektowane centra handlowo-usługowe obejmują powierzchnię użytkową [...] ha, a powierzchnię całkowitą [...] ha, w tym ostatnim wypadku po wliczeniu powierzchni przeznaczonej pod parking, powierzchnia całkowita zwiększa się do [...] ha, co oznacza, że w obu przypadkach jest to powierzchnia mniejsza niż 1 ha wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Upatrywanie zaś konieczności sporządzenia raportu w regulacji wynikającej z § 1 pkt 53 rozporządzenia nie jest usprawiedliwione, skoro po pierwsze – inwestycja nie obejmuje garaży lub parkingów dla samochodów ciężarowych, a po drugie – liczba miejsc parkingowych w podziemiu budynku B i poza nim wynosi [...], jest zatem mniejsza niż wynikająca z powołanego przepisu (sporządzenia raportu wymagać może budowa garaży lub parkingów dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych lub 10 samochodów ciężarowych). Biorąc to pod uwagę nie można postawić organom zarzutu, iż bezpodstawnie odstąpiono od dokonania uzgodnień z organami Inspekcji Sanitarnej i ochrony środowiska w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Uzgodnienia zaś, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem decyzji zostały dokonane.

Chybiony jest również zarzut, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, tj. m.in. obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Z powołanych przepisów nie można wywieść wniosku, a do tego zmierzają zarzuty skarżącego, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu dla wielkogabarytowego obiektu uzależnione jest od tego, czy dla terenu, na którym projektuje się realizację obiektu handlowego, uchwalony jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy stwierdzić, że ustawa proklamuje zasadę fakultatywności planów miejscowych, a sporządzenie takiego planu następuje obowiązkowo wyłącznie wówczas, gdy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy). Oczywiście chodzi o inne niż omawiana ustawa przepisy, np. art. 5 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.), art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie przewiduje zaś obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2, stąd brak nawet podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2005 r., sygn. II SA/Gl 613/04). O ile więc rada gminy podejmie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to w studium winny zostać określone obszary rozmieszczenia obiektów wielogabarytowych (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy), co jest wiążące dla organów gminy w dalszej procedurze planistycznej. Plan miejscowy może zaś zostać uchwalony po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Trafnie zatem wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że tego rodzaju zarzuty nie mogą być skutecznie podnoszone w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu.

Nie do odparcia okazał się natomiast zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przypadku braku planu miejscowego na danym terenie, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 (z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z ust. 2-4 tego artykułu – przypadki te w niniejszej sprawie nie mają zastosowania). Podstawowym warunkiem do wydania pozytywnej decyzji jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zbudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61

ust. 1 pkt 1 ustawy). Powołany przepis określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, a celem wprowadzenia takiego warunku jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji zarówno funkcji i formy zabudowy, jak i zagospodarowania terenu, przy czym ustawa wymaga, by przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej pozwoliła na określenie wymagań nowej zabudowy. W wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 7 ustawy Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588). Jak wynika z akt sprawy kierując się dyrektywami zawartymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy i przepisach wymienionego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczony został obszar analizowany, a niewymieniony z imienia i nazwiska członek [...] Izby Architektów, wpisany pod nr [...] (jest to zapewne autor projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu), dokonał analizy z punktu widzenia spełnienia ustawowych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Zaakceptować należy sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, uwidocznionego na kopii mapy, biorąc za podstawę szerokość frontu działki od strony ulicy C, z której zaprojektowano główny wjazd i wejście na teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym. Jednakże zastrzeżenia budzi sposób przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich oraz wyprowadzone na tej podstawie wnioski.

W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że projektowana inwestycja obejmowała budowę dwóch budynków: dwukondygnacyjnego budynku "A" (branży spożywczo-przemysłowej z uwzględnieniem artykułów gospodarstwa domowego i wyrobów tekstylnych) o wymiarach ok. [...]m x [...]m, powierzchni zabudowy

[...] m2, powierzchni użytkowej [...] m2, w tym powierzchni sprzedaży ok. [...] m2 oraz parkingu podziemnego, a nadto trzykondygnacyjnego budynku "B" (branży usługowej, handlowej i administracyjnej) o wymiarach ok. [...] m x [...] m, powierzchni zabudowy [...] m2, powierzchni użytkowej [...] m2, w tym powierzchni sprzedaży ok. [...] m2. Zatem zamierzenie inwestycyjne obejmowało budowę centrum handlowo-usługowego i częściowo administracyjnego, z dopuszczeniem powierzchni gastronomicznych, biurowych i innych usługowych o podanych wyżej gabarytach i parametrach.

Przeprowadzając więc analizę sposobu zabudowy i zagospodarowania sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalających na określenie wymagań nowej zabudowy (projektowanej) w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, należało uwzględnić sposób określenia przez inwestora rodzaju i istotnych cech charakteryzujących projektowaną inwestycję na terenie o powierzchni niespełnia 2 ha.

Tymczasem autor analizy, czego nie dostrzegły organy praktycznie odstąpił od przeprowadzenia rzeczowej analizy w tym zakresie, przede wszystkim nie uczynił przedmiotem analizy, czy w granicach obszaru analizowanego sąsiednie działki są zabudowane przynajmniej w sposób zbliżony do projektowanej zabudowy, jeśli chodzi o jej przeznaczenie i sposób użytkowania. W odniesieniu do zabudowy w obszarze I (działki przy ul. C i D) wskazano, że na tym terenie znajdują się "budynki usługowe: [...],[...],[...]". W obszarze II (działki przy ul. D) – "budynki usługowe: handel detaliczny, gastronomia, usługi komunikacyjne [...]". Wreszcie w obszarze III (działki przy ul. B) – "budynki usługowe: handel detaliczny, biura, administracja publiczna i gospodarcza, usługi różne". Nazbyt ogólna i nieszczegółowa analiza, posługująca się pojęciami nieostrymi nie wyjaśnia nawet jakie konkretne obiekty usługowe i handlowe, częściowo o przeznaczeniu administracyjnym znajdują się na sąsiednich działkach, w odniesieniu zaś do sąsiednich obiektów o przeznaczeniu gastronomicznym i handlu detalicznego nie wskazano, jaka w przybliżeniu jest ich powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa, w tym sprzedaży. Rodzi się zasadnicza wątpliwość, czy w ogóle przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób zbliżony do projektowanego centrum handlowo-usługowego o częściowym przeznaczeniu administracyjnym, a zatem w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie twierdzi, by spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnione było od stwierdzenia na sąsiedniej działce podobnego obiektu o takich samych gabarytach i formie architektonicznej, natomiast warunek powyższy nie jest spełniony w sytuacji, gdy inwestycja obejmuje budowę dużego centrum handlowo-usługowego o częściowym przeznaczeniu administracyjnym, a sąsiednie działki zabudowane są budynkami użytkowymi na cele [...],[...],[...] czy też [...], względnie niewielkimi obiektami gastronomicznymi lub nawet handlowymi o znikomej powierzchni sprzedaży lub usług.

Tych okoliczności nie dostrzegł organ, którego decyzję zaskarżono, bezkrytycznie podchodząc do treści analizy, w sposób całkowicie nieuzasadniony odstępując od merytorycznej kontroli tego dokumentu, własnej oceny i zajęcia stanowiska oraz wyrażenia poglądu prawnego. Nie można w tym miejscu nie zauważyć, że to nie autor analizy, lecz właściwy organ administracji publicznej jest powołany do załatwienia i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, a wskazana analiza jest jednym z dowodów w prowadzonym postępowaniu, zatem podlegającym ocenie na równi z innymi dowodami. Wskutek zasygnalizowanych wadliwości uznać trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została bez uprzedniego wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, zatem z naruszeniem proceduralnych norm art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. W konsekwencji decyzję tę należy postrzegać jako wydaną z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc o uchyleniu kontrolowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do wyniku sprawy orzeczono, na mocy art. 152 ustawy, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, rozstrzygnięcie w tym zakresie straci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Wobec niezgłoszenia przez stronę skarżącą wniosku o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tej kwestii Sąd nie orzekał (art. 210 § 1 powołanej ustawy).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oceni organ odwoławczy na nowo zebrany materiał dowodowy, przede wszystkim podda ocenie sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, kierując się oceną prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W razie potrzeby uzupełni organ materiał dowodowy w trybie art. 136 kpa, co pozwoli na właściwe, merytoryczne ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.