Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 990/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5; art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska; art. 65 par. 1 k.p.a. art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz 493)
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Stanisław Nowakowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 908/07 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania spraw dotyczących rekultywacji gruntów według właściwości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

[...] S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Starosty Lipnowskiego z wnioskiem o dokonanie na podstawie art. 102 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. zwana dalej POŚ) rekultywacji gruntów, objętych działkami o numerach ewidencyjnych:

- [...], [...], [...] położonych we wsi W., gm. T., stanowiących własność C. S.,

- [...] i [...] położonych w miejscowości K. R., gm. T., stanowiących własność T. i A. S.,

- [...] położonej w miejscowości K. R., gm. T., stanowiącej własność W. i M. M..

Zawiadomieniami z dnia 26 października 2005 r. Starosta Lipnowski wszczął z urzędu postępowania w sprawie rekultywacji gruntów.

Decyzjami z dnia [...] lutego 2007 r., Starosta Lipnowski umorzył postępowanie w przedmiotowych sprawach jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w L. zobowiązał inwestora [...] S.A. do zrekultywowania przekształconych gruntów, zdjęcia wierzchniej warstwy uprawowej i wykorzystania jej do rekultywacji oraz przystosowania gruntów do ponownego zagospodarowania. Organ wskazał także, że między właścicielami nieruchomości i inwestorem nie doszło do porozumienia w sprawie rekultywacji. Uznał, że starosta nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej do przeprowadzenia rekultywacji, gdyż taki obowiązek wynika z mocy samego prawa, a ściślej z treści art. 102 ust. 3 ustawy POŚ. Jedynie proces rekultywacji powinien zostać podjęty zgodnie z warunkami decyzji określającej zakres, termin i sposób przeprowadzenia rekultywacji, wydanej na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy POŚ. W tej sytuacji, zdaniem starosty, brak jest podstaw do orzekania w formie decyzji administracyjnej o obowiązku rekultywacji, skoro taki obowiązek wynika wprost z mocy prawa. Ewentualne zaś rozliczenia pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w rekultywacji można dochodzić na drodze postępowania cywilnego.

Od powyższych decyzji odwołanie wniosła spółka [...] S.A., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 102 ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Skarżąca podała w szczególności, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Lipnie, posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na podstawie umowy cywilno-prawnej. Po wykonaniu inwestycji umowa ta została wypowiedziana z winy właścicieli nieruchomości. Obecnie skarżąca nie dysponuje prawami do przedmiotowej nieruchomości pozwalającymi na przeprowadzenie rekultywacji, zatem stan faktyczny odpowiada sytuacji określonej w przepisie art. 102 ust. 4 pkt 1 POŚ. Zarzuciła organowi, że unika załatwienia sprawy w trybie art. 102 ust. 4 pkt 1 tej ustawy.

Decyzjami z dnia [...] marca 2007r Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uchyliło zaskarżone decyzje w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że grunt na powyższej działce nie został zrekultywowany po realizacji inwestycji, polegającej na budowie gazociągu tranzytowego DN 1400 na terenie gminy T., a zatem nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania. Kolegium podkreśliło, że owej bezprzedmiotowości postępowania nie można opierać na tym, że decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w L. zobowiązał inwestora [...] S.A. do zrekultywowania przekształconych gruntów.

Kolegium podniosło również, że zarówno na podstawie przepisów art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak też art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska obowiązek rekultywacji powstaje ex lege, natomiast cały proces rekultywacji jest określany szczegółowo w decyzjach wydanych na podstawie przepisów art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy art. 106 ust. ust. 2 POŚ.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2007 r. Starosta Lipnowski, na podstawie art. 65 kpa w związku z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75 poz. 493 ze zm., dalej określana jako ustawa o zapobieganiu szkodom), przekazał według właściwości Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu akta sprawy:

1. znak: [...] dotyczące rekultywacji gruntu na działkach o nr ew. [...], [...],[...] położonych w miejscowości W., gm. T., stanowiących własność C. S.,

2. znak: [...] dotyczące rekultywacji gruntów działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości K. R., gm. T., stanowiącej własność W. i M. M.,

3. znak: [...] dotyczące rekultywacji gruntu na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości K. R., gm. T., stanowiącej własność A. S. i T. S. - podnosząc, że toczące się przed organem postępowania zostały wszczęte z urzędu na podstawie art. 102 POŚ.

Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom zgodnie z art. 32 tejże ustawy, został uchylony art. 102 POŚ. Na mocy tego ostatniego przepisu Starosta Lipnowski prowadził postępowania w sprawie rekultywacji przedmiotowych gruntów, niekorzystnie przekształconych, podczas budowy gazociągu Jamał Europa-Zachodnia, mając na względzie szeroko rozumianą ochronę powierzchni ziemi jako dobra wspólnego.

W związku z powyższym Starosta powołał się na treść art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom, który stanowi: "Do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32, tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu dotychczasowym z tym, że organem właściwym jest wojewoda". Na podstawie tych uregulowań sprawę przekazał - jako organowi właściwemu - Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu.

Na postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r., przekazujące Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu do załatwienia sprawę rekultywacji gruntu zażalenie wniósł C. S. zarzucając naruszenie porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, po rozpoznaniu zażalenia C. S., uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty Lipnowskiego z dnia 28 czerwca 2007 r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wykonanie - zakończenie rekultywacji gruntów zdewastowanych w związku z realizacją budowy gazociągu Jamał - Europa Zachodnia. W szczególności, proces rekultywacji polegać ma na przywróceniu gruntom wartości użytkowych, których zdewastowanie powstało w wyniku niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu. W takim przypadku rekultywacja objęta jest unormowaniem ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Powyższa regulacja przesądza zatem, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest starosta a nie Wojewoda Kujawsko-Pomorski.

W skardze wniesionej do Sądu spółka [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając jednocześnie naruszenie art. 7, 8 i 124 § 2 kpa oraz art. 102 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska a także art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

W zaskarżonym wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie toczącej się pod sygn. akt II SA/Bd 908/07, skargę powyższą oddalił. Sąd pierwszej instancji uznał kontrolowane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku za prawidłowe. W szczególności, sąd ten podzielił pogląd organu odwoławczego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zastosowanie art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem wyłącznie rekultywacji gruntów zdewastowanych w wyniku niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu. Brak jest zatem przesłanek do prowadzenia postępowania w zakresie skażenia gleby lub ziemi na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom, według której właściwym jest wojewoda. Jednocześnie sąd zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcia dotyczące przekazania spraw rekultywacji gruntów według właściwości winny być rozstrzygane w formie oddzielnych decyzji administracyjnych.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok, sporządzoną przez radcę prawnego, wniosła [...] S.A. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o:

uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie

uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Bydgoszczy; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.), zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu artykułu 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nie mają zastosowania w sprawie dotyczącej niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, które powstało przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie tj. przed dniem 30 kwietnia 2007 r.;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów artykułu 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska polegającą na przyjęciu, że nie mają one zastosowania do niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, które powstało przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie tj. przed 30 kwietnia 2007 r., ponieważ nie jest to szkoda polegająca na skażeniu gleby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji, wskazujące, iż nie było podstaw do przekazania sprawy rekultywacji nieruchomości położonych w gminie T. Wojewodzie Kujawsko - Pomorskiemu w trybie art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom, z uwagi na fakt, że szkoda dotycząca powierzchni ziemi polega na "skażenia gleby lub ziemi", jest nietrafny. Skarżąca podkreśliła, że art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska przed jego uchyleniem na mocy art. 32 pkt 4 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie obejmował swym zakresem nie tylko sprawy dotyczące zanieczyszczenia gleby lub ziemi, ale również kwestię niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, które było przedmiotem postanowienia Starosty Lipnowskiego uchylonego następnie przez SKO. W ocenie skarżącej, na mocy ustawy o zapobieganiu szkodom sprawy dotyczące zanieczyszczenia gleby lub ziemi, uregulowane dotychczas w art. 102 ustawy POŚ, "przeniesione" zostały do ustawy o zapobieganiu szkodom. Natomiast szkody polegające na niekorzystnym przekształceniu naturalnego ukształtowania terenu (na mocy art. 31 tejże ustawy) "przeniesiono" do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom - do szkód w środowisku "dotyczących powierzchni ziemi" wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu dotychczasowym, z tym jedynie zastrzeżeniem, że organem właściwym jest wojewoda. W ocenie skarżącej, uznać należy, że intencją ustawodawcy było utrzymanie dotychczasowego trybu postępowania, o którym mowa w art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska dla szkód powstałych przed 30 kwietnia 2007 r., z tym zastrzeżeniem, że wojewoda stał się organem właściwym do rozpoznawania spraw w przedmiocie szkód dotyczących powierzchni ziemi. Jednocześnie podniesiono, że zakresu pojęcia "szkody w środowisku dotyczącej powierzchni ziemi" nie można ograniczać do szkód polegających jedynie na zanieczyszczeniu gleby lub ziemi, o których mowa w definicji "szkody w środowisku w powierzchni ziemi, zawartej w art. 6 pkt 11 c) ustawy o zapobieganiu szkodom. Przez "szkodę dotyczącą powierzchni ziemi" należy rozumieć zarówno zanieczyszczenie gleby lub terenu, jak i niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. Dodatkowo podnosi, że zgodnie z przepisami ustawy POŚ (art. 3 pkt 25), do której to ustawy odwołuje się art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom - przez "powierzchnię ziemi" - rozumie się "naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka (...)".

T. S. i A. S. swoje stanowisko odnośnie wniesionej skargi kasacyjnej wyrazili w treści pisma z dnia 27 maja 2009 r. W ocenie tych uczestników postępowania kwestia rekultywacji gruntów została już rozstrzygnięta w wyrokach NSA z 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04 oraz z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 259/05. Jednocześnie, uczestnicy wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

M. i W. M. - w piśmie z dnia 1 czerwca 2009 r. - wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej również wskazując na sprawy już rozstrzygane przez NSA

Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) a także na naruszeniu przepisów postępowania, pod warunkiem, że uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jednakże zarzuty muszą być skierowane do naruszenia prawa w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu sądu administracyjnego. W tej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom i art. 102 ustawy POŚ, jednakże w istocie zarzuty te zmierzają do zakwestionowania starosty jako organu właściwego do wydania decyzji o rekultywacji gruntów rolnych, gdyż po myśli autora skargi kasacyjnej ma nim być wojewoda.

Zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom i art. 102 POŚ uznać należy za nieuzasadniony. Punktem wyjścia dla przyjęcia takiego stanowiska jest treść art. 81 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy (POŚ) oraz przepisów szczególnych. Szczegółowe zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych - określają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 81 ust. 4 pkt 5 Prawa ochrony środowiska). Powyższa regulacja wskazuje na to, że w zakresie ochrony zasobu środowiska, jakim jest powierzchnia ziemi, grunty rolne stanowią szczególny rodzaj powierzchni ziemi, podlegający ochronie na podstawie przepisów szczególnych, jakimi są przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności też, rodzajem takiej ochrony dopuszczonej w tej ustawie, jest właśnie analizowana instytucja rekultywacji gruntów rolnych.

Zauważyć należy, że instytucja rekultywacji powierzchni ziemi, nawet przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, nie była instytucją uregulowaną w sposób jednolity w przepisach prawnych. Ustawodawca bowiem już wówczas odróżniał rekultywację powierzchni ziemi, uregulowaną w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska - od rekultywacji gruntów rolnych i leśnych - uregulowanej w ustawie ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obowiązywał wówczas swoisty dualizm unormowań w zakresie rekultywacji, a kryterium rozróżniającym był rodzaj gruntów, do których ten obowiązek może być skierowany. Zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska, rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi polegała na przywróceniu do stanu wymaganego standardami jakości, natomiast rekultywacja w związku z niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu - polegała na jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Rekultywacja gruntów rolnych, a o taką przecież chodzi w niniejszym stanie faktycznym, jest szczególnym rodzajem rekultywacji powierzchni ziemi - zasadniczo poddanej unormowaniu w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc ustawie szczególnej w odniesieniu do ustawy POŚ (vide: cytowany wyżej art. 81 Prawa ochrony środowiska).

Ustawa o zapobieganiu szkodom, która weszła w życie z dniem 30 kwietnia 2007 r., nie wprowadziła żadnych zmian jeśli chodzi o odrębne uregulowanie rekultywacji gruntów rolnych i leśnych od pozostałych gruntów. Nadal bowiem obowiązuje ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, choć zawarte w niej przepisy dotyczące rekultywacji zostały znowelizowane. Uchylone natomiast zostały przepisy Prawa ochrony środowiska, dotyczące rekultywacji powierzchni ziemi, tj. art. 102-111. W szczególności, uchylony został art. 102 ust. 4 ustawy POŚ, który - w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy o zapobieganiu szkodom (tj. przed 30 kwietnia 2007 r.) wskazywał starostę jako organ właściwy - w pewnych sytuacjach - do dokonania rekultywacji powierzchni ziemi. Dodatkowo, na mocy ustawy o zapobieganiu szkodom, pewien zakres szkód w powierzchni ziemi został objęty przepisami tejże ustawy. Przyjąć zatem można, że problematyka rekultywacji powierzchni ziemi obecnie jest poddana regulacji ogólnej, zawartej w ustawie o zapobieganiu szkodom, choć zakres tej regulacji jest węższy niż pod rządem ustawy POŚ.

W odniesieniu też do rodzajów szkód w powierzchni ziemi, objętych przepisami ustawy o zapobieganiu szkodom, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku był wojewoda (według stanu prawnego na dzień 4 września 2007 r., a więc w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia). Obecnie, tj. od dnia wejścia w życie (15 listopada 2008 r.) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), z mocy art. 7 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom, zmienionego przez art. 152 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), organem właściwym do przeprowadzenia działań rekultywacyjnych w trybie ustawy o zapobieganiu szkodom jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na prawidłowość wyroku sądu I instancji, gdyż w zakresie właściwości starosty, obowiązanego do rekultywacji w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie nastąpiła żadna zmiana. Takie stwierdzenie jest jednak uprawnione po ustaleniu zakresu spraw związanych z rekultywacją powierzchni ziemi pozostałych we właściwości starosty oraz spraw przekazanych do właściwości wojewody (obecnie regionalnego dyrektora ochrony środowiska).

Jak bowiem wynika z, powołanego przez autora skargi kasacyjnej, art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy Prawa ochrony środowiska, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest wojewoda (obecnie regionalny dyrektor ochrony środowiska). Z kolei, na mocy art. 36 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom, starostowie zobowiązani zostali, niezwłocznie po wejściu w życie tejże ustawy, do przekazania właściwym wojewodom akt spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi wraz z pełną posiadaną dokumentacją.

Aby jednak ustalić zakres spraw związanych z rekultywacją, przekazanych w trybie ustawy o zapobieganiu szkodom do właściwości wojewodów, konieczne jest odwołanie się do wykładni systemowej i łączne przeanalizowanie treści przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom, Prawa ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. O tej ostatniej ustawie w swojej analizie prawnej nie wspomina jednak autor skargi kasacyjnej, stąd też jego zarzuty nie mogą być uznane za trafne.

Podkreślić trzeba, że art. 6 pkt 11 ustawy o zapobieganiu szkodom zawiera definicję szkody w środowisku, która jest istotna z punktu widzenia określenia zakresu działalności mogącej nakładać obowiązek podjęcia działań naprawczych (a za takie, zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy, uznać należałoby działania objęte obowiązkiem rekultywacji) w trybie powołanej ustawy.

W szczególności, taką szkodę stanowi negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w powierzchni ziemi. Przez taką szkodę w powierzchni ziemi rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi (art. 3 pkt 11 lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom).

Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska - pod pojęciem powierzchni ziemi należy rozumieć naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka. Ustawa ta jednakże nie dokonywała rozróżnienia w zakresie rodzajów gruntów, obejmując ochroną - lege non distinguente - grunty każdego rodzaju. Podobną regułę przyjąć należy w zakresie rodzajów gruntów poddanych regulacji ustawy o zapobieganiu szkodom. Jak jednak wskazano powyżej, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych poświęcona jest szczególnej kategorii gruntów. A zatem, zakres szkód w powierzchni ziemi, o którym mowa w art. 6 pkt 11 lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom musi być - w odniesieniu do gruntów rolnych - ustalany w powiązaniu z regulacją art. 20 - 22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Stosownie zatem do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne podlegają ochronie w trybie przepisów powołanej ustawy. Przedmiotem niniejszego postępowania, jak to już zresztą wskazano powyżej, są takie właśnie grunty, określone w ewidencji jako grunty orne. Ochrona realizowana w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegać może w szczególności na rekultywacji (wniosek z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy). Rekultywacja natomiast polegać ma na nadaniu lub przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 ustawy). Osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do dokonania ich rekultywacji na własny koszt.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka nie kwestionuje ciążącego na niej obowiązku rekultywacji gruntów zdewastowanych w związku z budową gazociągu Jamał - Europa Zachodnia. Spór pomiędzy inwestorem a właścicielami gruntu sprowadza się natomiast do oceny sposobu i kosztów przeprowadzenia rekultywacji. Te kwestie natomiast objęte są właściwością starosty, który na mocy art. 22 cytowanej ustawy, wydaje decyzje określające w szczególności: stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów oraz kierunek i termin wykonania ich rekultywacji. W sprawach tych starosta wydaje decyzje po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie jednak z treścią art. 22a tej ustawy, który został dodany na mocy i w związku z wejściem w życie ustawy o zapobieganiu szkodom, przepisów art. 20 i 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. Do ich rekultywacji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

Skoro zatem rekultywacja w niniejszym stanie faktycznym:

a) dotyczy gruntów rolnych,

b) jednocześnie - jak wynika z akt sprawy - przedmiotowe grunty nie zostały zanieczyszczone, jak się określa, substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami, lecz obowiązek ten związany jest z dewastacją gruntów w wyniku niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, to obowiązek rekultywacji powinien być realizowany w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom nie znajduje w takiej sytuacji w ogóle zastosowania. Powyższa okoliczność wpływa natomiast na właściwość organu w zakresie rekultywacji. Organem tym, na mocy art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest starosta. Nie ma znaczenia okoliczność, na co zresztą wskazano w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że postępowanie niniejsze zostało wszczęte w trybie art. 102 Prawa ochrony środowiska, gdyż de iure toczyć się ono powinno od samego początku w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma zatem podstaw prawnych, na podstawie cytowanego wyżej art. 36 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom, do przekazywania innemu organowi akt sprawy, dotyczących rekultywacji gruntów rolnych w związku z niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu.

Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.