Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1018/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/18 oddalił skargę Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. z [...] stycznia 2018 r., decyzją z [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną w zw. z art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. stało się z mocy prawa mieniem Województwa [...], a w skład nabytego mienia wchodzi prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków gminy T., obręb [...] S. jako działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], wykazanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji.

Odwołanie od powyżej decyzji złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo T. wskazując, że przedmiotowe mienie znajdowało się w formalnym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa T. i nie było objęte zakresem zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co wyklucza możliwość stwierdzenia jego nabycia w trybie tego przepisu. W ustalonym stanie faktycznym niespełniona została bowiem przesłanka władania nieruchomością przez jednostkę przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd terytorialny.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa materialnego.

Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo T. zaskarżył powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że faktem jest to, że - co do zasady - "władanie mieniem", o jakim mowa w art. 60 ust. 1 ustawy, utożsamiane jest z władaniem opartym na tytule prawnym, dającym pełnię praw do korzystania z nieruchomości, zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. W przypadku publicznych jednostek organizacyjnych, nieposiadających osobowości prawnej będzie to władanie wynikające z trwałego zarządu lub zarządu. Niemniej jednak w sprawie o stwierdzenie nabycia mienia w trybie art. 60 ust. 1 ustawy znaczenie ma także to jakiej kategorii mienia dotyczy postępowanie i w związku z tym, jaki reżim prawny dotyczy tego mienia.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że sporne mienie – działki nr [...] i [...] – w dacie [...] stycznia 1999 r. stanowiły część drogi wojewódzkiej nr [...], która to droga 31 grudnia 1998 r. była jeszcze zarządzana przez państwową jednostkę organizacyjną, tzw. zarząd drogi (art. 4 pkt 12 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm. – dalej: "u.d.p."), tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w L.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wspomniana droga (wówczas jeszcze o statusie drogi krajowej) została protokolarnie 31 grudnia 1998 r. przekazana jednostce samorządu terytorialnego, którą w sprawach drogowych reprezentował od 1 stycznia 1999 r. tzw. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., tj. Zarząd Województwa [...].

Sąd wskazał, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, formalnie ustanowiony zarząd Lasów Państwowych Nadleśnictwa T. w T., wpisany w dziale II Księgi wieczystej nr [...] został z mocy prawa zastąpiony przez innego rodzaju zarząd faktyczny.

W ocenie sądu I instancji w przypadku zastosowania art. 60 ustawy do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego, zajętego pod drogę publiczną należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Regulacja ta jest systemowo skorelowana z art. 73 ust. 1 ustawy, z tą różnicą, że w tym drugim przypadku jednostka samorządu terytorialnego nabywa grunt stanowiący własność osób prywatnych, ale również zajęty pod drogę publiczną, będący w faktycznym władaniu zarządcy drogi bez ustanowienia formalnego władztwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwa T. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.w.r.a." poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że "władanie", o którym mowa w art. 60 ust. 1 p.w.r.a. nie musi być oparte na tytule prawnym do nieruchomości i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych przepisów w sytuacji, w której mienie będące przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej z dniem [...] stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego;

b) art. 2a ust. 1 i ust. 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że przepisy te mogą stanowić podstawę uwłaszczenia jednostek samorządu terytorialnego;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie nie został zebrany materiał dowodowy, który wskazywałby, że mienie będące przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie – w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 roku oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący kasacyjnie ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach t.j. naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.

Przede wszystkim nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Powołany przepis ustanawia generalną kompetencję sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej opartej na ustawie p.p.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087).

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Otóż ustalony w toku postępowania administracyjnego i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Zgodnie z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi działki nr [...] i nr [...] obr. [...] S., gmina T. stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa i znajdowały się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo T., co potwierdzają stosowne zapisy w dziale [...] Księgi wieczystej nr [...]. Jednocześnie, co jest okolicznością w sprawie bezsporną, zajęte były pod drogę wojewódzką nr [...] relacji: T.- J. - A. (zaświadczenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] stycznia 2018r.). Przedmiotowa droga aktualnie jest zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160. poz. 1071). Droga ta była administrowana i zarządzana przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w L., a z dniem 1 stycznia 1999 r. zarząd nad nią przejęło Województwo [...] (Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w sprawie niniejszej podziela stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku, której punktem wyjścia było stwierdzenie, że stan prawny niniejszej sprawy, wszczętej wnioskiem Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] stycznia 2018 r o stwierdzenie nabycia własności wskazanych działek stanowiących nieruchomości drogowe na podstawie art. 60 p.w.r.a. jest zdeterminowany brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. Dokonując wykładni art. 60 ust. 1, w tym zawartego w tym przepisie pojęcia "władanie" Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że regulacja wprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. zawarta w art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Zgodnie z tym przepisem: "Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1); Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Nieruchomość zajęta pod drogę publiczną może więc niewątpliwie stanowić od 1 stycznia 1999 r. tylko własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (zob. także wyroki NSA z 25 listopada, sygn. akt I OSK 524/14 i z 27 marca 2018r., sygn. akt I OSK 1036/16).

Przywołać także należy rozważania zawarte w uchwale NSA z 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/05. Otóż ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm.) w art. 52 w sposób zasadniczy zmieniona została ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Konsekwencją zróżnicowania charakteru dróg publicznych (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne) i przyznaniem prawa własności do nich odpowiednio Skarbowi Państwa, samorządom województw, powiatu i gminy, nastąpić musiały zmiany zarządu drogami. Od 1 stycznia 1999 r., bo w zasadzie z tą datą weszła w życie ta ustawa, zarządcami dróg są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - organ wykonawczy gminy, przy czym zarządcy dróg wojewódzkich, powiatowych czy gminnych swoje obowiązki mogą wykonywać przy pomocy powołanej przez siebie jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Te zmiany obowiązują od 1 stycznia 1999 r., w tym też dniu weszły w życie ustawy o samorządzie województwa i o samorządzie powiatu, na które przechodziła z tym dniem własność określonej kategorii dróg publicznych a ich organy wykonawcze stały się zarządcami tych dróg.

Jednocześnie art. 60 p.w.r.a., zamieszczony w rozdziale 4 zatytułowanym "Nabycie mienia", uregulował kwestię wyposażenia nowo powstałych jednostek samorządu terytorialnego w majątek stanowiący dotąd mienie Skarbu Państwa. Powołany przepis art. 60 w ust. 1 stanowił, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, przy czym zgodnie z ust. 3 tego artykułu nabycie tego mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Jakkolwiek więc nabycie mienia państwowego przez jednostki samorządu terytorialnego w tym trybie następowało z mocy prawa, to jednak badanie czy spełnione zostały przesłanki nabycia określone w art. 60 ust. 1 p.w.r.a. następuje w postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją wojewody wydawaną na podstawie dokonanych w tym postępowaniu ustaleń. Tryb przewidziany w art. 60 ust. 1 p.w.r.a. dotyczy także mienia państwowego znajdującego się we władaniu jednostek organizacyjnych państwowej administracji drogowej, które, po przekształceniu mającym na celu dostosowanie ich organizacji do organizacji administracji publicznej, miało zostać przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego.

W wykonaniu postanowień art. 21 p.w.r.a. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. nr 156 poz. 1027). Celem tego rozporządzenia było dokonanie reorganizacji istniejących struktur organizacyjnych administracji drogowej w celu przejęcia ich z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym rozporządzeniem z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostały przekształcone w:

1. jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku Nr 1 do rozporządzenia,

2. jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi określone w załączniku Nr 2 do rozporządzenia,

3. jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych określone w załączniku Nr 3 do rozporządzenia.

Natomiast według par. 3 tego rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 r. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w par. 1 - powstałych w wyniku reorganizacji.

W świetle art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. działania reorganizacyjne Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej miały umożliwić dostosowanie z dniem 1 stycznia 1999 r. organizacji dotychczasowych państwowych jednostek zarządu drogami publicznymi do organizacji administracji publicznej. Wynikało z tego, że działania reorganizacyjne, o których mowa musiały zostać zakończone do 31 grudnia 1998 r. Jeśli reorganizacja państwowych jednostek zarządu drogami publicznymi miała pociągać za sobą również przesunięcia ich składników majątkowych do wydzielonych z nich jednostek organizacyjnych, które miały zostać przejęte przez samorząd terytorialny, to proces ten musiał być także zakończony na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 p.w.r.a. mienie Skarbu Państwa stało się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, które znajdowało się w tym momencie we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych we wskazanej ustawie przez samorząd terytorialny. Praktycznie zatem, w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostki zarządu dróg publicznych, które miały przejąć samorządy, winny być już organizacyjnie z dawnych struktur w pełni wydzielone. Należy podkreślić, że na bazie dotychczasowych państwowych jednostek organizacyjnych zarządu dróg publicznych miały powstać nie tyle nowe jednostki organizacyjne, bo do powołania tych uprawnione były od 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego (jak powiaty i województwa), a raczej chodziło tu o wydzielenie w sposób zorganizowany odpowiednich środków by umożliwić samorządom, które przejęły zarząd drogami powiatowymi i wojewódzkimi, sprawowanie od 1 stycznia 1999 r. pieczy nad tymi drogami.

Nie ulega wątpliwości, że według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. datą graniczną przekształcenia dotychczasowych dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej był 31 grudnia 1998 r. Z tym dniem dotychczasowe jednostki zarządu drogami publicznymi zostały przekształcone w jednostki organizacyjne wskazane w par. 1 rozporządzenia. Właśnie dla tego celu potrzebne były protokoły zdawczo-odbiorcze - by odzwierciedlić stan faktyczny władania mieniem - które miały być sporządzone na 31 grudnia 1998 r., po to by z dniem 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego, które przejmowały państwowe jednostki organizacyjne służb drogowych zostały uwłaszczone mieniem Skarbu Państwa znajdującym się we władaniu tych jednostek. Tak więc, mimo iż przepisy rozporządzenia a zwłaszcza jego par. 3 nie dawały bezpośredniej podstawy prawnej do nabycia majątku państwowego przez samorządy, to sporządzone na ich podstawie protokoły zdawczo-odbiorcze, odzwierciedlając stan faktyczny władania tym mieniem na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiły o przedmiotowym zakresie nabycia mienia.

Należy zauważyć, że przekształcone z dniem 31 grudnia 1998 r. jednostki organizacyjne służby drogowej pozostawały nadal jednostkami państwowymi, z przeznaczeniem do zarządzania określonego rodzaju drogami publicznymi. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały one przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc w dniu 31 grudnia 1998 r. te zreformowane jednostki - jeszcze państwowe - weszły również we władanie przypadającego im mienia, do którego prawo miała dotąd jednostka, na bazie której zostały one powołane w zakresie określonym protokołami zdawczo-odbiorczymi. Odzwierciedlają one stan władania mieniem Skarbu Państwa przez zreformowane jednostki zarządu dróg na dzień 31 grudnia 1998 r. W świetle powyższego nasuwa się wniosek, że w sprawie o stwierdzenie przez wojewodę nabycia mienia, na podstawie art. 60 ust. 3 p.w.r.a. protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Jako dokument urzędowy protokół zdawczo-odbiorczy wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to zgodnie z art. 76 par. 3 k.p.a. może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Dotąd jednak dopóki taki przeciwdowód nie zostanie skutecznie przeprowadzony, organ administracyjny w prowadzonym postępowaniu winien dokument ten uwzględnić jako miarodajny dowód w sprawie. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji taki protokół wraz z załącznikiem nr 1 zawierającym wykaz przejmowanych dróg administrowanych przez DODP w Lublinie znajduje się w aktach sprawy i nie został przez skarżącego podważony przeciwdowodem.

Stąd też zasadnie przyjęto, że w przypadku zastosowania art. 60 p.w.r.a. do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Przedmiotowe nieruchomości Skarbu Państwa, chociaż formalnie pozostające w zarządzie Lasów Państwowych, to w dacie 31 grudnia 1998 r. faktycznie stanowiły część drogi wojewódzkiej nr 850, nad którą zarząd sprawowała państwowa jednostka organizacyjna, tzw. zarząd drogi (art. 4 pkt 12 w zw. z art. 21 ust. 2 u.d.p.), tj. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], a której następcą jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Skoro w myśl art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa, to okoliczność tę należało uwzględnić w niniejszym postępowaniu. Słusznie więc została oddalona skarga na decyzję stwierdzającą, iż działki nr [...] i nr [...], obr. [...] S., gmina T. stanowiące w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa i znajdujące się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo T. z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa mieniem Województwa [...].

Należy podkreślić, że gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy), formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Zdaniem NSA należy przyznać rację Sądowi I instancji, że w przypadku zastosowania art. 60 p.w.r.a. do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości, gdyż w tym zakresie jest on zdeterminowany brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. Regulacja z art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne, gdyż drogi wojewódzkie mogą stanowić wyłącznie własność właściwego samorządu województwa. Regulacja ta jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117).

Słusznie także Sąd I instancji podniósł, że ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 6) określa zasady zachowywania, ochrony i powiększania zasobów leśnych, a także zasady gospodarki leśnej. Działki nr [...] i nr [...], obr. [...] S., gmina T. według stanu na dzień 31 grudnia 1998r., były zajęte pod drogę wojewódzką nr [...]. Niewątpliwie więc Lasy Państwowe nie mogły i nie mogą realizować na tych działkach zadań wynikających z ustawy o lasach. Droga wojewódzka nie może mieć również statusu drogi leśnej - art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.