Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1077/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 7 ust. 2 pkt 2, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 23
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 151, art. 174, art. 183 § 1 i § 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności
article: § 14 ust. 2 pkt 2 lit b
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 pkt 25, pkt 29
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 74 ust. 4 lit. a, art. 74 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 274/08 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) oddala skargę, 3) zasądza od R. S. na rzecz Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. kwotę 220 ( dwieście dwadzieścia ) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 274/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz

w tej części poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora W. – M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] maja 2008 r. o nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor W. – M. Oddziału Regionalnego ARiMR

w O. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] lutego 2008 r. przyznającą R. S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 11.132,29 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 10.167,93 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 964,36 zł oraz odmawiającą przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca - PZ).

Z przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego sprawy wynika, że wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2007 r. R. S. złożył w dniu [...] kwietnia 2007 r. We wniosku tym podał, iż ubiega się o przyznanie płatności do grupy upraw JPO o powierzchni 33,72 ha, do grupy upraw UPO

o powierzchni 3,27 ha oraz do grupy PZ o powierzchni 29,85 ha. Organ I instancji uwzględnił w całości żądanie strony w zakresie płatności JPO i UPO. Odmówił natomiast przyznania tzw. płatności zwierzęcej ze względu na fakt, iż liczba zwierząt w odniesieniu do dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) wyniosła 0,00.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, podnosząc, że gospodarstwo rolne przejął od swej matki – K. S. Wyjaśnił, że przekazanie gospodarstwa nastąpiło w terminie określonym przez przepisy krajowe regulujące uzyskanie renty strukturalnej. Przekazanie to nastąpiło z całym inwentarzem, indywidualną kwotą mleczną, zobowiązaniami wynikającymi

z wprowadzenia programu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów UE oraz zobowiązaniami wobec banku i ARiMR w związku z kredytem preferencyjnym. Strona podniosła, że jej gospodarstwo rolne zachowuje ciągłość produkcyjną od ok. 30 lat. W związku z powyższym niezrozumiałe było dla niej nieprzyznanie płatności zwierzęcej, tym bardziej, że w roku referencyjnym, w gospodarstwie prowadzony był chów bydła w ilości ok. 54 sztuk.

Dyrektor W. – M. Oddziału Regionalnego ARiMR

w O., rozpatrując niniejszą sprawę wskazał, że w związku z wejściem w życie w dniu 27 lutego 2007 r. ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zmienione zostały zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych w roku 2007, w zakresie płatności do grupy upraw, w tym m.in. do: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) i płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce - PZ).

Organ II instancji podniósł, że przyznanie tzw. płatności zwierzęcych (PZ) uzależnione zostało od spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46, poz. 309 ze zm.). Dodał, że niespornym jest, iż liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe, ustalona na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wynosi 0,00 DJP.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego strona wniosła o jej zmianę w stopniu uwzględniającym jej żądanie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie była wysokość przyznanej stronie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ). W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcia wymagała także kwestia czy w stanie prawnym obowiązującym

w 2007 r. rolnikowi, który przejął gospodarstwo rolne w 2006 r. i w tym roku deklarował hodowlę bydła - nie przysługiwała, jak twierdzą organy obu instancji, płatność uzupełniająca, tzw. zwierzęca.

Odnosząc się do kwestii spornych WSA wskazał, iż od 2007 r. zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej i uzupełniającej (oraz innych płatności) reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.) zatytułowana

w brzmieniu pierwotnym "o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej".

W art. 1 ustawa ta powołuje się na akty prawne Unii Europejskiej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej

i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 270

z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem nr 1782/2003" oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem nr 796/2004", stanowiąc, że regulacje krajowe dotyczą kwestii nieokreślonych w przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianych w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie. Dodał, że powyższa ustawa zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych

i oddzielnych płatności z tytułu cukru (Dz. U. nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz że jest wyrazem dostosowywania (po okresie przejściowym) regulacji krajowych do wynikającej z rozporządzenia nr 1782/2003 zasady łączenia istniejących wcześniej oddzielnych płatności w jednolity system płatności. Sąd I instancji wskazał, że

w punkcie 25 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003 stwierdzono, iż: "System powinien połączyć kilka istniejących płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolnika w jednolitą całość, określaną na podstawie poprzednich uprawnień, w okresie referencyjnym, tak dostosowaną aby uwzględniała pełne wykorzystanie środków wprowadzonych w ramach Agendy 2000 oraz aby uwzględniała zmiany kwot pomocy wprowadzonych na mocy niniejszego rozporządzenia". Zdaniem WSA z powyższego wynikają pewne dyrektywy zarówno dla beneficjentów pomocy udzielonej w ramach wspólnej polityki rolnej, jak też dla prawodawcy krajowego. Mianowicie, rolnicy nie mogą oczekiwać niezmienności kwot pomocy. Natomiast ustawodawca, zmieniając zasady i warunki udzielania pomocy powinien uwzględniać istnienie uprawnień wcześniejszych.

Dokonując szczegółowej analizy art. 7 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 2 lit a, art. 23 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uwzględniając zmiany wprowadzone w roku 2007 oraz mając na uwadze wykaz systemów wsparcia określony w załączniku I do rozporządzenia nr 1782/2003, założenie Wspólnej Polityki Rolnej oraz biorąc pod uwagę, że uprawy roślin, do których przysługują płatności uzupełniające, "prowadzi się zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi udzielania wsparcia do tych upraw" a także uwzględniając uprawnienie Ministra Rolnictwa, który może uzależnić objęcie danego rodzaju roślin płatnościami uzupełniającymi od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika

w danym zakresie lub w danym dniu i wytyczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. nr 46, poz. 309 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż "płatności zwierzęce", które stanowią rodzaj płatności uzupełniających, co do zasady przysługują każdemu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej,

w odniesieniu do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę. Natomiast

w świetle przepisów wymienionego rozporządzenia, ich wysokość jest zróżnicowana w zależności od rodzaju, wieku i ilości oraz okresu posiadania zwierząt przez rolnika.

Porównując treści § 4 z treścią § 5 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. Sąd I instancji stwierdził, że prezentowana w decyzji organów administracji wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 nie może zostać zaakceptowana - w odniesieniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przyjęcie, że producent nie ma prawa do płatności zwierzęcej pomimo posiadania bydła w roku 2006, jednak nie w okresie referencyjnym jest, zdaniem WSA, niezgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz sprzeczne z podstawowymi założeniami i celami wspólnej polityki rolnej określonymi w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 r. W ocenie Sądu I instancji prezentowana w decyzji wykładnia wywołuje taki skutek, że rolnik taki jak skarżący, tj. posiadający zwierzęta od dnia 12 kwietnia 2006r. nie ma prawa do żadnej kwoty "płatności zwierzęcych" (z uwagi na to, że otrzymał płatność w 2006 r., zatem nie ma do niego zastosowania § 5 rozporządzenia), w sytuacji gdy dla rolnika, o którym mowa w § 5 cytowanego rozporządzenia, wystarczającym warunkiem uzyskania uprawnienia do płatności zwierzęcej w 2007 r. jest (było) posiadanie zwierząt w okresie od dnia 15 września 2006 r. do 14 marca 2007 r. zarejestrowanych lub zgłoszonych w tym okresie do rejestru. Kontynuując dodał, że z § 6 wymienionego rozporządzenia wynika, że gdyby skarżący przejmował gospodarstwo rolne w 2007 r. od rolnika, który ubiegał się w tym roku o płatność zwierzęcą (bez wskazania, że przekazujący musiałby spełnić warunki, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2) otrzymałby taką płatność, niezależnie od tego czy wraz z gospodarstwem objął w posiadanie zwierzęta.

Mając na uwadze treść punktu 29 preambuły do rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, a także inne uregulowania zawarte we wspólnotowych aktach prawnych stanowiących realizację wspólnej polityki rolnej Sąd I instancji stwierdził, że wsparcie finansowe rolników i wszelkie dopłaty do produkcji rolnej z założenia mają charakter przedmiotowy. Odnoszą się przede wszystkim do gospodarstwa rolnego i produkcji rolnej a uprawnienia do dopłat idą w ślad za gospodarstwem. Obowiązujące w tym zakresie przepisy - vide art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz odpowiadające mu art. 21 i 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego expresis verbis regulują sytuacje,

w których do przekazania gospodarstwa rolnego dochodzi po złożeniu wniosku

o przyznanie płatności. W ocenie Sądu I instancji wynikające z nich zasady mają zastosowanie również do sytuacji przekazania gospodarstwa przed złożeniem wniosku pomocowego w danym roku. W związku z powyższym stwierdził, że

w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w trakcie lub po okresie referencyjnym wskazanym w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2007 r. oceniane być powinny na podstawie ilości, rodzaju

i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przekazanemu gospodarstwu. Organy obu instancji dokonując błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia nie poczyniły żadnych ustaleń w powyższym zakresie,

z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił w części zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną na ten wyrok wniósł Dyrektor W. – M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

- § 4 ust. 1 i § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków przyznawania tej płatności,

- art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu sprzed 15 marca 2008 r.

- art. 74 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003

poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego przed złożeniem wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący, płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatność zwierzęca) przysługuje w wysokości uwzględniającej liczbę zwierząt, których posiadaczem był przekazujący, albowiem uprawnienia następcy do otrzymywania płatności zwierzęcej powinny być oceniane z punktu widzenia ilości zwierząt wpisanych do właściwego rejestru i przypisanych danemu gospodarstwu.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi R. S. na decyzję Dyrektora W. – M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] lutego 2008 r. oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż zamysłem ustawodawcy było nadanie płatności zwierzęcej charakteru tzw. płatności historycznej, aby więc nabyć uprawnienie do uzyskania tej płatności należy spełnić warunki, które odniesione zostały do okresu przeszłego, tzw. referencyjnego, czyli od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. Zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 1 pkt 1 analizowanego rozporządzenia płatność zwierzęca przysługiwała rolnikowi, który w okresie referencyjnym był posiadaczem bydła lub owiec lub kóz lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa

w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Dodał, że przepisy rozporządzenia mają charakter lex specialis w stosunku do norm zawartych

w ustawie o płatnościach do gruntów rolnych (aktualnie – ustawy o płatnościach

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Przyznanie "płatności zwierzęcej" może być natomiast uzależnione od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika w danym okresie lub w danym dniu lub od przyznania rolnikowi określonej płatności obszarowej w danym okresie lub do danej powierzchni gruntów rolnych. Wskazał, że ani z treści § 4 ani § 6 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. nie można wywodzić, że płatność zwierzęca ma charakter przedmiotowy i należy ją wiązać nie z osobą ubiegającą się o jej przyznanie, ale z gospodarstwem znajdującym się w posiadaniu danego beneficjenta.

Dodał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący występował o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2006 r. i że nie posiadał zwierząt,

o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. w okresie referencyjnym oraz że fakt przekazania gospodarstwa rolnego miał miejsce przed złożeniem wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący. W sytuacji, gdy przekazanie gospodarstwa rolnego miało miejsce przed złożeniem wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący nie doszło do przekształcenia stosunku prawnego łączącego podmiot przekazujący z organem administracji, gdyż wobec niezłożenia wniosku pomocowego nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. Postępowanie takie zostanie wszczęte dopiero z chwilą złożenia wniosku o przyznanie płatności przez podmiot przejmujący. Ocena spełniania warunków uprawniających do przyznania płatności zwierzęcej powinna zatem, w ocenie kasatora, odnosić się do kryteriów właściwych dla tego właśnie podmiotu, a więc także do ilości zwierząt posiadanych przez niego w okresie referencyjnym. Jednocześnie kasator wskazał, iż biorąc pod uwagę pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. (II GSK 217/07), w którym stwierdzono, że uprawnienie do przyznania i wypłaty płatności ma charakter osobisty (a jedyny wyjątek od zasady stanowi sytuacja, gdy przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpi po złożeniu wniosku pomocowego) uznać należy, że organy administracji dokonały prawidłowego ustalenia wysokości "płatności zwierzęcej" i w związku z powyższym skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. wniósł o jej oddalenie

i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje uzasadnione podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji przyjąć należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Stan prawny w zakresie prawa krajowego obowiązujący w 2007 r., którego to roku dotyczył wniosek o przyznanie płatności, przedstawiał się następująco.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego noszącej wówczas nazwę ustawy

o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.) rolnikowi, który w danym roku spełniał warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługiwały płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce).

W art. 23 omawianej ustawy zawarte było upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia , szczegółowych warunków lub szczególnego trybu przyznawania, między innymi płatności zwierzęcej, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem tych płatności oraz szczególne wymagania, jakim powinny odpowiadać uprawy poszczególnych roślin.

Na podstawie, między innymi, tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. nr 46, poz. 309 ze zm.).

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 13 marca 2007r. przewiduje przyznanie płatności zwierzęcej w trzech odrębnych sytuacjach.

Pierwsza grupa to rolnicy, którzy posiadali w okresie referencyjnym - od 1.04.2005r. do dnia 31.03.2006r. - określone zwierzęta, które w tym czasie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych. Rolnicy ci jednocześnie byli beneficjentami dopłat, przyznanych im na podstawie wniosku złożonego w 2006 roku. Zasady przyznania płatności tej grupie określone zostały w § 4 rozporządzenia.

Druga grupa rolników to ci, którzy zwierząt nie posiadali w okresie referencyjnym. Zgodnie z § 5 ust. 1 w przypadku, gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Przepis § 5 precyzuje też kolejne warunki przyznania płatności zwierzęcej tej grupie.

Regulacja ta nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.2) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, czyli sytuacji, gdy do zmiany posiadania gospodarstwa i inwentarza doszło w czasie między złożeniem wniosku, a doręczeniem decyzji.

Trzecia grupa rolników to rolnicy, którzy stali się posiadaczami zwierząt

i gospodarstwa w wyniku spadkobrania lub przekazania po złożeniu wniosku przez spadkodawcę bądź przekazującego, a przed doręczeniem decyzji. Zgodnie z § 6 rozporządzenia przyznanie płatności nie jest zależne od posiadania zwierząt przez przejmującego.

Z powyższego wynika, że są trzy odrębne grupy uprawnionych do płatności

i zwierzęcej:

- ci, którzy posiadali zwierzęta w najwcześniejszym okresie, tak zwanym referencyjnym, od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. i którzy wcześniej już występowali z wnioskiem o inne płatności (§ 4),

- ci, którzy, nie występując wcześniej z wnioskiem o dopłaty byli posiadaczami zwierząt w okresie od września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku (§ 5),

- oraz ci, którzy weszli w posiadanie gospodarstwa i inwentarza między złożeniem wniosku przez poprzednika a doręczeniem im decyzji (§ 6).

Tak więc przesłanki nabycia uprawnień do płatności zwierzęcej ustalono

w zależności od tego, kiedy rolnik stał się posiadaczem i gospodarstwa i zwierząt. Reguły przechodzenia na przejmującego uprawnień do pomocy przekazującego gospodarstwo rolne w obrębie prawa wspólnotowego wynikają z art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane

w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003. Z art. 74 ust. 4 lit. a tego Rozporządzenia wynika, że przejście praw i obowiązków z przekazującego na przejmującego odbywa się w ramach stosunku prawnego jaki został nawiązany pomiędzy przekazującym a właściwym organem. Z kolei w ust. 5 art. 74 Rozporządzenia prawodawca wspólnotowy odwołuje się do sytuacji złożenia wniosku po wykonaniu czynności niezbędnych do uzyskania pomocy.

Sąd I instancji uznał, że w stanie faktycznym występującym w niniejszej sprawie zastosowanie reguł wynikających z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 13 marca 2007 r. naruszałoby zasadę równości wobec prawa określoną w art. 32 Konstytucji RP oraz założenia i cele wspólnej polityki rolnej określonymi

w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 r. W konsekwencji, jak wynika z zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazaniach co do dalszego postępowania, nakazał w stosunku do skarżącego zastosować regulację zawartą w § 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 13 marca 2007r. Tego rodzaju zastosowanie przepisów prawa nie znajduje uzasadnienia.

Aczkolwiek Sąd I instancji swoje rozumowanie wywodzi z założenia, że nie jest dopuszczalna dokonana przez organy administracji publicznej wykładnia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 13 marca 2007 r., w istocie odmawia zastosowania tego przepisu. Nie podnosi by przepis ten był wydany

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Wskazuje natomiast na sprzeczność przepisu w bliżej nieokreślonym zakresie, przybliżonym opisem stanu faktycznego sprawy, z aktami normatywnymi wyższego rzędu, to jest Konstytucją RP i prawem wspólnotowym. W efekcie nakazuje stosowanie innego przepisu w stanie faktycznym nieodpowiadającym przewidzianym przez prawodawcę przesłankom jego stosowania.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy

z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu sprzed 15 marca 2008 r. oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego zmierzają do wykazania, że przepisy te należy stosować zgodnie z ich dosłownym brzmieniem. Mianowicie, strona wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy stosować należy

z uwzględnieniem wprowadzonych zgodnie z upoważnieniem ustawowym modyfikacji wynikających z rozporządzenia wykonawczego, sprowadzających się do uzależnienia przyznania płatności zwierzęcych od posiadania zwierząt w różnych okresach referencyjnych zależnych od tego, czy i kiedy został złożony wniosek

o przyznanie płatności uzupełniających. Podniesione zarzuty są zasadne.

Płatność zwierzęca ma charakter płatności uzupełniającej wprowadzonej ustawą z dnia 25 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego noszącą przedtem nazwę ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Mogła stanowić uzupełnienie innych płatności przyznanych wcześniej. Z tej też przyczyny całkowicie uzasadnione było uzależnienie jej przyznania od posiadania zwierząt w okresie referencyjnym poprzedzającym wejście w życie nowych przepisów w sytuacji, gdy przyznano wcześniej inne płatności ( § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ). Mogła być też przyznana wtedy, gdy wcześniej nie przyznawano dopłat ( § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ). W takiej sytuacji uzasadnione było traktowanie jej jako płatności bieżącej i określenie innego okresu referencyjnego, niezwiązanego z uzyskaniem dopłat wcześniej. Powołany przez Sąd I instancji punkt 29 preambuły do rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 stanowi, że: "W celu ustanowienia kwoty, do której rolnik powinien być uprawniony w ramach nowego systemu celowym jest odniesienie się do kwot przyznawanych mu w trakcie okresu referencyjnego..." .

Z kolei w punkcie 25 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003 stwierdzono, iż: "System powinien połączyć kilka istniejących płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolnika w jednolitą całość, określaną na podstawie poprzednich uprawnień, w okresie referencyjnym, tak dostosowaną aby uwzględniała pełne wykorzystanie środków wprowadzonych w ramach Agendy 2000 oraz aby uwzględniała zmiany kwot pomocy wprowadzonych na mocy niniejszego rozporządzenia". Takie stanowisko prawodawcy wspólnotowego uzasadnia wiązanie uprawnień z uzyskaniem bądź nie kwot przewidzianych w dawniejszym systemie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu by oparte na takich założeniach różnicowanie przesłanek przyznawania uprawnienia naruszało zasadę równości wobec prawa.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003. Sąd I instancji rozważając kwestie związane z następstwem w zakresie uprawnień do uzyskania płatności zwierzęcej całkowicie pomija, że następstwo takie występuje wyłącznie w sytuacjach nawiązania stosunku prawnego pomiędzy przekazującym, a organem przyznającym pomoc. Niezależnie od tego, czy następstwo postrzegać według kryteriów podmiotowych, przedmiotowych czy mieszanych w niniejszej sprawie nie mogły wystąpić jego skutki skoro ani przekazującej ani jej gospodarstwa nie dotyczył wniosek ani inne czynności zmierzające do uzyskania płatności pod rządami dawnych przepisów. Skarżący złożył wniosek w okresie, gdy proces przekazywania gospodarstwa był już zakończony.

Przedstawione okoliczności uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku. Ponieważ nie występowały naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Z wymienionych powodów zaskarżona decyzja odpowiadała prawu i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm. ).