Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2670/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 75/13 w sprawie ze skargi T.S. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od T.S. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013r. sygn. akt II SAB/Łd 75/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.S. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do załatwienie sprawy z wniosku T.S. z dnia 22 marca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 1), stwierdził, że postępowanie było prowadzone przewlekle (pkt 2) oraz zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącej T.S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

T.S. w piśmie z dnia 22 marca 2013 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wydanie kserokopii dzienników budowy, stanowiących podstawę udzielenia zgody na użytkowanie: [...].

Ponadto wniosła o wydanie kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektów bądź, w przypadku gdyby decyzja taka nie była wydawana, o udzielenie informacji, czy i kiedy zostało przez inwestora złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r., poinformował T.S., że wymienione we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.).

T.S. w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. ponowiła swój wniosek o udzielenie informacji publicznej, wskazując, iż w jej ocenie żądane informacje mają charakter informacji publicznej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w piśmie z dnia 13 maja 2013 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, jednocześnie wyjaśnił, że prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie stronie, którą zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) jest inwestor, a nie podwykonawca robót budowlanych. Ponadto podał , iż w oparciu o informacje przedstawione w pismach wnioskodawczyni, nie jest w stanie jednoznacznie ocenić, czy dysponuje informacjami, o których udostępnienie ona wnosi.

W dniu 12 czerwca 2013 r. T.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie udzielenia jej informacji publicznej. Zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje, o które wnosiła, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w nieudostępnieniu przedmiotowej informacji publicznej przez organ w określonym terminie. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych i doktryny podała, że informacja, o którą wystąpiła jest informacją publiczną. Projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu budowlanego również stanowi informację publiczną. W ocenie skarżącej wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść stanowiska o udostępnieniu informacji, o którą występuje. Nie zgodziła się także z argumentem, że przedstawione przez nią dane są niewystarczające do dokonania oceny, czy organ dysponuje żądanymi przez nią informacjami.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wyjaśnił, że w następstwie wniosku strony przeprowadzono badanie zasobów archiwalnych, w wyniku którego ustalono, iż przed tutejszym organem nadzoru budowlanego toczyło się co najmniej kilka postępowań w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektów o funkcji magazynowo-biurowej przy ul. [...] w [...], to jednak żadne z nich nie dotyczyło obiektów budowlanych odpowiadających wszystkim kryteriom wskazanym przez stronę, w szczególności w zakresie lokalizacji. W związku z tym poinformowano stronę, że sposób sformułowania wniosku nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy organ jest w posiadaniu żądanych informacji. Organ nie jest bowiem uprawniony do dokonywania konkretyzacji żądania strony. Ponadto o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej można mówić wyłącznie wtedy, gdy organ, dysponując taką informacją, milczy, gdy nie podejmie czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji publicznej, ani nie odmawia jej udzielenia w drodze decyzji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że udzielił skarżącej odpowiedzi na jej podania i aktualnie nie prowadzi żadnego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji. W związku z tym, za nieporozumienie uznać należy próbę przypisania organowi przewlekłości postępowania rozumianej jako podejmowanie czynności nieistotnych, zbędnych i tylko pozornie zmierzających do załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela – przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5; wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny analizowanej sprawy prowadzi do wniosku, iż była ona prowadzona w sposób przewlekły. Stwierdził również, iż żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej. Żądanie skarżącej dotyczyło udostępnienia kserokopii dzienników budowy stanowiących podstawę udzielenia zgody na użytkowanie [...]. Powyższe żądanie zostało zgłoszone w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, w sprawie użytkowania tych obiektów. W tym okresie niewątpliwie dokumenty te pozostawały w dyspozycji organu i mógł żądane informacje, jako informacje publiczne, udostępnić. Sąd pierwszej instancji wskazał , że w przypadku gdy organ miał wątpliwości co do zakresu żądania, był uprawniony, a nawet zobowiązany, do wezwania strony do sprecyzowania wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne – art. 61 i następne K.p.a. W związku z powyższym stwierdził, że dla przewlekłego postępowania organu nie jest usprawiedliwieniem brak należytego wyjaśnienia przez stronę jej żądania. Jako niewystarczające ocenił wyjaśnienie organu, że faktycznie nie posiadał informacji, o jaką występowała skarżąca. Oczywista sprzeczność w argumentacji organu wskazuje na jego niekonsekwencję i podejmowanie działań zbędnych lub podejmowanie pewnych czynności, ale takich, które w istocie nie zmierzają do załatwienia sprawy co do jej istoty. Skoro organ stwierdził, że nie był w stanie ustalić, o jakie informacje strona występuje, to na jakiej podstawie ustalił, iż nie pozostaje w posiadaniu tychże, bądź że nie są one informacją publiczną.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że organ rozpoznając wniosek skarżącej ponownie ustali ponad wszelką wątpliwość zakres żądanej przez nią informacji publicznej i stosownie do treści wniosku zastosuje w terminie prawem przewidzianym odpowiednie instytucje wynikające z treści przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez przyjęcie, że kserokopie dzienników budowy stanowią informację publiczną w rozumieniu tej ustawy;

- art. 3 i art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, iż z uregulowań tych wynika obowiązek dla organu do sporządzenia i przesłania kserokopii dzienników budowy.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż miała miejsce przewlekłość postępowania w sytuacji, gdy wnioskodawca otrzymał w terminie odpowiedź na wniosek;

- art.151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi, podczas gdy skarga była bezzasadna;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do drugiego żądania wnioskodawczyni, tj. wydania kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

- art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

T.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć należy, iż przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację dotyczącą bezczynności i przewlekłości. Ustawodawca obie te instytucje jednak rozróżnia. Oznacza to, że każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). O przewlekłości można także mówić, kiedy organ prowadzi sprawę ze zbędną zwłoką. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, LEX nr 1233771).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wskazana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] swoim działaniem nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z akt sprawy wynika, że odpowiedzi organu z dnia 8 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 13 maja 2013 r. na wnioski skarżącej mieściły się we wskazanym terminie. Pisma organu nie miały charakteru czynności pozornych i nie zmierzały do wydłużenia postępowania. Brak jest zatem podstaw do zarzucenia organowi przewlekłości w działaniu.

Ubocznie wskazać należy, iż przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Przyjmuje się, że unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania, uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce (czy nie miały miejsca) z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; wyroki NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). Powyższe oznacza, że orzeczenie w przedmiocie, czy bezczynność, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania, miały z miejsce z rażącym naruszeniem prawa obejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

W przypadku przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania, to zgodnie z art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. obowiązany był stwierdzić, czy miało ono miejsce, bądź nie, z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zasadny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do drugiego żądania wnioskodawczyni, tj. wydania kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd pierwszej instancji wskazał na niekonsekwencję organu i podejmowanie działań zbędnych lub czynności, które nie zmierzają do załatwienia sprawy co do jej istoty. Podał, że skoro organ stwierdził, iż nie był w stanie ustalić, o jakie informacje strona występuje, to skąd ustalił, iż nie pozostaje w ich posiadaniu bądź, że nie są one informacją publiczną. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ stwierdził, iż nie był w stanie ustalić, o jakie informacje strona występuje jedynie co do informacji dotyczących kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazanych obiektów bądź, w przypadku gdyby decyzja taka nie była wydawana, informacji, czy i kiedy zostało przez inwestora złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy. Zauważyć należy, iż co do pierwszej części wniosku, tj. żądania kserokopii dzienników budowy, organ wyraźnie wskazał, iż – w jego ocenie – dzienniki budowy nie są informacją publiczną, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie uznał, że wątpliwości organu (a tym samym obowiązek wezwania do sprecyzowania wniosku) dotyczyły całości wniosku T.S., w tym żądania wydania kserokopii dzienników budowy, a w konsekwencji nieprawidłowo ocenił zachowanie organu dotyczące tylko rozpatrzenia tej części wniosku, która obejmowała żądanie wydania kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie odnosząc się do tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał bowiem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a tylko w takim przypadku odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla jego skuteczności niezbędne jest powiązanie go z innymi naruszonymi przepisami.

Odnosząc się do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, iż są one zasadne. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, lecz również te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie – co do zasady – dziennik budowy jest dokumentem w którego posiadaniu pozostaje inwestor (dziennik budowy stanowi bowiem część dokumentacji budowy – art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – a z wnioskiem o jego wydanie występuje inwestor, który jest również m.in. upoważniony do dokonywania w nim wpisów - § 4 pkt 1, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia – Dz. U. z 2002 r., nr 108, poz. 953 ze zm.), a jeżeli inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego czyli podmiot publicznoprawny realizujący zadania publiczne, to i dziennik budowy służy realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot i jego organy. Z tego względu dostęp do tego dokumentu, z którego wynika w jaki sposób i w następstwie jakich robót budowlanych została zrealizowana budowla bądź obiekt stanowiący majątek jednostki samorządu terytorialnego, należy traktować jako dostęp do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. I OSK 3073/12, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił natomiast, czy inwestor wskazanych przez skarżącą budynków należał do kręgu podmiotów publicznoprawnych, a fakt ten ma istotne znaczenie dla oceny charakteru żądanej przez stronę informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższą ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.