Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 151/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. L. i G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących H. L. i G. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2008 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] kwietnia 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] dostępnej z ul. [...] w W.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, iż Prezydent W. po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia decyzji z [...] października 2007 r. przez Kolegium (decyzja z [...] stycznia 2008 r., nr [...]), decyzją z [...] kwietnia 2008 r. ustalił nowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego warunki zabudowy dla w/w inwestycji.

Od powyżej decyzji odwołanie wnieśli H. i G. L., właściciele działki o nr ew. [...] obręb [...] dostępnej z ulicy [...], nie graniczącej z działką nr ew. [...] obręb [...], na której inwestor zamierza realizować przedmiotową inwestycję.

W piśmie z 6 maja 2008 r. inwestor – L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zakwestionowała uprawnienia H. i G. L. do posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z 13 lipca 2007 r., z uwagi na to, iż działka odwołujących się nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało H. i G. L. za strony postępowania i rozpatrzyło merytorycznie wniesione przez nich odwołanie. W opinii Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu w postaci tekstowej i graficznej. Przeprowadzona analiza potwierdziła możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określono wymagania odnoszące się do tej inwestycji.

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium - wskazując na treść art. 59 i art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - podniosło, iż nieobowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego, a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mają mocy obowiązującej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też zarzuty o nieuwzględnieniu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z [...] września 1992 r. oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z [...] października 2006 r. są - zdaniem organu - chybione.

Nadto Kolegium uznało, iż organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił okoliczności wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2008 r.

H. L. i G. L. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2008r. i ponowne rozpoznanie sprawy,

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż decyzja o warunkach zabudowy narusza w sposób rażący dotychczasowe funkcje i przeznaczenie terenu, które nie dopuszczają zabudowy wielorodzinnej i kształtowane były na przestrzeni lat przez akty prawne poprzednio obowiązujące. Wskazali, iż planowana inwestycja nie respektuje ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa, decyzje są sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu, ponadto planowany budynek ma mieć rozmiary nieproporcjonalnie większe niż pozostałe budynki w okolicy, jedynie nawiązuje rozmiarem do budynku przy ul. [...], znacznie oddalonym od planowanej inwestycji. W analizie w zależności od badanego parametru jako przykładowe zostały podane domy, które mają w tej kategorii największe wysokości i parametry. Z terenu analizowanego dla danego parametru nie przedstawiono wszystkich budynków, w zasadzie wybrano dwa o największych parametrach. Wzięcie pod uwagę zabudowy z obszaru poddanego analizie pozwoliłoby na obiektywną ocenę i rzeczywiste zobrazowanie okolicy. Zatem rozmiar inwestycji jest nieadekwatny do rozmiarów i architektury okolicznych budynków. Skarżący podnieśli również, iż budynek zlokalizowany przy ul. [...], do którego gabarytów w zasadzie dostosowano zamierzoną inwestycję zbudowany został w 2000r. w czasie obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał możliwości zabudowy wielorodzinnej o takim charakterze jak ów budynek. Zaś Kolegium nie odniosło się do postulatu skarżących odnośnie zbadania zgodności decyzji o warunkach zabudowy dla budynku przy ul. [...] z ówcześnie

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

obowiązującym planem. Organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich istotnych kwestii poruszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto nie uwzględnił okoliczności związanej z organizacją ruchu przy ul. [...]. Powstanie planowanej inwestycji przyczyniłoby się do powstania szeregu immisji oraz zagrożenia niemożliwością odprowadzania wód deszczowych z powodu braku instalacji burzowej, nadto doprowadziłoby do niedrożności w ruchu kołowym, w tym w razie zagrożenia zdrowia czy życia mieszkańców, bowiem utrudniłoby dojazd karetki czy straży pożarnej. Nadużyciem jest także brak planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę -wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 10 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1628/08) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2008 r. podnosząc, iż skarżący nie mieli w tej sprawie interesu prawnego, nie legitymowali się bowiem tytułem prawnym do działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W., na której planowana jest inwestycja, ani też do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą nieruchomością, a także nie byli wnioskodawcami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Rozpatrzenie zatem odwołania skarżących, którzy nie są stroną kwestionowanej przez nich decyzji organu I instancji, stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. i H. L. - wyrokiem z 3 listopada 2009r. (sygn. akt II OSK 673/09) uchylił wyrok Sądu ł instancji z 10 grudnia 2008 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji nie podzielił poglądu Sądu I instancji, iż w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy mogą brać udział jedynie wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując badania interesu prawnego i jego ewentualnego naruszenia należy brać pod uwagę oddziaływanie obiektu i usytuowanie działki, której właścicielami są skarżący i która położona jest w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji. W postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy szczególne znaczenie nadano pojęciu "dobrego sąsiedztwa". Wprawdzie jest to kryterium, które bada się w związku z charakterem i parametrami inwestycji, ale z jego istoty wynika, że sposób zabudowania nieruchomości sąsiednich objętych analizą ma znaczenie przy ustalaniu tych warunków. To z kolei powoduje, że oceniając interes prawny skarżących

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

nie można — bez zbadania możliwego oddziaływania obiektu - ograniczyć się do kryterium własności nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja i na tej podstawie odmówić przymiotu strony. Zatem to czy skarżący mają w istocie interes prawny w przedmiotowym postępowaniu wymaga zbadania.

W piśmie procesowym z 1 marca 2010 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi wskazując na bezzasadność zarzutów w niej podniesionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznając sprawę - zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2008r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] kwietnia 2008r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Podstawą utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie spełniania przez wnioskowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: ustawa o p.z.p., w tym tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Organ wskazał, iż projektowany budynek nawiązuje swoją funkcją, wskaźnikiem powierzchni zabudowy, szerokością i wysokością do sposobu zabudowy działki o nr ew. [...] przy ul. [...].

W okolicznościach niniejszej sprawy na wstępie należało zbadać interes prawny skarżących, który uprawniał ich do wniesienia skargi, a wcześniej do udziału w

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy. Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi, należy wykazać zasadność udziału w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzić wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (art. 63 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Należy też wskazać na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zaś art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z powołanych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. Stanowisko takie wyrażono także w dwóch uchwałach 5 sędziów NSA, a to z 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/1995, publ. ONSA 1995/4/154, Lex 10650, i z 4 grudnia 1995, sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54, w których stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W orzeczeniach tych NSA wskazał, że "z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż określa ona w sposób wiążący między innymi dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji. Jeśli tak to niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości sąsiednich, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takiej konkluzji nie wyklucza brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na spornej nieruchomości konkretnej inwestycji. Również tożsamy pogląd zaprezentował w kontrolowanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 3 listopada 2009r., nie podzielając tym samym poglądu uprzednio prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy mogą brać udział

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

jedynie wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. W ocenie Sądu drugiej instancji "dokonując badania interesu prawnego i jego ewentualnego naruszenia należy brać pod uwagę oddziaływanie obiektu i usytuowanie działki, której właścicielami są skarżący i która położona jest w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji. W postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy szczególne znaczenie nadano pojęciu "dobrego sąsiedztwa". Wprawdzie jest to kryterium, które bada się w związku z charakterem i parametrami inwestycji, ale z jego istoty wynika, że sposób zabudowania nieruchomości sąsiednich objętych analizą ma znaczenie przy ustalaniu tych warunków. Oceniając interes prawny skarżących nie można - bez zbadania możliwego oddziaływania obiektu - ograniczyć się do kryterium własności nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja i na tej podstawie odmówić przymiotu strony". Oznacza to, iż krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany" (wyrok NSA z 25.02.2009r., sygn. akt II OSK 1732/07, publ. Lex nr 515123). W świetle powyższego ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy badać czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter.

Skarżący są właścicielami działki nr [...] dostępnej z ulicy [...]. Działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której ma być realizowana sporna inwestycja, przedziela ją pas terenu (droga) o szerokości 4 m, pełniący funkcję dojazdu do działki nr [...]. Powyższe niewątpliwie dowodzi, iż nieruchomość skarżących znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Inwestycja, której dotyczy decyzja, poprzez jej funkcję (choć mieszkaniową, niemniej jednak wielorodzinną), planowane zagospodarowanie działki nr [...] (zwłaszcza jego rozmiar), ukształtowanie i cechy obiektu będzie miała wpływ na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym działki skarżących, nie wykluczając jego uciążliwości. W tych okolicznościach sprawy uznano, iż skarżący mają przymiot strony.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

o p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 p.z.p. Jednym z tych warunków, uregulowanym w punkcie 1 powołanego przepisu, a zarazem stanowiącym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa.

Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 500). Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) - zwane dalej: rozporządzeniem. Jego treść dotyczy sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Cechy, do których trzeba dostosować nową zabudowę zostały więc w sposób szczegółowy prawnie uregulowane, pozostawiając małe pole manewru inwestorowi i wiążąc organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 503), Określenie przedmiotowych cech jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Niemniej jednak określił cechy nowo mającego powstać zamierzenia inwestycyjnego naruszając wyżej powołane przepisy prawa materialnego. Jak wynika z rozporządzenia organ po wyznaczeniu obszaru analizowanego winien przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy powinno wynikać jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy, czyli linię zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Analiza ta powinna znaleźć swoje

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

odzwierciedlenie w analizie graficznej i tekstowej, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym przy tym w sprawie jest fakt, iż nie ma znaczenia dla ustalenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji, że istniejący budynek wielorodzinny, położony jest po przeciwnej stronie ulicy Lirowej oraz w pewnej odległości w stosunku do terenu planowanej inwestycji i stanowi jedyny element istniejącej zabudowy wielorodzinnej wśród zabudowy jednorodzinnej, jeżeli znajduje się w obszarze analizowanym. Należy wówczas przyjąć, że stanowi działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej pozwalającą na określenie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Niemniej jednak nie oznacza to, że tylko zabudowa tej jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowy dla działki, której ma dotyczyć decyzja. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, następuje w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego. Bierze się pod uwagę wszystkie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej znajdujące się w obszarze analizowanym. Działki z obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zatem określenie przez organ wymagań dla nowej zabudowy wielorodzinnej głównie w oparciu o nieruchomość przy ul. [...] (działka nr [...]), zabudowaną wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, uznając ją za "działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. jest niewłaściwe. Planowana zmiana zagospodarowania terenu musi być dostosowana do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada dobrego sąsiedztwa od spełnienia takiego warunku uzależnia zmianę zagospodarowania danej nieruchomości. Zasada sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 499). Istniejące rozwiązania architektoniczno - urbanistyczne na danym terenie są wzorcem dla przyszłej zabudowy. Istota zasady dobrego sąsiedztwa polega więc na dostosowaniu nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej. Precyzyjne określenie cech inwestycji jest ważne nie tylko z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy, ale i późniejszego etapu inwestycyjnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę, albowiem decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. - wiąże organ wydający takie pozwolenie. Przedmiotowa

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

decyzja stanowi promesę uzyskania pozwolenia na budowę, a jej charakter wyraża się w tym, że rozstrzyga o prawach inwestora w procesie inwestycyjnym, stanowiąc o możliwości inwestowania i wskazując warunki, na jakich zamierzenie może być realizowane. Organ architektoniczno - budowlany nie może dokonać weryfikacji tej decyzji i postąpić wbrew jej ustaleniom. Zatem z decyzji o warunkach zabudowy powinna wynikać ogólna charakterystyka danej inwestycji, warunki jej realizacji ukazane w sposób precyzyjny i jednoznaczny, wynikające z przeprowadzonej analizy. W ocenie Sądu tego warunku nie spełnia decyzja o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2008r.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W decyzji z [...] kwietnia 2008r. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni terenu określono od 38 % do 50 %. Z analizy terenu wokół inwestycji (załącznika nr 2 do ww decyzji) wynika, iż "wskaźniki zabudowy nieruchomości w obszarze analizowanym wynoszą od ca 5 % do 86 % (średni wskaźnik zabudowy dla terenu - ca 38 %, wskaźnik zabudowy dla istniejącego budynku wielorodzinnego - ca 50 %). Nie wiadomo jednak na jakiej podstawie przejęto w/w wyniki co do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, skoro w analizie brak jest określenia go dla poszczególnych działek, które nią objęto. Nadto z jednej strony stwierdza się, że "Projektowany wskaźnik zabudowy wynosi ca 49 %", "zbliżony jest do wskaźnika zabudowy działki przy ul. [...] ", zaś z drugiej, że "projektowany wskaźnik zabudowy terenu inwestycji powinien mieścić się w granicach od 38 % (jak średnia zabudowy terenu analizowanego) do max. 50 % (jak wskaźnik na terenie zabudowy wielorodzinnej). W takich też granicach określa się ową wielkość w decyzji o warunkach zabudowy, co z kolei przeczy wcześniejszemu, kategorycznemu twierdzeniu, że "Projektowany wskaźnik zabudowy wynosi ca 49 %," określając tę wielkość jednostkowo. Dalej najpierw stwierdza się, iż "z charakterystyki graficznej inwestycji załączonej do wniosku wynika, że stropodach garażu podziemnego nie jest projektowany ponad poziom terenu", a następnie "w przypadku gdyby stropodach garażu podziemnego zaprojektowano powyżej poziomu terenu działki, jego powierzchnia powinna być wliczona do powierzchni zabudowy budynku i uwzględniona przy określaniu wskaźnika

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

zabudowy na etapie sporządzania projektu budowlanego.", co by oznaczało, że decyzja dopuszcza zwiększenie owego wskaźnika na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W cenie Sądu określenie przedmiotowego wskaźnika w granicach od 38 % do 50 %, jak to uczyniono w decyzji organu pierwszej instancji, jak również dopuszczenie możliwości jego zwiększenia, należało uznać za niezgodne z wyżej wskazaną regulacją prawną.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem z analizy stanowiącej załącznik decyzji nie wynika, aby omawiany parametr został określony na podstawie średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, bowiem wskazuje się, iż "szerokości frontowe budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane - od ca 6 m do 38 m [...]. Budynki usytuowane wzdłuż ulicy [...] mają szerokość od 6 m do 38 m". Nie podaje się również żadnych argumentów, które świadczyłyby że szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Ostatecznie "szerokość elewacji frontowej ustala się na 18 m +/- 20 %, tj. do 22 m (decyzja z [...] kwietnia 2008r.), czyli z przekroczeniem 20 % tolerancji.

Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji ustalono w decyzji w sposób naruszający § 7 ust. 1 rozporządzenia. W analizie funkcji i zagospodarowania terenu podano, że wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku przekroczy wysokość elewacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie, a także średnią dla terenu analizowanego. Jednocześnie zauważono, że projektowana łączna wysokość elewacji frontowej nie powinna przekroczyć parametrów istniejącego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] - 13 m do górnej krawędzi gzymsu ostatniej kondygnacji" i ustalono ją w decyzji z [...] kwietnia 2008r. do max 12 m (przy dopuszczeniu IV kondygnacji nadziemnej). Zatem kolejny już parametr planowanej inwestycji dostosowano wyłącznie do zabudowy znajdującej się w znacznej odległości od terenu planowanej inwestycji i jedynej na obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, pomijając całkowicie wysokość poszczególnych budynków obszaru analizowanego, do tego znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego. Nadto określona wysokość

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

przekracza średnią dla terenu analizowanego, tymczasem zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zaś dopuszczenie innej wysokości dla wnioskowanej inwestycji musi być uzasadnione w analizie (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

Dalej wskazać należy, iż w myśl § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiedni do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji o warunkach zabudowy parametry dachu określono następująco: spadek połaci dachowych - od 13° do 40°, wysokość głównej kalenicy - max. 13,2 m, dach czteropołaciowy, kalenica prostopadła do frontu działki. Przyjęte wielkości trudno wyprowadzić z analizy, albowiem podano w niej m. in., iż dachy dwuspadowe i czterospadowe znajdują się na większości budynków mieszkalnych, w tym na istniejącym budynku wielorodzinnym, bez przyporządkowania konkretnego kształtu dachu do poszczególnych budynków usytuowanych wokół inwestycji, które dawałoby ogólny pogląd co do kształtu dachów budynków sąsiednich. Przedstawione określenie kształtu dachów nie pozwała na zweryfikowanie tych danych z rzeczywistym stanem. Tożsama uwaga odnosi się do określenia kąta nachylenia połaci dachowych, gdyż wielkość tę podano tylko dla budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]. Również odnośnie wysokości głównej kalenicy dachu wskazano, że ta cecha zabudowy przewyższałaby wysokość w sąsiedztwie i dostosowano ją jedynie do budynku przy ul. [...], podczas gdy z przepisu wynika, że geometrę dachu, w tym wysokość górnej kalenicy, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występującej na obszarze analizowanym.

Zauważyć również należy, iż stosownie do § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Mapy załączone do decyzji z [...] kwietnia 2008r., w tym i tekstowej analizy obszarowej nie spełniają wymogów wskazanych w powyższym przepisie. Z map tych bowiem nie wynika, że są one kopiami mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętymi do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązku tego nie wyłącza znajdowanie się mapy spełniającej to kryterium w aktach sprawy, skoro mapa ta nie

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

jest załącznikiem graficznym decyzji o warunkach zabudowy i częścią graficzną analizy zagospodarowania terenu.

Podsumowując w aspekcie całokształtu sprawy zauważenia wymaga, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p, nie było wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałoby dopuścić bądź nie do wielu inwestycji tylko dlatego, że na "terenie analizowanym" jest działka o zbliżonej zabudowie, ale ochrona ładu przestrzennego.

Wskazane w decyzji organu pierwszej instancji uchybienia dowodzą naruszeniu przez ten organ wymienionych przepisów prawa materialnego, z którym wiąże się również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z racji niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, czyli niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei wobec faktu niekonwalidowania przez organ odwoławczy wykazanych uchybień jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, jak również nierozpoznania na nowo sprawy w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, należy wymienionemu organowi zarzucić także naruszenie zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. Powyższe uchybienia dowodzą, że stanowisko organów, iż wnioskowana zmiana w zagospodarowaniu terenu obejmująca działkę nr [...] nie odbiega od cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, czyli spełnia warunek z pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy o p.z.p., jest przedwczesne. Należy zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż organy nie wykazały, aby planowana inwestycja spełniała zasadę dobrego sąsiedztwa.

Skarżący zarzucili Kolegium, iż nie odniosło się ono do postulatu zbadania zgodności decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę wydanych dla budynku zlokalizowanego przy ul. [...] z obowiązującymi w chwili wydania tych decyzji przepisami prawa. Tymczasem organ w ramach prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy nie może badać legalności ww decyzji, w oparciu o które postał budynek przy ul. [...].

Wskazać również trzeba, iż zarzut sprowadzający się do stwierdzenia, że realizacja spornej inwestycji spowoduje zagrożenie niemożliwością odprowadzania wód deszczowych z powodu braku instalacji burzowej i szereg immisji, w tym zanieczyszczenie związane z parkowaniem, należy uznać na obecnym etapie postępowania za nietrafny. Tego rodzaju uwagi mogą być podnoszone dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ prowadzący to postępowanie ma bowiem obowiązek, wynikający z art. 5 ust, 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo

Sygn. akt IV SA/Wa 151/10

budowlane, ustalenia czy obiekt budowlany spełnia określone w przepisach szczególnych wymagania podstawowe dotyczące m. in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska czy ochrony przed hałasem i drganiami, a także czy budowa takiego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie im dostępu do drogi publicznej. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych. Także kwestie związane z organizacją ruchu przy ul. [...] nie należą do etapu postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji.

W kontekście zarzutu skarżących należy też podkreślić, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Inicjatywa planistyczna należy do organów gminy

Sąd mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy uznał, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. W tym stanie rzeczy -na mocy art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono w punkcie III na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.