Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 500/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 140,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 75 par. 1,  art. 28,  art. 15,  art. 107  par. 3 w zw. z  art. 126,  art. 134,  art. 138 par. 1 pkt 3,  art. 28, 29 i 30,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 w zw. z  par. 2  pkt 1, 2,  art. 168  par. 3 i  art. 183 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi I. O. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 października 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 367/11, oddalił skargę I. O. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Zaskarżonym postanowieniem na podstawie art.134 w związku z art.140 kodeksu postępowania administracyjnego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. O. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...]dla J. Ż., stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] r. J. Ż. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...]. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał J. Ż. pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] w kwocie [...] zł.

Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona J. Ż. w dniu [...] r. Natomiast w dniu [...] r. odwołanie od niej wniosła I. O.. Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania I. O. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. postanowieniem z dnia [...] r. przekazał odwołanie do rozpatrzenia do Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w C., który w dniu [...] r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec braku legitymacji wnoszącej odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt III SA/GI 323/10) stwierdził nieważność zaskarżonej przez I.O. decyzji, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, nastąpiła więc przesłanka do stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 364 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadniania w skrócie k.p.a.).

Uwzględniając wytyczne zawarte we wskazanym wyroku, Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR rozpatrzył sprawę odwołania wniesionego przez I. O. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] r. i w dalszej części uzasadnienia postanowienia o niedopuszczalności tego odwołania pokreślił, że w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu I. O. po raz pierwszy pojawiła się w trakcie rozprawy administracyjnej, której celem było ustalenie faktycznego użytkowania części gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności zarówno przez I. O., jak i przez J. Ż..

Organ II instancji przypomniał, że wnioskodawcy decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona w dniu [...] r., a pismo odwoławcze I. O. zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] r., a więc po upływie 14-dniowego terminu do wniesienie odwołania. Organ wskazał, że odrębnym zagadnieniem w niniejszej sprawie pozostawało, czy odwołująca się była w ogóle stroną postępowania zakończonego kwestionowaną przez nią decyzją wydaną w sprawie J. Ż. w przedmiocie płatności ONW na rok [...]. Dyrektor Agencji stwierdził, że w przypadku, gdy wnoszący odwołanie był stroną postępowania, a nie brał w nim w sposób niezawiniony udziału, organ odwoławczy powinien stwierdzić uchybienie przez niego terminu do wniesienia odwołania. Możliwość obrony swego interesu skarżący miałby zapewnioną przez żądanie wznowienia postępowania. W przypadku natomiast, gdy skarżący nie był w ogóle stroną postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, organ odwoławczy zobowiązany jest stwierdzić z tej przyczyny niedopuszczalność odwołania.

W opinii organu administracji w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na złożenie odwołania po ustawowym terminie oraz fakt, że odwołująca nie była stroną postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, a więc jest osobą nie mającą legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Na powyższe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji I.O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wystąpiła o: 1/ unieważnienia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., 2) przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z o z dnia [...] r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...], wydanej dla J. Ż. w przypadku uznania przez Sąd zasadności zarzutu o złożeniu odwołania po upływie terminu, 3) zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących regulacji prawnych.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że była strona postępowania administracyjnego prowadzonego ze swojego wniosku o płatności ONW na rok [...], które to postępowanie dotyczyło działek rolnych o numerach: [...], [...],[...], co do których wniosek złożył również J. Ż.. Skarżąca wskazała, że działki te znajdują się w jej posiadaniu i są jej własnością, natomiast Biuro Powiatowe ARiMR w K. wydało decyzje: z wniosku o płatności ONW J. Ż. w dniu [...] r. oraz z wniosku o płatności ONW I. O. w dniu [...] r. Skarżąca podkreśliła, że decyzja, która została wydana na podstawie wniosku złożonego przez nią, została uchylona przez Dyrektora ARiMR we W. i sprawa nadal jest w toku. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie została pozbawiona w sposób celowy i przemyślany możliwości złożenia odwołania, bowiem nie została poinformowana o decyzji przyznającej J. Ż. płatności ONW na rok [...]. O wydaniu tej decyzji dowiedziała się w dniu [...] r., bowiem w tym dniu w siedzibie Biura Powiatowego w K. zjawił się jej pełnomocnik Z. O., który zapoznał się z aktami administracyjnymi. Skarżąca oświadczyła, że niezwłocznie po uzyskaniu informacji o treści decyzji z dnia [...] r. wniosła od niej odwołanie. Skarżąca wskazała, że posiada indywidualny interes prawny w odwołaniu się od tej decyzji, a wynika on z faktu, że jest ona właścicielem i posiadaczem oraz użytkownikiem działek ewidencyjnych, które zostały objęte wnioskiem o dopłaty do gruntów rolnych złożonych przez J. Ż.. Interes ten zdaniem skarżącej jest konkretny, można go obiektywnie stwierdzić i znajduję swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz w okolicznościach faktycznych.

Skarżąca zaznaczyła, że jej zdaniem niesłusznym jest możliwość zaskarżenia prze nią jedynie decyzji odmawiającej jej przyznania płatności ONW na rok [...], jeżeli w konsekwencji tej decyzji została wydana decyzja przyznająca te płatności J. Ż., tym bardziej, że dowody jednoznacznie wskazują, że to wniosek skarżącej jest zgodny ze stanem panującym na gruntach. Podkreśliła, że fakt, że jest ona właścicielem spornych działek jest istotny dla prowadzonego przez organy postępowania, a organy administracji rolnej wbrew przepisom prawa Unii Europejskiej uznały, że jest to okoliczność obojętna z punktu widzenia prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżącej nie może zasługiwać na uwzględnienie pogląd, ze osoba posiadająca uprawnienia do gruntu wynikające z tytułu własności nie ma indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu praw do czerpania pożytków przez inną osobę z tych gruntów.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że stosownie do będącego podstawą prawną postanowienia art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się oceny wymogów formalnych odwołania ma znaczenie prawne w zakresie treści podjętego rozstrzygnięcia. Organ w pierwszej kolejności winien skoncentrować się na kontroli kwestii dopuszczalności odwołania.

Niedopuszczalność postępowania odwoławczego może wynikać z przyczyn przedmiotowych, do których zalicza się np. brak przedmiotu zaskarżenia lub z przyczyn podmiotowych np. brak legitymacji strony do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność podmiotowa, spowodowana właśnie brakiem legitymacji strony do wniesienia środka zaskarżenia. Skarżąca bowiem kwestionowała w złożonym odwołaniu zasadność decyzji wydanej w sprawie płatności dla J. Ż., sama występując w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym jedynie podczas przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej. Rozprawa ta dotyczyła łącznie czterech spraw administracyjnych, bowiem jej celem było wyjaśnienie wątpliwości w przedmiocie faktycznego użytkowania działek rolnych o numerach [...],[...]. Wnioskodawczynią w jednej ze spraw, których dotyczyła rozprawa, była właśnie I. O., dlatego o przeprowadzeniu rozprawy została zawiadomiona i miała prawo do wzięcia w niej udziału. Nie zmienia to jednak faktu, że w sprawie toczącej się z wniosku J. Ż. skarżąca nie brała udziału i nie posiadała w niej przymiotu strony, nie została jej też doręczona podjęta w tej sprawie decyzja.

Zdaniem Sądu takie postępowanie organu pierwszej instancji należy ocenić jako prawidłowe. Zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2007 r. Nr 68, poz. 448)- wsparcie z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach ONW może otrzymać rolnik w rozumieniu przepisów art. 2 lit. A Rozporządzenia rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., zarejestrowany w systemie ewidencji producentów, prowadzący działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym w całości lub w części w granicach ONW. Płatność jest przyznawana temu producentowi, który spełnia łącznie warunki ustawowe określone w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej ramach działania Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm.). Stroną postępowania o przyznanie płatności ONW jest podmiot (rolnik) występujący z wnioskiem o przyznanie tych płatności. Powyższe w ocenie Sądu jednoznacznie wskazuje na to, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że pozbawienie jej możliwości wniesienia odwołania jest niesprawiedliwe. Skarżąca ma bowiem możliwość zaskarżenia decyzji wydawanych w postępowaniu toczącym się z wniosku skarżącej, a obejmującym te same działki. Nie ma wątpliwości, że ewentualne korzystne dla niej rozstrzygnięcie, nie pozostanie bez wpływu na stanowisko organu również w niniejszej sprawie, będzie bowiem mogło stanowić podstawę wznowienia niniejszego postępowania.

Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy w sprawie przyjął, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] r. nabrała waloru ostateczności z dniem [...] r., co wynika z treści przepisu art. 16 § 1 w związku z art. 129 § 2 K.p.a.

Sąd podniósł również, że gdyby skarżąca złożyła odwołanie przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez stronę biorącą udział w postępowaniu tj. do dnia [...] r., wówczas obowiązkiem organu II instancji byłoby rozpoznanie tego odwołania i rozstrzygnięcie go, a w przypadku stwierdzenia, że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu uznać należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem organu było stwierdzenie - w trybie art. 134 K.p.a. - jego niedopuszczalności. W ocenie Sądu nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek skarżącej o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania, bowiem wniosek taki, zgodnie z treścią art. 59 § k.p.a. rozpatrzeć może jedynie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Natomiast zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem doktryny, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

I.O. skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 28 k.p.a. dotyczącego posiadania statusu strony i uczestnika postępowania administracyjnego; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. dotyczącego składania przez stronę lub uczestnika postępowania administracyjnego odwołania do organu II instancji, w szczególności; 3. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie postępowania po zakończeniu postępowania a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się do całości zebranego materiału w sprawie; 4. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270: dalej: p.p.s.a.) – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 5. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności, w tym faktycznego przebiegu postępowania administracyjnego w oparciu o dokumenty wskazane w uzasadnieniu; 6. przepisów prawa procesowego i materialnego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie brała udziału jako strona w postępowaniu przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie dotyczącym wniosku o płatności złożonego przez J. Ż., obejmującego m.in. grunty rolne skarżącej, co nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym prowadzonego postępowania administracyjnego błędnej oceny, dokonanej przez Sąd I instancji, posiadania przez skarżącą interesu prawnego do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. do organu II instancji, podczas, gdy interes prawny skarżącej wynika z przepisów:- art. 44, art. 53, art. 55, art. 553, art. 140 art. 252, art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93); - § 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68 poz. 448 ze zm.), - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217),- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. 7. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez zawężenie podstawy prawnej orzeczenia jedynie do przepisów wykonawczych w postaci rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. oraz art. 16 § 1, art. 129 i art. 134 k.p.a.; 8. przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja wydana z wniosku o płatności złożonego przez J. Ż. z gruntów skarżącej, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczący tych samych gruntów i tego samego okresu (rok [...]) pozostaje od wielu lat nierozpatrzony przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 9. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie przepisów Wspólnot Europejskich dotyczących kryteriów dla rozstrzygania tzw. konfliktów krzyżowych, w tym w szczególności Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, a w szczególności art. 7 ust. 1 pkt a powyższego Rozporządzenia Komisji (WE); 10. naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie prawa własności skarżącej.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, wskazując w uzasadnieniu, iż dokonana przez ten Sąd ocena o braku legitymacji skarżącej do wniesienia odwołania w sprawie przyznania płatności ONW dla J. Ż., jest – na obecnym etapie postępowania – nieprawidłowa i skarga kasacyjna w tym zakresie ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że przepisem prawa materialnego regulującym warunki przyznania określonemu podmiotowi płatności ONW jest § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z 11.04.2007 r. i powołane tam przepisy wspólnotowe. Zgodnie ze wskazanym przepisem płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.), zwanemu dalej "rolnikiem": 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391); 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym".

Spośród wymienionych w tym przepisie przesłanek uzyskania płatności spór dotyczy – faktu posiadania przez skarżącą działek rolnych o numerach [...],[...], położonych we wsi J. G., gm. K., które objęte są konfliktem krzyżowym z J. Ż..

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu z wniosku J. Ż. o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...].

Ustawodawca w przywołanym przepisie posługuje się pojęciem posiadania w rozumieniu cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny).

W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że posiadanie może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) może jednak stanowić także jedynie stan faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne).Kwestie posiadania reguluje Tytuł IV "Posiadanie" Księgi drugiej "Własność i inne prawa rzeczowe" Kodeksu cywilnego.Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Z treści art. 336 k.c. wynika zatem, że posiadanie jest określonym rodzajem władztwa nad rzeczą. Jako posiadanie, w rozumieniu art. 336 k.c., należy zakwalifikować taki stan rzeczy, gdy dobro takie zostaje objęte w wyłączne władanie z wolą wykonywania dla siebie. Zarówno posiadanie samoistne, jak i zależne może być posiadaniem bezprawnym lub prawnym. Jest ono bezprawne, gdy nie wynika z prawa własności czy innego stosunku prawnego, a posiadanie prawne to posiadanie zgodne ze stanem prawnym. Samoistnym posiadaczem prawnym jest właściciel, a bezprawnym tzw. nieformalny nabywca nieruchomości, złodziej, paser. Zależnym posiadaczem prawnym jest na przykład najemca, a bezprawnym taka osoba, która włada rzeczą jak najemca, a nim nie jest (por. np. J. Ignatowicz (w:) Komentarz, t. 1, 1972, s. 772 i n.; A. Kunicki (w:) System Prawa Cywilnego, t. II, 1977, s. 837; E. Gniewek, Komentarz, 2001, s. 784 i n.).

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby składający wniosek o przyznanie dopłat J. Ż. wykazał, że miał możliwość władania spornymi działkami, zatem aby był ich posiadaczem zależnym.

W ocenie Sądu II instancji w razie wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić je o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Interes prawny, który jest określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte (obowiązek), może on wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku jakie prezentuje Sąd I Instancji, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż pozbawienie skarżącej możliwości wniesienia odwołania jest nieusprawiedliwione, stwierdzić należy, że skarżąca nie była stroną w tym postępowaniu, jednakże miała interes prawny wynikający z dyspozycji art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, kto jest posiadaczem spornego gruntu. Zastosowana generalna zasada przyznawania płatności ONW przez organy, akceptowana przez Sąd I instancji, nie przystaje do stanu faktycznego w tej sprawie.

W ocenie Sądu wyższej instancji z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. Ż. nie miał żadnej swobody decydowania o tym, co i kiedy zostanie posiane na gruncie, gdyż te decyzje podejmowała skarżąca jako właścicielka gruntu, co wynika z oświadczenia jej pełnomocnika złożonego na rozprawie administracyjnej [...] r. w jej imieniu i w jego własnym imieniu. Ponadto wszelkie próby uzurpowania sobie tego uprawnienia przez J. Ż. spotykały się z reakcją ze strony skarżącej, bądź to w formie pism wzywających do zaniechania naruszeń, wdrażania postępowań karnych, bądź usuwania bezprawnych zasiewów przez Z.O. co wynika z zeznań J. Ż., złożonych w toku tej samej rozprawy administracyjnej. Wprawdzie z zeznań świadków wynika, że to J. Ż. użytkował sporne działki, nie mniej nie jest to wystarczająca przesłanka do uznania go za posiadacza zależnego ani tym bardziej samoistnego. Z oświadczenia pełnomocnika I. O. złożonego na rozprawie administracyjnej [...] r. w jej imieniu i w jego własnym imieniu wynika, że działki oznaczone nr [...], [...] i [...] należą do H. K., I.M. O. i E. O. jako współwłaścicieli. Sąd I instancji zupełnie pominął fakt, że J. Ż. nie wykazał, aby posiadał w [...] r. tytuł prawny do korzystania z nieruchomości obejmującej sporne działki, a właściciele konsekwentnie utrzymywali, że to oni cały czas prowadzili działalność rolniczą na spornych działkach, to nie można pomijać całkowicie przy ocenie kwestii posiadania uprawniającego do dopłat, co w przedmiotowej sprawie skutkuje przyznaniem dopłat osobie niebędącej posiadaczem.

Dalej Sąd II instancji podkreślił, że w swych rozważaniach organ pominął także treść art. 345 k.c. Skarżąca otrzymała dopłaty za rok [...], a więc była wówczas posiadaczem spornych działek. Zatem gdyby nawet działania J. Ż. uznać za wyraz posiadania, to nie zmienia to faktu, że posiadanie nieruchomości było przywracane przez osobę działającą z upoważnienia właścicieli – Z. O. przywracającego na gruncie stan zgodny z zamierzeniami właścicieli, co skutkowało tym, że ich posiadanie w świetle powołanego przepisu k.c. uważa się za nieprzerwane, a J. Ż. nie posiadał też przymiotu posiadacza samoistnego.

Z tych względów zasadnym jest zawarty w skardze kasacyjnej również zarzut naruszenia art. 336 k.c. Ochrona prawa własności oraz innych praw majątkowych znajduje potwierdzenie i gwarancje określone w art. 21 i 64 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwżył, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., na podstawie z art. 10 § 1 k.p.a., nie poinformował I. O. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wydanie decyzji administracyjnej, a więc i sposób prowadzenia postępowania określają przepisy k.p.a. Odejście od tych reguł jest możliwe tylko o tyle, o ile przepis szczególny wyklucza lub ogranicza stosowanie regulacji kodeksowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że naruszenie zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., może polegać na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a.; 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które wyraża się w przedstawieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie (wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdził Sąd II instancji stwierdził, że sposób w jaki sporządzone zostało uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do "prezentacji" stanu faktycznego sprawy, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim powyżej przedstawionych wadliwości, wyrażających się w deficycie relacji odnośnie faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz w powieleniu i akceptacji zarówno w części sprawozdawczej jak i w analitycznej – stanowiska organów sprowadzającego się do konkluzji, nie zaś do przedstawienia faktów.

Powołane przepisy, zdaniem Sądu wyższej instancji, zobowiązują organ administracji do rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym z uwzględnieniem stanowiska i zarzutów strony postępowania oraz ich przedstawienia w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. albowiem skarżąca w toku postępowania administracyjnego formułowała bardzo konkretne zastrzeżenia i zarzuty wobec ustaleń przyjętych przez organy administracji za podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, powinien ocenić legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz poszanowania przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy jej podejmowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1,2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."). W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż na tak dokonaną ocenę w istotny sposób rzutować musiał fakt, iż sprawa niniejsza była – na skutek skargi kasacyjnej – przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym orzeczeniem z dnia 18 kwietnia 2013r. uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2011r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, należy uwzględnić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, modyfikacji ulegają granice sprawy administracyjnej, których nie wyznaczają już tylko przepisy art. 134 i art. 135 p.p.s.a. ale również art. 168 § 3 i art. 183 § 1 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, granice sprawy – w której orzeka w takiej sytuacji Sąd – podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i w wyniku tego wydał orzeczenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).Po drugie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępo-waniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 577; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX Nr 167124; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., I FSK 294/05, LEX Nr 187537).

W kontekście przywołanych unormowań, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekający ponownie w niniejszej sprawie, został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013r., albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji.

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż w rozpatrywanej spawie wadliwie przeprowadzone zostało postępowanie co rzutowało nie tylko na wynik postępowania, lecz również na ukształtowanie uprawnień skarżącej.

Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowień/, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/.

Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, co spowodowane jest koniecznością zastosowania przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługiwała więc na uwzględnienie.

Podnieść należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane na podstawie art.134 w związku z art.140 kodeksu postępowania administracyjnego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. O. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] dla J. Ż. z powodu braku legitymacji prawnej do złożenia odwołania i złożenia tegoż odwołania po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Z treści zaskarżonego postanowienia wynika w sposób jednoznaczny, że organ odwoławczy uznając, że strona skarżąca nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania odmówił jej przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Takie stanowisko organ wywiódł z faktu, że J. Ż. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok [...] do gruntów rolnych, deklarując również działki nr [...],[...] obręb J. G.gm. K. objętych konfliktem krzyżowym z I. O. I. O. ubiegając się o płatności na rok [...] złożyła również wniosek deklarując powierzchnie użytków rolnych zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...] obręb J. G.gm. K. jako współwłaściciel tychże działek. W wyniku kontroli administracyjnej wniosków przeprowadzono rozprawę administracyjną celem ustalenia faktycznego użytkowania spornych działek. Decyzją z dnia [...]r. organ rolny odmówił przyznania płatności ONW uznając, że producentka nie była w posiadaniu spornych działek, od której to decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego w K. przyznał płatności ONW J. Ż. na rok [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...]r. W dniu [...]r. od powyższej decyzji I. O. wniosła odwołanie.

Stwierdzając niedopuszczalność odwołania z powodu braku legitymacji strony organ przyjął tę tezę niejako mechanicznie, nie dokonując przy tym głębszej analizy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy i oceny możliwości zastosowania prezentowanej tezy w tych okolicznościach.

Takie działanie nie może zasługiwać na aprobatę Sądu, gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem stan faktyczny ustalony zgodnie z rzeczywistością pozwala na wybór i prawidłowe zastosowanie normy prawnej.

Ustalony art.77§ 1 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy /art.75 § 1 k.p.a./. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art.7, art.75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Z przywołanej wyżej zasady prawdy obiektywnej, z zasady praworządności oraz z ustrojowego obowiązku organów kształtowania porządku prawnego można wywieść, iż jednym z podstawowych obowiązków organów orzekających w sprawach administracyjnych jest prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze stron.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu z wniosku J. Ż. o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...].

Przepisami prawa materialnego regulującymi warunki przyznania określonemu podmiotowi płatności ONW jest ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11.04.2007 r. i powołane tam przepisy wspólnotowe. Spośród wymienionych w tym przepisie przesłanek uzyskania płatności spór dotyczy – faktu posiadania przez skarżącą działek rolnych o numerach [...],[...], położonych we wsi J. G.., które objęte są konfliktem krzyżowym z J. Ż. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Ustawodawca w § 2 rozporządzenia posługuje się pojęciem posiadania w rozumieniu cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny).Sąd wyższej instancji zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby składający wniosek o przyznanie dopłat J. Ż. wykazał, że miał możliwość władania spornymi działkami, zatem aby był ich posiadaczem zależnym. W niniejszej sprawie w ocenie NSA nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, nie ustalono faktycznego posiadania gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził także, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie z wniosku J. Ż., jednakże miała interes prawny wynikający z dyspozycji art.28 k.p.a.

Przepis art. 61 § 4 k.p.a. wprost obliguje organ do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w urzędu lub na wniosek, wszystkich podmiotów będących stronami w sprawie. Ustalenie kręgu stron postępowania organ dokonuje zaś według kryteriów przyjętych w art. 28 k.p.a. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) powoduje, że z tego obowiązku nie jest zwolniony również organ II instancji. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym zaskarżenia decyzji administracyjnej z którego, z woli ustawodawcy, może skorzystać tylko strona postępowania, a więc podmiot spełniający kryteria art. 28 k.p.a.

Treść art. 28 k.p.a. wskazuje natomiast, że definicja strony postępowania administracyjnego skonstruowana została na pojęciu interesu prawnego i obowiązku. W konsekwencji w postępowaniu administracyjnym możliwe jest - na podstawie obowiązującego prawa - przyznanie konkretnemu podmiotowi określonych korzyści lub nałożenia na niego określonych obowiązków albo nakazu określonego zachowania.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie, obowiązującego. Innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny, jeżeli jest ono oparte na konkretnej normie prawnej (poglądy przywołane w glosie J. P. Tarno i A. Korzeniowskiej do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1993r., sygn.akt I SA 1725/93; Glosa, kwiecień 1997, str. 13). Jednocześnie interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd.C.H.Beck, Warszawa 2006). W orzecznictwie wskazuje się też, że musi on bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, który zamierza korzystać ze statusu strony postępowania . Zaznaczenia również wymaga, że sytuację prawną jednostki jako strony postępowania administracyjnego kształtuje zespół norm prawnych, które zawierają przepisy z różnych dziedzin prawa materialnego i procesowego /B.Adamiak, J. Borkowski op.cit./.

Wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo zasady rozumienia pojęcia strony postępowania administracyjnego winne stanowić punkt wyjścia rozważań co do dopuszczalności odwołania. Oceniając legitymację procesową skarżącej do inicjowania postępowania odwoławczego, organ winien był przede wszystkim ustalić czy posiada ona interes prawny, pojmowany w wyżej przedstawiony sposób.

Z akt sprawy, jak też z treści kwestionowanego postanowienia wynika, że organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób należyty postępowania w tym względzie, poprzestając na ustaleniu, że skarżąca nie była stroną postępowanie w sprawie z wniosku J. Ż. o przyznanie płatności ONW na rok [...] i złożyła odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, wywodząc z tegoż, że skarżącej stronie nie przysługuje legitymacja procesowa strony. Działania takie – jak to już wyżej Sąd podkreślił, doprowadziły do naruszenia m. innymi art. 7 jak i art. 77 k.p.a.

Uzasadnienie kwestionowanego postanowienia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Odmawiając skarżącej przymiotu strony, organ nie odniósł się do art. 28 k.p.a. i nie rozważał, czy przedstawiona przez nią sytuacja narusza jej własny, konkretny i indywidualny interes, chroniony przepisem prawa materialnego. Ocena taka wymagałaby jednak uprzedniego dogłębnego zbadania statusu skarżącej i ewentualnie odniesienia podnoszonych przez nią okoliczności. Powołane przepisy, zdaniem Sądu wyższej instancji, zobowiązują organ administracji do rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym z uwzględnieniem stanowiska i zarzutów strony postępowania oraz ich przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. albowiem, jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, skarżąca w toku postępowania administracyjnego formułowała bardzo konkretne zastrzeżenia i zarzuty wobec ustaleń przyjętych przez organy administracji za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak też zaskarżonego postanowienia.

Wskazać należy, że niedopuszczalność odwołania, w rozumieniu w/w przepisu art.134 k.p.a., może być bowiem powodowana przyczynami:

- przedmiotowymi - np. gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, gdy konkretne przepisy wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji lub gdy zaskarżona zostanie czynność materialno-techniczną, lub

- podmiotowymi, np. w razie wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych, osobę trzecią, przez podmiot działający na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu (por.B.Adamiak, J.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s.191-192; B.Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd.CH Beck, Warszawa 2006, s. 596-597 ).

Wprawdzie w orzecznictwie pojawiały się wątpliwości prawne dotyczące wzajemnych relacji i stosowania art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w przypadku, gdy organ stwierdzi, że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania, jednakże zostały one przesądzone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999r., sygn.akt OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). W uzasadnieniu przywołanej uchwały Sąd wskazał, cyt: "...nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty; nie ma też podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne".

Zważyć przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2011r., sygn.akt II S.A./Ol 841/11, LEX nr 1095904).

W orzecznictwie, prezentowane jest stanowisko, że oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2012r, sygn.akt I S.A./Wa 1504/11, LEX nr 1120954; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011r., sygn.akt II OSK 938/10). Natomiast, gdy organ odwoławczy stwierdza, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a., to rozstrzygnięcie to winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2012r., sygn.akt II OSK 905/11, LEX nr 1218396; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn.akt I OSK 882/10, LEX nr 1081069).

W świetle powyższych ustaleń i okoliczności niniejszej sprawy, przyjąć należy za stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego, że w rozpatrywanej sprawie nie występował oczywisty brak legitymacji skarżącej stanowiący w świetle art.134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, wbrew wymogom wynikającym m. innymi z art. 7, 75, 77, 80 k.p.a., jak i przepisów rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)",objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie interesu prawnego wnoszącej odwołanie.

Do oceny spornego zagadnienia nie było wystarczające powołanie się jedynie na okoliczność, że skarżąca nie była stroną w sprawie z wniosku J. Ż. o przyznanie pomocy finansowej ONW, w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego skarżącej wymagało podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, a organ winien był tego dokonać zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a., w szczególności zapewniając udział odwołującej się w prowadzonym postępowaniu. Osoba wnosząca odwołanie musi mieć bowiem zagwarantowaną inicjatywę dowodową i udział w czynnościach wyjaśniających oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a które to reguły w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył (w tym przepis art.10 § 1 k.p.a.), rozstrzygając w sposób arbitralny o niedopuszczalności odwołania, w konsekwencji przyjmując brak legitymacji procesowej skarżącej.

Skoro w rozpoznawanej sprawie organ administracji rolnej prowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 i art. 77, 80 k.p.a., to tym samym skonstatować należy, iż podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co – przy kierunku rozumowania NSA zawartym w wyroku kasacyjnym – obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z konieczności zastosowania przez Sąd art. 152 w/w ustawy.

O kosztach postępowania (punkt III sentencji) rozstrzygnięto natomiast stosownie do dyspozycji art. 200 p.p.s.a.

Czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd wyjaśnia, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z zaprezentowanych rozważań, jak i stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, zgodnie z zasadami procedury oraz obowiązku sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a..

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę w jej całokształcie, organ odwoławczy winien mieć także na względzie - powoływane przez stronę skarżącą w skardze wnioski i zarzuty, jak i przedłożone materiały dowodowe, a które to dowody nie były rozpatrywane przez Sąd z tej przede wszystkim racji, że rolą Sądu było dokonanie oceny, czy organ ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosował przepisy prawa do poczynionych ustaleń. Na obecnym etapie sprawy, analizowanie przez Sąd powoływanych w piśmie skarżącej dokumentów– byłoby co najmniej przedwczesne, zważywszy, że zasadą jest, iż Sąd kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem odwoławczym (art.133 § 1 p.p.s.a.).