Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1488/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: artt. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. , art. 209
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Waldemar Śledzik Asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. R. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej także: "k.p.a.") w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2258/20 decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2020 r. orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie odmowy wyłączenia stosowania wobec J.R. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - utrzymał w mocy w/w decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. skarżący J.R. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że spełnia wszelkie kryteria wskazane w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy. Skarżący wskazał, że służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił przez okres 11 miesięcy i 8 dni, podczas gdy cała wysługa jego służby wynosiła 27 lat. Ponadto, skarżący podniósł również, że podczas służby pełnionej w Służbie Więziennej obowiązki swoje wykonywał w sposób wzorowy, a za osiągane wyniki był wielokrotnie wyróżniany nagrodami finansowymi oraz urlopami nagrodowymi. Strona skarżąca zauważyła jednocześnie, że nadano jej Brązową i Srebrną Odznakę "Za zasługi w pracy penitencjarnej".

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stwierdzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w przypadku strony skarżącej przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 cyt. ustawy nie zostały spełnione.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy sporną decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu organ, powołując się na przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - podkreślił, że przesłanki formalne wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Organ stwierdził następnie, że pojęcie "krótkotrwałość" pełnienia służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z wykładnią językową, jest tożsame z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ zauważył, że synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (por. Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 r.).

Natomiast, jeśli chodzi o pojęcie "rzetelności" wykonywania zadań, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, organ wskazał, że pojęcie to należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to m.in. obowiązkowy, oddany, ofiarny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy (por. Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 r.).

Minister stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym, jak zauważył organ, zawarty w ww. przepisie zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ponadto, organ stwierdził, że z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Uwzględniając powyższe, Minister stwierdził, że jego obowiązkiem jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, a także czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przenosząc powyższe uwagi na stan analizowanej sprawy, Minister wskazał, że skarżący pełnił służbę w okresie od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] listopada 1985r. i od dnia [...] sierpnia 1986 r. do dnia [...] stycznia 2012 r., tj. przez 28 lat i 28 dni, z czego służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - od dnia 15 grudnia 1984 r. do dnia 22 listopada 1985 r., tj. przez okres 11 miesięcy i 8 dni.

W tej sytuacji, Minister stwierdził, że skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 11 miesięcy i 8 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy też "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Organ uznał zatem, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W związku z powyższym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona, albowiem ponad jedenastomiesięcznego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, gdyż nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Organ podkreślił jednocześnie, iż służba skarżącego była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie, a także uznał, że ze względu na ponad jedenastomiesięczny okres jej pełnienia była służbą trwałą. Organ stwierdził ponadto, że wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego i z całą pewnością strona skarżąca przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Minister zauważył jednocześnie, że z kopi akt o sygn. [...] przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, iż w aktach tych znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] września 1984 r., skierowane do Dowódcy [...] w K., w którym wnioskodawca zwrócił się "o pozostawienie (...) w zawodowej służbie wojskowej. Prośbę swą motywuję tym, iż w czasie mojej osiemnastomiesięcznej służby zasadniczej zapoznałem się z tokiem służby wojskowej, która wzbudziła we mnie zainteresowanie, nadmieniam, iż ojciec mój był żołnierzem zawodowym w [...], toteż od najmłodszych lat obcowałem z wojskiem". Biorąc to pod uwagę, organ stwierdził, iż skarżący znał istotę służby w SB.

Analizując z kolei przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Organ podkreślił, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej.

Dokonując oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)", organ wziął pod uwagę stanowisko Dyrektora [...] w K. zawarte w "Ocenie wykonywania zadań i obowiązków" oraz w "Przebiegu Służby w [...]". Organ zauważył, że Dyrektor [...] w K. w swoim wystąpieniu stwierdził, iż skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Służbie Więziennej po dniu 12 września 1989 r. Organ wskazał ponadto, że ze wskazanego powyżej pisma Dyrektora [...] w K. wynika, iż "kolejne awanse w stopniu i stanowisku służbowym były następstwem wysokiej oceny wykonywanych obowiązków na kolejno zajmowanych stanowiskach". Jednocześnie, organ podniósł, że Dyrektor [...] poinformował, iż przyznawane skarżącemu podwyżki dodatku o charakterze uznaniowym "uwzględniały posiadane kwalifikacje oraz umiejętność ich wykorzystywania na kolejno zajmowanych stanowiskach".

Minister zauważył ponadto, że w aktach osobowych skarżącego nie stwierdzono jakichkolwiek zapisów dotyczących wymierzonych stronie skarżącej kar dyscyplinarnych, a także wskazał, że brak jest danych dotyczących prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowań dyscyplinarnych.

Organ podniósł także, iż z dokumentów archiwalnych wynika, że skarżący został odznaczony Brązową Odznaką "Za zasługi w pracy [...]" (w dniu [...] października 1999 r.) oraz Srebrną Odznaką "Za zasługi w pracy [...]" (w dniu [...] kwietnia 2006 r.).

Ponadto, Minister zauważył, że Dyrektor [...] w K. w swoim piśmie potwierdził, że skarżący posiada zaświadczenie nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. wydane na podstawie § 4 ust. 4 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86 , poz. 734 ze zm.) potwierdzające, że skarżący w okresie od dnia [...] grudnia 1990 r. do dnia [...] kwietnia 1992 r. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, biorąc udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karmy wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557, ze zm.) - po dniu 1 września 1998 r.

Minister podniósł ponadto, że z analizowanych dokumentów wynika, że w trakcie pełnienia służby w Służbie Więziennej "opiniowany zawsze zasługiwał na bardzo dobrą ocenę jakości realizowanych obowiązków".

Mając na względzie powyższe, Minister uznał, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Jednocześnie, organ wskazał - powołując się na kopię akt osobowych o sygn. [...] przekazanych pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (nr [...]) oraz z dnia [...] marca 2020 r. (nr [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - że skarżący pełnił od dnia [...] grudnia 1984 r. do dnia [...] listopada 1985 r. służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza na stanowiskach od dowódcy drużyny do młodszego kontrolera [...] Brygady WOP, tj. w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Mając na względzie cały zgromadzony materiał dowodowy, Minister stwierdził, że przebieg służby skarżącego nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ wskazał, że uprawnienie przewidziane w art. 8a cyt. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia, jak i życia, albowiem tylko wówczas - jak zauważył Minister - można uznać, iż w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W konsekwencji, organ stwierdził, że nie miał podstaw do zastosowania wyłączenia w stosunku do skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

W piśmie z dnia [...] października 2020 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra z dnia [...] września 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/WA 2258/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] września 2020 r.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd zauważył na wstępie, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Co istotne, jak podkreślił Sąd, w tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19, WSA w Warszawie stwierdził, że wykładni art.8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej, która jest kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (por. W. Sokolewicz /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie Sąd zauważył, że NSA wskazał we wspomnianym orzeczeniu, iż zasada sprawiedliwości społecznej oznacza zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Sąd uznał zatem, że zasada sprawiedliwości społecznej jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Ponadto, WSA w Warszawie zauważył, że w doktrynie podnosi się, iż "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (por. P. Tuleja /w:/ Konstytucja RP, Tom I, Komentarz do art. 1-86, pod red. M. Safjana i L. Boska, Warszawa 2016, s. 243)".

Jednocześnie WSA w Warszawie nadmienił, że "zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia (tj. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin), jako podstawa noweli, oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość".

Ponadto, Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma także uwypuklona przez NSA okoliczność, że "omawiana ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych. Podkreślić nadto należy, że w tradycji polskiej istnieje poszanowanie dla munduru noszonego także przez przeciwnika. Nie ma w polskiej tradycji zasady stosowania wobec przeciwników odpowiedzialności zbiorowej charakterystycznej dla reżimów i poglądów ideologicznych wzorujących się na wschodnich despotiach. Stąd tak ważne jest poszanowanie przy takim akcie prawnym godności danej osoby i uwzględnienia jej indywidualnej sytuacji, co wynika wprost z zasady sprawiedliwości społecznej zakazującej prowadzenia działań, także o charakterze legislacyjnym, które uwłaczałyby danej osobie (por. wyroki TK z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt K 44/07 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08)".

Uwzględniając powyższe uwagi o charakterze generalnym, Sąd uznał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), a także, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić nawet wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Innym przykładem tego rodzaju zdarzeń, jak wskazał Sąd, może być sytuacja, gdy funkcjonariusz wykonywał po 1989 r. swoją służbę w sposób nierzetelny, ale w trakcie jego służby doszło do tego, że narażał on swoje życie lub zdrowie, a nawet doszło do uszczerbku na jego życiu lub zdrowiu.

Mając powyższe na względzie, skład orzekający WSA w Warszawie, podzielając stanowisko skarżącego, uznał, że Minister - pomimo stwierdzenia "krótkotrwałości służby" skarżącego - nie wykazał adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzeniem, że służba skarżącego nie była podjęta przypadkowo, lecz była świadoma i skarżący dokładnie zapoznał się ze specyfiką realizowanych zadań, a okolicznością, że służba ta była wykonywana na rzecz państwa totalitarnego, co miałoby wskazywać, że pomimo krótkotrwałości służb, skarżący przedmiotowo nie wypełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Tymczasem, jak zauważył Sąd, rzeczą organu przy potwierdzeniu przesłanki "krótkotrwałości służby" było wykazanie, iż charakter działań skarżącego przed 1990 r. był szczególnie naganny i skarżący faktycznie służył państwu totalitarnemu, a nie ogólnikowe stwierdzenie, odnoszące się do bliżej nieokreślonego stanu "świadomości" skarżącego.

Jednocześnie, Sąd wyraźnie podkreślił, że nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." nie daje się pogodzić z aksjologią demokratycznego państwa prawa i świadczyła o bezpośrednim zaangażowaniu się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Sąd stwierdził, że a contrario przyjąć więc trzeba, że tym bardziej w przypadku stwierdzenia "krótkotrwałej służby przed 1990 r." Minister winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że skarżący w tym czasie wykonywał takie zadania, które nie dają się pogodzić z aksjologią państwa demokratycznego.

Sąd podkreślić ponadto, że stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie NSA koresponduje z tezami uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt III UZP 1/20, w której to SN wyjaśnił, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

W związku z powyższym, skład orzekający WSA w Warszawie stwierdził, że organ winien przedłożyć takie dowody, które potwierdzałyby ponad wszelką wątpliwość, że skarżący dopuścił się np. przestępstw lub przynajmniej takich czynów, które naruszają prawa obywateli uzasadniających uznanie, że służył na rzecz państwa totalitarnego, co uzasadniłoby zmniejszenie praw emerytalnych.

Sąd uznał zatem, że nie sama przynależność do konkretnej jednostki, lecz określone działania czy też zaniechania skarżącego winny decydować o tym, czy można mu przypisać służbę na rzecz państwa totalitarnego w czasie, w którym pełnił służbę przez 18 miesięcy przed dniem 12 września 1989 r.

Tymczasem, jak stwierdził skład orzekający WSA w Warszawie, organ nie wykazał, aby służba skarżącego na stanowisku [...] Wojsk Ochrony Pogranicza (Przejście Graniczne w [...]) cechowała się czynami nie dającymi się pogodzić z aksjologią państwa demokratycznego. W tym miejscu, niejako na marginesie, Sąd wskazał, że nie każda służba w WOP-ie, lecz jedynie w Zwiadzie WOP, została przez ustawodawcę oznaczona jako służba na rzecz totalitarnego państwa.

Niezależnie od powyższego, Sąd podniósł, iż nie może zaakceptować również sugestii Ministra, jakoby okres 18 miesięcy służby przez skarżącego nie jest okresem "krótkotrwałej służby", o której mowa w przesłane art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (tj. krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.). Sąd zarzucił organowi, że w najmniejszym stopniu nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jaka proporcja wskazanych okresów stanowiłaby, jego zdaniem, wyczerpanie znamion krótkotrwałości służby. W konsekwencji, Sąd uznał, że uzasadnienie spornej decyzji Ministra w tym aspekcie nosi nie tylko cechy dowolności, ale i wewnętrznej sprzeczności, gdyż - jak zauważył Sąd - z jednej strony organ przyjął, iż porównanie tych okresów ma znaczenie przy dokonywaniu wykładni pojęć z art. 8a ustawy, z drugiej zaś, choć organ obiektywnie ma taką możliwości, nie wskazał, jakie proporcje należałoby uznać za mieszczą się w przedziale krótkotrwałości służby. W tej sytuacji, Sąd uznał zatem, że Minister dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" w oparciu o nieujawnione kryteria, co narusza zasadę przekonywania oraz zaufania obywateli do organów państwa wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Reasumując, skład orzekający WSA w Warszawie stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2258/20, że wobec wykazania, iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., przyjęcie, że sprawa skarżącego nie jest szczególnie uzasadnionym wypadkiem, mogłoby zajść jedynie w przypadku, gdyby organ wykazał, że funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i pomimo rzetelnej służby po 1989 r. nie mógłby on nabyć prawa za ten okres z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Tymczasem, jak zarzucił Sąd, przywołane przez Ministra ogólnikowe okoliczności związane z pełnieniem służby przed 1989 r. nie świadczą o takim kwalifikowanym przypadku, który by przeważył nad osiągnięciami w służbie i rzetelnym jej wykonywaniem po 1989 r.

W konsekwencji, Sąd podzielił zarzuty strony skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co niewątpliwie było zdeterminowane nieprawidłową wykładnią art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył także przepisy prawa procesowego, o których mowa w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zatem, że ponownie rozpoznając sprawę, Minister będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w uzasadnieniu wydanego wyroku, w tym w szczególności mając na uwadze poprawną wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Po przekazaniu odpisu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2258/20 wraz z aktami administracyjnymi sprawy do Ministerstwa, w wyniku ponownej analizy zgormadzonego materiału dowodowego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. wydaną w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji Minister - kierując się wytycznymi zawartymi w powyższym orzeczeniu WSA w Warszawie - stwierdził, że w analizowanej sprawie została spełniona zarówno przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1, jak i w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Niemniej jednak, Minister stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła na stwierdzenie, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny tego, czy sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Uzasadniając powyższe stanowisko, organ podkreślił, że w zgromadzonej dokumentacji znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] września 1984 r., skierowane do Dowódcy [...] Brygady WOP w [...], w którym strona skarżąca zwróciła się "o pozostawienie (...) w zawodowej służbie wojskowej. Prośbę swą motywuję tym, iż w czasie mojej osiemnastomiesięcznej służby zasadniczej zapoznałem się z tokiem służby wojskowej, która wzbudziła we mnie zainteresowanie, nadmieniam, iż ojciec był żołnierzem zawodowym w [...], toteż od najmłodszych lat obcowałem z wojskiem (...)". Mając na względzie wspomnianą okoliczność, Minister uznał, że skarżący znał istotę służby w SB. Jednocześnie, organ stwierdził, że analiza powyższego dokumentu prowadzi do wniosku, że zatrudnienie strony w SB wynikało z tradycji rodzinnych, ale też wskazuje na znajomość specyfiki służby w SB i chęć jej podjęcia mimo to.

Reasumując, Minister uznał, że - mając na względzie powyższe okoliczności - należy stwierdzić, że osiągnięcia odnotowane przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na szacunek i aprobatę. Niemniej jednak, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - biorąc pod uwagę całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, w tym służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b cyt. ustawy - uznać należy, iż przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej w zakresie naruszenia przez organ zasad proceduralnych określonych w k.p.a., Minister stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia, albowiem w analizowanej sprawie organ przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej zebrał cały potrzebny materiał dowodowy, a także rozpatrzył go w sposób należyty, zapewniając stronie skarżącej udział w postępowaniu oraz prawo do obrony jej prawa jako strony postępowania.

Jednocześnie, organ stwierdził, że nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, albowiem w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, wyjaśniając w sposób precyzyjny zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Organ zauważył ponadto, że nie kwestionował faktu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez stronę skarżącą, a zatem nie było potrzeby i konieczności realizowania wniosku pełnomocnika strony skarżącej o przesłuchanie skarżącego na tę okoliczność.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie - na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. - postępowania w trybie uproszczonym, skarżący zarzucił organowi:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 w zw. z art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez:

a) wskazanie, że przesłanką konieczną do wyłączenia zastosowania względem skarżącego art. 15c cyt. ustawy jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku jako trzeciej, niezależnej przesłanki, pomimo iż art. 8a tej ustawy w sposób nie budzący wątpliwości formułuje jedynie dwie przesłanki w tym zakresie, tj. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, zaś obie te przesłanki łącznie decydują właśnie o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, który sprowadza się do kumulacji obu ww. przedstawionych warunków,

b) bezpodstawne przyjęcie, że dokonując wykładni szczególnie uzasadnionego przypadku należy ustalić, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób

bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji i czy utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, pomimo iż nie wynika to z brzmienia art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i stanowi w rzeczywistości wykreowanie kolejnej przesłanki, niewymienionej w ustawie;

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez:

a) niewyjaśnienie, jakie dokładnie zadania i czynności realizowane przed 12 września 1989 r. rozpatrywane są przez organ przy definiowaniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" i kwalifikowaniu danej czynności jako realizowanej w służbie państwa totalitarnego, a nie służbie jako takiej na rzecz państwa w ogólności, pomimo iż czynnościom tym organ zdaje się przypisał decydujące znaczenie przy określaniu czy względem skarżącego może zostać zastosowany art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także pomimo tego, że kiedy organ pierwotnie rozpoznał wniosek skarżącego, to "szczególnie uzasadniony przypadek" wiązał nie z zakresem czynności ukierunkowanych na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań, ale ze służbą, która nosić miała znamię służby wybitnej,

b) błędne przyjęcie, iż rzekoma służba skarżącego w Wojskach Ochrony Pogranicza jednocześnie świadczy o wykonywaniu przez niego czynności na rzecz państwa totalitarnego, pomimo że żadna z tych czynności nie została przez organ podana i udowodniona, a sama ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zaliczała całego WOP-u do organów służących na rzecz państwa totalitarnego a jedynie Zwiad WOP-u oraz Zarząd Kontroli Ruchu Granicznego, a więc całkowicie nieuprawnione było przyjęcie, że Wojska Ochrony Pogranicza były tożsame ze Służbą Bezpieczeństwa, gdyż jest to sprzeczne z aktualną wiedzą historyczną oraz istotą formacji, której podstawowym zadaniem była ochrona granicy i dla której data likwidacji SB nie miała żadnego znaczenia (sam WOP został zlikwidowany rok później, w 1991 r. i przemianowany na Straż Graniczną),

c) niezasadne przyjęcie, iż skarżący utożsamiać się miał z ustrojem totalitarnym, pomimo że na okoliczność tą organ nie przedstawił żadnego dowodu, zaś ogólnikowe twierdzenie, jakoby świadczyć o tym miała prośba skarżącego o pozostawienie w zawodowej służbie wojskowej i znajomość tej służby z uwagi na ojca, który był żołnierzem zawodowym w [...], winny zostać uznane za niewystarczające,

d) całkowite pominięcie przez organ okoliczności, że skarżący rozpoczął służbę w WOP w 1984 r. a zatem w okresie, w którym powszechnie czuć już było zmiany i budowę nowego państwa, opartego na zasadach państwa demokratycznego, a nadto w początkowym okresie służby skarżący był tylko szkolony do wykonywania zawodu, a zatem z oczywistych względów nie mógł on podejmować żadnych czynności operacyjnych charakterystycznych dla państwa totalitarnego,

e) pominięcie okoliczności, iż skarżący przyjmowany był do służby w Wojskach Ochrony Pogranicza - to w tej formacji, a nie w Służbie Bezpieczeństwa chciał służyć - co potwierdzają również dokumenty załączone do akt sprawy, a sam WOP nigdy częścią SB nie był,

- co w konsekwencji doprowadziło do wyciągnięcia wniosków sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i materiałem zgromadzonym w aktach sprawy a w konsekwencji tego wydania błędnej decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że - wbrew stanowisku organu - spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które konieczne są do zastosowania wyłączenia wobec skarżącego stosowania represyjnych przepisów art. 15c i art. 22a cyt. ustawy, a które zostały nieprawidłowa zinterpretowane przez organ.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze, Minister stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła na stwierdzenie, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co - według organu - nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania oceny, czy sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec skarżącego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister podkreślił, że w materiale dowodowym znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] września 1984 r., skierowane do Dowódcy [...] Brygady WOP w [...], w którym skarżący zwrócił się "o pozostawienie (...) w zawodowej służbie wojskowej. Prośbę swą motywuję tym, iż w czasie mojej osiemnastomiesięcznej służby zasadniczej zapoznałem się z tokiem służby wojskowej, która wzbudziła zainteresowanie, nadmieniam, iż ojciec mój był żołnierzem zawodowym toteż od najmłodszych lat obcowałem z wojskiem (...)". W tej sytuacji, Minister uznał, że skarżący znał istotę służby w SB. W konsekwencji, organ stwierdził, że analiza powyższego dokumentu prowadzi do wniosku, iż zatrudnienie strony skarżącej w SB wynikało z tradycji rodzinnych, ale także świadczy o tym, iż znajomość specyfiki służby w SB i chęć jej podjęcia nie daje podstaw doi pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że o ile osiągnięcia odnotowane przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na szacunek i aprobatę, to jednak - biorąc pod uwagę całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, w tym służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b cyt. ustawy - uznać trzeba, że w przypadku skarżącego nie można przyjąć, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który pozwala na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J.R. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., które polegało przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnym zastosowaniu normy prawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] czerwca 2022 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd uznał, że naruszenie wspomnianych wyżej przepisów, w tym art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, było przede wszystkim konsekwencją ewidentnego naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem - wbrew normie prawnej wyrażonej w tym przepisie - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2258/20.

Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przyjmuje się zgodnie, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena powyższa, jak i wskazania co do dalszego postępowania organu, powinny zostać sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz i M. Grzywacz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, po red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, komentarz do art. 153 P.p.s.a. i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie, wskazuje się w doktrynie, że przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek /w:/ System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, pod red. W. Siedleckiego, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (por. A. Kabat /w:/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021; komentarz do art. 153 P.p.s.a.).

Ponadto, należy zauważyć, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10 (ONSAiWSA z 2013 r. nr 1, poz. 8) stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.

Przyjmuje się, że ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, czy też kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia.

Z kolei, jeśli chodzi o wskazania co do dalszego postępowania, to należy zauważyć, że stanowią one z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat /w:/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021; komentarz do art. 153 P.p.s.a.).

Warto jednocześnie podkreślić, że konsekwencją związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07), chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. W konsekwencji, niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2006 r., sygn. akt IV SA 1576/06).

Ponadto, w judykaturze przyjmuje się, że niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się również pewność i stabilność stosunków prawnych, a także z art. 153 P.p.s.a., byłoby więc podważenie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1297/13).

Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1128/06). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2003/14).

Warto jednocześnie zauważyć, że między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 896/19). Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (tak m.in. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz i M. Grzywacz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, po red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, komentarz do art. 153 P.p.s.a. i powołane tam orzecznictwo).

W orzecznictwie przyjmuje się, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10).

Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, stwierdził jednoznacznie, że związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, które sprzeczne są z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku

W tej sytuacji, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję administracyjną z dnia [...] czerwca 2022 r., bezwzględnie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2258/20.

Należy wskazać, że w przedmiotowym wyroku z dnia 21 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpatrzenia skargi na poprzednio wydaną w sprawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - stwierdził wyraźnie, że ponownie rozpoznając sprawę, Minister dokona wyczerpującej oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Sąd wskazał, że wyrażając pogląd w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy w służbie, jej charakteru, warunków jej pełnienia, a następnie odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Ponadto, Sąd stwierdził, że Minister musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę jej charakter. Sąd zauważył bowiem, że dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL i jej charakterem powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym wyroku z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2258/20 wskazał przede wszystkim, odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, że organ powinien poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę skarżącego w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie Sądu, uznać należy jednak, że Minister - powołując się na wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku z dnia 21 maja 2021 r. - nie dokonał prawidłowej oceny służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym.

Organ co prawda wskazał na znajdujące się w aktach osobowych skarżącego archiwalne dokumenty (vide: m.in. cytowany fragment pisma skarżącego z dnia [...] września 1984 r., skierowanego do Dowódcy [...] Brygady WOP w [...]), uznając na ich podstawie, że na niekorzyść strony skarżącej przemawiać ma rzekome "utożsamianie się z ustrojem totalitarnym". Okoliczności te, zdaniem organu, mają wykluczać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", skutkujące możliwością zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednocześnie, organ zauważył, że aktywność zawodowa skarżącego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, lecz oparta była na pełnej dobrowolności i zaangażowaniu.

Według Sądu, powołanie się jednak na powyższe okoliczności nie świadczy, że skarżący - wykonując swoje zadania służbowe od dnia [...] grudnia 1984 r. do dnia [...] listopada 1985 r. w WOP na stanowiskach od dowódcy drużyny do [...] [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza, tj. w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Zarówno bowiem przywołane przez Ministra fragmenty dokumentów archiwalnych pochodzących z akt osobowych skarżącego, jak i przebieg jego służby nie świadczą o jakichkolwiek działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego.

Warto zauważyć, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę, w której uznał, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Ponadto, w tym miejscu zauważyć należy, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, na stwierdzeniu dobrowolnej przynależności do struktur Wojsk Ochrony Pogranicza, na ustaleniu faktu pracy od dowódcy drużyny do [...] [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza, lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tej sytuacji, skoro kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, nie można poprzestać wyłącznie na takich ustaleniach, jak dokonane w niniejszej sprawie przez Ministra, tym bardziej, że organ ten nie wskazał na jakiekolwiek konkretne działania skarżącego, które miałyby negatywne konotacje.

W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ - powołując się na wykładnię art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 - nie ocenił służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Według Sądu, powołanie się na fakt pełnienie obowiązków od dowódcy drużyny do [...] [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza nie świadczy, że skarżący, wykonując swoje zadania służbowe w strukturach WOP, angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Zdaniem Sądu, działanie takie jest nieuzasadnione, albowiem Minister - podnosząc wskazane wyżej okoliczności - nie wykazał w żaden sposób, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2258/20 i powołanego w jego uzasadnieniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności, organ nie wskazał, jakie to konkretne zindywidualizowane zachowania skarżącego, podejmowane w ramach jego aktywności w strukturach [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza, mogą świadczyć o tym, że służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego poprzez naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka, mając tym samym negatywne konotacje.

Według Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku Ministra - wnikliwa analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Takie podejście, jakie wykazał w niniejszej sprawie Minister, wydając sporną decyzję, nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się ze wspomnianą wyżej uchwałą Sądu Najwyższego wydaną w składzie siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.

Warto zauważyć, że także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował wyraźny pogląd, iż wykładni art. 8a cyt. ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (podobnie: W. Sokolewicz /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie, wskazuje się w orzecznictwie, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Warto zauważyć, że również w doktrynie podnosi się, że w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (por. P. Tuleja /w:/ Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, pod red. M. Safiana i L. Boska, Warszawa 2016, s. 243). W tej sytuacji, uznać należy, że charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Sąd uznał, że okoliczności pełnionej przez skarżącego przed transformacją ustrojową służby w strukturach [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza, a także brak wskazania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący i jak istotną funkcję dla aparatu bezpieczeństwa PRL pełnił w strukturach WOP, które nie pozwalają na stwierdzenie, że pomimo pełnienia późniejszej służby w sposób rzetelny, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - skłaniają do postawienia tezy, iż organ w sposób nieuzasadniony odmówił wyłączenia wobec skarżącego przepisów cyt. ustawy obniżających jego świadczenie emerytalne.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję, Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, w ramach której jednoznacznie przesądzono, że skarżący nie tylko spełnienia kryterium określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, ale także, iż w sytuacji skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który daje w konsekwencji pełną podstawę do zastosowania wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 8a cyt. ustawy.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby bez jakiejkolwiek zbędnej zwłoki wydać jednoznaczną w swej treści decyzję administracyjną o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.[pic][pic][pic][pic]