Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2700/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 58  pkt 5a, art. 141 par. 1, art. 184, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. G., O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz Rady Miejskiej w Orzyszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 272/21 w sprawie ze skargi A. G., O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia 25 listopada 2020 r. nr XXIX/219/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych Pianki, Grądy, Aleksandrowo gm. Orzysz 1. oddala skargi kasacyjne A. G. i O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S.; 2. ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Orzyszu uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2) i 4) i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 272/21, po rozpoznaniu skargi A. G. i O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia 25 listopada 2020 r., nr XXIX/219/20, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych Pianki, Grądy, Aleksandrowo gm. Orzysz: 1) odrzucił skargę A. G.; 2) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do działek położonych w obrębie geodezyjnym [...] o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...]; 3) oddalił skargę w części dotyczącej uchwały Rady Miejskiej w Orzyszu nr V/34/2019 z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych Pianki, Grądy, Aleksandrowo gm. Orzysz; 4) zasądził od Gminy Miejskiej Orzysz na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5) zwrócił skarżącemu A. G. kwotę 317 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 3 marca 2021 r. A. G. i O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyli skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej, zarzucając, iż narusza ona ich interes prawny, poprzez:

1. ograniczenie lokalizacji nowej zabudowy w nieprzekraczalnych liniach zabudowy oznaczonych na rysunku planu (§ 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 33 pkt 3 lit. f, przebieg linii na rysunku planu);

2. nakazanie wcześniejszego podczyszczania wód opadowych i roztopowych do osiągnięcia dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń określonych w przepisach odrębnych przed wprowadzeniem ich do odbiorników (§ 6 ust. 1 pkt 2);

3. nakazanie wcześniejszego oczyszczania wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z powierzchni utwardzonych do gruntu w granicach własnej działki lub ogólnodostępnych rowów melioracyjnych i przydrożnych (§ 13 ust. 3 pkt 3 lit. a);

4. nakazanie, by uciążliwości generowane przez obiekty związane z hodowlą lub chowem zwierząt, obiekty inwentarskie i budynki inwentarskie zawierały się w granicach do których inwestor posiada tytuł prawny (§ 6 ust. 1 pkt 7);

5. bezwzględny (niezależny od ocen i decyzji środowiskowych) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych ochrony środowiska, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 6 ust. 1 pkt 8, § 11 pkt 1);

6. ustalenie dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (§ 6 ust. 1 pkt 10 lit. c);

7. zachowanie w granicach obszaru II - Aleksandrowo - symbol literowy "b" obszaru zabytku archeologicznego w postaci stanowisk archeologicznych: nr obszaru AZP-22-75 nr stanowiska VI, nr obszaru AZP-18, nr obszaru AZP 22-75, nr stanowiska VII, nr obszaru AZP-19, które to stanowiska nie są ujęte w gminnej ewidencji zabytków (§ 7 ust. 1 pkt 4 lit. a i b);

8. ustalenie wskaźników i zasad wyposażenia terenów w odpowiednią liczbę miejsc do parkowania w granicach terenów elementarnych oznaczonych w planie symbolami literowymi R i Rr na minimum 2 miejsca dla budynku inwentarskiego o łącznej powierzchni zabudowy poniżej 500 m2 i 2 miejsca na każde rozpoczęte 10 m2 powierzchni zabudowy dla budynku lub zespołu budynków inwentarskich o łącznej powierzchni zabudowy powyżej 1000 m2 (§ 12 pkt 9 lit. d);

9. przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu nastąpi wzrost wartości nieruchomości należących do terenów elementarnych oznaczonych symbolami literowymi R i Rr oraz ustalenie z tego tytułu stawki opłat w wysokości 0,01% (§ 14 pkt 2);

10. ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych w wielkości 10.000 m2,

11. dopuszczenie maksymalnie dwóch budynków inwentarskich na jednej działce budowalnej (§ 33 pkt 3 lit. e);

12. ograniczenie maksymalnej obsady poniżej 60 DJP dla pojedynczego budynku inwentarskiego i poniżej 120 DJP dla przedsięwzięcia realizowanego na jednej działce budowalnej (§ 33 pkt 4 lit. a);

13. wprowadzenie daleko idących ograniczeń zabudowy w postaci:

• wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej min. 90 % powierzchni działki budowlanej (§ 33 pkt 5 lit. a),

• wskaźnika powierzchni zabudowy - max.0,01 powierzchni działki (§ 33 pkt. 5 lit. b),

• wskaźnika intensywności zabudowy- min. 0,001 i max. 0,01 powierzchni działki (§ 33 pkt. 5 lit. c),

• maksymalnej powierzchni zabudowy pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego 250 m2 (§ 33 pkt 6 lit. a),

• maksymalnej powierzchni zabudowy pojedynczego budynku gospodarczo-garażowego 300 m2 (§ 33 pkt 6 lit. b),

• maksymalnej powierzchni zabudowy pojedynczego budynku inwentarskiego 500 m2 (§ 33 pkt 6 lit. c),

• szerokości elewacji frontowej max. 20 m dla budynku mieszkalnego i max. 30 m dla budynków innych niż mieszkalne (§ 33 pkt 7 lit. a i b),

• maksymalnych wysokości zabudowy - dla budynków mieszkalnych do 9 m (max. 2 kondygnacje naziemne w tym poddasze użytkowe), - dla budynków innych niż mieszkalne do 12 m (max. 1 kondygnacja naziemna), dla budowli do 15 m i dla innej zabudowy do 4 m (§ 33 pkt 8),

• wprowadzenie szczegółowo wskazanych w § 33 pkt 9 ograniczeń dotyczących sytuowania i geometrii zabudowy (§ 33 pkt 9 lit. a-c).

Skarżący wskazali, że powyższe postanowienia naruszają ich interes prawny i uprawnienia wynikające:

• z treści prawa własności - art. 140 w zw. z art. 46 [1] k.c.,

• z prawa do równej ochrony własności - art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP,

• z prawa do proporcjonalnie wyważonej ochrony własności w postępowaniu planistycznym - art. 1 ust. 2 pkt. 7, 9, art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: "u.p.z.p."),

• z równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP,

• z wolności prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej w szczególności na zarobkowym prowadzeniu każdej formy działalności rolniczej określonej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym - art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców,

• z prawa do ochrony wolności i praw konstytucyjnych (art. 31 Konstytucji RP),

• z prawa do prowadzenia zintegrowanych i zorganizowanych gospodarczo gospodarstw rolnych (art. 55 [3] k.c.)

• z ostatecznej i prawomocnej decyzji środowiskowej,

- gdyż w porównaniu do uregulowań zawartych w systemie powszechnie obowiązującego prawa w przepisach odrębnych istotnie ograniczają możliwości zagospodarowania i prawo korzystania z nieruchomości m.in. dla potrzeb zarobkowej produkcji rolniczej (działalności gospodarczej), pogarszając sytuację prawną skarżących w stosunku do sytuacji właścicieli i inwestorów podobnych nieruchomości nie objętych planem, pomimo że charakter i dotychczasowy sposób użytkowania jednych i drugich nieruchomości w istotny sposób nie różnią się od siebie i żadna planistyczna potrzeba nie uzasadnia takiego zróżnicowania (art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).

Skarżący zarzucili, że ograniczenia określone w ww. postanowieniach uchwały wypełniają dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem w sposób istotny, tj. sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym (art. 2, art. 7, art. 21, art. 22, art. 31, art. 32, art. 64 oraz art. 94 Konstytucji RP) naruszają powszechnie obowiązujące zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podnieśli, że zawarte w przytoczonych postanowieniach uchwały ograniczenia:

a) nie służą realizacji celów postępowania planistycznego, tj. potrzebie kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), ani też nie uwzględniają kryteriów planistycznych wskazanych w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz w legalnych definicjach (art. 2 u.p.z.p.), służą zaś wyłącznie temu, by ograniczyć skarżącym legalne (tj. zgodne z odrębnymi regulacjami) zagospodarowanie nieruchomości oraz uniemożliwić lokalizację na ich terenie przedsięwzięcia, będącego przedmiotem postępowania środowiskowego oraz innych podobnych inwestycji służących do prowadzenia produkcji rolnej na większą skalę,

b) uchwalając je, organ zupełnie zignorował planistyczną potrzebę uwzględnienia praw własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz zasadę proporcjonalności polegającą na obowiązku wyważania interesów publicznych, prywatnych i wyników analiz (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), zignorował też praktyczne, ekonomiczne uwarunkowania nieruchomości i przyległych terenów (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.),

c) wbrew stwierdzeniu zawartemu w preambule uchwały, wskazane ograniczenia są sprzeczne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Orzysz, według których tereny te leżą na obszarze strefy osadniczo - rolniczej aktywizacji gospodarczej (IVA), na terenach tych powinna być zatem zapewniona możliwość intensyfikacji wszelkich form produkcji rolniczej, z uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska przyrodniczego (vide: cz. 111 - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, pkt. 1.2, str. 7 Studium) i preferowany jest rozwój dużych gospodarstw rolnych o pow. 20-50 ha (cz. III - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, pkt. 11.1, str. 43 Studium),

d) zostały uchwalone z naruszeniem formalnych wymagań (trybu) postępowania planistycznego dotyczących zgromadzenia wymaganych przez u.p.z.p. analiz, ustosunkowania się do uwag oraz sporządzenia uzasadnienia uchwały (art. 1 ust. 3, art. 14 pkt. 5, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2-4 i art. 32 u.p.z.p.), gdyż materiały zgromadzone w postępowaniu planistycznym tylko z nazw dokumentów potwierdzają zachowanie ww. wymogów formalnych trybu postępowania, w ich treści brak jest natomiast wskazania jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych, które mogłyby mieć merytoryczne znaczenie dla ustaleń planistycznych dotyczących nieruchomości skarżących.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Orzysza wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zaprzeczył, aby działania podjęte przez Gminę miały jedynie na celu blokowanie zamiaru inwestycyjnego określonego w decyzji środowiskowej. Postępowanie środowiskowe nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż o decyzję środowiskową wystąpić mógł każdy podmiot, zaś z wydania decyzji środowiskowej nie sposób wywieźć automatycznego zamiaru wykonania inwestycji. Co więcej podmiot wnioskujący o wydanie decyzji środowiskowej może nigdy nie przystąpić do wykonania inwestycji określonej w decyzji, Gmina zaś nie jest obowiązana oczekiwać na stanowisko wnioskodawcy i dostosowywać swoje władztwo planistyczne do zamiarów konkretnych, jednostkowych inwestorów. Organy Gminy mają bowiem na uwadze interesy Gminy jako całości. Zauważono, że plan miejscowy oprócz kwestionowanych terenów obejmuje również inne obszary w obrębach Pianki, Grądy, Aleksandrowo o łącznej powierzchni ponad 1300 ha. Dlatego też sugerowanie, że Gmina podjęła działania przeciwko konkretnemu zamierzeniu lub inwestorowi i w tym celu realizuje tak ogromny i trudny plan miejscowy jest zupełnym absurdem. Dostrzeżono też, że skarga nie zawiera żadnego rzeczowego i rzetelnego porównania rzekomo podobnych terenów, dlatego nie zgodzono się z zarzutem dyskryminacji terenów. Skonstatowano, że regulacje planu miejscowego w szczególności dotyczące wskaźników urbanistycznych, parametrów technicznych zabudowy, wielkości działek budowlanych jak również kolorystyki zabudowy oraz jej wielkości są zastosowane jako generalna zasada i dotyczą wszystkich terenów rolniczych oznaczonych w planie symbolem Rr. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek działaniu przeciwko interesom strony. Potrzeba stosowania ww. parametrów i wskaźników wynika bezspornie z przepisu art. 15 u.p.z.p. Burmistrz podał, że wskaźniki i parametry zabudowy dla obiektów inwentarskich ustalone zostały na podstawie analiz rozwoju rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w szczególności: dobrej praktyki rolnej, zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływu warunków ich życia na zdrowie i dobrostan. Rozpoczęcie procedur planistycznych poprzedzone było dokonaniem stosownych analiz określonych w art. 14 i art. 32 u.p.z.p. Konieczność regulacji obszarów rolniczych na terenie Gminy Orzysz za pomocą aktów prawa miejscowego podyktowane jest potrzebą stworzenia sytemu, który powiąże rozwój rolniczej przestrzeni produkcyjnej w zgodzie i poszanowaniu wartości wyższych, tj. ochrony środowiska i przyrody, zdrowia i życia mieszkańców oraz ogólnie pojętymi zasadami ładu przestrzennego. Zaznaczono, że zarówno przed, jak i w trakcie sporządzania dokumentów, do organu wpływały liczne skargi, wnioski, uwagi dotyczące kształtowania zabudowy rolniczej na terenie Gminy. Burmistrz zobligowany był do wyważenia interesów publicznych i oceny czy przeważają one nad interesem prywatnym poszczególnych inwestorów. Oceny te nie były jednak dokonywane automatycznie, wyłącznie w oparciu o nadsyłane pisma. Przyjęte rozwiązanie stanowi kompromis i pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Jest to zgodne z obowiązującą na gruncie prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej (art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowania Unii Europejskiej) oraz prawa polskiego (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska) zasadą przezorności. Plan w przyjętej formie godzi interes potencjalnego inwestora z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska, a tym samym zasada proporcjonalności została zachowana. Podkreślono, że swoboda inwestorska właściciela nieruchomości nie może być interpretowana, jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. Organ wskazał, że wnikliwa analiza Studium sporządzona zarówno na etapie wstępnych prac planistycznych, jak również w trakcie procedury projektowej planu miejscowego wykazała, że ustalenia Studium dopuszczają realizację planu miejscowego w formie, która została uchwalona i opublikowana. Studium bowiem nie wskazuje obszarów przeznaczonych pod specjalistyczną produkcję rolniczą. Skarżący natomiast próbuje udowodnić, że skoro studium nie zawiera konkretnych form zakazu, to plan miejscowy powinien dopuścić bezrefleksyjnie rozwój najbardziej uciążliwych działów produkcji rolniczej. Zapisy studium preferują na obszarach rolniczych prowadzenie intensyfikacji produkcji rolniczej, ale nie wskazują, że działalność ta powinna opierać się na chowie lub hodowli zwierząt. Podkreślono, że obszar objęty planem miejscowym położony jest nie tylko w strefie IV tj. strefie osadniczo - rolniczej w podstrefie IVA aktywizacji gospodarczej, ale również w strefach: IVB - podmiejskiej osadniczej, IVC podmiejskiej osadniczej z zakresu mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz co najważniejsze strefie III Krajobrazowej - obejmującej tereny chronionego krajobrazu. Nie bez znaczenia pozostaje również, że powiązanie funkcjonalne terenów w planie jest priorytetem realizacji polityki przestrzennej. Nie ma bowiem możliwości aby opisane przez skarżącego strefy nie miały wpływu na siebie wzajemnie. Tym samym realizacja jakiejkolwiek zabudowy w granicach gminy zawsze niesie za sobą skutki przestrzenne pozytywne lub negatywne na innych obszarach. Nie można zatem uznać, iż lokalizacja działalności uciążliwej nie miałaby wpływu chociażby na strefę III, tj. Krajobrazową, do ochrony której Studium bezpośrednio obliguje.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uzasadniając odrzucenie skargi A G, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), wskazał, że aktualnie nie przysługuje mu żadne prawo do nieruchomości objętych planem, tym samym zaskarżona uchwała nie dotyczy bezpośrednio jego praw ani obowiązków. Uzyskana przez A. G. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia polegającego na budowie sześciu kurników o obsadzie 1320 DJP nie uprawnia go jeszcze do realizacji takiej inwestycji, gdyż jest to wstępny etap procesu inwestycyjnego, określający tylko warunki, których spełnienie ma na celu zminimalizowanie oddziaływania na środowisko. Nie są to jednak, co jest oczywiste, jedyne wyznaczniki realizacji inwestycji. Decyzja środowiskowa może zostać wydana każdemu i nie przesądza o realizacji inwestycji. Podmiot wnioskujący o wydanie decyzji środowiskowej może nigdy nie przystąpić do wykonania inwestycji określonej w decyzji, do czego musi przede wszystkim posiadać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zawarta pomiędzy skarżącymi umowa przedwstępna sprzedaży wymienionych nieruchomości pod warunkami, stanowi jedynie ekspektatywę prawa własności i nie można z niej wywodzić naruszenia interesu prawnego A. G.. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. U podstaw legitymacji skargowej leży interes prawny aktualny, czyli taki, który możliwy jest do wyprowadzenia w chwili wnoszenia skargi z odpowiedniej normy prawa materialnego. Tytuł własności nieruchomości objętych planem przysługuje aktualnie skarżącej Spółce i tylko ona jest uprawniona do zaskarżenia uchwały w granicach posiadanego interesu prawnego.

Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko w pozostałym zakresie stwierdził, że akta planistyczne zawierają wszystkie wymagane analizy i uzgodnienia, a także sporządzone zostało uzasadnienie do projektu uchwały, którego treść odpowiada wymogom art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z argumentami, które w przekonaniu organów Gminy przemawiały za wprowadzeniem spornych ograniczeń, nie dowodzi braku uzasadnienia, ale polemikę z zajętym przez Gminę stanowiskiem. Motywy przyjętych rozwiązań zostały czytelnie przedstawione w uzasadnieniu do uchwały i mają pokrycie w aktach sprawy. Dalej, podkreślił, że skarga dotyczy działek [...], oznaczonych w planie symbolem b-01Rr - teren produkcji rolniczej. Zgodnie z ogólnymi postanowieniami planu zawartymi w § 6 ust. 1 pkt 8 zakazuje się w granicach planu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska za wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl § 6 ust. 1 pkt 9 planu dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w przypadku, gdy wykonana ocena wykazała brak znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko. Istota sporu dotyczy uniemożliwienia realizacji przez plan zamierzenia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich - [...] o łącznej maksymalnej obsadzie 1320 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], a więc przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dla inwestycji tej wydana została przed uchwaleniem planu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Inwestor, z którym Spółka zawarła przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości z zastrzeżeniem warunków, wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej 15 stycznia 2018 r. Już w lutym 2018 r. do organów gminy zaczęły wpływać liczne protesty mieszkańców miejscowości [...] przeciwko realizacji inwestycji. W listopadzie i grudniu 2018 r. złożonych zostało 138 wniosków o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Pianki, Aleksandrowo, Grądy, wykluczającego możliwość budowy farm hodowlanych. Od początku wnioskowanego zamierzenia istniał zatem silny sprzeciw lokalnej społeczności, która jak wynika z przeprowadzonych ankiet i konsultacji społecznych obawia się uciążliwości odorowych związanych z funkcjonowaniem tego typu działalności. W aktualnym stanie prawnym brak jest norm dotyczących oddziaływań odorowych. Powszechnie wiadomym jest jednak, na co zwraca się także uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, że oddziaływania odorowe mogą szkodzić ludziom i nieodzownie towarzyszą przedsięwzięciom hodowlanym. Logiczny jest też wniosek, że wraz z zwiększeniem obsady zwierząt skala uciążliwości odorowych może się zwiększać. W ocenie Sądu, wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na terenie objętym przedmiotowym planem, nie wykroczyło poza przysługujące Gminie władztwo planistyczne. Dopuszczenie w granicach planu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowi wyraz kompromisu, godzącego sprzeczne interesy mieszkańców pobliskich miejscowości, którzy także mają prawo do niezakłóconego korzystania z własnych nieruchomości, ochrony życia i zdrowia. Nie bez znaczenia jest też akcentowane przez Burmistrza dążenie do rozwoju turystyki na terenie Gminy, która położona jest w atrakcyjnym regionie Mazur, czemu bez wątpienia nie będzie sprzyjać przedsięwzięcie stanowiące potencjalne źródło odorów. Silny sprzeciw mieszkańców pobliskich miejscowości, potrzeba ochrony ich zdrowia, dotychczasowy charakter sąsiednich terenów, walory krajobrazowe i turystyczne gminy przeważają nad indywidualnym interesem skarżącej, która chce zbyć działki w celu realizacji na nich przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew przekonaniu skarżącej, działka [...], na której zaplanowano realizację inwestycji, znajduje się stosunkowo blisko zabudowy mieszkaniowej. Z załączonej do skargi decyzji środowiskowej wynika, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się już w odległości 0,4 km. Z analizy mapy wynika, że działka nr [...] położona jest pomiędzy miejscowościami Pianki, Sumki oddalonych od siebie ok. [...] km, do Orzysza z terenu inwestycji jest ok. [...] km - drogą publiczną, w kierunku spornej działki rozciągają się tereny podmiejskie. Zatem sąsiedztwo działki [...] nie są to tylko tereny rolne. Działki sąsiadują też z terenem usług turystycznych. Istniejące już osady, na których funkcjonowanie i rozwój może niewątpliwie wpływać przedsięwzięcie mogące generować uciążliwości odorowe, uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności i działalności gospodarczej na nieruchomości skarżącej, na zasadzie art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skarżąca Spółka niezasadnie dopatruje się również w uchwaleniu planu naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) z powodu objęcia jej nieruchomości zakazem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy nieruchomość nie objęte planem mogą się ubiegać o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym sam tylko sprzeciw społeczeństwa czy uciążliwości odorowe nie stanowią przeszkody do wydania pozytywnej decyzji względem zamierzenia zawsze znacząco oddziaływującego na środowisko, gdyż musiałoby zostać wykazane, że inwestycja narusza konkretny przepis prawa, a jak już zauważono nie ma norm określających uciążliwości odorowe. Sąd wyjaśnił, że zakaz dotyczy całego obszaru planu, a nie tylko nieruchomości skarżącej. Poza tym nie sposób porównywać nieruchomości objętych planem z nieruchomościami, dla których plan nie został w ogóle uchwalony.

Nie zasługiwał też, w ocenie Sądu, na uwzględnienie zarzut sprzeczności wprowadzonego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z przytaczanymi przez skarżącą postanowieniami Studium, załączonym także do akt sądowych, wymienione działki położone są w obszarze strefy IV - osadniczo-rolniczej, podstrefy IVA - aktywizacji gospodarczej. Według ustaleń Studium są to "Obszary posiadające warunki do rozwoju bardziej intensywnych form rolnictwa i wytwórczości oraz gospodarki leśnej. Nową zabudowę wiązać z istniejącymi ogniwami sieci osadniczej". Zapisy te nie konkretyzują "intensywnych form rolnictwa", a przez to nie zakazują realizacji na tym terenie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale jednocześnie nie nakazują przeznaczenia tego terenu do tego typu działalności, pozostawiając możliwość doprecyzowania przeznaczenia terenu na etapie uchwalania planu miejscowego. Przyjęte rozwiązanie co do zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest spójne z zasadami zagospodarowania wyrażonymi w Studium.

Sąd I instancji uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do wymienionych działek z powodu wewnętrznej sprzeczności ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem b-01Rr. W pierwszej kolejności zauważył, że w § 4 planu uchwałodawca wymienił symbole jakimi określił poszczególne tereny w zależności od ich przeznaczenia, m.in.: MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, RM - teren zabudowy zagrodowej, Rr - teren produkcji rolniczej, R - teren rolniczy. Stosownie do § 33 dla terenu b-01Rr ustalono: 1) przeznaczenie podstawowe: teren produkcji rolniczej; 2) przeznaczenie uzupełniające: zabudowa gospodarczo-garażowa, niezbędne do obsługi zabudowy: dojścia i dojazdy, infrastruktura techniczna. Mimo wprowadzonych oznaczeń i postanowień ogólnych, z których w ogóle nie wynika możliwość sytuowania na terenie Rr zabudowy mieszkaniowej, w dalszych postanowieniach § 33 uchwały lokalny prawodawca dopuścił na terenie Rr budowę budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej realizowanej jako wolnostojący (§ 33 pkt 3 lit. b) i określił dopuszczalne parametry budynku mieszklanego (§ 33 pkt 6 lit. a, pkt 7 lit. a, pkt 8 lit. a, pkt 9 lit. b i d). Oznacza to, że teren Rr nie ma tylko funkcji rolniczej, ale również mieszkaniową. Dlatego, jak wnioskować można, wprowadzono ochronę akustyczną tego terenu jak dla zabudowy zagrodowej i stwierdzono wzrost wartości nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że organy gminy nie mają kompetencji do ustalania dopuszczalnych poziomów hałasu, o czym mowa w § 6 pkt 10 uchwały, ustalenia takie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Kwestię dopuszczalnych poziomów hałasu reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Rozporządzenie to określa jakie tereny podlegają ochronie, są to m.in. tereny zabudowy zagrodowej, a więc takie, w których skład wchodzi również zabudowa mieszkaniowa w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Stosownie do § 3 pkt 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu nie wymienia w ogóle terenów rolnych. Oznacza to, że tereny użytkowane wyłącznie rolniczo nie podlegają ochronie akustycznej. Jeżeli intencją uchwałodawcy było dopuszczenie na terenie spornych działek zabudowy zagrodowej, to teren ten powinien prawidłowo zostać oznaczony symbolem RM, jak to wynika z § 4 pkt 3 uchwały. Natomiast jeżeli wolą uchwałodawcy było wyodrębnienie terenów wyłącznie produkcji rolnej, jak to wynika z ogólnych postanowień planu dla terenu Rr, to niezrozumiałym jest dopuszczenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Przyjmuje się, że ten sam teren może mieć w planie różne przeznaczenie, a tym samym dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Zgodnie z tym unormowaniem, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Treść § 9 ust. 4 rozporządzenia należy odnosić do możliwości łączenia różnych funkcji na danym terenie. Przepis ten nie wskazuje na oblig stosowania mieszanych oznaczeń, gdyż zależy to od specyfiki konkretnego przypadku. Jest to natomiast wskazane, czyli potrzebne przy łączeniu różnych funkcji, w celu oznaczenia terenów o odmiennym przeznaczeniu spośród podobnych, co służyć ma czytelności ustaleń planu miejscowego. W niniejszej sprawie istotne jest, że uchwałodawca sam rozróżnił tereny Rr i RM i nie jest konsekwentny. Cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odróżnia w załączniku nr 1 tereny rolne oznaczane symbolem R od terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych - RU i terenów zabudowy zagrodowej - RM. Wnioskować można na tej podstawie, że nie są to tereny tożsame. W ocenie Sądu, nie powinno też budzić wątpliwości, że część tekstowa i graficzna planu miejscowego powinny być ze sobą spójne. Wynika to z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Dlatego przyjmuje się, że część tekstową i graficzną planu należy odczytywać łącznie. W przypadku istotnych rozbieżności między tymi częściami, może powstać wątpliwość co do przeznaczenia terenu. Wyjaśnienie w legendzie do rysunku planu, że tereny Rr to tereny produkcji rolniczej nie daje podstaw do przyjmowania, że mogą to być także tereny mieszkaniowe.

Kolejną istotną sprzecznością pomiędzy ogólnymi i szczegółowymi postanowieniami planu jest, zdaniem Sądu, określenie dla terenu b-01Rr maksymalnej obsady - poniżej 60 DJP dla pojedynczego budynku inwentarskiego tj. poniżej 120 DJP dla przedsięwzięcia realizowanego na jednej działce budowlanej (§ 33 pkt 4 lit. a uchwały). Zapis ten jest niespójny z § 6 ust. 1 pkt 9 uchwały, który dopuszcza w granicach planu lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyrażone w § 6 zasady mają charakter nadrzędny. Przepisy szczegółowe wyrażone w obrębie jednego aktu prawnego powinny korespondować z ustanowionymi w nim zasadami ogólnymi, konkretyzować je, a nie im zaprzeczać. Zgodnie z obowiązującym w czasie uchwalania planu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia). Natomiast do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP lub 40 DJP jeżeli działalność byłaby prowadzona w odległości mniejszej niż 100 m od terenów: mieszkaniowych, innych zabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych, zurbanizowanych niezabudowanych, na obszarach objętych forami ochrony przyrody lub ich otulinach (§ 3 ust. 1 pkt 102 i 103 rozporządzenia). Podobne regulacje zawiera aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) - odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b) i § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a) i b) rozporządzenia, przy czym aktualne przepisy zwiększają wskazaną odległość do 210 m i precyzują, że potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko chów lub hodowla zwierząt mieszcząca się w przedziale od 40 DJP lub 60 DJP do mniej niż 210 DJP. Z unormowań tych jasno wynika, że przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to chów lub hodowla zwierząt do mniej niż 210 DJP. Zatem według ogólnych postanowień planu na spornym terenie jest możliwa obsada do mniej niż 210 DJP. Dalsze postanowienia planu wykluczają jednak taką możliwość poprzez określenie maksymalnej obsady i przyjęte wskaźniki i parametry dopuszczonej zabudowy. Sąd dostrzegł, że cytowane rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283), w którym ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia 1) rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Tym samym lokalny prawodawca nie jest uprawniony do normowania jakie rodzaje przedsięwzięć odpowiadają tym pojęciom. Skoro w § 6 ust. 1 pkt 9 uchwały Rada Miejska dopuściła na obszarze objętym planem lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a przepisy rozporządzenia określają rodzaje takich przedsięwzięć, to nie ma potrzeby precyzowania jaka obsada inwentarza jest dopuszczalna na tym terenie. Działanie takie jest niewłaściwe też z tego względu, że przepisy rozporządzenia mogą ulegać zmianie, a przez to i klasyfikacja rodzajów przedsięwzięć, co może prowadzić do braku spójności z aktem wyższego rzędu. Tym samym dopuszczenie na terenie b-01Rr maksymalnej obsady poniżej 120 DJP narusza powyższe przepisy w sposób istotny. Omówione nieprawidłowości przekładają się bezpośrednio na niewłaściwe ustalenia w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu. Jeżeli przyjąć możliwość obsady do mniej niż 210 DJP to dopuszczona zabudowa może być niewystarczająca, gdyż plan zakłada maksymalnie dwa budynki inwentarskie o określonych wymiarach, przy ustaleniu powierzchni biologicznie czynnej min. 90 %. Przy takich ustaleniach inwestor nie będzie mógł w pełni skorzystać z prawa lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy wybudowaniu np. budynku gospodarczo-garażowego, budynek inwentarski będzie musiał ulec zmniejszeniu, aby został zachowany wskaźnik zabudowy, co jeszcze bardziej ogranicza ilość dopuszczonego inwentarza.

Kolejną wewnętrzną sprzecznością w zapisach planu istotnie naruszającą prawo jest dopuszczenie na terenie Rr wydzielenie działek budowlanych o minimalnej powierzchni 10000 m2 (§ 16 ust. 1 pkt 4 uchwały), które mogą być zabudowane tylko w pasie wytyczonym nieprzekraczalnymi liniami zabudowy (§ 5 ust. 1 pkt 1 uchwały). Tym samym plan dopuszcza wydzielenie na terenie Rr działek budowlanych, których nie będzie można w ogóle zabudować. Takie ustalenia należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy to bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych. Sąd zgodził się również ze skarżącą, co do braku uzasadnienia dla nieprzekraczalnej linii zabudowy uniemożliwiającej zabudowę terenu Rr w głąb działki od drogi publicznej, co pozwoliłoby na oddalenie dopuszczonej zabudowy inwentarskiej od drogi publicznej i zmniejszenie oddziaływania na tereny osadnicze. Wprowadzenie tej linii nie ma racjonalnego uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego, zważywszy że uchwałodawca cały teren Rr przeznacza pod produkcję rolną, którą odróżnia od terenów R - rolnych. Trudno zrozumieć ideę, aby budynki inwentarskie musiały się koncentrować przy istniejącej zabudowie. Sporna linia zabudowy jako pozbawiona podstaw nadmiernie ingeruje w wykonywanie prawa własności, istotnie ograniczając możliwość zagospodarowania terenu w sposób określony dla terenu Rr. Jeżeli organ gminy uważa teren położony poza liniami zabudowy powinien być wykorzystany jako pastwiska lub pola uprawne, to należało określić inne przeznaczenie tego terenu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, na uwzględnienie zasługiwał też sprzeciw skarżącej przeciwko nakazanemu ogólnie podczyszczaniu wód opadowych i roztopowych, o czym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 i § 13 ust. 3 pkt 3 lit. a uchwały. Sąd podniósł, że, co do zasady, wody opadowe i roztopowe uznaje się za czyste. Dopiero ryzyko ich zmieszania z substancjami szkodliwymi mogłoby uzasadniać obowiązek ich podczyszczania. Według ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028) tylko ścieki przemysłowe wymagają instalowania urządzeń podczyszczających (art. 10 pkt 2 ustawy). Także ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624) nie nakłada obowiązku podczyszczania wód opadowych i roztopowych. W ustawie tej jest mowa o otwartych lub zamkniętych systemach kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Budowa takich systemów jest zadaniem publicznym. Z ustaleń dla terenu Rr nie wynika, aby gmina przewidywała na tym terenie budowę kanalizacji deszczowej. Więc nakładanie obowiązku odprowadzania opadów atmosferycznych do takiej kanalizacji jest bezpodstawne.

Sąd I instancji stwierdził także, że nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia treść § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały, zgodnie z którym, nakazuje się, by uciążliwości generowane przez: obiekty związane z chowem lub hodowlą zwierząt, obiekty inwentarskie, zawierały się w granicach, do których inwestor posiada tytuł prawny. Przepis ten nie ma charakteru normatywnego, ale ocenny. Inwestor nie jest w stanie zapobiec wszystkim oddziaływaniom, których zakres i skala może być prawnie dopuszczalna, a mimo to stanowić uciążliwość według subiektywnej oceny.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stanowisk archeologicznych, Sąd wskazał, że plan w przyjętym kształcie został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Skarżąca zaprzecza, aby na jej terenie znajdowały się wymienione stanowiska archeologiczne. Podnosi, że nie są one ujęte gminnej ewidencji zabytków. Nie przedkłada w tym zakresie żadnych dowodów. Organ gminy nie odniósł się w ogóle do tych twierdzeń. Sąd nie jest więc w stanie zweryfikować tego zarzutu. Sądowi udało się w Internecie odnaleźć załącznik nr 2 do Zarządzenia Nr 38/2016 Burmistrza Orzysza z dnia 10 lutego 2016 dotyczące kart adresowych stanowisk archeologicznych w Ewidencji Zabytków Gminy Orzysz, w wykazie tym brak jest pozycji nr 209-2019 i wykaz nie zawiera stanowisk archeologicznych kwestionowanych przez skarżącą. Tym samym istnieją wątpliwości w tym zakresie.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że nie było zasadne wprowadzanie obowiązku dodatkowych 2 miejsc postojowych na każde 10 m2 powierzchni zabudowy ponad 500 m2 (§ 12 pkt 9 lit. d uchwały). Trudno zrozumieć, aby istniało tak duże zapotrzebowanie na miejsca postojowe na terenie produkcji rolnej.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej w zakresie ustalenia wysokości stawek procentowych dla terenu Rr, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Do ustalenia takich stawek wprost obliguje art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Natomiast czy do wzrostu wartości nieruchomości i ustalenia opłaty dojdzie rozstrzygane jest w odrębnym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do działek skarżącej Spółki nr [...], wskazując jednocześnie, że oznacza to, że procedura planistyczna powinna zostać powtórzona w stosunku do tych działek.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił także, że niezasadnie skarżąca domagała się uchylenia uchwały intencyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uchwała intencyjna nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Tym samym uchwała intencyjna nie ma charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: 1) Rada Miejska w Orzyszu, 2) A. G., 3) O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając go w części, odpowiednio, co do punktu 2 i 4, punktu 1 i 2 oraz punktu 2.

Zaskarżonemu orzeczeniu Rada Miejska w Orzyszu zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy skutkujące uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zapisów spornej uchwały, podczas gdy Rada Miejska w Orzyszu ustalając przeznaczenie terenu, określając potencjalny sposób jego zagospodarowania i korzystania z niego, ważyła interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag;

2) art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy i uznanie, iż Rada Miejska w Orzyszu zaskarżoną uchwałą wykroczyła poza swoje władztwo planistyczne, a ponadto uchwała Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia 25 listopada 2020 r. w części, w której ją uchylono, jest wewnętrznie sprzeczna;

3) art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że rozpatrywana uchwała w istotny sposób narusza przepisy prawa;

4) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przepis umożliwiający wprowadzenie zakazu zabudowy nie daje podstawy do wprowadzenia ograniczeń w tym zakresie;

5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Orzyszu przekroczyła władztwo planistyczne, co doprowadziło do przyjęcia, że został naruszony interes prawny Spółki;

6) § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku zaskarżonego planu istnieją rozbieżności pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną, podczas gdy części te wzajemnie się uzupełniają;

7) § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dopuszczenie budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej na terenach rolnych jest tym samym co dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej;

8) art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2000 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z pkt 3 tabeli 1 rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 112), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ ustanowił na spornym terenie normy hałasu, podczas gdy w rzeczywistości plan sklasyfikował jedynie dane tereny do odpowiedniej grupy wynikającej z przepisów odrębnych;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak sporządzenia uzasadnienia wyroku zawierającego pełne wyjaśnienie stanowiska Sądu i podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a w szczególności:

a) nie wyjaśnia, na jakiej podstawie Sąd traktuje ustalenia ogólne i szczegółowe planu jako odrębne zapisy, podczas gdy wszystkie te zapisy należy rozumieć łącznie, zgodnie z przyjętą zasadą: w pierwszej kolejności ustanowione winny być zasady generalne - ogólne, w następnej doprecyzowanie tych zasad w ustaleniach szczegółowych,

b) nie wyjaśnia, na jakiej podstawie Sąd ustalił, że celem wprowadzonych ograniczeń jest ograniczenie zabudowy na działkach należących do Spółki skarżącej plan, podczas gdy ograniczenia dotyczą całego sporządzonego planu,

c) nie wyjaśnia, na jakiej podstawie Sąd pominął fakt, że celem wprowadzonych ograniczeń jest ochrona interesu publicznego w postaci ochrony środowiska oraz nie ustalił, czy uchylenie kwestionowanych ograniczeń nie wpłynie na walory środowiska naturalnego, a także, czy zastosowanie niniejszych ograniczeń umożliwi osiągnięcie celu jakim jest ochrona środowiska,

d) nie wyjaśnia, na jakiej podstawie Sąd zróżnicował sytuację prawną Spółki skarżącej plan doprowadzając do ukształtowania sytuacji prawnej innych właścicieli nieruchomości w sposób mniej korzystny, niż ww. podmiotu, czyli de facto prowadząc do dyskryminacji pozostałych właścicieli nieruchomości na objętym planem obszarze,

e) nie wyjaśnia, na jakiej podstawie Sąd uznał, że plan w zakresie dopuszczenia możliwości lokalizowania na spornym terenie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ogranicza się jedynie do oddziaływań polegających na chowie lub hodowli zwierząt, podczas gdy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przedstawia cały katalog innych przedsięwzięć,

f) nie wyjaśnia, na jakiej podstawie Sąd uznał kolizję pomiędzy funkcjami Rr i RM, podczas gdy w ustaleniach szczegółowych planu dokładnie wskazano różnicę pomiędzy wskazanymi funkcjami.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Rada Miejska wniosła o uchylenie punktu 2 i 4 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i merytoryczne rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W skardze kasacyjnej A. G. i Spółki zarzucono orzeczeniu:

1) w pkt 1- naruszenie przepisów postępowania - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt. 5a oraz art. "50 ust. 2" p.p.s.a., poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że uchwała nie narusza interesów prawnych i uprawnień A. G., przez co nie posiada on legitymacji do złożenia skargi;

2) w pkt 2 - naruszenie przepisu postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak przedstawienia i wyjaśnienia podstaw zastosowania zasady przezorności (str. 17-20), co uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie;

3) w pkt 2 naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 3 w zw. z art 6 ust. 2, art. 2 ust. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie przepisu art. 1 ust. 3 u.p.z.p. (zasada proporcjonalności), prowadzące do braku uwzględnienia tych zarzutów skargi, które dotyczą rażącego naruszenia tej zasady. Treść uzasadnienia wyroku (str. 17-20), nie pozwala stanowczo stwierdzić, czy brak uwzględnienia tych zarzutów wynika z błędnej wykładni art. 1 ust. 3 u.p.z.p., czy z braku zastosowania lub wadliwej subsumcji tego przepisu, dlatego niniejszy zarzut jest sformułowany wariantowo (zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego stosowania);

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały w stosunku do działek położonych w obrębie geodezyjnym [...] o numerach ewidencyjnych [...] również ze względu na rażące naruszenie przez organ w postępowaniu planistycznym zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ewentualnie, w przypadku braku możliwości rozpoznania skargi przez NSA o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego - wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie podtrzymali zawarte w punkcie VI skargi wnioski dowodowe, dodatkowo wnosząc o dopuszczenie dowodów: 1) z dokumentów aktów notarialnych załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej - na potwierdzenie interesu prawnego i praw A. G., tj. jego legitymacji skargowej; 2) z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej wydruków - mapy oraz zamieszczonych na rządowych stronach internetowych publikacji dotyczących budowy i przebiegu autostrady S-16- "Via Mazuria".

W piśmie procesowym z dnia 4 października 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organu, A. G. i Spółka wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Rada Miejska w Orzyszu w odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. i Spółki wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W rozpoznawanej sprawie wpłynęły skargi kasacyjne od trzech podmiotów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skarg kasacyjnych A. G. i O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. sporządzonych w jednym piśmie, na wstępie zakwestionowano rozstrzygnięcie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi A. G. Podniesiony zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz art. "50 ust. 2" p.p.s.a., poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że uchwała nie narusza interesów prawnych i uprawnień A. G., przez co nie posiada on legitymacji do złożenia skargi, nie mógł być jednak uwzględniony. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że wobec tego, iż skarżącemu kasacyjnie w dacie wnoszenia skargi nie przysługiwało żadne prawo do nieruchomości objętych planem, tym samym zaskarżona uchwała nie dotyczyła bezpośrednio jego praw ani obowiązków. Kwestie związane z uzyskaniem przez niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia polegającego na budowie sześciu kurników o obsadzie 1320 DJP, jak również zawarcie pomiędzy nim, a skarżącym kasacyjnie O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. umowy przedwstępnej sprzedaży wymienionych nieruchomości pod określonymi w warunkami, które nie w pełni zostały zrealizowane, nie mogą świadczyć o posiadaniu przez niego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji przedstawiając w tym zakresie prawidłowe rozważania, u podstaw legitymacji skargowej leży interes prawny aktualny, czyli taki, który możliwy jest do wyprowadzenia w chwili wnoszenia skargi z odpowiedniej normy prawa materialnego. Tytuł własności nieruchomości objętych planem przysługuje aktualnie skarżącej Spółce i tylko ona jest uprawniona do zaskarżenia uchwały w granicach posiadanego interesu prawnego.

Nietrafny jest także podniesiony przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak przedstawienia i wyjaśnienia podstaw zastosowania zasady przezorności. Wskazany przepis określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można, co do zasady, kwestionować techniczną kompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie przyjętą za podstawę zaskarżonego wyroku ocenę stanu faktycznego sprawy bądź ocenę prawną Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane ustawowo elementy. W jego treści Sąd I instancji przedstawił szeroko przedmiot sprawy istotne elementy faktyczne i prawne, a także odniósł się do zarzutów stron podniesionych w skargach, jak również wskazał z jakich przyczyn, skarga Spółki nie zasługiwała na uwzględnienie. Umożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Fakt, że w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd nie wypowiedział się w sposób wystarczający się w przedmiocie zachowania zasady przezorności, nie może być kwestionowany w drodze naruszenia wskazanego wyżej przepisu postępowania sądowoadministracyjnego.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 w zw. z art 6 ust. 2, art. 2 ust. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie przepisu art. 1 ust. 3 u.p.z.p. (zasada proporcjonalności), prowadzące do braku uwzględnienia tych zarzutów skargi, które dotyczą rażącego naruszenia tej zasady. Wymienionym art. 1 ust 3 u.p.z.p. na organy planistyczne nałożono obowiązek przy ustalaniu przeznaczenie terenu lub przy określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych. W szczególności dotyczy to etapu zgłaszania wniosków i uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak również zmian w zakresie jego zagospodarowania. Ważenie interesu publicznego i interesów prywatnych powinno polegać na braniu pod uwagę obu tych interesów, a przy tym nieprzydawaniu żadnemu z nich znaczenia priorytetowego. Powinny one podlegać równoważeniu. Wskazano również, że w toku czynności planistycznych należy uwzględniać analizy ekonomiczne, społeczne i środowiskowe. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ustalenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na terenie objętym przedmiotowym planem, nie wykroczyło poza przysługujące Radzie Miejskiej władztwo planistyczne. Dopuszczenie w granicach planu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowi wyraz kompromisu, godzącego sprzeczne interesy mieszkańców pobliskich miejscowości, którzy także mają prawo do niezakłóconego korzystania z własnych nieruchomości, ochrony życia i zdrowia. Nie bez znaczenia jest też akcentowane przez Burmistrza dążenie do rozwoju turystyki na terenie Gminy, która położona jest w atrakcyjnym regionie Mazur, czemu bez wątpienia nie będzie sprzyjać przedsięwzięcie stanowiące potencjalne źródło odorów. Silny sprzeciw mieszkańców pobliskich miejscowości, potrzeba ochrony ich zdrowia, dotychczasowy charakter sąsiednich terenów, walory krajobrazowe i turystyczne gminy przeważają nad indywidualnym interesem skarżącej, która chce zbyć działki w celu realizacji na nich przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przedstawione w skrócie powyżej stanowisko Sądu I instancji, rozwinięte na stronach 17-20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazana zasada proporcjonalności nie została naruszona przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że ograniczenia w zakresie możliwości sytuowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy tylko działek skarżącej Spółki ale wszystkich nieruchomości położonych na terenie objętym uchwalonym planem.

Przechodząc do skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Orzyszu, uznać należy , że jest ona zasadna, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. Podkreślić także należy, że formułując zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo że Sąd I instancji wskazywał, które konkretnie zapisy planu uważa za wadliwe, autor skargi kasacyjnej przytaczał przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i innych aktów prawnych, a w uzasadnieniu, przez opis określonych okoliczności faktycznych odnosił się do zakwestionowanych zapisów planu, bez wskazania konkretnych jego przepisów, co oczywiście utrudnia odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku zaskarżonego planu istnieją rozbieżności pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną, podczas gdy części te wzajemnie się uzupełniają. Otóż Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, na zapis § 4 planu, w którym określono przeznaczenia terenów elementarnych w granicach terenów objętych planem, wskazując, że wyróżniono tam między innymi tereny zabudowy mieszkaniowej – MN, tereny zabudowy zagrodowej – RM, tereny produkcji rolniczej - Rr oraz tereny rolnicze – R. Jednocześnie w ustaleniach szczegółowych planu między innymi w § 33 dla terenu oznaczonego symbolem b-03 Rr z przeznaczeniem podstawowym produkcji rolniczej dopuszczono zabudowę gospodarczo-garażową, zabudowę budynkami mieszkalnymi w ramach zabudowy zagrodowej, a także określono parametry tej zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma zakazu by ten sam teren w planie nie mógł być przeznaczony pod realizację różnych funkcji. Jeżeli wolą uchwałodawcy jest by określony teren przeznaczony był dla realizacji różnych funkcji ale uzupełniających się, to winno to znaleźć odzwierciedlenie w treści planu w częściach opisowej jak i graficznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych sposobach zagospodarowania. Dla konkretnego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia, co jest wskazane dla czytelności ustaleń planu. W rozpoznawanej sprawie w planie wyróżniono trzy rodzaje terenów związanych z rolnictwem, co mogłoby sugerować, że tereny te nie są tożsame. Jednocześnie w planie przyjęto, że dla terenów produkcji rolniczej ale również dla terenów rolniczych dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa jak i związana z produkcją rolniczą. Powstaje zatem zasadnicze pytanie czym tereny związane z rolnictwem różnią się między sobą. Niewątpliwie tereny określone w § 4 planu są oznaczone w części graficznej planu. Porównując jednak część opisową z częścią graficzną można mieć wątpliwości co do tego gdzie i jakiego rodzaju zabudowa może być realizowana. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że regulacje planu w tym zakresie są nieczytelne i stwarzające wątpliwości interpretacyjne, co narusza art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia.

Zgodzić się należy, że niejasny jest także zapis § 6 pkt 10 planu ustalający poziomy dopuszczalnego hałasu. Rację ma Sąd I instancji, że wskazane ustalenie planu przekracza zakres delegacji ustawowej bowiem organy gmin nie mają kompetencji do ustalania dopuszczalnych poziomów hałasu. Stanowisko to jest o tyle trafne, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112), nie przewidują ochrony akustycznej dla terenów rolnych. Wskazanie zatem w powołanym przepisie planu, że dla terenów oznaczonych symbolami R i Rr określa się dopuszczalne poziomy hałasu jak dla zabudowy zagrodowej jest wadliwe, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zwrócić należy uwagę, że w wymienionym przepisie organ nie ustalił własnych poziomów hałasu, a odwołał się ogólnie do przepisów ochrony środowiska, czego nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Kolejną sprzecznością wewnętrzną planu, są w ocenie Sądu I instancji, zapisy zawarte w § 16 ust. 1 pkt 4 uchwały, w którym określono minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek budowlanych dla terenów oznaczonych symbolami R i Rr na poziomie 10000m2, a jednocześnie w myśl § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały określono, że lokalizacja nowej zabudowy może nastąpić zgodnie z liniami zabudowy oznaczonymi na rysunku planu. Już sam fakt możliwości wydzielenia na terenach rolnych działek budowlanych może budzić wątpliwości jakiego rodzaju zabudowa miałaby być na nich realizowana, bowiem dla zabudowy zagrodowej nie jest konieczne wyznaczanie działek budowlanych. Dodatkowo, z części graficznej planu wynika, że wyznaczono dwie linie nieprzekraczalnej zabudowy, jedną od strony dróg, co jest zrozumiałe i drugą równoległą w głąb działek. Odległość między liniami zabudowy wynosi od 30 do 50 metrów. Biorąc pod uwagę, że działki te powinny mieć minimalną powierzchnię 10000m2, rację ma Sąd I instancji, że takie uregulowanie powoduje, że budynki inwentarskie będą musiały się koncentrować przy zabudowie mieszkaniowej w zabudowie zagrodowej, co nadmiernie ingeruje w wykonywanie prawa własności. Oczywiście organ planistyczny może wyznaczyć dwie równoległe linie zabudowy, ale ustalając minimalną powierzchnię działki na wskazanym wyżej poziomie, oraz biorąc pod uwagę dopuszczalność sytuowania na niej obsady poniżej 60 DPJ dla pojedynczego budynku inwentarskiego tj. poniżej 120 DPJ dla przedsięwzięcia realizowanego na jednej działce budowlanej, należałoby rozważyć, jak w praktyce właściciel działki będzie mógł ją zagospodarować. Poza tym, rację ma Sąd, że oddalenie zabudowy inwentarskiej od drogi publicznej, zmniejszyłoby oddziaływanie tej zabudowy na tereny osadnicze.

Rację ma także Sąd, że zapisy § 6 ust. 1 pkt 2 i § 13 ust. 3 pkt 3a uchwały nakazujące wcześniejsze podczyszczanie wód opadowych i roztopowych przed wprowadzeniem ich do odbiorników, jak również zezwalające odprowadzanie wcześniej oczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych do gruntu w granicach własnej działki lub do ogólnie dostępnych rowów melioracyjnych i przydrożnych nie znajduje uzasadnienia prawnego. Zasadnie Sąd wywiódł, że ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028) nie wymaga podczyszczania wód opadowych i roztopowych, a jedynie ścieki przemysłowe wymagają instalowania urządzeń podczyszczających (art. 10 pkt 2 ustawy). Jak również wskazał, że ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624) nie nakłada obowiązku podczyszczania wód opadowych i roztopowych. W ustawie tej jest mowa o otwartych lub zamkniętych systemach kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sąd I instancji, że nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia treść § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały, zgodnie z którym, nakazuje się, by uciążliwości generowane przez: obiekty związane z chowem lub hodowlą zwierząt, obiekty inwentarskie, zawierały się w granicach, do których inwestor posiada tytuł prawny. Przepis ten nie ma charakteru normatywnego, ale ocenny. Inwestor nie jest w stanie zapobiec wszystkim oddziaływaniom, których zakres i skala może być prawnie dopuszczalna, a mimo to stanowić uciążliwość według subiektywnej oceny.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego stanowisk archeologicznych, Sąd wskazał, że plan w przyjętym kształcie został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Skarżąca zaprzecza, aby na jej terenie znajdowały się wymienione stanowiska archeologiczne. Podnosi, że nie są one ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Nie przedkłada w tym zakresie jednak żadnych dowodów. Organ gminy nie zajął stanowiska w tym przedmiocie. Sąd winien zatem rozważyć czy wobec uzgodnienia planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków podniesiony zarzut jest zasadny.

Podzielić także należy stanowisko Sądu, że nie było zasadne wprowadzanie obowiązku dodatkowych 2 miejsc postojowych na każde rozpoczęte 10 m2 powierzchni zabudowy ponad 1000 m2 (§ 12 pkt 9 lit. d uchwały). Trudno zrozumieć, aby istniało tak duże zapotrzebowanie na miejsca postojowe na terenie produkcji rolnej.

Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nieprawidłowości w zakresie rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie dotyczące powierzchni działki budowlanej, oczyszczania wód opadowych, powstawania uciążliwości i konieczności ich ograniczania oraz wymaganych miejsc parkingowych, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu dotknięte są błędem logicznym, związanym z próbą udowodnienia jednej tezy, dotyczącej sprzeczności ustaleń ogólnych planu i ustaleń szczególnych. Takie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w istocie świadczyło o braku zarzutów co do rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wskazanych kwestii.

Trafnie natomiast skarżący kasacyjnie organ zarzucił, że zapisy zawarte w § 33 pkt 4 lit. a w zw. z § 6 ust. 1 pkt 9 uchwały nie naruszają prawa. Wbrew wywodom Sądu ustalenie w części szczegółowej planu dla terenów oznaczonych symbolem b-01Rr maksymalnej obsady - poniżej 60 DJP dla pojedynczego budynku inwentarskiego tj. poniżej 120 DJP dla przedsięwzięcia realizowanego na jednej działce budowlanej nie narusza obowiązującego w czasie uchwalania planu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), w którym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia) zaś do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP lub 40 DJP jeżeli działalność byłaby prowadzona w odległości mniejszej niż 100 m od terenów: mieszkaniowych, innych zabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych, zurbanizowanych niezabudowanych, na obszarach objętych forami ochrony przyrody lub ich otulinach (§ 3 ust. 1 pkt 102 i 103 rozporządzenia). Rację ma Sąd, że z unormowań tych wynika, iż przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to chów lub hodowla zwierząt do mniej niż 210 DJP. Zatem według ogólnych postanowień planu na spornym terenie jest możliwa obsada do mniej niż 210 DJP. Wskazanie w części szczegółowej planu, że maksymalna obsady dla hodowli powinna wynosić - poniżej 60 DJP dla pojedynczego budynku inwentarskiego tj. poniżej 120 DJP dla całej działki mieści się w granicach określonych w powołanych przepisach. Wbrew wywodom Sądu I instancji, doprecyzowanie jakiej wielkości hodowle mogą być realizowane na określonym terenie nie doprowadziło do odmiennego unormowania pojęcia przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko unormowanego w powołanym wyżej rozporządzeniu. W dalszym ciągu w rozumieniu planu przedsięwzięciem takim jest chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP. Obawa Sądu, że działanie polegające na sprecyzowaniu jakiej wielkości hodowle mogą być prowadzone na danym terenie jest niewłaściwe także z tego względu, że przepisy rozporządzenia mogą ulegać zmianie, a przez to i klasyfikacja rodzajów przedsięwzięć, co może prowadzić do braku spójności z aktem wyższego rzędu, jest nieuzasadniona i dotyczy zdarzenia przyszłego i niepewnego. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego mógł dokonać ograniczeń co do wielkości hodowli zwierząt. Podstawą przyjętego rozwiązania było między innymi dążenie do zachowania ładu przestrzennego gminy, który ma odpowiadać naturalnemu krajobrazowi o charakterze rolniczym i turystycznym, nie zaś przemysłowym, do czego w istocie doprowadziłoby przyzwolenie na znaczną rozbudowę obiektów produkcji zwierzęcej. Wprowadzone ograniczenie wynika z potrzeb lokalnych. Nie można bowiem zapominać, że uchwalony plan dotyczy obszarów położonych na terenie Mazur, gdzie inwestycje związane z intensywną produkcją zwierzęcą mają w oczywisty sposób wpływ na powodzenie rozwoju działalności turystycznej. Podkreślenia także wymaga, że na terenie objętym planem przyjęte rozwiązanie uwzględnia interesy wszystkich mieszkańców zarówno tych, którzy zajmują się hodowlą zwierząt jak i tych którzy czerpią korzyści z działalności turystycznej. W powyżej opisanym zakresie usprawiedliwiony jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 28 u.p.z.p.

Zasadnie także skarżący kasacyjne organ podniósł, że zaskarżony wyrok jest wadliwy z uwagi na to, że eliminuje zapisy planu w odniesieniu wyłącznie do działek będących własnością skarżącej Spółki i nakazuje przeprowadzenie ponownej procedury planistycznej jedynie w tym zakresie. Oznacza to w rzeczywistości, że tak skorygowany plan, uchwalony by został z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości. Dla wymienionych czterech działek należałoby bowiem opracować plan w sposób odmienny od generalnych zasad i ustaleń szczegółowych przyjętych dla całego obszaru objętego planem, który wynosi około 1300 ha. Jak podnosi się w piśmiennictwie właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części. Warunkiem takiego rozstrzygnięcia jest jednak to, że część niewadliwa planu mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli, że z punktu widzenia przedmiotu regulacji, której powinien odpowiadać plan miejscowy, część pozostawiona w obrocie prawnym byłaby kompletna (Art. 28 - M. Wincenciak; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) – LEX/el 2021 komentarz). W rozpoznawanej sprawie stwierdzając nieważność planu jedynie w odniesieniu do czterech działek, Sąd podniósł, że przedmiotem kontroli mogły być tylko zapisy planu dotyczące nieruchomości stanowiących własność skarżącej Spółki. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić o tyle, o ile zapisy te wyłącznie dotyczyłby nieruchomości strony skarżącej z wyłączeniem innych nieruchomości objętych planem. W rzeczywistości zapisy dotyczące wielkości działek, linii zabudowy, oznaczeń i funkcji poszczególnych terenów, ograniczeń w zakresie wielkości hodowli zwierząt i pozostałe uchybienia wskazane przez Sąd dotyczą także innych obszarów niż działki skarżącej Spółki. W tej sytuacji Sąd powinien rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności określonych zapisów w odniesieniu do całego planu, pod warunkiem, że pozostałe zapisy będą mogły funkcjonować w obrocie prawnym stanowiąc kompletną całość. Wskazania i wyjaśnienia, dlaczego sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części, powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku sądu. Stwierdzając nieważność planu w całości w odniesieniu do wskazanych wyżej działek, w rzeczywistości Sąd pozostawił w obrocie prawnym wadliwe zapisy planu dotyczące także innych nieruchomości nim objętych. Zasadny zatem jest w tym zakresie zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji przenalizuje ponownie zapisy zaskarżonej uchwały uwzględniając powyższe rozważania.

Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184, art. 185 § 1 i art. 206 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.