Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 529/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 11, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 1, art. 66, art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. Z. wnioskiem z 25 listopada 2011 r. wystąpił do Urzędu Miasta Brzeg o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pt. "[...]".

Burmistrz Miasta Brzegu pismem z 6 grudnia 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek M. Z. postępowania administracyjnego oraz poinformował o uprawnieniach do czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, zgodnie z treścią art. 10 K.p.a.

Równocześnie pismami z 6 grudnia 2011 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej RDOŚ) oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej PPIS) o wydanie opinii w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ewentualnej konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i określenia jego zakresu dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazał, że jest ono planowane do realizacji w [...], na terenie działek nr a, b, c, k. m. [...], obręb [...], oraz że jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397, z późn. zm. - dalej zwanego rozporządzeniem). W tym samym dniu o powyższych wystąpieniach organ poinformował również strony.

PPIS nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko (opinia sanitarna z 12 grudnia 2011 r., nr [...]). Natomiast RDOŚ, po uzyskaniu od Burmistrza Miasta Brzegu stanowiska w zakresie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z 18 stycznia 2012 r., nr [...], uznał, że przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ustalił zakres raportu stwierdzając, że powinien być sporządzony zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na chronione gatunki zwierząt zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, w tym oddziaływania skumulowanego.

Stosując się do opinii RDOŚ Burmistrz Miasta Brzegu postanowieniem z 6 lutego 2012 r., nr [...], stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na chronione gatunki zwierząt zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Środowiska, w tym oddziaływania skumulowanego.

W związku z wydaniem postanowienia z 6 lutego 2012 r. stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia organ pierwszej instancji na podstawie art. 69 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) postanowieniem z 7 lutego 2012 r., nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia

Burmistrz Miasta Brzegu, po otrzymaniu kompletnego raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji, działając na podstawie art. 29 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) obwieszczeniem z 18 lutego 2013 r. poinformował o rozpoczęciu procedury z udziałem społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania wnioskowanej decyzji Jednocześnie, przesyłając w załączeniu raport oddziaływania na środowisko wraz z jego zapisem elektronicznym, zwrócił się do PPIS w [...] i RDOŚ w Opolu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. PPIS w [...] w dniu 7 marca 2013 r., nr [...], wydał opinię sanitarną w tej sprawie, zaś RDOŚ uzgodnił warunki z zakresu ochrony środowiska dla planowanej inwestycji w wariancie proponowanym przez inwestora postanowieniem z dnia 12 marca 2013 r., nr [...].

Następnie Burmistrz Miasta Brzegu decyzją z 10 czerwca 2013 r., nr [...], ustalił M. Z. środowiskowe uwarunkowania na realizację planowanego przedsięwzięcia. W wyniku odwołania wniesionego przez A S.A. z siedzibą w [...], Kolegium decyzją z 31 grudnia 2013 r., nr [...], uchyliło decyzję pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na rażące naruszenie prawa, gdyż po uzyskaniu raportu organ nie podjął zawieszonego postępowania. Decyzja zatem podjęta została w czasie, gdy postępowanie w sprawie było zawieszone.

Burmistrz Miasta Brzegu postanowieniem z dnia 8 października 2014 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, co zostało podane do publicznej wiadomości w dniu 10 października 2014 r. w drodze obwieszczenia. Poza tym organ pismem z 27 października 2014 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, zgłaszania uwag i wniosków.

W piśmie z 4 listopada 2014 r. Spółka A S.A. w [...] (dalej także Spółka) wniosła uwagi do sprawy podnosząc, iż w związku z ograniczoną ilością przepływu wody w hydrowęźle [...] planowana inwestycja powodować będzie ograniczenie poboru wody dla elektrowni o lokalizacji w niższym biegu rzeki, a tym samym mocy wytwórczej elektrowni B, oraz będzie stanowić zagrożenie dla kilkudziesięciu budynków zlokalizowanych przy budynkach magazynowych C w związku z brakiem eksploatacji przedmiotowego ciągu wodnego zasypanej turbiny, usytuowanej bezpośrednio przy tych nieruchomościach.

Burmistrz Miasta Brzegu decyzją z 8 grudnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), a także § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, w wyniku rozpatrzenia wniosku M. Z., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pt. "[...]", planowanego do realizacji w [...], na terenie działek nr a, b, c, arkusz mapy [...], obręb [...]. Odnosząc się do zarzutów Spółki organ wskazał, iż uwagi te mogą być rozpoznane w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a nie w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Załącznik do decyzji stanowiła charakterystyka przedsięwzięcia. Decyzja została doręczona Spółce w dniu 10 grudnia 2014 r. oraz została podana do publicznej wiadomości 8 grudnia 2014 r. w drodze obwieszczenia.

A S.A. z siedzibą w [...] wniosły odwołanie od tej decyzji wskazując, iż narusza ona interes prawny odwołującej, ponieważ planowana inwestycja spowoduje uciążliwe oddziaływanie dla hydrowęzła [...], na którym jest zlokalizowana "elektrownia wodna B należącego do Skarżącej", poprzez ograniczenie poboru wody dla tej elektrowni położonej "w niższym biegu rzeki", a tym samym mocy wytwórczej tej elektrowni, oraz wpłynie na pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego, tj. doprowadzi do zniszczenia na odcinku rzeki [...], objętym przedmiotową inwestycją, tarlisk i miejsc masowej migracji ryb o randze międzynarodowej. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez nieuwzględnienie wyrażonego w toku postępowania stanowiska skarżącej,

- art. 81 ust. 3 ww. ustawy poprzez niezbadanie stanu wód i potencjalnego wpływu inwestycji na wody powierzchniowe,

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stąd, zdaniem odwołującej się, decyzję należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 marca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium, powołując się na odpowiednie przepisy ustawy, jak i na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XVIH/142/03 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 19 grudnia 2003 r. - Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 7, poz. 121), uznało, że decyzja środowiskowa jest prawidłowa i została wydana zgodnie z wymogami art. 80 ust. 2 ustawy, ponieważ organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i dokonał wnikliwej oceny różnych aspektów oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Kolegium, badany akt administracyjny zawiera wszystkie obligatoryjne składniki wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. oraz w art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy, w tym uzasadnienie, które zawiera opisane szczegółowo rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie oraz wskazuje rodzaj i skalę możliwości oddziaływania na środowisko, które zadecydowały o określeniu środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Podniosło, że wydanie decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia musi opierać się na przepisie nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Poza sytuacjami przewidzianymi w art. 81 ustawy, odmowa może nastąpić w przypadku kolizji zamierzenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2), odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji przez organ współdziałający, a także w razie zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie oceniono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z analizowanymi przepisami. Wyjaśnił, że dokonując analizy przytoczonych regulacji planu, również doszedł do przekonania, że przedsięwzięcie jest z nimi zgodne. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji ustalając środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia rozważył możliwość skumulowanego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w tym chronione gatunki ryb, z innymi przedsięwzięciami podejmowanymi w tym samym czasie i w obrębie tego samego terenu. Organ pierwszej instancji, poza tym wziął pod uwagę fakt, że miejsce realizacji przedsięwzięcia to rzeka [...], która jest miejscem bytowania oraz korytarzem migracyjnym dla chronionych gatunków ryb, a także występuje tam obszar Natura 2000 - [...] stanowiący obszar specjalnej ochrony ptaków, jednakże uznał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać "na przedmioty ochrony obszaru Natura". Dlatego, zdaniem Kolegium, nie ma racji Spółka, iż decyzja nie uwzględnia wpływu planowanego przedsięwzięcia na migrację ryb, gdyż inwestor w celu zminimalizowania negatywnego oddziaływania w tej sferze planuje zamontowanie krat czyszczących oraz odstraszaczy ryb w postaci przegród elektromagnetycznych, które będą nakierowywały ryby w kierunku przepławki usytuowanej na znajdującym się niedaleko elektrowni wodnej dolnym progu wodnym. Dalej Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że wielkość przepływów oraz wpływ planowanej elektrowni na prace innych tego typu obiektów będzie przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zatem zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczące ograniczenia poboru wody dla elektrowni odwołującego się nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji "środowiskowej". Na koniec Kolegium dodało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa jedynie warunki dotyczące ochrony środowiska, jakie muszą być spełnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego danego przedsięwzięcia, nie przesądza zatem o dopuszczalności przystąpienia do realizacji danej inwestycji. Wobec tego, przy założeniu, że respektowane będą przepisy ochrony środowiska oraz warunki określone w decyzji pierwszej instancji, nie dojdzie do naruszenia wymagań ochrony środowiska.

W skardze A S.A. z siedzibą w [...], powielając argumentację kierowanych do organu pierwszej instancji zastrzeżeń, jak i odwołania, zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy, albowiem przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez Burmistrza Miasta Brzegu nie bierze pod uwagę wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, a mianowicie stanowiska skarżącej Spółki wskazującego, że inwestycja przy zachowaniu wymogów w niej określonych spowoduje uciążliwe oddziaływanie dla hydrowęzła [...], na którym jest zlokalizowana elektrownia wodna B należącego do skarżącej Spółki, poprzez ograniczenie poboru wody dla ww. elektrowni zlokalizowanej w niższym biegu rzeki, a tym samym jej mocy wytwórczej oraz wpłynie na pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego, tj. doprowadzi do zniszczenia na odcinku rzeki [...] objętym przedmiotową inwestycją tarlisk i miejsc masowej migracji ryb o randze międzynarodowej;

- naruszenie przepisów z art. 81 ust. 3 ustawy, ponieważ w toku postępowania Burmistrz Miasta Brzegu nie badał stanu wód i potencjalnego wpływu przedmiotowej inwestycji na wody powierzchniowe w odniesieniu do stanowiska skarżącej Spółki wskazującego, że inwestycja przy zachowaniu wymogów w niej określonych spowoduje uciążliwe oddziaływanie dla hydrowęzła [...], na którym jest zlokalizowana elektrownia wodna B należącego do skarżącej Spółki, czym spowodował nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] Jednolitej Części Wód Powierzchniowych o kodzie [...][...] od [...] do [...];

- naruszenie przepisów art. 7 art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ orzekający wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez ustalenie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia dla hydrowęzła [...] oraz jego wpływu na stan środowiska przyrodniczego w odniesieniu do przedmiotowego odcinka rzeki [...] stanowiącego tarliska i miejsca masowej migracji ryb o randze międzynarodowej poprzez odniesienie się do możliwości stwierdzenia w zaskarżonej decyzji konieczności wykonania stosownej kompensacji przyrodniczej oraz wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego, czy też pól elektromagnetycznych.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, dokonując zmiany decyzji Burmistrza Miasta Brzegu z dnia 8 grudnia 2014 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak też o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Spółka wskazała na wybitne walory gatunkowe ichtiofauny rzeki [...], które zostały zaprezentowane w opracowaniu pn. Aktualizacja danych dotyczących rozmieszczenia stanowisk rzadkich i chronionych gatunków ryb rzecznych na terenie województwa opolskiego. Zaakcentowała, że z ww. opracowania można wyczytać, iż rzeka [...] pełni funkcję korytarza ekologicznego o randze międzynarodowej, ze względu na występowanie tarlisk i miejsc masowej migracji ryb. Cennym gatunkiem stwierdzonym w rzece [...] jest śliz pospolity (Barbatula barbatula), tj. gatunek ryby objęty ochroną gatunkową ścisłą zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. nr 237, poz. 1419). Wobec tego, zdaniem skarżącej, organ powinien wybierać takie projekty inwestycyjne, które są wyposażone w rozwiązania minimalizujące starty środowiskowe. Tymczasem zaproponowana przez M. Z. inwestycja związana z odbudową małej elektrowni wodnej nie uwzględnia budowy przy śluzie przepławki dla ryb. Fakt, że w tym miejscu istnieje przepławka przy istniejącym jazie, nie przesądza o braku konieczności wybudowania drugiej przepławki. Istniejąca przepławka była wybudowana kilka lat temu i przystosowana do umożliwienia przepływu rybom uwzględniając istnienie tylko jazu. Dawno temu wybudowana przepławka nie uwzględnia nowej budowli hydrotechnicznej, jaką w przyszłości będzie elektrownia wodna. Poza tym, niezbędnym elementem współpracującym z barierami elektryczno-elektronicznymi jest prawidłowo funkcjonująca przepławka. M. Z. nie zaproponował rozwiązań prośrodowiskowych towarzyszących odbudowie małej elektrowni wodnej, co może mieć ogromne skutki od chwili uruchomienia ww. elektrowni wodnej. Z oświadczenia wnioskodawcy wręcz wynika, że "nie planuje budowy przepławki dla ryb przy śluzie, gdyż nie ma fizyczne możliwości jej budowy". Według skarżącej, chociaż podnosiła kwestię zaistnienia realnej szkody, tj. uciążliwe oddziaływanie dla hydrowęzła [...], na którym jest zlokalizowana elektrownia wodna B należącego do Spółki poprzez ograniczenie poboru wody dla ww. elektrowni zlokalizowanej w niższym biegu rzeki, a tym samym jej mocy wytwórczej oraz zniszczenia na odcinku rzeki [...] objętym przedmiotową inwestycją tarlisk i miejsc masowej migracji ryb o randze międzynarodowej, organ nie odniósł się do tych zarzutów. Wskazała, że wprawdzie ustalenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie są wiążące dla organu, jednakże obowiązkiem organu jest weryfikacja tych ustaleń i dokonanie analizy merytorycznej w zakresie objętym postępowaniem. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której organ poprzestaje na zapoznaniu się z treścią dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, zamiast samodzielnie przeanalizować wpływ przedsięwzięcia na środowisko i analizę tę - nie zaś jedynie dokonaną w jej wyniku ocenę (konkluzję, wnioski) - przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Organ, uwzględniając warunki określone przez RDOŚ w Opolu, odstąpił od konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji na pozwolenia na budowę, opierając się jedynie na danych zawartych w raporcie przedłożonym przez wnioskodawcę. Organ również na podstawie przedłożonych analiz zawartych w Raporcie ustalił, iż dzięki "zastosowanym technologiom i zabezpieczeniom realizacja inwestycji nie przyczyni się do powstania, bariery dla migracji organizmów wodnych". Organ zatem oparł się jedynie na dokumentacji samego zainteresowanego, nie dokonując w tym zakresie żadnych samodzielnych analiz pozwalających zweryfikować wpływ przedmiotowej inwestycji na pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego. W ocenie skarżącej Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, analogicznie jak Burmistrz Miasta Brzegu, naruszyło przepisy art. 81 ust. 3 ustawy, gdyż Burmistrz Miasta Brzegu nie badał stanu wód i potencjalnego wpływu przedmiotowej inwestycji na wody powierzchniowe wskazującego, że inwestycja przy zachowaniu wymogów w niej określonych spowoduje uciążliwe oddziaływanie dla hydrowęzła [...], na którym jest zlokalizowana elektrownia wodna B należącego do skarżącej Spółki, czym spowodował nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]. Przytaczając treść art. 81 ust. 3 ustawy, Spółka zauważyła, że zapisy te powodują, iż organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach musi badać stan wód i potencjalny wpływ inwestycji na wody powierzchniowe i podziemne, oraz odwoływać się do planów gospodarowania wodami, dlatego nie jest zasadne twierdzenie Burmistrza Miasta Brzegu, iż powyższy argument będzie rozpatrywany na etapie udzielania pozwolenia wodnego. W konsekwencji organ jest zobligowany zbadać stan wód i potencjalny wpływ inwestycji na wody powierzchniowe i podziemne oraz odwoływać się do planu gospodarowania wodami rzeki [...] Jednolitej Części Wód Powierzchniowych o kodzie [...][...] od [...] do [...], a tym samym odnieść się w swej decyzji do podnoszonych przez skarżącą Spółkę zarzutów w odniesieniu do planowanej inwestycji i ocenić, czy może ona spowodować nieosiągnięcie pod ww. względem celów środowiskowych zawartych w wymienionym planie.

Dodatkowo Spółka wskazała, że Burmistrz Miasta Brzegu pomimo ewidentnego -w jej ocenie - zaistnienia wpływu na pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego (w szczególności na zamieszkujące w jej pobliżu taksony chronione) przez przedmiotową inwestycję nie stwierdził konieczności wykonania przez inwestora kompensacji przyrodniczej, pozostawiając "to dobrowolności zarybiania tego odcinka rzeki [...] przez wnioskodawcę"; faktu tego nie dostrzegło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca stwierdziła, że uszło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, iż Burmistrz Miasta Brzegu nie nałożył na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego i pól elektroenergetycznych poprzez dokonanie stosownych pomiarów na obszarach zabudowy mieszkaniowej oddalonych jedynie 15 m od planowanej inwestycji, po upływie danego okresu od oddania obiektu do użytkowania i ich przedstawienie organowi. Organ - podobnie jak przy ustalaniu wpływu na pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego przez przedmiotową inwestycję - oparł się na oświadczeniu wnioskodawcy zapewniającego, że planowana inwestycja nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów hałasu. Stąd zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a., ponieważ organ powinien ustalić możliwe oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia wnioskodawcy dla hydrowęzła [...], na którym jest zlokalizowana elektrownia wodna B należącego do skarżącej Spółki oraz jego wpływu na stan środowiska przyrodniczego w odniesieniu do przedmiotowego odcinka rzeki [...] stanowiącego tarliska i miejsca masowej migracji ryb o randze międzynarodowej przynajmniej poprzez stwierdzenie konieczności wykonania stosownej kompensacji przyrodniczej oraz wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego czy też pól elektromagnetycznych. Nadto działanie organu w ramach uznania administracyjnego obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Powinność ta wynika z jednej strony z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), z drugiej zaś z obowiązku umożliwienia sądowi przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie Spółki, zasady te zostały w niniejszej sprawie naruszone.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Należy przypomnieć, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia "[...]". Kolegium, badając sprawę, uznało, że poddana ocenie decyzja jest prawidłowa, ponieważ organ pierwszej instancji wyjaśnił dokładnie stan faktyczny sprawy i dokonał wnikliwej oceny różnych aspektów oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska. Stwierdziło, że organ dopełnił także obowiązków związanych z udziałem społeczeństwa w postępowaniu, określonych w art. 33 ust. 1 ustawy. Badany akt administracyjny zawiera wszystkie obligatoryjne składniki wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. oraz w art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy, w tym uzasadnienie, które zawiera opisane szczegółowo rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie oraz wskazuje rodzaj i skalę możliwości oddziaływania na środowisko, które zadecydowały o określeniu środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia musi opierać się na przepisie nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie, lecz taka sytuacja w sprawie nie zaistniała. Poza tym, odnosząc się do wybranych zarzutów odwołania uznało je za niezasadne.

W odniesieniu do tego, zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że organ odwoławczy, w zakresie prowadzonego postępowania, nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej K.p.a., które mają zastosowanie w niniejszej sprawie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. W tym zakresie trzeba dostrzec, że art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei, przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny, a według art. 6 K.p.a. ocena organu powinna znajdować umocowanie prawne. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena w świetle przepisów prawa materialnego i wskazanych w odwołaniu okoliczności i argumentów Spółki jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i wyczerpującej oceny stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa spowodował, że badana decyzja nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizuje zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. Podkreślić trzeba, że ponowne rozpoznanie sprawy dokonane przez Kolegium zamiast dotyczyć merytorycznego aspektu sprawy, w istocie sprowadza się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji w granicach dokonanej oceny przez ten organ, co powoduje, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 K.p.a.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymania w mocy decyzji zaskarżonej w trybie odwoławczym. Takie rozstrzygniecie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, jak też konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która - co do istoty sprawy - uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - przyjętej w art. 15 K.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP - jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, LEX nr 1596021).

Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny, przez każdy z organów postępowania. Organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Ponadto postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. To wymaga natomiast jej ponownego rozpoznania, rozważenia i dokonania ponownej oceny. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności istniejących na dzień wydania przez niego decyzji i w tym zakresie także dokonać ustaleń co do okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz odnieść się do argumentów odwołania. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, trzeba mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 244/13, LEX nr 1305548, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10, LEX nr 969436). W konsekwencji - co należy zaakcentować - decyzja organu odwoławczego powinna być wydana na podstawie prawidłowo i dokładnie ustalonego stanu faktycznego, a to z kolei wymaga uwzględnienia wszystkich, także nowych i zmienionych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz nowych środków dowodowych, jeśli mogą one mieć znaczenie dla dokonania prawidłowych ustaleń.

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przedstawionych uwag stwierdzić trzeba, że dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - przyjętej w art. 15 K.p.a., a ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP - konieczne jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinien natomiast zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu.

W kontrolowanej sprawie naruszenie wskazywanych przepisów postępowania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło właśnie na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia bardzo ogólnej oceny dotyczącej okoliczności faktycznych. W świetle konkretnych zarzutów odwołania organ odwoławczy odniósł się do nich w sposób lakoniczny. Nadto w ogóle nie zajął stanowiska w odniesieniu do zarzucanego przez skarżącą naruszenia przepisów art. 81 ust. 3 ustawy polegającego na niezbadanie stanu wód i potencjalnego wpływu przedmiotowej inwestycji na wody powierzchniowe wskazującego, że inwestycja przy zachowaniu wymogów w niej określonych spowoduje uciążliwe oddziaływanie dla hydrowęzła [...], na którym jest zlokalizowana elektrownia wodna B należącego do Spółki, powodując nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] Jednolitej Części Wód Powierzchniowych o kodzie [...][...] od [...] do [...]. Tymczasem z postanowień art. 81 ust. 3 ustawy wynika konieczność wydania decyzji odmawiającej określenia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia w przypadku wystąpienia przesłanek w nim wskazanych. W związku z tym, omawiając to rozwiązanie, w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że cele środowiskowe zgodnie z postanowieniami art. 38b ust. 1 Prawa wodnego "powinny zapewnić aby woda nadawała się do:

1) zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia;

2) rekreacji oraz uprawiania sportów wodnych;

2a) wykorzystywania do kąpieli;

3) bytowania ryb i innych organizmów wodnych w warunkach naturalnych, umożliwiających ich migrację".

Natomiast zgodnie z postanowieniami art. 114 ust. 1 Prawa wodnego "Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza zawiera:

1) ogólny opis cech charakterystycznych obszaru dorzecza, obejmujący w szczególności:

a) wykaz jednolitych części wód powierzchniowych, wraz z podaniem ich typów i ustalonych warunków referencyjnych,

b) wykaz jednolitych części wód podziemnych;

2) podsumowanie identyfikacji znaczących oddziaływań antropogenicznych i oceny ich wpływu na stan wód powierzchniowych i podziemnych;

3) wykazy obszarów chronionych, o których mowa w art. 113 ust. 4, wraz z graficznym przedstawieniem przebiegu ich granic oraz określeniem podstaw prawnych ich utworzenia;

3a) wykazy, o których mowa w art. 113 ust. 3 pkt 1a, wraz z ich graficznym przedstawieniem, o ile jest dostępne;

4) mapę sieci monitoringu, wraz z prezentacją programów monitoringowych;

5) ustalenie celów środowiskowych dla jednolitych części wód i obszarów chronionych;

6) podsumowanie wyników analizy ekonomicznej związanej z korzystaniem z wód;

7) podsumowanie działań zawartych w programie wodno-środowiskowym kraju, z uwzględnieniem sposobów osiągania ustanawianych celów środowiskowych;

8) wykaz innych szczegółowych programów i planów gospodarowania dla obszaru dorzecza dotyczących zlewni, sektorów gospodarki, problemów lub typów wód, wraz z omówieniem zawartości tych programów i planów;

9) podsumowanie działań zastosowanych w celu informowania społeczeństwa i konsultacji publicznych, opis wyników i dokonanych na tej podstawie zmian w planie;

10) wykaz organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami dla obszaru dorzecza;

11) informację o sposobach i procedurach pozyskiwania informacji i dokumentacji źródłowej wykorzystanej do sporządzenia planu oraz informacji o spodziewanych wynikach realizacji planu".

Stąd, aby organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych miał podstawy do wydania pozytywnej decyzji, to z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego musi jednoznacznie wynikać, że konkretne oceniane przedsięwzięcie umożliwi osiągnięcie celów zawartych w planie gospodarowania wodami konkretnego dorzecza. Takich rozważań w niniejszej sprawie zabrakło. Poza tym, wykluczając także negatywne przesłanki zgody na realizację przedsięwzięcia z uwagi na brak zaistnienia sprzeczności inwestycji z innymi przepisami prawa, organ odwoławczy nie wskazał, jakie regulacje zostały poddane tej ocenie. Odnotować zatem trzeba - w związku z powyższą konstatacją - że przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu w tej materii, zwłaszcza przy braku stanowiska organu oraz w sytuacji, gdy sprawa ponownie stanowić będzie przedmiot rozstrzygania.

Kontynuując dalszą ocenę kwestionowanego rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że równie istotnym naruszeniem przepisów procesowych jest to, że Kolegium jedynie odnotowało, że badany akt administracyjny zawiera wszystkie obligatoryjne składniki wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. oraz w art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy, w tym uzasadnienie. Stwierdzenie to należy uznać za enigmatyczne i arbitralnie, ponieważ oprócz przytoczenia treści odpowiednich przepisów, Kolegium nie przedstawiło w tym zakresie jakiejkolwiek analizy, potwierdzającej tę konstatację.

Nadto, jak słusznie dostrzegła skarżąca Spółka, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. W art. 66 ustawy określono elementy, które powinien zawierać każdy raport o oddziaływaniu na środowisko, aby opracowanie to w każdym przypadku zawierało informacje niezbędne do zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania. Zakres przedmiotowy przedsięwzięć, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko jest bardzo szeroki, dlatego też w każdym przypadku opracowywany raport oddziaływania na środowisko powinien uwzględniać zarówno specyfikę realizowanego przedsięwzięcia, jak i miejsce, w którym ma to nastąpić. Raport ten ma charakter dokumentu prywatnego inwestora będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Dowód w postaci raportu oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2011 r., II SA/Lu 845/10, LEX nr 993489). Oznacza to, że właściwe organy uczestniczące w procesie wydawania decyzji środowiskowej powinny weryfikować informacje zawarte w raporcie, gdyż od osoby sporządzającej raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga się tylko wskazania nazwiska. Autor raportu, nie musi być biegłym w rozumieniu przepisów K.p.a. Raport nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., a do osoby sporządzającej raport nie należy stosować art. 84 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeanalizował raportu przyjmując, że wystarczy, iż wyspecjalizowane organy współdziałające wypowiedziały się pozytywnie w sprawie. Podczas gdy w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 K.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku z tym, nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ zobligowany jest samodzielnie ocenić, czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie, utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, stanowiły przepisy przywołanej na wstępie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z powołanym przez organy w decyzjach art. 82 ust. 1 ustawy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ;

1) określa:

a) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia,

b) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich,

c) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10,14 i 18,

d) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

e) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko,

f) gotowość instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW;

2) w przypadku gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba:

a) wykonania kompensacji przyrodniczej - stwierdza konieczność wykonania tej kompensacji,

b) zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - nakłada obowiązek tych działań;

3) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, stwierdza konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania;

4) przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, z zastrzeżeniem pkt 4a i 4b;

4a) nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji jej towarzyszącej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących;

4b) może nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prace przygotowawcze wydawanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących;

5) może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia.

Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 82 ust. 3). Z kolei art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy mówi, że uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

- wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4.

Organ, rozpoznając wniosek przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Według art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1, który mówi, że obowiązek przeprowadzenia oceny dla takiego przedsięwzięcia stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie uwarunkowania wskazane w tym przepisie. W postanowieniu stwierdzającym obowiązek przeprowadzenia oceny organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 4). Postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy, wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 64 ust. 1 pkt 1), a w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10, 11, 13 i 15-17, także organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 78). Organy te wydają opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 64 ust. 3). Jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: 1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska; 2) zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 77 ust. 1 ustawy). Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy).

W razie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone (art. 80 ust. 1 ustawy), jednocześnie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy). Artykuł 81 ustawy stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia (ust. 1). Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (ust. 2). Również jeżeli z oceny tej wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (ust. 3).

Jak wynika z powyższych regulacji, organ bada możliwość określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod kątem spełnienia przesłanek ustawowych, a w wyniku pozytywnej oceny, organ określa w decyzji postanowienia zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne. W kontrolowanej zatem sprawie, stosownie do przywołanych wyżej regulacji przyjąć należy, że dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań konieczne jest ustalenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ich określenia. Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, jednakże nie wskazał i nie wyjaśnił, które okoliczności uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia. Organ, rozstrzygając na podstawie art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 ustawy zobowiązany jest do dokonania analizy materiału dowodowego sprawy i wyjaśnienia, z powołaniem się na dowody, dlaczego uznaje, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji o określonej treści. W uzasadnieniu decyzji podjętej na zasadzie ww. przepisów należy podać motywy rozstrzygnięcia, dokonać analizy stanu faktycznego oraz wykazać okoliczności skutkujące zastosowaniem w sprawie konkretnej regulacji normatywnej. W kontrolowanej sprawie z treści decyzji nie wynika, że organ odwoławczy przeanalizował cały materiał dowodowy i zastosował wymienione regulacje. Kolegium w uzasadnieniu decyzji jedynie szczegółowo wyjaśniło podstawę prawną decyzji, przytaczając treść przepisów prawa. Podczas gdy, realizując obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 K.p.a., organ zobowiązany jest podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a następnie na podstawie dokonanych ustaleń, dokonać w decyzji oceny ustalonego stanu faktycznego. W tym celu zobligowany jest zbadać wszystkie dowody zgromadzone w sprawie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśniał spornych kwestii, stwierdzając lakonicznie, że badany akt jest zgodny z prawem. Zabrakło także informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, jak również, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

Zdaniem Sądu, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę zaskarżonej decyzji nie można uznać, że została ona wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że organ odwoławczy dokonał jedynie kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a nie ponownego, samodzielnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Na marginesie zauważyć należy, iż Kolegium nawet nie odnotowało, że za własne uznaje stanowisko organu pierwszej instancji, i czy podziela ustalenia faktyczne oraz zaprezentowaną przez ten organ ocenę sprawy. Z treści uzasadnienia organu drugiej instancji wynika, że nie dokonał on ponownego rozpoznania sprawy, a jedynie, w wąskim zakresie, ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Poza tym, jak już wcześniej wskazano, organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Powyższe uchybienia determinują wniosek, że ocena pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesna.

W konsekwencji, Kolegium nie przeprowadziło prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej przedmiocie i z tych względów, wobec naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Stwierdzone bowiem wadliwości proceduralne przy jej wydaniu mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Merytoryczna kontrola tej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie, zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu w zakresie przesłanek uwzględnionych przez organ.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego, samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 ustawy oraz art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a.