Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 449/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 1 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. B. (zwanego dalej również skarżącym) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 1 października 2019 r., nr [...] , którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia legalności wykonanych robót budowlanych.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 9 lipca 2019 r. skarżący wystąpił do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia legalności wykonanych robót budowlanych obejmujących zamurowanie wejścia do pomieszczenia piwnicy stanowiącej część wspólną w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...] w [...] oraz oceny legalności sposobu użytkowania lokalu, znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniem piwnicy z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, w tym warunków przeciwpożarowych oraz wszelkich innych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników ww. budynku mieszkalnego.

We wniosku skarżący wyjaśnił, że jego wcześniejsze pismo z dnia 20 marca 2019 r. z żądaniem przeprowadzenia kontroli w sprawie legalności ww. robót budowlanych zostało przez organ potraktowane jako skarga. Przy czym organ nie dokonał żadnych ustaleń, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że roboty budowlane podczas kontroli nie były prowadzone. Skarżący podkreślił, że w tych okolicznościach wnosi o podjęcie postępowania, które powinno być przeprowadzenie z poszanowaniem trybów określonych w K.p.a. oraz ustawie Prawo budowlane. Jednocześnie skarżący podniósł, że jego wniosek nie stanowi skargi w rozumieniu działu VIII K.p.a.

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2019 r. PINB, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia legalności wyżej opisanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zgodnie z uprawnieniami nadzoru budowlanego, określonymi w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), zwanej dalej Prawem budowlanym, przeprowadził kontrolę budynku i lokalu oraz przynależnej do niego piwnicy. Podczas czynności kontrolnych organ ustalił, że budynek zlokalizowany przy ul. [...] został wybudowany w 1956 roku. W lokalu użytkowym na zapleczu znajdują się schody żelbetowe prowadzące do pomieszczenia piwnicznego - przynależnego do tego lokalu. Schody są pełne, zamknięte ze wszystkich stron. Organ ocenił, że sposób wykonania schodów, a także zastosowane materiały i wykończenie mogą świadczyć, że zostały one wykonane w dacie realizacji budynku. Wejście, od strony lokalu użytkowego, na poziomie piwnicy, jest zamurowane, ściany są otynkowane i wykończone lamperią noszącą ślady naturalnego zużycia. Natomiast według właściciela lokalu, schody istniały już w momencie jego przekazania i stan ich się nie zmienił na przestrzeni lat. Organ ustalił też, że piwnica przynależna do lokalu użytkowego składa się z dwóch pomieszczeń. Obecny właściciel oświadczył, że w jednym z nich kiedyś znajdował się kocioł, a w drugim skład opału. Pomieszczenia te są ze sobą połączone i posiadają jedno wejście. Zamurowane wejście do jednego z pomieszczeń znajduje się od strony ogólnodostępnej, wykonane zostało z cegły pełnej nieotynkowanej, bez naruszenia konstrukcji budynku. Wejście to stanowiło dostęp do piwnicy przynależnej do lokalu a nie do pomieszczenia ogólnodostępnego. Obecny właściciel wskazał, że prace te mogły zostać wykonane ok. 50 lat temu. Organ podał też, że w dniu 24 lipca 2019 r. obecny zarządca budynku - A sp. j. przesłał rzut kondygnacji piwnicznej, który potwierdza ustalenia z przeprowadzonych kontroli co do lokalizacji piwnicy, wejścia do pomieszczenia piwnicznego oraz zejścia ze schodów. W związku z powyższym organ stwierdził, że przeprowadzone czynności nie wykazały naruszenia przepisów z zakresu Prawa budowlanego, a także występowania na klatce schodowej pęknięć ściany nośnej budynku. Natomiast kontrole potwierdziły, że w zakresie przedmiotowych schodów, jak również wejścia do piwnicy, nie są prowadzone żadne roboty budowlane, a stan obecny ścian, stropu czy schodów wskazuje, iż brak jest śladów świadczących o wykonaniu jakichkolwiek robót na przestrzeni ostatnich lat. Ponadto prace polegające na zamurowaniu otworu - nie są robotami budowlanymi wymagającymi uzyskania decyzji od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie została też naruszona konstrukcja budynku ani nie naruszono przepisów przeciwpożarowych, a jedynie zamknięto lokal przed dostępem osób postronnych. Dodatkowo organ wyjaśnił, że poprzednia interwencja skarżącego została rozpoznana jako skarga na naruszenie praworządności, o czym powiadomiono S. B. pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. Organ podniósł również, że zarówno przepisy obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego budynku, jak i w okresie późniejszym nie przewidywały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie wymagały zgłoszenia organom robót, polegających na wykonaniu ścianki działowej. Reasumując organ uznał, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest brak podstaw z zakresu przepisów Prawa budowlanego dających podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, także brak dowodów przeciwstawnych do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł zażalenie, w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, OWINB postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu postanowienia OWINB przytoczył ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i omówił przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Następnie organ stwierdził, że z wniosku skarżącego z dnia 9 lipca 2019 r. wynika, że żąda on wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia legalności opisanych wyżej robót budowlanych. W ocenie organu, w postępowaniu prowadzonym na żądanie strony, to właśnie żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ jest tym żądaniem związany. Organ zauważył też, że z art. 61 § 1 K.p.a. nie wynika dowolność organu we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek. W przypadku postępowania wszczynanego z urzędu problem odmowy wszczęcia postępowania nie powstaje, chyba że chodzi o wnioski osób uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania z urzędu. W tych jednak przypadkach przepisy K.p.a. przewidują wydanie odpowiednich aktów administracyjnych lub zobowiązują organ do wszczęcia postępowania z urzędu. W ocenie organu, taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Uwzględniając bowiem policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Organy nadzoru są m.in. zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Organy te są zobowiązane też do tego aby podejmować odpowiednie działania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Może, a wręcz ma obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB odmawiając wszczęcia postępowania dokonał częściowej oceny żądania pod kątem merytorycznym, nie uwzględniając charakteru przepisu art. 61a K.p.a. Przepis ten ma bowiem charakter formalny, zatem podstawą odmowy wszczęcia postępowania nie może być ocena, że w sprawie nie doszło do naruszenia Prawa budowlanego, lecz sam fakt, że postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego jest wszczynane wyłącznie z urzędu. Zdaniem organu, nie ma więc istotnego znaczenia treść złożonego na samym początku postępowania pisma skarżącego. Dokonane bowiem w fazie wstępnej - postępowaniu kontrolnym ustalenia, że wskazane przez żalącego nieprawidłowości nie występują, uprawniały organ do oceny, że w badanej sprawie nie zachodzi potrzeba wszczęcia postępowania. W przekonaniu organu, za takim wnioskiem przemawiają w szczególności przeprowadzone kontrole, które nie wykazały nieprawidłowości stanu technicznego budynku, jak też wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 107 § 2 i 3 K.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek i okoliczności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, uniemożliwieniu dokonania konkretnych czynności w sprawie, a także wypowiedzenia się co do materiału dowodowego oraz niepełnym uzasadnieniu wydanych aktów. Skarżący zarzucił też błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że brak jest interesu prawnego skarżącego w zakresie przeprowadzania postępowania i wydania rozstrzygnięcia co do istoty wniosku, jak i samego przedmiotu postępowania. Ponadto skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest brak podstaw z zakresu przepisów Prawa budowlanego dających podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie i to jedynie według uznania organu nadzoru oraz art. 61a K.p.a. w związku z bezpodstawną odmową wszczęcia postępowania.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący nie zgodził się z ustaleniami stanu faktycznego sprawy oraz oceną prawną organu. Podniósł, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Co za tym idzie w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Odnotować jeszcze należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a § 1 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie: K.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwym jest, wobec treści art. 61 § 1 K.p.a., że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Z treści przepisu art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego.

W przepisie art. 61a § 1 K.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podmiotowe i przedmiotowe, tj. "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania". Ustawodawca nie skonkretyzował przypadków, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przykładowo wskazywaną w piśmiennictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2019 r., 16. wydanie, s. 421 i powołane tam orzecznictwo). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 615/17, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19). Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 700/18). Taka sytuacja natomiast wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdził, że przeprowadzone czynności kontrolne w dniach 8, 10 i 24 maja 2019 r. oraz dowód w postaci rzutu kondygnacji piwnicznej, nie wykazały naruszenia przepisów z zakresu Prawa budowlanego, a także występowania na klatce schodowej pęknięć ściany nośnej budynku. Ponadto prace polegające na zamurowaniu otworu - nie są robotami budowlanymi wymagającymi uzyskania decyzji od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie została też naruszona konstrukcja budynku ani nie naruszono przepisów przeciwpożarowych, a jedynie zamknięto lokal przed dostępem osób postronnych. Organ podniósł również, że zarówno przepisy obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego budynku, jak i w okresie późniejszym nie przewidywały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie wymagały zgłoszenia organom robót, polegających na wykonaniu ścianki działowej. Organ uznał więc, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest brak podstaw z zakresu przepisów Prawa budowlanego dających podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, także brak dowodów przeciwstawnych do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei organ odwoławczy wprawdzie stwierdził, że PINB nieprawidłowo ocenił żądanie skarżącego pod kątem merytorycznym, nie uwzględniając charakteru przepisu art. 61a § 1 K.p.a., ale jednocześnie sam uznał, że za wnioskiem o braku podstaw do wszczęcia postępowania przemawiają w szczególności przeprowadzone kontrole, które nie wykazały nieprawidłowości stanu technicznego budynku, jak też wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych.

Ponadto OWINB, jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, wskazał na zasadę oficjalności, tj. możliwość wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu.

Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonanych robót budowlanych nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 3094/14, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2175/16).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że podejmowanie czynności wyjaśniających (kontrolnych) w zakresie wykonania przedmiotowych robót budowlanych oraz dokonanie oceny ich legalności stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 61a § 1 K.p.a., gdyż czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Reasumując, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty to konsekwentnie, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie może formułować żadnych wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19). Natomiast w niniejszej sprawie organy obu instancji takie wnioski sformułowały w swoich rozstrzygnięciach, co niewątpliwe świadczy o wydaniu ocenianych aktów z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. Jak wyjaśniono wcześniej niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy, bez formalnego wszczęcia takiego postępowania.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Wysokość tych kosztów obejmuje uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.