Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3010/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 40 ust. 1, § 41 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 715/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w [...] na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 715/17 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie bezpieczeństwa i higieny pracy.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...], po przeprowadzeniu kontroli w dniach 5, 12, 22 grudnia 2016 r. oraz 19, 27 stycznia i 10 lutego 2017 r. w podmiocie [...]Spółka z o.o. w [...] w związku z wypadkiem przy pracy, któremu uległ pracownik tej Spółki, wydał na podstawie art. 11 pkt 1, 6 i a w zw. z art. 33 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 640, dalej jako "ustawa o PIP") w dniu [...] marca 2017 r. nakaz nr [...] zawierający trzy decyzje z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy z terminem wykonania do dnia 7 kwietnia 2017 r., w której nakazał:

1. opracować i udostępnić pracownikom do stałego korzystania instrukcję bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącą wykonywania prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek w przypadku zawieszenia się miału.

2. ustalić sposoby rejestracji nieprawidłowości i metody ich usuwania po przeprowadzeniu kontroli stanu bezpieczeństwa i higieny pracy ze szczególnym uwzględnieniem organizacji procesów pracy, stanu technicznego maszyn i innych urządzeń technicznych.

3. dokonać aktualizacji oceny ryzyka zawodowego występującego przy wykonywaniu prac na stanowisku pracy brykieciarza, ze szczegółowym uwzględnieniem zagrożenia związanego z możliwością pochwycenia przez maszyny lub elementy maszyn będące w ruchu oraz poinformować pracowników o wynikach dokonanych ocen oraz o zasadach ochrony przed ustalonymi zagrożeniami.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji nr 1 i 2 nakazu, zarzucając brak podstaw faktycznych do wydania powyższych decyzji. W ocenie strony, aktualnie obowiązujące w zakładzie instrukcje technologiczne dotyczące obsługi linii do produkcji brykietu spełniają wymogi § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2011 r., Nr 173, poz. 1034, dalej jako "rozporządzenie bhp"), zaś instrukcja technologiczna obsługi urządzeń transportu miału ze zbiorników miału do mieszalników opisuje w punktach 3, 8.2, 8.3 obowiązki kontrolne i raportowania ich nieprawidłowości, w tym konieczne czynności kontrolne przed uruchomieniem urządzeń i wskazuje, kto powinien je wykonać.

W wyniku rozpoznania odwołania, Okręgowy Inspektor Pracy w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP oraz art. 2374 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ) i § 40 ust. 1 i § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp, utrzymał w mocy zaskarżone decyzje nr 1 i 2.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w zakresie decyzji nr 1 stwierdził, że obowiązująca w zakładzie instrukcja technologiczna obsługi urządzeń transportu miału ze zbiorników miału do mieszalników zawiera opis urządzeń, które wchodzą w skład urządzeń transportu; czynności kontrolne, które należy wykonać przed uruchomieniem urządzeń; opis sterowania (załączania i zatrzymywania - w tym zatrzymania awaryjnego) poszczególnych urządzeń; czynności, które pracownicy winni wykonać przed rozpoczęciem pracy oraz wskazuje zagrożenia związane z obsługą urządzeń oraz unikaniem zagrożeń. Jednakże w żadnej z części instrukcja nie wskazuje, jakie czynności winni pracownicy wykonać po zakończeniu pracy oraz jakie obowiązują zasady postępowania w sytuacjach awaryjnych stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia pracowników, w tym wykonywania prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek w przypadku zawieszenia się miału. Brak jest jakiejkolwiek formy pisemnej w tym zakresie. W ocenie organu, w świetle przepisów rozporządzenia bhp odnośnie do obowiązków pracodawcy dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie udostępniania pracownikom do stałego korzystania aktualnych instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy, wzmiankowana przez Spółkę w odwołaniu informacja, że mistrzowie zmianowi wielokrotnie ustnie objaśniali pracownikom jedyny akceptowany przez pracodawcę sposób postępowania w przypadku konieczności udrożnienia leja zasypowego miału do kruszarek, nie może mieć w sprawie znaczenia i stanowić podstawy zwolnienia pracodawcy z wynikających z przepisów prawa obowiązków udostępniania pracownikom do stałego korzystania aktualnych instrukcji obsługi maszyn. W § 2 rozporządzenia bhp zostały zawarte definicje istotnych pojęć stosowanych nie tylko w niniejszym rozporządzeniu, ale również w pozostałych przepisach dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Ustawodawca posługuje się pojęciem "komunikat słowny" przez co rozumie się krótką i jednoznaczną, informację słowną, wypowiadaną przez człowieka lub emitowaną jako głos ludzki, nakazującą określone postępowanie w celu zachowania bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników. Tymczasem z dyspozycji § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp wynika bezwzględny obowiązek opracowania i wydania pracownikom do stałego korzystania instrukcji. Użyte przez ustawodawcę określenie oznacza m.in. zbiór przepisów ustalających sposób postępowania w jakiejś dziedzinie, ulotkę, broszurę zawierającą zasady działania i obsługi jakiegoś urządzenia. Zdaniem organu, analogicznie wygląda kwestia odwołania wniesionego przez stronę od decyzji nr 2, gdyż instrukcja technologiczna obsługi urządzeń transportu miału ze zbiorników miału do mieszalników opisuje tylko i wyłącznie czynności kontrolne, jakie pracownik powinien wykonać przed rozpoczęciem pracy i uruchomieniem urządzeń i komu zgłosić stwierdzone nieprawidłowości lub usterki, natomiast nie wskazuje, jak pracownik powinien postąpić w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - usterki w trakcie pracy - procesu produkcyjnego, czy stwierdzone nieprawidłowości - usterki - czy sytuacje awaryjne zgłaszać przełożonemu czy przystąpić samodzielnie do ich usunięcia, jak to miało miejsce w dniu zdarzenia wypadkowego, kiedy co najmniej 2 razy pracownicy udrażniali lej zasypowy nie informując o powyższym przełożonego i nie dokonując nigdzie o powyższym stosownego zapisu - rejestracji nieprawidłowości.

W protokole kontroli zapisano, że: "przy części linii, na lejach zasypowych do kruszarek często dochodzi do zawieszenia zsypującego się ze zbiorników do kruszarek miału węglowego. Pracodawca nie opracował instrukcji/procedury określającej sposób wykonywania prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek. W przedłożonych w czasie kontroli instrukcjach technologicznych nie są zawarte instrukcje i informacje na temat postępowania w takich sytuacjach". Powyższe ustalenia organ w pełni podzielił, uznając stanowisko Spółki wyrażone w odwołaniu za nieprawidłowe.

Organ II instancji podkreślając, że nakaz inspektora pracy w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisu prawa pracy (przepisu bhp), zmierza do usunięcia stwierdzonego uchybienia poprzez dostosowanie stanu rzeczy w dziedzinie bhp do wymagań nałożonych przepisami o ochronie pracy, stwierdził, że zaskarżone decyzje nr 1 i 2 zostały wydane zgodnie z prawem, gdyż nakazane w decyzjach obowiązki wynikają wprost z przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a ustalony stan faktyczny stanowił wystarczające uzasadnienie do ich wydania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Spółka [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego ją nakazu inspektora pracy. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp w związku z § 2 rozporządzenia bhp i art. 2374§ 1 i § 2 Kodeksu pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za chybione.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") oddalił skargę jako niezasadną. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ustawy o PIP postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Dostrzeżenie przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy obliguje te organy do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W sprawie bezsporne jest, że w dniach 5, 12, 22 grudnia 2016 r., 19, 27 stycznia oraz 10 lutego 2017 r. inspektor pracy przeprowadził kontrolę w zakładzie produkcyjnym skarżącej, w związku z wypadkiem, któremu uległ pracownik Spółki w dniu 4 grudnia 2016 r., zatrudniony na stanowisku brykieciarza, przy czynnościach polegających na udrożnieniu leja zasypowego miału do kruszarek. Celem kontroli było ustalenie okoliczności i przyczyn wypadku oraz sprawdzenie przestrzegania przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, do którego załączono obowiązujące w zakładzie instrukcje technologiczne dotyczące obsługi linii do produkcji brykietu, tj. instrukcję technologiczną obsługi załadunku zbiorników miału instalacji produkcji brykietu oraz instrukcję technologiczną obsługi urządzeń transportu miału ze zbiorników miału do mieszalników. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy inspektor pracy nałożył na skarżącą w drodze nakazu dwa obowiązki: po pierwsze - opracowania i udostępnienia pracownikom do stałego korzystania instrukcję bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącą wykonywania prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek w przypadku zawieszenia się miału oraz po drugie - ustalenia sposobu rejestracji nieprawidłowości i metody ich usuwania po przeprowadzeniu kontroli stanu bezpieczeństwa i higieny pracy ze szczególnym uwzględnieniem organizacji procesów pracy, stanu technicznego maszyn i innych urządzeń technicznych. Podstawę materialnoprawną tych obowiązków stanowią przepisy art. 2374 § 1 i § 2 Kodeksu pracy oraz § 40 ust. 1 i § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp. Następnie Sąd przytoczył treść wskazanych przepisów rozporządzenia bhp i podniósł, że w jego ocenie analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Spółka nie opracowała i nie udostępniła pracownikom do stałego korzystania instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącą wykonywania prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek w przypadku zawieszenia się miału oraz nie ustaliła sposobu rejestracji nieprawidłowości i metod ich usuwania po przeprowadzeniu kontroli stanu bezpieczeństwa i higieny pracy ze szczególnym uwzględnieniem organizacji procesów pracy, stanu technicznego maszyn i innych urządzeń technicznych. Wprawdzie organ odwoławczy dokonując ustaleń w tym przedmiocie skupił się przede wszystkim na zapisach instrukcji technologicznej obsługi urządzeń transportu miału ze zbiorników miału do mieszalników, jednakże nie stanowiło to o naruszeniu prawa, w sytuacji gdy wypadek przy pracy miał miejsce w związku z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek, a więc na etapie transportu miału ze zbiorników miału do mieszalników. Sąd zauważył przy tym, że organ uwzględnił całokształt zebranego materiału dowodowego, skoro podzielił ustalenia protokołu kontroli wskazujące, iż w przedłożonych instrukcjach technologicznych nie są zawarte instrukcje i informacje na temat postępowania w przypadku zawieszenia zsypującego się ze zbiorników do kruszarek miału węglowego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z § 41 rozporządzenia bhp oraz art. 2374 Kodeksu pracy wynika wprost, że instrukcje dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowisku pracy muszą być szczegółowe i w sposób zrozumiały przedstawiać czynności, które należy wykonywać przez rozpoczęciem danej pracy, zasady i sposoby bezpiecznego wykonywania pracy, czynności do wykonywania po jej zakończeniu oraz zasady postępowania w sytuacjach awaryjnych stwarzających zagrożenia dla życia lub zdrowia pracowników. Tymczasem, zapisy instrukcji technologicznej obsługi urządzeń transportu miału ze zbiorników miału do mieszalników nie wskazują, jakie to czynności winny pracownicy wykonywać po zakończeniu pracy oraz jakie to obowiązują zasady postępowania w sytuacjach awaryjnych związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału. Powołane przez stronę poszczególne zapisy zawarte w instrukcji technologicznej obsługi urządzeń transportu miału ze zbiorników miału do mieszalników oraz w instrukcji technologicznej obsługi załadunku zbiorników miału instalacji produkcji brykietu odnoszą się do ogólnych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy związanych z obsługą urządzeń transportu oraz urządzeń załadunku, które to ostatnie nie są urządzeniami transportu, a zatem ich zapisy pozostają prawnie irrelewantne. Instrukcje te, w tym zakresie, nie normują w sposób szczegółowy i zrozumiały dla pracownika zasad wykonywania prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek, które to czynności niewątpliwie stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia pracowników, o czym świadczy chociażby wypadek, który miał miejsce właśnie przy takiej czynności. Co istotne, jak wynika to z ustaleń protokołu kontroli, do zawieszenia zsypującego się do kruszarek miału węglowego dochodzi w zakładzie niejednokrotnie, a to rzeczą pracodawcy jest posiadanie wiedzy o istnieniu zagrożeń i o sposobie ich unikania. Z kolei rolą instrukcji jest uzupełnienie i konkretyzowanie obowiązujących przepisów w określaniu zasad bhp. W rozpoznawanej sprawie chodzi zatem o opracowanie uniwersalnych zasad postępowania w przypadku zawieszania się miału, a więc wskazania takich czynności, które pozwolą na bezpiecznie udrożnienie leja zasypowego miału do kruszarek. Z tych też względów zarzut skargi o braku możliwości opisania kazuistycznie każdego niebezpieczeństwa, które hipotetycznie może pojawić się w zakładzie produkcyjnym uznać należy za chybiony, podobnie jak i stwierdzenie, iż ryzyko może powstać wyłącznie w przypadku zlekceważenia przez pracowników innych zasad znajdujących się w instrukcjach bezpieczeństwa. Sąd podkreślił, że pracodawca nie może uwolnić się od obowiązku wydawania stosownych instrukcji poprzez obciążenie pracownika zadaniem odnalezienia wśród dwóch kilkunastostronicowych dokumentów obowiązujących w Spółce zasad bhp związanych z sytuacjami awaryjnymi. Sam zaś fakt zawieszania się miału węglowego jest kwestią przypadku, a ogólne unormowania instrukcji nie spełniają wymogów stawianych § 41 ust. 2 rozporządzenia bhp, skoro nie zawierają klarowanych wskazówek co do zasad bhp obowiązujących przy pracach polegających na udrożnieniu leja zasypowego miału do kruszarek.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, zasadnie organ odwoławczy przyjął, że instrukcje powinny mieć formę pisemną, zaś ustne objaśnienia Mistrzów zmiany w przypadku konieczności udrożnienia leja, nie są wystarczające w świetle nałożonego przez ustawodawcę na pracodawcę obowiązku opracowania instrukcji. Niewątpliwie wskazówki o istotnym znaczeniu dla bezpieczeństwa pracy powinny mieć formę pisemną, gdyż taka forma umożliwia stały dostęp pracowników do korzystania z instrukcji bhp. Ustne objaśnienia mogą mieć charakter uzupełniający, jednakże nie sposób uznać, aby sporządzenie instrukcji na piśmie, z uwagi na wagę problemu, który powinien zostać unormowany, było przejawem nadmiernego formalizmu ze strony organu. To obowiązkiem pracodawcy jest ochrona zdrowia i życia pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki (art. 207 Kodeksu pracy), co zrealizowane jest m.in. poprzez wydawanie instrukcji w zakresie zasad bhp dotyczących wykonywanych przez nich prac, w tym w sytuacjach awaryjnych. Skoro zatem zawieszenie miału jest sytuacją awaryjną, zaś udrożnienie leja zasypowego stanowi określony rodzaj pracy, stąd w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodzić należy się z organem odwoławczym, że nałożenie na skarżącą w tym zakresie obowiązku opracowania odpowiedniej pisemnej instrukcji nastąpiło zgodnie z prawem.

Sąd nie dopatrzył się także uchybienia w nałożeniu drugiego obowiązku, tj. nakazującego ustalenia sposobu rejestracji nieprawidłowości i metod ich usuwania po przeprowadzeniu kontroli stanu bezpieczeństwa i higieny pracy ze szczególnym uwzględnieniem organizacji procesów pracy, stanu technicznego maszyn i innych urządzeń technicznych. Za trafny uznał pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że instrukcja technologiczna obsługi urządzeń transportu miału ze zbiorników miału do mieszalników opisując komu należy zgłaszać nieprawidłowości zauważone przy dokonywaniu czynności kontrolnych przed rozpoczęciem pracy, nie wskazuje, jak pracownik winien postąpić w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie pracy oraz nie określa jak rejestrować te nieprawidłowości i jak jej usuwać. Powołana przez stronę instrukcja technologiczna obsługi załadunku zbiorników miału instalacji produkcji brykietu w żaden sposób nie wpływa na możliwość zakwestionowania wskazanego poglądu. Z regulacji wewnętrznych Spółki nie wynika, aby wszelkie awarie i odstępstwa, które wyszłyby na jaw podczas wykonywania pracy lub w razie awarii miały być zgłaszane Mistrzowi zmiany, natomiast wynika z nich wyłącznie konieczność informowania Mistrza zmiany o usterkach i nieprawidłowościach mających miejsce przed przystąpieniem do pracy, ewentualnie o usterkach i nieprawidłowościach zaistniałych podczas obsługi ale tylko urządzeń załadunku zbiorników miału, co z kolei jest niewystarczające do przyjęcia, iż instrukcja normuje kwestie przewidziane § 40 ust. 1 rozporządzenia bhp. Przy czym nawet samo zgłoszenie nieprawidłowości nie stanowi o sposobie ich rejestracji, a tym bardziej o sposobie ich usunięcia zwłaszcza, że w instrukcjach nie ma mowy o tym, że to mistrz wyznacza termin i sposób usunięcia nieprawidłowości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w przepisach rozporządzenia bhp i w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w którym to wyjaśniono wszelkie istotne dla sprawy okoliczności jak i w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, na który to składał się m.in. protokół kontroli oraz przedłożone przez stronę instrukcje. Z ustaleń faktycznych opisanych w zaskarżonej decyzji, wynikają okoliczności uzasadniające wydanie w sprawie kwestionowanego nakazu, zaś skarżąca zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. nie wskazała jakie to konkretne dowody miałby zostać jeszcze przeprowadzone. Przy czym, wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy dokonując oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, w treści uzasadnienia zawarł wyjaśnienie podstawy prawnej nakazu inspektora pracy, jak również odniósł się szczegółowo do twierdzeń strony kwestionującej tę podstawę i wyjaśnił, w odniesieniu do konkretnych dowodów, dlaczego należało wydać nakaz zobowiązujący do usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, czym wypełnił dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a. Z kolei brak uzasadnienia decyzji zawartych w nakazie organu I instancji nie stanowi o naruszeniu prawa, skoro w art. 34 ust. 2 ustawy o PIP, który ma pierwszeństwo przed unormowaniami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, wśród elementów decyzji wydanych w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli nie wskazano uzasadnienia. W konsekwencji oznacza to, że decyzja organu inspekcji pracy nie musi zawierać uzasadnienia. Podsumowując, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy utrzymując w mocy nakaz inspektora pracy nie uchybił przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia bhp.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że instrukcje powinny być formułowane w sposób kazuistyczny i będące następstwem jego błędne zastosowanie polegające na ustaleniu, że instrukcje obowiązujące u skarżącej nie zawierają wszelkich prawem wymaganych treści, w szczególności, że skarżąca zastępowała szczegółowe instrukcje i wskazówki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy komunikatami słownymi gdy tymczasem szczegółowe instrukcje i wskazówki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy nie zastępowały instrukcji, które istnieją i zawierają wszelkie wymagane prawem zapisy i udostępniane są pracownikom skarżącej do stałego korzystania, a występowały obok nich i je uzupełniały gdy wystąpił konkretny problem;

• § 40 ust. 1 rozporządzenia bhp poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że wszelkie elementy procedury muszą być ustalane w formie pisemnej i będące następstwem tej interpretacji błędne zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że obowiązek rejestracji nieprawidłowości i metod ich usuwania nie był realizowany.

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo tego, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przejawiające się w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wydania decyzji bez uwzględnienia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wskutek tych zaniedbań stwierdzenie, iż wewnętrzne instrukcje skarżącej nie wskazują jak pracownik powinien postąpić w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, czy stwierdzone nieprawidłowości - usterki - czy sytuacje awaryjne zgłaszać przełożonemu czy przystąpić samodzielnie do ich usunięcia, gdy tymczasem regulacje wewnętrzne obowiązujące u skarżącej wprost wskazują czynności jakie należy wykonać przed przystąpieniem do pracy w razie wystąpienia nieprawidłowości i okoliczności w jakich można przystąpić ponownie do pracy oraz przez ustalenie, że u skarżącej nie uregulowano wszystkich kwestii wymaganych § 40 ust. 1 oraz w § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp;

• art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia zakresu instrukcji obowiązujących u skarżącej i wskazania przez organ administracji publicznej na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie oraz brak uzasadnienia dlaczego elementem procedury, w razie wystąpienia awarii, nie mogą być ustne rozstrzygnięcia Mistrza zmiany stanowiące polecenia służbowe;

• art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 41 ust. 1 i 2 a także § 40 ust. 1 rozporządzenia bhp.

3. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) ppkt. a) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo tego, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

• § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że instrukcje powinny być formułowane w sposób kazuistyczny i będące następstwem jego błędne zastosowanie polegające na ustaleniu, że instrukcje obowiązujące u skarżącej nie zawierają wszelkich prawem wymaganych treści, w szczególności, że skarżąca zastępowała szczegółowe instrukcje i wskazówki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy komunikatami słownymi, gdy tymczasem szczegółowe instrukcje i wskazówki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy nie zastępowały instrukcji, które istnieją i zawierają wszelkie wymagane prawem zapisy i udostępniane są pracownikom skarżącej do stałego korzystania, a występowały obok nich i je uzupełniały gdy wystąpił konkretny problem;

• § 40 ust. 1 rozporządzenia bhp poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że wszelkie elementy procedury muszą być ustalane w formie pisemnej i będące następstwem tej interpretacji błędne zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że obowiązek rejestracji nieprawidłowości i metody ich usuwania nie był realizowany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że akty wewnętrzne skarżącej (instrukcje technologiczne obsługi urządzeń) zawierają opisy stosowanych w zakładzie procesów technologicznych oraz prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników, a także zasady obsługi maszyn i innych urządzeń technicznych. Pełne zastosowanie się pracownika do tych wytycznych zawartych w instrukcjach skutkowałoby tym, iż nie powstałoby żadne zagrożenie dla jego zdrowia. Uzupełnienie, którego domaga się inspektor pracy w nakazie ma zabezpieczyć przed powstaniem ryzyka, które powstać może wyłącznie w przypadku zlekceważenia innych zasad znajdujących się w instrukcjach bezpieczeństwa. To zaś przesądza o tym, że w rzeczywistości nie jest ono wymagane w świetle prawidłowo interpretowanej regulacji § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp. Skarżąca kasacyjnie spółka podniosła, że § 40 ust. 1 rozporządzenia bhp nie nakazuje aby wszystkie ujęte w nim aspekty były regulowane przez pracodawcę w drodze pisemnej. U skarżącej kwestie te były uregulowane sposób częściowo pisemny, częściowo zwyczajowy. Zgodnie z opisaną w instrukcjach procedurą, wszelkie awarie i odstępstwa, które wyszłyby na jaw w trakcie czynności kontrolnych, podczas wykonywania pracy lub w razie awarii miały być zgłaszane Mistrzowi zmiany, który wydaje polecenia służbowe co do dalszego postępowania w drodze polecenia służbowego, w tym sposób i termin usunięcia awarii czy nieprawidłowości. Powyższe błędy w interpretacji przepisów spowodowały, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż w zakładzie nie wypełniono obowiązków wynikających z § 40 ust. 1 i § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp i błędnie te przepisy zastosował, co przesądziło o oddaleniu skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy w pierwszej kolejności zauważyć, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Stąd konieczne jest wyjaśnienie sprawy w kontekście stanu faktycznego objętego hipotezą określonych przepisów prawa materialnego, a nie na podstawie stanu faktycznego, które strona uznaje za prawidłowy. Dlatego też niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. Powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie obciąża przede wszystkim organy prowadzące postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji. Organy administracji publicznej przed podjęciem swych decyzji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Przeprowadziły z urzędu niezbędne postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie sprawy. W sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 K.p.a.). Skarżąca kasacyjnie Spółka zwalczając zasadność opracowania instrukcji bhp wykonywania prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek oraz rejestracji nieprawidłowości i metod ich usuwania nie podważyła skutecznie tych ustaleń. Zwłaszcza nie wykazała właściwymi dowodami, że wymagane w nakazie pracy instrukcje i rejestry były przez nią opracowane. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego z dokumentów, o których mowa w § 40 ust. 1 oraz § 41 ust. 1 rozporządzenia bhp, tj. dokumentu, w którym rejestrowane byłyby nieprawidłowości (usterki) oraz metody ich usuwania po przeprowadzeniu kontroli stanu bezpieczeństwa i higieny pracy (czyli dokumentu, z którego wynikałoby kiedy i jaka nastąpiła usterka, co było ewentualną przyczyną usterki, jak została ona usunięta, kto zgłosił i naprawił usterkę), instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącą wykonywania prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek w przypadku zawieszenia się miału. Zakres i kierunek postępowania dowodowego w sprawie determinowały przepisy art. 2374 § 1 i § 2 Kodeksu pracy w zakresie w jakim chodziło o nałożenie obowiązku wprowadzenia instrukcji bhp przy wykonywaniu konkretnych prac związanych z konkretną maszyną w konkretnej sytuacji. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jednoznaczne wskazuje, że obowiązująca u skarżącej instrukcja technologiczna obsługi urządzeń transportu miału ze zbiorników miału do mieszalników nie odnosi się w ogóle do czynności związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek. Instrukcja ta ponadto jest mało czytelna oraz jest bardzo obszerna. Z protokołu kontrolnego wynika ponadto, że na lejach zasypowych do kruszarek często dochodzi do zawieszenia zsypującego się ze zbiorników do kruszarek miału węglowego. Dlatego dostrzegając te uchybienia organ prawidłowo nakazał skarżącej wykonanie określonych obowiązków. Nałożony przez PIP, a kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie obowiązek wykonania określonych czynności ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa pracownikom.

Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. Kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. WSA w Szczecinie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni kwestionowanych norm materialnoprawnych i właściwie ocenił sposób zastosowania tych przepisów.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że art. 2374 § 2 Kodeksu pracy nakłada na pracodawcę obowiązek wydania szczegółowych instrukcji i wskazówek dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy. Regulacja ta nie precyzuje jednak jak szczegółowe powinny być takie instrukcje i wskazówki, jak również nie określa elementów instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy. Zatem obowiązek opracowania instrukcji spoczywa na pracodawcy z uwagi na odrębny i specyficzny charakter prowadzonej przez niego działalności, który pracodawcy właśnie jest znany najlepiej. Przy czym podkreślić należy, że instrukcja bezpieczeństwa i higieny pracy powinna być na tyle szczegółowa, aby minimalizowała wystąpienie ryzyka narażenia zdrowia czy życia pracownika na danym stanowisku. Z tych względów instrukcje muszą być na tyle precyzyjne i dokładne, aby spełniały swój podstawowy cel jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony pracownika. Rolą instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy jest zatem m.in. zapoznanie pracowników z prawidłowym sposobem wykonywania prac i działaniami dla uniknięcia zagrożeń.

Zgodnie z § 41 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia bhp pracodawca udostępnia pracownikom, do stałego korzystania, aktualne instrukcje bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące stosowanych w zakładzie procesów technologicznych oraz wykonywania prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników. Stosownie zaś z § 41 ust. 2 rozporządzenia bhp instrukcje powinny w sposób zrozumiały dla pracowników wskazywać czynności, które należy wykonać przed rozpoczęciem danej pracy, zasady i sposoby bezpiecznego wykonywania pracy, czynności do wykonania po zakończeniu pracy oraz zasady postępowania w sytuacjach awaryjnych stwarzających zagrożenia dla życia lub zdrowia pracowników.

Obowiązujące u skarżącej kasacyjnie Spółki instrukcje technologiczne, na co zasadnie zwróciły uwagę organy jak również Sąd pierwszej instancji, odnoszą się do ogólnych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy związanych z obsługą urządzeń transportu oraz urządzeń załadunku miału węglowego. Instrukcja technologiczna obsługi urządzeń transportu miału do mieszalników opisuje urządzenia, które wchodzą w skład urządzeń transportu, czynności kontrolne, które należy wykonać przed uruchomieniem urządzeń, opisy sterowania poszczególnych urządzeń, czynności, które pracownicy powinni wykonać przed rozpoczęciem pracy oraz wskazuje zagrożenia związane z obsługą urządzeń i unikaniem zagrożeń. Instrukcja ta jednak nie wskazuje jakie czynności powinni wykonać pracownicy po zakończeniu pracy, a w szczególności jak mają postępować w sytuacjach awaryjnych stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia. Instrukcja nie normuje w sposób szczegółowy i zrozumiały dla pracowników zasad wykonywania prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek, które to czynności stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia, o czym świadczy wypadek, który miał miejsce przy takiej właśnie czynności. Z protokołu kontroli wynika bezspornie, że do zawieszania się leja zasypowego dochodzi w zakładzie niejednokrotnie. Oznacza to tym samym, że zagrożenie to stanowi zagrożenie typowe, możliwe do przewidzenia, występujące na danym stanowisku pracy, a nie szczególne, wyjątkowe. Skoro zawieszanie miału jest sytuacją awaryjną, zaś udrożnienie leja zasypowego stanowi określony rodzaj pracy, który stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia pracownika, to obowiązkiem pracodawcy było i jest opracowanie instrukcji bhp dla zagrożeń typowych, a dotyczących wykonywania prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego miału do kruszarek. Zatem nałożony przez inspektora pracy obowiązek opracowania instrukcji bhp ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa pracownikom. Instrukcja ta nie będzie stanowić tym samym kazuistycznego unormowania hipotetycznej czynności mogącej stwarzać zagrożenie, ale będzie określać szczegółowe zasady postępowania przy czynności typowej, powtarzającej się. Rzeczą pracodawcy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, jest posiadanie wiedzy o istnieniu zagrożeń, sposobie ich unikania oraz reagowania na zaistniałe nieprawidłowości. Jedną z form unikania zagrożeń i reagowania na nie jest właśnie opracowanie aktualnej instrukcji, która uzupełnia i konkretyzuje zasady bhp. W tym konkretnym przypadku chodzi zatem o opracowanie zasad postępowania w sytuacji zawieszania się miału, a więc wskazania takich czynności, które pozwolą na bezpieczne udrożnienie leja zasypowego.

Opracowanie, wydanie, wdrożenie i udostępnienie pracownikom do stałego korzystania szczegółowej i aktualnej instrukcji bhp przy wykonywaniu prac związanych z udrożnieniem leja zasypowego jest o tyle istotne, że mając na uwadze ciężki wypadek przy pracy, jaki miał miejsce u skarżącej, powinna ona dochować wszelkiej staranności i podjąć wszelkie kroki aby na przyszłość zapobiec ponownemu wystąpieniu takiego zdarzenia.

Odnieść się w tym miejscu również należy do pojęcia "w sposób zrozumiały". Sformułowanie to obejmuje konieczność ograniczenia – w miarę możliwości – objętości przekazywanej informacji. Pracownik nie może zostać obarczony zadaniem odnalezienia wśród obszernych dokumentów dotyczących przepisów i zasad bhp konkretnych wskazań dotyczących prac i czynności wykonywanych na danym stanowisku. A taka sytuacja występuje u skarżącej kasacyjnie, gdyż pracownik ma do dyspozycji wielostronicową instrukcję. Ponadto instrukcja musi być dostępna dla pracowników do stałego korzystania, czyli w obrębie stanowiska pracy.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że instrukcje powinny mieć formę pisemną, gdyż taka forma umożliwia stały dostęp pracowników do korzystania z instrukcji. Ustne objaśnienia Mistrzów zmiany nie są wystarczające. Mogą mieć jedynie charakter uzupełniający do instrukcji.

W świetle powyższego zasadnie organ wskazuje na konieczność opracowania przez pracodawcę instrukcji bhp wykonywania prac związanych udrożnieniem leja zasypowego. Stanowisku temu nie można tym samym zarzucać błędnego zastosowania § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp.

Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia § 40 ust. 1 rozporządzenia bhp, zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany zapewnić systematyczne kontrole stanu bezpieczeństwa i higieny pracy ze szczególnym uwzględnieniem organizacji procesów pracy, stanu technicznego maszyn i innych urządzeń technicznych oraz ustalić sposoby rejestracji nieprawidłowości i metody ich usuwania. W instrukcjach (obsługi urządzeń załadunku oraz obsługi urządzeń transportu miału) nie wskazano, jak stwierdzone nieprawidłowości i usterki mają być rejestrowane i nie określono, jak pracownik powinien postąpić w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie procesu produkcyjnego. Czy stwierdzone nieprawidłowości (sytuacje awaryjne) zgłaszać przełożonemu czy przystąpić samodzielnie do ich usunięcia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie informując o powyższym przełożonego i nie dokonując nigdzie o powyższym stosownego zapisu - rejestracji nieprawidłowości. Samo nawet zgłoszenie nieprawidłowości, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie stanowi o sposobie ich rejestracji, a tym samym o sposobie ich usunięcia. Pracodawca powinien prowadzić rejestr, z którego wynikałoby kiedy i jaka nastąpiła usterka, co było ewentualną przyczyną usterki, jak została ona usunięta, kto i kiedy zgłosił oraz naprawił usterkę oraz czy urządzenia można bezpiecznie użytkować. Z akt administracyjnych nie wynika ponadto, aby skarżąca kasacyjnie Spółka na okoliczność wydawanych przez mistrzów ustnych poleceń służbowych co do dalszego postępowania w razie awarii zobowiązywała do sporządzania protokołów oraz notatek.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem powołanych przepisów prawa materialnego ani przez błędną ich wykładnię ani niewłaściwe ich zastosowanie. Chybiony jest również zarzut dotyczący niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Oczywistym bowiem jest, że nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych do zastosowania powołanego przepisu P.p.s.a.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.