Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 388/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c, ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2021 r. nr 659/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako DWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) nakładające na Zarząd Dróg Powiatowych w K. (dalej także jako ZDP, inwestor) obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na odwodnieniu drogi - wykonaniu przepustu ze studni w [...] km drogi S. – N. – B.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na skutek informacji Komisariatu Policji w B. o nieprawidłowościach mogących występować w związku z wykonaniem - w czasie przebudowy drogi powiatowej nr [...] - studni i przepustu przy zjeździe do stacji kontroli pojazdów przy ul. [...] w S.(1), organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie możliwości wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej nr [...] (S. – N. – B.) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Na wniosek PINB, Prokurator Rejonowy w B. wyraził zgodę na wydanie z akt postępowania dotyczącego zalania budynku stacji kontroli pojazdów, kserokopii opinii sporządzonej na potrzeby tego postępowania przez biegłą sądową z zakresu sieci wodociągowych i kanalizacyjnych A. A. Organ I instancji przeprowadził także w dniu 14 kwietnia 2021 r. kontrolę, podczas której wykonano dokumentację fotograficzną obrazującą ww. studnię.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, PINB nałożył na inwestora przebudowy ww. drogi, czyli - Zarząd Dróg Powiatowych w K. - obowiązek opracowania przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu odwodnienia drogi - wykonania przepustu ze studni w km [...] ww. drogi (S. – N. – B.). Organ zaznaczył jednocześnie, że ocena techniczna ma określić w jaki sposób należy usunąć stwierdzone nieprawidłowości i wyznaczył termin wykonania obowiązku: 3 miesiące od kiedy postanowienie stanie się ostateczne.

Według organu I instancji, ustalenia poczynione podczas kontroli wskazują, że roboty budowlane związane z wykonaniem przepustu i studni, naruszają zasady wiedzy technicznej a w konsekwencji ich jakość budzi wątpliwości. PINB podał, że do istniejącej studni wpięte zostało odwodnienie drogi oraz kanalizacja deszczowa z sąsiedniej nieruchomości a przepust odprowadzający wody ze studni wykonano powyżej odwodnienia nieruchomości. Różnica rzędnych przepustu i kanalizacji deszczowej z nieruchomości sąsiadującej z drogą sprawia, że utrudniony jest spływ wód odprowadzanych przez kanalizację deszczową zaś sam kanał odprowadzający te wody jest stale podtapiany.

Mając na względzie, że przedmiotowe roboty dotyczą odwodnienia drogi, organ uznał, że istnieje potrzeba uzyskania fachowej oceny technicznej dokonanej przez osobę dysponującą stosownymi uprawnieniami. Celem tej oceny jest nie tyle stwierdzenie nieprawidłowości ale wskazanie, zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, sposobów ich usunięcia. Pracownicy zatrudnieni w inspektoracie dysponują uprawnieniami budowlanymi jedynie w specjalnościach architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej a zakres zagadnienia znacząco wykracza poza te specjalności. Organ wyjaśnił także, że na podstawie przedłożonej oceny będzie możliwe wdrożenie procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nałożenie odpowiednich obowiązków na inwestora robót.

Powyższe rozstrzygnięcie oprotestowane zostało w zażaleniu wniesionym przez PZD w K. Zarzucając organowi wadliwe ustalenie stanu faktycznego, autor zażalenia zaznaczył, że zgodnie z zachowaną dokumentacją budowlaną, podczas realizacji inwestycji wykonawca zgłosił inwestorowi nadzoru konieczność wykonania przepustu rurami o mniejszej średnicy (40 zamiast 60 cm) a kierownik budowy podjął decyzję o zmianie średnicy rur przepustu. Do powstałej w ten sposób studni wpięte zostało odwodnienie drogi oraz kanalizacja deszczowa z nieruchomości sąsiadującej z drogą (która w ocenie strony stanowi przyłącze). Organ nadzoru budowlanego wydając zaskarżone postanowienie pominął okoliczność, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa wykonana została nielegalnie w innym czasie, bez zgody zarządcy drogi. PZD zaznaczył, że właściciel tej instalacji nie wystąpił do zarządcy drogi o jej przyłączenie do instalacji wykonanej w drodze publicznej. Nie mając do niej dostępu (według żalącego się nie jest ona jego własnością) nie ma też możliwości sporządzenia oceny technicznej a później wykonania nałożonych obowiązków. Kwestionowane orzeczenie obciąża więc stronę żalącą się, de facto obowiązkiem legalizacji istniejącej odrębnej instalacji, której umiejscowienie oraz parametry techniczne mogły przyczynić się do wystąpienia zdarzenia skutkującego podjęciem działań przez organ.

Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji DWINB, wskazując na treść art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził, że wynikające z tego przepisu uprawnienie, odnosi się jedynie do sytuacji w której organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać wyczerpujących ustaleń, np. co do rodzącego wątpliwości stanu technicznego obiektu budowlanego a przedłożona dokumentacja i przeprowadzone przez organ czynności kontrolne nie zezwalają w tej mierze na sformułowanie niezbędnych ocen, od których uzależnione jest wydanie przez organ rozstrzygnięć kończących, co do istoty, postępowanie główne.

Zdaniem organu II instancji, z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB oraz z opinii biegłej sądowej, wynikają uzasadnione wątpliwości co do robót budowlanych które mogły być wykonane niezgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Wątpliwości te objawiają się m. in. w tym, że według opinii biegłej sądowej, roboty związane z przebudową drogi powiatowej nr [...] zostały wykonane w sposób odbiegający od posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, jak wskazuje pismo Komisariatu Policji w B., podczas robót budowlanych nie sporządzono rysunków zamiennych i nie wprowadzono rozwiązań z uwagi na kolizję instalacji sanitarnych w terenie. W tej sytuacji, pracownicy PINB z uwagi na brak uprawnień budowlanych w badanym zakresie tj. w specjalności inżynieryjnej drogowej, nie mogą samodzielnie ustalić prawidłowości wykonania robót budowlanych. W ocenie DWINB, przeprowadzone do tej pory dowody nie odzwierciedlają w pełni stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i nie jest możliwe dokonanie bezsprzecznej oceny, czy roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i nie odstąpiono przy tym istotnie od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. W konsekwencji, bez stosownej oceny technicznej wykonanych robót, nie można wyeliminować wątpliwości w powyższym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że nałożona ocena oraz prowadzone postępowanie ma jedynie na celu ustalenie, czy roboty budowlanego wykonano zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym nią projektem budowlanym i czy nie odstąpiono w sposób istotny od warunków tam określonych oraz w obowiązujących przepisach. Natomiast kwestia instalacji kanalizacyjnej nieruchomości sąsiedniej, która wpięta jest do studni przedmiotowej drogi, nie jest przedmiotem postępowania. To czy instalacja to jest legalna czy nie, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do odstępstw w stosunku do prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę robót budowlanych, związanych z położeniem studni.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Dróg Powiatowych w K. zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

1/ art. art. 81 c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie stronie skarżącej wykonanie ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy brak jest uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału dowodowego, w wyniku czego dokonano błędnych ustaleń, że strona skarżąca jest odpowiedzialna za utrudniony spływ grawitacyjny wód odprowadzanych przez kanalizację deszczową z nieruchomości sąsiadującej z drogą, gdy rzeczona kanalizacja deszczowa została wykonana w innym czasie, bez zgody zarządcy drogi i stanowi samowolę budowlaną, 2/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie postanowienia w sposób rażąco naruszający słuszny interes strony postępowania, 3/ art. 10 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 73 i 74 k.p.a. poprzez utajnienie opinii biegłej A. A., na podstawie której zarówno organ I jak i II instancji ustalił stan faktyczny jednocześnie uniemożliwiając stronie wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie zaś do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 tejże ustawy, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona stosownie do ww. przepisów na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wykazała, że skarga jest zasadna.

Odnotować najpierw należy, że przedmiotowe postanowienie wydane zostało w trakcie i na potrzeby wszczętego przez PINB postępowania w sprawie możliwości wykonania i robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Postanowienie o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ma ono dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do porównania konkretnego stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy - Prawo budowlane w zakresie wystarczającym do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym a znalazło wyraz m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11 (dostępne w CBOSA).

Przywołana regulacja umożliwia organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji (np. o jakości materiałów budowlanych, czy też o stanie technicznym obiektu budowlanego), które to ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań.

Analizowany przepis art. 81 c ust. 2 ww. ustawy wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Przeprowadzenie tego dowodu powinno więc służyć uzyskaniu informacji na temat stanu faktycznego a nie prawnego. Jednocześnie sformułowania zawarte w przepisie jak: "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz" wskazują, że celem organu administracji nakładającego obowiązek dostarczenia ww. dokumentów winno być uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Stosując powołany przepis organ w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego.

Objęte omawianym przepisem dowody w postaci oceny technicznej lub ekspertyzy - których obowiązek i koszt uzyskania obciąża stronę - nie mogą zatem służyć wyjaśnieniu wątpliwości organu co do zgodności wybudowania obiektu z przepisami powszechnie obowiązującymi. Nie powinny być także uzyskiwane w celu poszukiwania szczegółowych rozwiązań i określenia zakresu prac, które należy wykonać dla doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ani też poszukiwania ewentualnie dodatkowych nieprawidłowości - choćby w zakresie zgodności (lub jej braku) realizacji inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowlanym. To bowiem organ administracji, po wyczerpującym i wszechstronnym zebraniu materiału dowodowego, ma dokonać oceny zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowalnym oraz z przepisami prawa. Zadaniem biegłego - wypowiadającego się w tym przypadku w formie opinii technicznej czy też ekspertyzy - jest natomiast dostarczenie organowi orzekającemu w sprawie wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego. Rolą biegłego nie jest rozstrzygnięcie sprawy za organ nadzoru budowlanego, tym bardziej, że organ ten nie jest związany opinią biegłego (por. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2021 r., II GSK 96/21, CBOSA).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nałożony przez organ I instancji obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych polegających na wykonaniu odwodnienia drogi (przepustu ze studni) w celu wskazania zgodnych z zasadami wiedzy technicznej i przepisami sposobów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nie znajduje swojej podstawy w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Określenie celu sporządzenia opinii wskazuje bowiem, że organ ustalił już stan faktyczny (stwierdził nieprawidłowości wykonanych robót) a opinia ma służyć tylko ustaleniu rozwiązań i określenia zakresu prac, które należy wykonać dla doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem - jak wcześnie zaznaczono - nie temu służy uprawnienie organu wynikające z art. 81 c ust. 2. Opinia techniczna ma wyjaśniać uzasadnione wątpliwości organu co do jakości wykonanych robót, czy też stanu technicznego obiektu a rolą organu jest orzeczenie w jaki sposób stwierdzone nieprawidłowości należy usunąć.

Postawy w at 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje także cel sporządzenia opinii sprecyzowany przez organ II instancji: jako ustalenie, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowlanymi oraz czy istotnie odstąpiono od warunków tam określonych i w obowiązujących przepisach. Zgodnie z wcześniejszymi uwagami, rolą organu a nie biegłego jest dokonanie oceny zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowalnym oraz z przepisami prawa. Oceny tej organ dokonuje oczywiście na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego do którego należeć może także opinia lub ekspertyza uzyskana przy wykorzystaniu art. 81 c ust.2 Prawa budowlanego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że nałożenie obowiązku o którym stanowi ww. przepis, warunkowane jest wykazaniem przez organ wątpliwości co do jakości robót budowanych, wyrobów budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji konkretnych wątpliwości w powyższym zakresie nie wskazały.

Sąd podziela stanowisko, że ustalenie istnienia wspomnianych wątpliwości wymaga przeprowadzenia uprzedniego postępowania dowodowego, stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a., gdyż dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku o którym mowa w art. 81 c ust.2 Prawa budowlanego i - w konsekwencji - narażenia strony na koszty związane z koniecznością wykonania oceny technicznej. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Nie można tracić z pola widzenia, że organ nadzoru budowlanego prowadzi określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach przyznanych mu kompetencji w zakresie kontroli przestrzegania prawa budowlanego. Z jednej strony oznacza to uprawnienie organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej, konieczność jednoznacznego ustalenia występowania takich nieprawidłowości. Obowiązek sporządzenia np. oceny technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce, gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi i wykazanymi okolicznościami sprawy.

Z powyższego wynika, że nałożenie obowiązku w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi wynikać z prawidłowo zebranego materiału dowodowego i dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, Stąd też, wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2, organ obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (porównaj wyroki NSA z 12 maja 2011 r. II OSK 865/10; z 15 maja 2012r. II OSK 353/11; z 13 września 2011 r. II OSK 1331/10). Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią przepisu nie chodzi o jakiekolwiek wątpliwości ale o wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wykazały zarówno poprzez zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jak też uzasadnienie obu postanowień uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu objętego postępowaniem, czy jakości robót budowalnych lub materiałów budowlanych. Akta sprawy nie wskazują aby organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia podejmował czynności zmierzające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie wykonania przedmiotowych robót. PI NB przeprowadził, co prawda, w dniu 14 kwietnia 2021 r., kontrolę obiektu ale z protokołu spisanego z tej czynności nie wynika aby poza wykonaniem dokumentacji fotograficznej dotyczącej studni, podjęto jakiekolwiek inne czynności. W protokole, który stanowi praktycznie jedyny dowód potwierdzający przeprowadzenia kontroli (a jednocześnie oględzin) brak jakiegokolwiek opisu czynności wykonanych podczas kontroli i poczynionych wówczas ustaleń przez przedstawienie zastanego stanu faktycznego i własnych spostrzeżeń pracowników organu, które mogłyby uzasadniać powstanie wątpliwości co do stanu technicznego instalacji lub jakości wykonanych robót. W konsekwencji zawarty w uzasadnieniu postanowienia PINB opis ustaleń z kontroli - mający uzasadniać wątpliwości wynikające z niewłaściwego, niezgodnego z przepisami lub zasadami wiedzy technicznej wykonania robót - nie znajduje wsparcia w materiale dowodowym na który powołuje się organ. Zauważyć także należy, że organ I instancji dysponując opinią biegłego sądowego sporządzoną na potrzeby postępowania toczącego się przed Prokuratorem, w ogóle nie odwołał się do tego dowodu i nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie z niego skorzystał oraz, czy jest on przydatny w prowadzonym postępowaniu. W efekcie nie jest zatem jasne, w oparciu jakie dowody, PINB uznał, że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z przepisami. Dodatkowo Sąd zauważa, że organ I instancji prowadził postępowanie którego przedmiot na kierunkowany był na ocenę, czy doszło do wykonania robót z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku podstawę działania organu stanowiłby przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. PINB nie poczynił jednak żadnych spostrzeżeń zmierzających do wyjaśnia tej kwestii, natomiast stwierdził, że opinia techniczna, której obowiązek wykonania nałożony został postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. miałaby umożliwić wdrożenie procedury naprawczej ale na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, która zasadniczo znajduje zastosowanie w przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Powyższych uchybień nie zweryfikował organ odwoławczy. DWINB nawiązał wprawdzie do opinii biegłego sądowego uzyskanej przez organ I instancji, wskazując, że wynikają z niej wątpliwości co do zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę, jednak argumentacja ta nie wystarcza dla uzasadnienia nałożenia na stronę obowiązku z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Po pierwsze - jak już wcześniej zaznaczono - wskazane przez organ wątpliwości nie dotyczą jakości wykonanych robót, materiałów czy też stanu technicznego obiektu, po drugie nie zostało wykazane, że są to wątpliwości o charakterze uzasadnionym. Dla zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest bowiem wystarczające proste twierdzenie organu o wątpliwościach (o ile dotyczą one jakości robót budowlanych, jakości wyrobów budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego). Organ zobowiązany jest bowiem u argumentować, na czym te wątpliwości polegają w konkretnych okolicznościach i je uzasadnić.

W konsekwencji stwierdzić należy, że także organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie PINB nie wykazał, że spełnione zostały przesłanki z art. 81 c ust.2 Prawa budowlanego uzasadniające nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Zaznaczyć również wypada, że DWINB wskazując na innego rodzaju wątpliwości niż PINB, nie poddał w tym zakresie ocenie stanowiska organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyrażając odmienne stanowisko powinien je szczegółowo wyjaśnić i uzasadnić. Stwierdzenie organu II instancji, że przeprowadzone do tej pory dowody nie odzwierciedlają w pełni stanu faktycznego sprawy nastąpiło jednak bez oceny tych dowodów. Organ II instancji uchylił się od tego obowiązku i nie ocenił wartości dowodowej protokołu z kontroli obiektu przeprowadzonej przez PINB oraz opinii biegłego sądowego sporządzonej na potrzeby postępowania przed prokuratorem. W konsekwencji, podobnie jak organ pierwszej instancji - dopuścił naruszenia przepisów art. 7 i art. art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego i samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (tak m.in. NSA w wyrokach: z 20 lutego 2009 r. II OSK 213/08, z 29 listopada 2019 r. II OSK 2877/18).

Podkreślenia wymaga również, że postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z 17 czerwca 2003 r. SA/Bd 1367/03). Przerzucenie natomiast na strony obowiązku sporządzenia opinii, bez przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego i bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie może zostać uznane za prawidłowe.

Nie można zgodzić się z argumentacją zaskarżonego postanowienia, że - w okolicznościach niniejszej sprawy - bez uzyskania opinii technicznej nie jest możliwe ustalenie, czy roboty zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym i zatwierdzającą ją decyzją. Organ nadzoru budowlanego dysponując pracownikami z uprawnieniami budowlanymi, nie powinien mieć problemu z odkodowaniem postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę drogi i rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Rolą organu jest także ustalenie, czy faktycznie wykonane roboty są zgodne z ustaleniami decyzji i projektu budowlanego a jeżeli nie, dokonanie oceny charakteru stwierdzonych odstępstw. Dopiero w przypadku, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniu materiału dowodowego organ natknie się na wątpliwości o których stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, może skorzystać z uprawnienia do nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia opinii lub ekspertyzy technicznej. W niniejszej sprawie nie zostało jednak wykazane, aby tego rodzaju sytuacja miała miejsce. PINB przed wydaniem postanowienia nie podjął nawet próby, samodzielnej oceny robót budowlanych pod kątem ich zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym – co zupełnie pominął organ odwoławczy. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak też motywy zawarte w obu postanowieniach, nie wyjaśniają i wykazują przesłanek uprawniających organy do nałożenie obowiązku sporządzenia oceny technicznej. Tylko bowiem przesłanka powstania "uzasadnionych wątpliwości", które wynikać powinny z przeprowadzonych przez organ czynności procesowych np. oględzin lub kontroli obiektu, uprawnia organ do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i do obciążenia stronę obowiązkiem przedłożenia oceny technicznej o której mowa w tym przepisie. Przesłanka uzasadnionych wątpliwości powinna być wykazana w wyniku szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy – obejmującej przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych i dostępnych dowodów – i wymaga odpowiedniego uzasadnienia wykazującego, że organ nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć zaistniałych wątpliwości.

W świetle powyższych wywodów Sądu uznał, że zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały przedwcześnie bez dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i bez wykazania, że spełnione zostały określone w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego warunki uprawniające do wydania tego rodzaju postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.