Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 500/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do uboju zwierząt I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Bejgerowska /-/M. Górecka /-/T. M. Geremek


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...]r. Firma "A". wystąpił do Starosty R. wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji uboju zwierząt w miejscowości G. nr [...] gm. J., obejmującego – wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz ścieków do wód lub do ziemi, wytwarzanie odpadów i emitowanie hałasu.

Po uzgodnieniu wnioskowanego pozwolenia z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska (postanowieniem z dnia [...]r.) Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w R. – działający z upoważnienia Starosty R. – orzekł w decyzji nr [...] z dnia [...]r. o udzieleniu Firmie "A" pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji. Organ I instancji ustalił przy tym dopuszczalną wielkość emisji zanieczyszczeń, uwzględniając m. in. standardy emisyjne i jakości środowiska oraz podkreślając potrzebę prowadzenia okresowych pomiarów tych emisji.

W odwołaniu od tej decyzji A.S. podniosła zarzut naruszenia jej prawa własności poprzez udzielenie zgody na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni spornej instalacji do stawu położonego na jej nieruchomości. Ścieki uniemożliwią odwołującej się rekreacyjne korzystanie ze stawu, założenie w nim hodowli ryb i doprowadzą do obniżenia jego wartości. Jej zdaniem przedmiotowy staw należy do kategorii wód stojących, które nie mogą być wykorzystywane do odprowadzania ścieków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. Organ odwoławczy wskazał, iż odbiornikiem ścieków z instalacji jest rów melioracyjny Sz-I, a staw należący do A.S. położony jest [...] km od miejsca zrzutu ścieków. Wprawdzie art. 39 ustawy Prawo wodne zakazuje wprowadzania ścieków m. in. do wód stojących, jednak przedmiotowy staw nie może zostać do nich zaliczony, gdyż nie stanowi on naturalnego zbiornika wodnego niezwiązanego bezpośrednio, w naturalny sposób, z powierzchniowymi wodami płynącymi (zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 3 pkt. 2 Prawa wodnego). Jest on bowiem urządzeniem, do którego woda jest doprowadzana i odprowadzana przez rowy melioracyjnie wykonane sztucznie. Sam staw również został wykonany sztucznie w stosunkowo odległym czasie, o czym świadczy ukształtowanie jego brzegów. Organ wskazał ponadto, iż już w [...]r. Wojewoda L. wskazał wnioskodawcy rów melioracyjny wraz z leżącym na nim stawem jako odbiornik oczyszczalni ścieków. W celu zabezpieczenia interesów właścicielki stawu wprowadzono obowiązek monitorowania jakości wód odprowadzanych z zakładu, wykonywany przez zewnętrzne laboratorium – w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu A.S. przedmiotowe pozwolenie winno zostać zmienione poprzez nałożenie na wnioskodawcę obowiązku wykonywania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania stawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.S. wniosła o uchylenie orzeczeń II i I instancji, jako naruszających przepisy prawa wodnego, ochrony środowiska, cywilnego oraz kpa ( art. 77 i 107 § 3 ) i Konstytucji RP (art. 64 zakazujący naruszania istoty prawa własności). Według skarżącej zgoda na odprowadzanie ścieków do stawu oznacza uniemożliwienie normalnego korzystania z niego, przez co dokonano "swoistego wywłaszczenia jej nieruchomości, nie przyznając w zamian żadnego odszkodowania". Zdaniem A.S. staw należy do kategorii wód stojących, co potwierdzają m. in. mapy geodezyjne i decyzje podatkowe.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosił o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...]r. ustanowiony przez skarżącą pełnomocnik - adwokat M.W. tytułem uzupełnienia skargi wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości, nadto o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Tym pismem procesowym zarzucono skarżonej decyzji naruszenie:

- przepisu art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, ochrony interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i podjęcie działań na korzyść jednej strony z rażącym naruszeniem pozostałych stron, nadto poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu bezpośrednio przed wydaniem decyzji, bowiem uniemożliwiono skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów złożonych po terminie do zapoznania się z aktami sprawy, a następnie przyjęcie przez organ okoliczności wskazanych w tych materiałach (dotyczy pisma Starosty Powiatowego w R. wraz z załączonym pismem Firmy "A", zawierające nowe informacje dotyczące stawu skarżącej),

- przepisu art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji nie spełniającego wymogu tego przepisu, w szczególności braku uzasadnienia powodów, dla których organ oparł się na jednych dowodach, zaś drugim odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- przepisu art. 136 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, pomimo, iż istotne okoliczności nie zostały należycie udowodnione,

- przepisu art. 38 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie i nie udzielenie ochrony zbiornikowi wodnemu będącemu własnością skarżącej,

- przepisu art. 38 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie celów w nim zapisanych,

- przepisu art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa wodnego w zw. z art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, iż art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. c nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie,

- przepisu art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez nienałożenie na inwestora obowiązku zapobieżenia negatywnym skutkom prowadzonej przez niego działalności oraz brak zobowiązania go do ponoszenia kosztów zapobieżenia zanieczyszczeniom powstającym w związku z jego działalnością,

- przepisu art. 41 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niezastosowanie i brak zbadania, czy możliwe jest ustalenie niższych niż określone w przepisach wykonawczych do ustawy standardów emisji zanieczyszczeń,

- przepisu art. 42 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niezastosowanie i brak nałożenia na inwestora stosownych obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Głównym przedmiotem sporu pomiędzy stronami była kwestia odpowiedniej kwalifikacji spornego stawu, do którego mają być odprowadzane ścieki z ubojni zwierząt. Według skarżącej zbiornik ten należy zaliczyć do kategorii wód stojących, które nie mogą być wykorzystywane do odprowadzania ścieków – zgodnie z zakazem wyrażonym w przepisie art. 39 pkt. 2 lit. c ustawy z dnia 18.07.2001r. – Prawo wodne (t. j. – Dz. U. Nr 239 z 2005, poz. 2019 ze zm.). Do kategorii wód stojących w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt. 2 tego aktu prawnego zalicza się natomiast, wyłącznie wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Przez cieki naturalne stanowiące dopływ i odpływ danego zbiornika należy przy tym rozumieć cieki wytworzone siłami natury bez świadomego oddziaływania człowieka tworzącego dopływ i odpływ. Poza jeziorami o wodach zamkniętych do wód stojących należy zaliczyć wody w oczkach wodnych, stawach nie połączonych z ciekami naturalnymi, studniach i rowach melioracyjnych (zob. m. in. J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 38).

Jeżeli o konieczności uznania danego zbiornika za wodę stojącą decydują takie jego cechy jak naturalny charakter oraz niezwiązanie z powierzchniowymi wodami płynącymi organ administracji winien w sposób wyczerpujący przeprowadzić postępowanie dowodowe dotyczące wyjaśnienia kwestii genezy spornego stawu oraz jego aktualnego stanu i charakteru. W ocenie Sądu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszelkich możliwych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co naruszono zasady wyrażone w przepisach art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa.

Organ I instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia w uzasadnieniu swojego orzeczenia, iż niezakwalifikowanie stawu do wód naturalnych wynikać miało "z treści wniosku oraz z oceny organu", nie czyniąc żadnych szerszych rozważań w tym zakresie. Wprawdzie w trakcie postępowania pierwszo- instancyjnego dokonano oględzin stawku, ale akta administracyjne sprawy nie zawierają w istocie protokołu z dokonania tej czynności, z którego wynikałyby jakiekolwiek konkretne wyniki tych oględzin. Za dokument taki nie można bowiem było uznać notatki służbowej z dnia [...]r., stwierdzającej jedynie dokonanie "wizji stawu". Zaniechanie organu w tym zakresie oznaczało zatem naruszenie art. 67 § 2 pkt. 3 i art. 68 § 1 kpa, nakazujących dokumentowanie każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Protokół z czynności postępowania winien być ponadto sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału, a zaniechanie sporządzenia protokołu oględzin powoduje istotną wadliwość tej czynności dowodowej, gdyż strona nie mogła wypowiedzieć się faktycznie do protokołu odnośnie jej przebiegu i wyniku (zob. m. in. wyrok NSA z 25.09.1981r., SA/Wr 45/81, ONSA 1981/2/92; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 376).

Już po wniesieniu odwołania organ I instancji uznał w piśmie z [...]r., iż jest to zbiornik "udrożniony" przez dwa rowy (dopływowy i odpływowy), został wykonany sztucznie, prawdopodobnie przez Niemców – na co ma wskazywać ukształtowanie jego brzegów i nasyp będący pozostałością po wykonanym wykopie. Wskazano przy tym, iż oba rowy też nie mają charakteru naturalnego.

Dokument ten został przedłożony do akt postępowania odwoławczego już po wyznaczeniu skarżącej przez organ II instancji terminu do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (postanowieniem z dnia [...] r.). Nie wyznaczono jej nowego terminu na zapoznanie się z powyższym pismem, stanowiącym jeden z podstawowych dokumentów wykorzystanych przy wydawaniu decyzji w II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się bowiem na te dodatkowe wyjaśnienia Starostwa R. jako okoliczności uzasadniające brak możliwości zakwalifikowania spornego stawku do kategorii wód stojących, nie czyniąc zresztą żadnych własnych ustaleń w tym zakresie.

Pozbawienie skarżącej możliwości faktycznego zapoznania się z powyższym istotnym dokumentem i odpowiedniego odniesienia się co do jego treści stanowiło zdaniem Sądu naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, a dodatkowo również naruszenie przepisu art. 81 kpa, zgodnie z którym dana okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną wyłącznie wtedy, gdy strona miała realną możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów i żądań koreluje z kategorycznym obowiązkiem leżącym po stronie organu prowadzącego postępowanie i polegającym na konieczności pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia oraz na wstrzymaniu się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia tego oświadczenia. Termin zakreślony stronie do zapoznania się ze wszystkimi istotnymi dowodami winien być przy tym terminem realnym, umożliwiającym danie stronie odpowiedniego czasu do ustosunkowania się do tegoż materiału dowodowego. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu pouczenia strony przez organ o przysługującym jej prawie stanowi zatem o naruszeniu przez ten organ obowiązku ustalonego w art. 10 § 1 kpa (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ... , s. 84 - 86, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 163 - 164 i R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 56 – 57 oraz wyrok NSA z 5.04.2001r., sygn. II S.A. 1095/00, LEX nr 53441, wyrok NSA z 6.10. 2000r., V S.A. 316/00, LEX nr 50116 i wyrok NSA z 10.12.1997r., sygn. I S.A./Gd 409/96, Biuletyn Skarbowy 1998/2/16). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest przy tym uznawane za kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania – określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa – i to niezależnie od tego, czy takie naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu stwierdzić nie można . Ta okoliczność ma charakter formalny w tym sensie, iż sam fakt braku odpowiedniego udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód wznowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt. 4 kpa nie żąda bowiem stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony, czy stwierdzenia, iż udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks s. 654 oraz wyrok NSA z 1.07.1997r., sygn. IV S.A. 595/99, LEX nr 47888 i wyrok NSA z 26.01.1999r., sygn. III S.A./Po 979/98, LEX nr 39458).

Według Sądu organ II instancji dokonał jeszcze jednego uchybienia natury formalnej, a mianowicie nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ani nie zlecił przeprowadzenia tego rodzaju postępowania organowi I instancji – na zasadzie art. 136 kpa. Było to tymczasem niezbędne ze względu na opisane powyżej braki w ustaleniach faktycznych poczynionych w ramach I instancji. Organ II instancji winien zatem uznać konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego ze względu na nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie prawne dla sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ..., s. 602).

Chodzi tu o uzyskanie jednoznacznej i wyczerpującej odpowiedzi na pytanie, czy sporny staw może być uznany za wodę stojącą w rozumieniu definicji zawartej w ustawie Prawo wodne, co skutkowałoby ewentualnym zakazem wydania pozwolenia na odprowadzanie ścieków do tego zbiornika – zgodnie z art. 39 pkt. 2 c ustawy Prawo wodne. W tym celu należałoby przeprowadzić m. in. ponowny dowód z oględzin (z zachowaniem wymagań przewidzianych w art. 67 § 2 pkt. 3 i art. 68 § 1 kpa), określonych dokumentów, a nawet zastanowić się nad celowością powołania dowodu z opinii biegłego, który mógłby dokonać profesjonalnej oceny genezy i aktualnego charakteru spornego zbiornika wodnego oraz rowu dopływowo – odpływowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien ponadto rozważyć szczegółowo kwestie związane z koniecznością zachowania odpowiednich norm dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zawartych m. in. w art. 38 ust. 1, ust. 2 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 i ust. 4, art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy Prawo wodne oraz art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 27.04.2001r. prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W przypadku zatem ewentualnego uznania, iż sporny stawek może być miejscem odprowadzania ścieków z ubojni zwierząt należy zweryfikować przedmiotowe pozwolenie zintegrowane pod kątem przestrzegania dopuszczalnych norm zanieczyszczeń wprowadzanych do wód – przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa oraz uwag zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i samej skardze oraz jej uzupełnieniu. Przedmiotem postępowania dowodowego w tym zakresie mogą być m. in. dokumenty przedłożone przez skarżącą w toku postępowania sądowego, dotyczące poziomu stwierdzonych zanieczyszczeń, czy kar nakładanych za jego przekraczanie. Przydatna okazać może się ponadto opinia prof. J. P. dotycząca stopnia degradacji zbiornika wodnego.

Same organy administracji uznały, iż nie jest możliwe precyzyjne ustalenie faktycznego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, wobec czego nałożyły obowiązek monitorowania całorocznego wpływu ścieków na staw z opcją zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie nałożenia na Firmę "A" obowiązku wykonania określonych robót lub zwiększenia udziału w kosztach utrzymania stawku (na zasadzie art. 133 Prawa wodnego). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy winno się jednak rozpatrzyć, czy rozwiązanie tego typu jest wystarczające dla skutecznego zagwarantowania interesu skarżącej, wynikającego z prawa własności spornego zbiornika wodnego oraz norm prawa wodnego i prawa ochrony środowiska.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż organ II instancji dokonał naruszenia prawa (art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa) stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa oraz innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 136 kpa). Należało w związku z tym uchylić zaskarżone orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy , a o kosztach na podstawie art. 200 ustawy.

/-/M. Kwiecińska /-/B. Koś /-/M. Górecka