Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 228/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 i pkt 14, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 2 pkt 7, pkt 8 i pkt 10
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 roku sprawy ze skargi W. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących W. C. i M. C. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] znak [...], ustalającą z wniosku M.R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce ozn. nr ewid. 587/4, obręb [...] położonej przy ul. A w T.

Kolegium wyjaśniło, że wymienioną wyżej decyzją z dnia [...]., podjętą w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, uznając, że zadanie to spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie "u.p.z.p.". Decyzja została poprzedzona analizą architektoniczno-urbanistyczną, przewidzianą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – powoływanego jako: "rozporządzenie". Na podstawie wyników analizy w treści decyzji organ określił poszczególne warunki zabudowy spornej inwestycji. Organ dopuścił możliwość budowy budynku gospodarczo-garażowego w granicy z działką o nr ewid. 587/5, z uwagi na istniejące zagospodarowanie w obszarze analizowanym, uzasadniające możliwość takiego usytuowania projektowanego budynku. Linię zabudowy oraz linie rozgraniczające teren inwestycji wskazał na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załącznikiem nr 2 i 3 do decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa i graficzna. Załącznik nr 4 do decyzji stanowią materiały wyjściowe do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p.

W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji M. i W. małż. C. właściciele działki nr 648/6, graniczącej z terenem inwestycji, zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, że planowana inwestycja - zabudowa gospodarczo-garażowa spełnia wymóg kontynuacji funkcji zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Działka nr 587/4 zlokalizowana jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W analizowanym terenie na wszystkich zabudowanych działkach (z wyjątkiem działki nr 605/2 wyłączonej z analizy) występują budynki mieszkalne jednorodzinne. Na niektórych z nich dodatkowo występują budynki gospodarcze, garażowe lub gospodarczo-garażowe, jako uzupełnienie budynku mieszkalnego. Według rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Przeznaczenie budynku gospodarczego i budynku garażowego usytuowanego na terenie zabudowy mieszkaniowej zostało zdefiniowane w ww. akcie wykonawczym Prawa budowlanego oraz wyjaśnione w wyroku II SA/Bk 895/13 WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r.

Zdaniem skarżących, rodzaj zabudowy ustalony w decyzji organu I instancji - zabudowa gospodarczo-garażowa - jest nowym rodzajem zabudowy nie występującym dotychczas w analizowanym terenie i różni się zasadniczo od zastanego przeznaczenia terenu tym, że nie będzie zabudowany budynkiem mieszkalnym. Przeznaczenie budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie gospodarczo-garażowej będzie również zasadniczo inne niż budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Budynek gospodarczo-garażowy na działce niezabudowanej budynkiem mieszkalnym (niezamieszkałej) nie będzie przeznaczony do zabezpieczenia potrzeb mieszkańców budynku mieszkalnego. Będzie miał charakter budynku przemysłowego lub usługowego. Skarżący uważają, że nie da się pogodzić funkcji nowopowstałej zabudowy z funkcją zastaną, ponieważ funkcja zastanej zabudowy to mieszkalnictwo, natomiast funkcja planowanej inwestycji jest nieokreślona, ale na pewno nie ma nic wspólnego z mieszkalnictwem. Ponadto wdrożenie w życie decyzji może w bardzo poważnym stopniu zakłócić funkcje stanu obecnego. Po zrealizowaniu inwestycji każda kolejna działka niezabudowana w terenie analizowanym i nie tylko, będzie mogła być zabudowana zabudową gospodarczo-garażowa, czy też inną. Zabudowa gospodarczo-garażowa nie została zdefiniowana w u.p.z.p., nie określa takiego przeznaczenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. M., a także sam organ nie dokonał wykładni pojęć zabudowy gospodarczo-garażowej czy budynku gospodarczo-garażowego. Przeznaczenia planowanego obiektu nie określił również inwestor w swoim wniosku. Takiego nazewnictwa nie określa także § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), który nie przewiduje zabudowy gospodarczo-garażowej. Z powodu niezdefiniowania ww. pojęć, nie wiadomo na jakiej podstawie ustalić przeznaczenie nowopowstałej zabudowy i czy jest wykorzystywana zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem.

Według skarżących, w treści zgromadzonych materiałów służących do opracowania wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pojawiło się wiele wątpliwości. Mianowicie mapa wykorzystana do opracowania wyników analizy (załącznik nr 3) jest nieaktualna – budynki wybudowane na działce nr 648/6 zostały zinwentaryzowane. Poza tym kserokopie mapy, stanowiącej załącznik do decyzji są nieczytelne, wielokrotnie kopiowane, co doprowadziło do bardzo dużego pogorszenia czytelności ich treści, np. nr działek. Występują także rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w załączniku nr 4 i treścią mapy stanowiącej załącznik nr 3: a) ilość budynków gospodarczych zlokalizowanych na niektórych działkach według mapy i wykazanych w tabeli jest różna np.: dz. nr 687 - w tabeli 2 szt. na mapie 4 szt; działka nr 647 - w tabeli 2 szt. na mapie 1 szt.; działka nr 578 - w tabeli 0 szt. na mapie 1 szt.; działka nr 611 - w tabeli 0 szt. na mapie 2 szt.; b) ilość działek wykazanych w tabeli jako niezabudowane i w trakcie budowy oraz wynikająca z treści mapy jest różna - w tabeli wykazano 3 działki, a wg mapy takich działek jest 11; c) powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 576 wg mapy wynosi ok. 12 m2, a ponadto na mapie naniesiony jest jeszcze basen o pow. ok. 25 m2, natomiast w tabeli zaewidencjonowano tylko budynek, ale o pow. 88 m2.

Ponadto odwołujący wykazali na rozbieżności w ocenie przeznaczenia terenu analizowanego i funkcji budynków na nim usytuowanych. W załączniki nr 4 w kolumnie 2 tabeli opisanej słowem funkcja zastosowano oznaczenia: MN, MN1, MN2, G, G1, G2, lecz tabela nie posiada legendy. Na podstawie treści całego dokumentu mogą domniemywać, że autor oznaczył tymi symbolami funkcje budynków. Na podstawie informacji ogólnodostępnych stwierdzają, że jest to oznaczenie niewłaściwe. Symbolami MN, MN1, MN2 oznaczano przeznaczenie terenu, a nie budynku. W prawie uchwalanym przez tomaszowski organ samorządowy symbolami M oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej, MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie zespołów o niejednorodnym zagospodarowaniu, MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie jednorodnych osiedli. Znaczenia symboli G, G1, G2 nie znają. Do oznaczenia funkcji budynku w "ewidencji gruntów i budynków" stosowano: m - budynek mieszkalny, g - budynek gospodarczy. Zastosowanie powyższego oznaczenia mogło stanowić podstawę do stwierdzenia zawartego w pkt l analizy, że na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą i garażową. Stwierdzenie to jest niewłaściwe, ponieważ na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy organ I instancji wskazał m.in., że nie zgadza się z zarzutami dotyczącymi niespełnienia przez planowaną inwestycję zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz nie popiera także stanowiska, zgodnie z którym przywołany przepis nie znajduje zastosowania do planowanej inwestycji, która spowoduje powstanie zabudowy w formie budynku gospodarczo-garażowego. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Wskazuje się przy tym, że działką sąsiednią nie jest tylko i wyłącznie działka dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa gospodarczo i garażowa. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jeśli w obszarze analizowanym występują budynki gospodarczo-garażowe będzie dopuszczalna co do zasady budowa budynku o takiej funkcji. Skoro zatem na terenie analizowanym występuje zabudowa gospodarczo-garażowa, to proponowana przez wnioskodawcę budowa budynku o tej funkcji, w ocenie zarówno organu I instancji, jak i Kolegium jest dopuszczalna. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, iż wnioskowana inwestycja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-garażowego i organ rozpatrujący sprawę, związany powyższym wnioskiem, ustala warunki zabudowy dla obiektu o takiej funkcji. Takim też przeznaczeniem tego budynku będzie związany organ administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestia ewentualnej zmiany funkcji budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie może być rozważana w niniejszym postępowaniu i mieć wpływ na wynik sprawy. Może być przedmiotem odrębnego postępowania. Z kolei samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów podlega uregulowaniom zawartym w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i przepisom prawa budowlanego. W momencie sporządzania analizy na działce o nr ewid. 648/6, której właścicielami są M. i W. C. nie istniały budynki na przedmiotowej działce zgodnie z ewidencją gruntów. Rozbieżności pomiędzy załącznikiem nr 3 a załącznikiem nr 4 dotyczące przedstawionych działek przez strony skarżące mogą występować, gdyż nie wszystkie budynki zostały naniesione na mapie natomiast analiza architektoniczno-urbanistyczna opiera się na wypisie z ewidencji gruntów na podstawie której, wszystkie budynki na działkach zostały wskazane.

Organ I instancji nie zgodził się z zarzutem, że działka o nr ewid. 578 i 611 nie posiada obliczeń, w załączniku nr 4 do niniejszej decyzji znajdują się takie obliczenia, natomiast działki o nr ewid. 687 i 647 posiadają obliczenia budynków zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów. Nie jest błędem również podawanie ilości działek niezabudowanych, gdyż nie są one podstawą do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podstawą do sporządzenia ww. analizy są tylko działki zabudowane. Odnosząc się do analizy dla działki o nr ewid. 576 organ ustalił wielkość powierzchni zabudowy na podstawie ewidencji gruntów. Nieprawdą jest, że w załączniku nr 4 do decyzji zaewidencjonowano tylko jeden budynek. Na dzień sporządzania analizy organ wykazał 2 budynki (jednorodzinny oraz gospodarczy). Kwestia rozbieżności w ocenie przeznaczenia terenu analizowanego i funkcji budynków na nim usytuowanych jest kwestią indywidualnego podejścia do sporządzenia analizy przez osobę sporządzającą. Na etapie analizy organ określił funkcję w postaci: MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, MN1, MN2 (oznacza jeden lub 2 budynki na danym terenie), G – budynek gospodarczy, garażowy, G1, G2 (jeden lub dwa budynki gospodarcze lub garażowe), U – usługa. Na analizowanym obszarze istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, garażowa, gospodarcza lub usługowa.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Brak zgody skarżących na realizację projektowanej zabudowy nie może tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. W tym postępowaniu nie można kwestionować celowości czy słuszności planowanej inwestycji. Stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych. Jej podjęcie nie wymaga również zgody właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, czy też współwłaścicieli nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Dotyczy wyłącznie zagadnienia przeznaczenia terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Kwestie te, w tym dotyczące szczegółowego usytuowania obiektów, należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) i przepisy techniczno-budowlane, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób, które określa w niniejszej sprawie pkt 2.7 skarżonej decyzji. Zakres ochrony interesów osób trzecich jest różny dla każdego z postępowań w procesie inwestycyjnym, a o ostatecznym kształcie projektowanego obiektu przesądzi organ architektoniczno-budowlany. To przed tym organem będą rozważane kwestie dotyczące zacieniania działki należącej do odwołujących.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że o możliwości zabudowy decyduje aktualnie istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ww. rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Wskazuje się przy tym, że działką sąsiednią nie jest tylko i wyłącznie działka dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa gospodarczo-garażowa. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jeśli w obszarze analizowanym występują budynki gospodarczo-garażowe będzie dopuszczalna co do zasady budowa budynku o takiej funkcji. Skoro zatem na terenie analizowanym występuje zabudowa gospodarczo-garażowa, to proponowana przez wnioskodawcę budowa budynku o tej funkcji, w ocenie Kolegium, jest dopuszczalna. Nie można natomiast uznać, że warunek kontynuacji funkcji nie jest spełniony, ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka zabudowana tylko budynkiem gospodarczym, garażowym lub gospodarczo-garażowym.

W ocenie organu II instancji, nie jest też wadą decyzji określenie rodzaju zabudowy jako zabudowy gospodarczo-garażowej. Przywołane przez skarżących rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji warunków zabudowy, w § 2 nie zawiera katalogu zamkniętego, o czym świadczy zwrot "w szczególności".

Odnośnie rozbieżności w sporządzonej analizie wykazanych przez odwołujących w odwołaniu, to zdaniem Kolegium, organ I instancji wyjaśnił powód tych rozbieżności w piśmie przekazującym akta sprawy Kolegium Odwoławczemu. Wyjaśnienia te należy uznać za wystarczające. Na ocenę skarżonej decyzji nie może mieć wpływu także okoliczność, że mapa stanowiąca załącznik graficzny decyzji była wielokrotne kopiowana co doprowadziło do dużego pogorszenia czytelności jej treści, np. nr działek, ponieważ w aktach sprawy znajdują się mapy z oryginalnymi pieczątkami Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w T..

Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana użytkowania budynku lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, które przesądzają o powstaniu tej zabudowy. Jednakże ustalenie warunków jest uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w u.p.z.p., jak i przepisach odrębnych. W razie ich spełnienia, warunków zabudowy nie można odmówić, co wynika z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że możliwość zabudowy mogą ograniczać jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek, wymienionych w tym przepisie, w tym przesłanki wymienionej w pkt 1 tego przepisu, wyrażającej zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającej powstanie nowej zabudowy od możliwości jej dostosowania do cech i wskaźników kształtowania zabudowy na sąsiednim terenie i to na zasadzie ich kontynuacji, przy uwzględnieniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia, znajdującego się w treści decyzji. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja, funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że do ustalenia funkcji i cech planowanej inwestycji posłużyła organowi pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona na uzasadnionym obszarze wokół terenu inwestycji, w oparciu o wymogi zawarte w powołanym rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie niniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizy, ustalony stosownie do powołanego § 3 ust. 2 rozporządzenia i przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji, wyznaczony został wokół terenu inwestycji w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu (szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 32,2 m, a zatem trzykrotna szerokość frontu wynosi 96,6 m). Wielkość tego obszaru i znajdująca się na nim zabudowa umożliwiają ocenę wnioskowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki analizy cech zabudowy na tym obszarze uzasadniają wniosek, że objęta zamierzeniem inwestycja, polegająca na budowie budynku gospodarczo-garażowego mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenów, tak pod względem funkcji, jak i cech.

Organ II instancji wyjaśnił, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą i garażową. Na podstawie przeprowadzonej analizy, określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia, wymaganymi przez art. 54 u.p.z.p. Omawiając poszczególne parametry inwestycji Kolegium podkreśliło, że linia zabudowy ustalona została w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach sąsiednich o nr ewid. 587/5, 587/7 oraz 587/8. Według organu, tak wyznaczona linia zabudowy znajduje uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej i nie naruszy obecnego ładu kompozycyjno-estetycznego, występującego na analizowanym obszarze.

Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalony został w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, w przedziale od średniej wartości wskaźnika zabudowy występującego w analizowanym obszarze dla budynków gospodarczo garażowych, tj. od 7% do maksymalnej wartości tego wskaźnika, tj. 16 %, biorąc pod uwagę, że wskaźniki zabudowy w analizowanym obszarze wahają się od 4% (dz. nr 648/7) do 67 % (dz. nr 605/2), a średnia wartość wynosi 21%.

Szerokość elewacji frontowej ustalona została, na zasadzie § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. w inny sposób wynikający z analizy, w przedziale od 3,5 m, tj. minimalnej wielkości wynikającej z analizy (dz. nr 581) do 11,5 m (wielkości zgodnej z wnioskiem), przy przyjęciu, że szerokości elewacji frontowych budynków, występujących w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od 3,5 m do 22,0 m, ich średnia wartość wynosi 9,7 m, co przy zastosowaniu 20% tolerancji wynosi od 7,7 m do 11,6 m; dla zabudowy gospodarczej średnia wartość tego parametru wynosi 8,2 m, co przy zastosowaniu 20 % tolerancji wynosi od 6,6 m do 9,8 m. Zdaniem organu odwoławczego, tak wyznaczony przedział wartości odpowiada parametrom występującej w obszarze analizowanym zabudowie gospodarczej i garażowej, która stanowi bezpośredni wyznacznik cech nowej zabudowy.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił w przedziale od 3,2 m do 4,5 m, na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. w inny sposób wynikający z analizy: przyjmując dla wartości minimalnej średnią wielkość tego parametru dla budynków gospodarczych i garażowych, a dla wielkości maksymalnej - maksymalną wysokość elewacji frontowych dla budynków gospodarczych i garażowych, którą przyjął za zabudowę reprezentatywną dla planowanej inwestycji.

Geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 cyt. rozporządzenia odpowiednio do dachów występujących na obszarze analizowanym, jako dach jednospadowy lub dwuspadowy, o nachyleniu połaci dachowych od 5° do 30°, wysokości głównej kalenicy od 3,4 m do 4,5 m, kierunku głównej kalenicy - prostopadle lub równolegle do elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony ul. A). Z analizy wynika, że geometria dachów budynków jest zróżnicowana. Są dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe oraz wielospadowe, nachylenie połaci dachowych od 5° do 40°, wysokości głównych kalenic od 1,5 m do 11 m, kalenicy główne prostopadłe bądź równoległe do frontu działek. Tak ustalona geometria dachu nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.

Organ II instancji stwierdził, że w świetle wyników analizy, należało podzielić ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do poszczególnych cech nowej zabudowy (linia zabudowy, wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu), jako że znajdują one odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie i uzasadnienie w przepisach § 4 - § 8 rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy uznał, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi) zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. O ostatecznym kształcie planowanej inwestycji przesądzi organ architektoniczno-budowlany. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, projektowane zadanie znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyli W. i M. C., zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy w sytuacji, gdy funkcja planowanej inwestycji godzi w funkcje inwestycji już zrealizowanych, bowiem planowana inwestycja (zabudowa gospodarczo-garażowa) nie stanowi jedynie uzupełnienia budynku mieszkalnego, a zmierza do zabudowy gospodarczo-garażowej w celu prowadzenia działalności gospodarczej.

2. art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte, nieprzekonujące odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących:

a. wykorzystania nieaktualnej mapy do opracowania wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o warunkach zabudowy;

b. niedokonania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy samodzielnej wykładni pojęć:

- zabudowa gospodarczo - garażowa,

- budynek gospodarczo - garażowy w zabudowie gospodarczo garażowej

3. § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zastosowania jego dyspozycji przy ustalaniu funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu skargi skarżący odwołali się do argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ich ocenie, nowy rodzaj zabudowy na przedmiotowej działce nie powinien powstać z co najmniej trzech powodów. Po pierwsze nie da się pogodzić funkcji nowopowstałej zabudowy z funkcją zastaną. Funkcja zastanej zabudowy to mieszkalnictwo natomiast funkcja nowoplanowanej inwestycji jest nieokreślona, ale na pewno nie ma nic wspólnego z mieszkalnictwem. Po drugie wdrożenie w życie przedmiotowej decyzji może w bardzo poważnym stopniu zakłócić funkcję stanu obecnego. Po zrealizowaniu inwestycji na działce nr 587/4 każda kolejna działka niezabudowana zlokalizowana w terenie analizowanym i nie tylko, będzie mogła być zabudowana zabudową gospodarczo-garażową. W terenie objętym analizą takich działek jest dziesięć. Działka skarżących graniczy bezpośrednio z trzema innymi działkami. W krótkim czasie skarżący mogliby się znaleźć w otoczeniu zabudowy przemysłowo-usługowej nazwanej "niewinnie" zabudową gospodarczo-garażową. Po trzecie planowana inwestycja nie pozostanie bez wpływu na standard zamieszkania skarżących i spadek wartości ich nieruchomości. Planowana inwestycja narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 15 marca 2018 r. skarżący wnieśli o zwrot wpisu sądowego w przypadku uwzględnienia skargi.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2018r. skarżący podniósł, iż niezależnie od zarzutów skargi nieprawidłowe i nieprawdziwe są wyjaśnienia przesłane organowi odwoławczemu wraz z odpowiedzią na odwołanie, dotyczące zastosowanej przez sporządzającego analizę symboliki oraz wyliczenia parametrów zabudowy. Dla poparcia powyższego zarzutu wskazał np. działkę nr 649, dla której dwukrotnie użyty jest symbol MN1, co przeczy wyjaśnieniom, że zamieszczone przy symbolach cyfry wskazują na liczbę budynków na działce. Podniósł również, że sporządzając analizę organ winien posługiwać się aktualnymi mapami, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Obiekty wzniesione przezeń na działce nr 648/6 zostały zaś zgłoszone do użytkowania jeszcze przed przystąpieniem przez organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy (na długo przed sporządzeniem kolejnej analizy), zaś nie zostały poddane analizie.

Uczestnik postępowania M.R. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż usytuowanie na terenie działki objętej inwestycją linii energetycznej uniemożliwia mu wzniesienie budynku mieszkalnego. Działka może być zagospodarowana jedynie w proponowany przezeń sposób. Jak wskazał, mieszka w pobliżu, a projektowany budynek gospodarczo – garażowy ma służyć do garażowania pojazdów jego i członków jego rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać można za trafne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.).

Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach, obligując do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jakkolwiek bowiem zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że sposób rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prezentowany przez skarżących jest wadliwy, nie można odmówić zasadności zarzutom skargi, odnoszącym się do prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej w konsekwencji wskazujących na wadliwe określenie paramentów projektowanej inwestycji.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wprawdzie wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (3 x 32,2 m = 96,6 m), jednakże nie wszystkie wnioski sporządzonej analizy, z uwagi na wady dotyczące jej sporządzenia, uznać należy za prawidłowe.

Jakkolwiek bowiem, wbrew zarzutom skargi, nie ulega wątpliwości, że funkcja zabudowy została zachowana, teren ma dostęp do drogi publicznej, zapewnione uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, jednakże określone zaskarżoną decyzją parametry zabudowy z powodu błędów, związanych ze sporządzeniem analizy – o czym niżej - nie odpowiadają wymogom wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego.

Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się bowiem za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Opowiedzieć się należy również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501).

Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny podzielić należy stanowisko organów obu instancji, o dopuszczalności ulokowania budynku o funkcji garażowo – gospodarczej na działce o numerze ewidencyjnym 587/4. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują tego rodzaju obiekty. Okoliczność, że na działkach sąsiednich towarzyszą one zabudowie mieszkaniowej, uzupełniając ją, nie wyklucza możliwości sytuowania tego rodzaju zabudowy na działce niezabudowanej. Nawet gdyby zabudowa na działce nr 587/4 miała polegać wyłącznie na wybudowaniu budynku garażowo – gospodarczego, nie będzie to oznaczać wprowadzenia w obszarze analizowanym, sprzecznego z dotychczasowym, sposobu zagospodarowania. Okoliczność natomiast, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w § 2 pkt 1 oznaczenia dla tego rodzaju zabudowy wprost nie przewiduje, pozostaje bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pomijając już bowiem kwestię charakteru unormowania §2 pkt 1 (zawierającego katalog otwarty zapisu dotyczącego rodzaju zabudowy), nie sposób z regulacji, odnoszącej się wprost jedynie do oznaczeń i nazewnictwa stosowanych m.in. w decyzjach warunkach zabudowy, wywodzić jakichkolwiek norm, określających dopuszczalność sytuowania określonej zabudowy na danym terenie. Również kwestia oznaczenia rodzaju i funkcji zabudowy (gospodarczo – garażowej), wbrew zarzutom skargi nie stanowi "nowego rodzaju zabudowy, niewystępującego dotychczas w analizowanym terenie". Obiekty o tym charakterze zlokalizowane są bowiem m. in. na działkach o numerach ewidencyjnych 687, 686/1, 683, 681,682, 651, 650, 647, 648, przy czym okoliczność, że mają one charakter już to gospodarczy, już to garażowy nie wyklucza możliwości sytuowania obiektu, stanowiącego połączenie obu tych funkcji.

Podnoszone zaś przez skarżących zarzuty, związane z domniemanymi zamiarami inwestora, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Jak bowiem trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest obiekt o określonej przez inwestora funkcji. Jego ewentualne późniejsze wykorzystanie w inny sposób (połączone ze zmianą funkcji), wymagać będzie stosowanych rozstrzygnięć właściwych organów (np. przy zmianie sposobu użytkowania). W tym kontekście również "standard zamieszkania" skarżących i "spadek wartości nieruchomości", której pozostają właścicielami, związany z domniemanymi zamiarami inwestora, pozostają bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia.

Trafne są natomiast te zarzuty skargi, które dotyczą prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej. Analiza urbanistyczna składa się, podobnie jak jej wyniki, z części tekstowej i graficznej. Jest rzeczą oczywistą, że informacje zawarte w obu tych dokumentach muszą być, po pierwsze aktualne, po wtóre wzajemnie kompatybilne. Nie do zaakceptowania jest przeto, aprobowane bezkrytycznie przez Kolegium stanowisko organu I instancji, że mapa stanowiąca część graficzną analizy nie przystaje do jej części tekstowej, bowiem "sporządzający analizę oparł się na danych z ewidencji gruntów", które są nieujawnione na sporządzonej mapie, bez jakiejkolwiek próby wyjaśnienia tych domniemanych rozbieżności. W świetle treści art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz,U. z 2017r., poz. 2101 ze zm.), rozbieżność taka wymaga zaś wyjaśnienia, skoro organy administracji publicznej nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowalnych wzniesionych niezgodnie z przepisami, a mapa zasadnicza zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. budynków i wraz z ewidencją gruntów stanowi część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 2 pkt 10 powołanej ustawy).

Całkowicie niezrozumiała jest też konkluzja o "rozbieżności w ocenie przeznaczenia terenu analizowanego i funkcji budynków na nim usytuowanych", będąca "kwestią indywidualnego podejścia do sporządzenia analizy przez osobę sporządzającą". Analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Powinna być zatem sporządzona w sposób jasny i dający się precyzyjnie odczytać, tak by móc z jednej strony ustalić parametry projektowanej inwestycji, z drugiej pozwolić na dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie, co trafnie podnosi strona skarżąca, część graficzna analizy nie potwierdza ustaleń i wyliczeń wynikających z części tekstowej (np. zabudowa na działkach nr 687, 578, 611 odmiennie wskazana jest w części tekstowej, odmiennie zaś w części graficznej). Przyjęta symbolika pozbawiona jest legendy, pozostając częściowo niezgodna również z wyjaśnieniem organu I instancji, przesłanym wraz z odwołaniem (np. w zakresie znaczenia symbolu G 1 i G 2). Dodatkowo, jak wynika z podnoszonych przez skarżących okoliczności, kopia mapy, na której analizę przeprowadzono, w dacie jej sporządzenia pozostawała nieaktualna, wobec zgłoszenia przez nich zakończenia budowy na działce nr 648/6 przed przystąpieniem przez organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy. Wskazane wyżej wady sporządzonej analizy urbanistycznej dyskwalifikują ją zaś jako podstawę do określenia parametrów wnioskowanej inwestycji. Na jej podstawie nie jest bowiem możliwe prawidłowe określenie wskaźników zabudowy, wymienionych w § 5 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie jest jasne jaka zabudowa i o jakich parametrach została w procesie ich ustalania uwzględniona.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej solidarnie ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500,-zł.).

Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą w sposób należyty postępowanie wyjaśniające oraz podejmą stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne.

IB