Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1162/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 , art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 c  , art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E.P. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia 2 czerwca 2010 r., znak: [....] działając na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1 i 2a, art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13, 14 oraz art. 12a, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, orzekł o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0967 ha, stanowiącego w użytek rolny w klasie R IIIa, wchodzącego w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] położonej w miejscowości G. , gmina W. stanowiącej własność E.P. oraz ustalił wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania ww. gruntu na cele nierolnicze.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z faktem, iż wynikający z inwentaryzacji powykonawczej (wykaz zmian gruntowych sporządzony przez geodetę uprawnionego T.K. ) zakres faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej gruntu wchodzącego w skład działki nr [....] dotyczył większej części przedmiotowej działki. tj. powierzchni 0,1100 ha, podczas gdy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 7 marca 1996 roku, znak: [....] , dotycząca działki nr [....] o pow. 0,3000 ha zezwalała jedynie na wyłączenie użytków rolnych o powierzchni 0,0130 ha z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego.

Po rozpoznania odwołania E.P. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 12 lipca 2010 r., nr [....] działając na podstawie art. 5, 7, 11 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 7 marca 1996 roku, znak: [....] zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0130 ha (w tym: 0,0130 ha R IIIa) wchodzącego w skład działki nr [....] o powierzchni 0,3000 ha, położonego w miejscowości G. , gmina W. , z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego. Tymczasem geodeta uprawniony T.K. działając na zlecenie właścicielki nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] E.P. złożył w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. sporządzoną przez siebie dokumentację, tj. inwentaryzację powykonawczą budynku wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania dla działki nr [....] (zaklauzulowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w K. dnia 4 lipca 2008 roku za numerem ....) wraz z wykazem zmian gruntowych na powyższej działce położonej w miejscowości G. Z przedmiotowego dokumentu wynika, iż nastąpiła na działce [....] zmiana użytku z "R IIIa" o pow. 0,3000 ha" na "B" w zakresie 0,1100 ha oraz na "R IIIa" w zakresie 0,1900 ha. Innymi słowy zmiana użytku z "R IIIa" na "B" nastąpiła w stosunku do większego obszaru ww. działki niż wynikałoby to z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. , gdyż nastąpiła w stosunku do większej części obszaru działki nr [....] obręb G.

Na tej podstawie Starosta K. dnia 22 maja 2009 roku wydał decyzję, znak: [....] orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu G. , gmina W. zmiany użytku: w działce nr [....] o pow. 0,3000 ha, z użytków: "R II a - 0,3000 ha", na użytek: "B - 0,1100 ha" oraz na użytek: "R IIIa -0,1900 ha"- zgodnie z ww. operatem pomiarowym.

Dalej Kolegium podniosło, iż zmiana użytku w wyżej wymienionej działce, czyli wyłączenie z produkcji rolnej większego obszaru przedmiotowych działek łącznie o 0,0967 ha bez uprzedniej decyzji zezwalającej na wyłączenie, spowodowało - zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 28 ust. 2 ustawy - wszczęcie z urzędu przez Starostę K. dnia [....] 2009 roku postępowania (znak.....) w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej ww. części przedmiotowej działki, które zostało zakończone wydaniem zakwestionowanej przez skarżącą decyzji.

Dodatkowo podkreślono, iż w związku z wątpliwościami skarżącej co do poprawności wyliczenia powierzchni wyłączonej z produkcji rolnej i wnioskowanej kontroli tegoż wyliczenia, zostały przeprowadzone oględziny na działce nr [....] obręb G. Pomiary wykonane na nieruchomości potwierdziły prawidłowość wyliczenia zawartego w ww. inwentaryzacji powykonawczej.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 lipca 2010 r., nr [....] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.P. zarzucając błędne zastosowanie przez organy art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady zaufania do organów administracji i zasady praworządności, błędne zastosowanie art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, błędne zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym dowodów, na których się oparł organ administracji wydając decyzję. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż kluczowa dla poprawnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest decyzja z dnia 7 marca 1996 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami (znak:.....), którą w punkcie 1 organ zezwolił E.P. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o powierzchni ogólnej 0,30 ha wchodzącego w skład nieruchomości oznaczonej jako działka [....] położonej w G. gm . [....] . Powierzchnia ta wyczerpuje cały obszar działki będącej przedmiotem postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, iż zezwolił na wyłączenie innej powierzchni gruntu, tj. 1,3 ara.

Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji, tj. niezgodności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem decyduje treści sentencji, co wynika z orzecznictwa przywołanego w skardze.

W związku z powyższym skarżąca wywodziła, iż zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a., decyzje organów obu instancji zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Urzędu Rejonowego w K. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami (znak:....) i jako takie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności.

Nadto skarżąca wskazała, iż brak jest podstaw do zmiany decyzji z dnia 1995 r. w trybie art. 145 k.p.a. oraz art. 156 ze względu na upływ czasu.

W dalszej części skarżąca uzasadniła zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Skarżąca podkreśliła, iż nie zgadzała się na wyłączenie z produkcji rolnej powierzchni 1,3 ara, dlatego zaskakujące i nieprawdziwe jest twierdzenie Kolegium o bezsporności wyłączenia z produkcji rolnej tylko 1,3 ara.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie m.in. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, a w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %.

O tym, że nastąpiło wyłącznie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy nie można mówić w sytuacji legitymowania się przez właściciela nieruchomości decyzją zezwalającą na takie wyłączenie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenie przedstawia zatem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 7 marca 1996 r., znak: [....] orzekająca w punkcie 1 o zezwoleniu "wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o powierzchni ogólnej 0,30ha (w tym: 0,0130ha RIIIa)" wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] położonej w G. gmina W. przeznaczonej pod budowę budynku mieszkalnego". Z adnotacji urzędowej zawartej na tej decyzji wynika, że jest ona ostateczna od dnia 2 kwietnia 1996 r. Korzysta zatem z domniemania zgodności z prawem do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a badanie legalności tej decyzji pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

Nie zmienia tej okoliczności fakt, iż już na pierwszy rzut oka dostrzegalna jest sprzeczność sentencji tej decyzji z jej uzasadnieniem, z którego wynika, że "zezwolono wnioskodawcy nieruchomości na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o łącznej powierzchni 0,0130 ha położonych w G. gm. [....] ". Nieprecyzyjna jest również sama sentencja decyzji. Podano bowiem w pierwszej kolejności, że wyłączeniu podlegają użytki rolne o powierzchni ogólnej gruntu 0,30ha, a w nawiasie uściślono, iż "w tym: 0,0130 ha RIIIa" wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr 200/2. Wynikałoby z tego, iż wyłączeniu uległ grunt o powierzchni 0,30 ha, w tym 0,130ha stanowiący użytki RIIIa, które to grunty wchodzą w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] . Natomiast działka nr [....] objęta wnioskiem ma całkowitą powierzchnię 0,30ha. Dodatkowo z uzasadnienia wynika, że wyłączeniu uległ grunt o łącznej powierzchni 0,0130 ha.

Organy zobowiązane były w tym stanie rzeczy przedsięwziąć kroki zmierzające do weryfikacji tej decyzji w trybach przewidzianych prawem, a przynajmniej do wnikliwej analizy i wykładni treści powyższej decyzji jako elementu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, gdyż brak było podstaw do arbitralnego przyjęcia, iż wskazaną decyzją – wbrew brzmieniu jej sentencji - zezwolono wnioskodawcy nieruchomości na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o łącznej powierzchni 0,0130 ha. Ustalenie obszaru gruntu wyłączonego z produkcji rolnej w 1996 r. jest podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie, gdyż od tego uzależniona jest dopuszczalność wydania kolejnej decyzji w zakresie wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolnej na działce nr [....] w G. gm. W.

Nie podejmując działań zmierzających do weryfikacji powyższej decyzji w trybach przewidzianych prawem i domniemując jej treść wbrew wyraźnej sentencji decyzji organy orzekające naruszyły art. 7 k.p.a., gdyż wydały decyzje bez wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie jest uzasadnione przyjęcie przez organy obydwu instancji, że w sposób niebudzący wątpliwości decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 7 marca 1996 r., znak: [....] wyłączono z produkcji rolnej grunt o powierzchni 0,0130 ha, a nie 0,30 ha jak to wynika z punktu 1 sentencji decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. stanowiącego, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia decyzji obu organów nie wynika bowiem, na jakiej podstawie organy przyjęły za niewątpliwe, iż wyłączeniu uległ grunt o powierzchni 0,0130ha.

W tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonej decyzji o zezwoleniu z urzędu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu oraz ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania tego gruntu na cele nierolnicze było przedwczesne. Organy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszyły przepisy postępowania dotyczące zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowały treść podjętego rozstrzygnięcia. Uchybienia te są tym istotniejsze, że w ich wyniku doszło do wydania decyzji nakładającej obowiązek na jej adresatkę.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny podjąć działania zmierzające do weryfikacji decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 7 marca 1996 r., znak: [....] . W sytuacji, gdy w świetle obowiązującego prawa weryfikacja taka nie byłaby możliwa, konieczne jest dokonanie przez organy wnikliwej analizy i wykładni treści powyższej decyzji jako elementu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem okoliczności, że wprawdzie decyzja administracyjna obejmująca rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowi integralną całość, jednakże do elementów konstytutywnych aktu administracyjnego należy rozstrzygnięcie decyzji, a nie jego uzasadnienie, którego rolą jest umotywowanie rozstrzygnięcia poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W toku postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzję organy analizy takiej nie dokonały, a rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracji, lecz kontrola ich działań. Aby sąd mógł ocenić poprawność dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego sprawy ocena taka musi być przedstawiona i wyjaśniona przez organ administracji. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny wziąć również pod uwagę okoliczność, że także decyzja Starosty [....] z dnia 22 maja 2009 r., znak: [....] jest decyzją ostateczną korzystającą z domniemania zgodności z prawem, a według art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Uchylając zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).