Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3589/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101f  ust. 1,  art. 101 f  ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1028/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1028/18, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] października 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., na podstawie art. 101f ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 z późn.zm. – w skrócie "P.o.ś.") w zw. z art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej w skrócie "k.p.a."), umorzył postępowanie w sprawie nałożenia na I. S.A. w upadłości likwidacyjnej w B. obowiązku wykonania badań środowiska gruntowo-wodnego na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (powstałej z podziału działki ewidencyjnej o nr [...]), obręb [...] B., na których znajdowały się dwa (zachodni i środkowy) z trzech dołów anilinowych Z. S.A., w związku z istniejącym na tym terenie historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi, oraz działki nr [...] obręb [...] w B., znajdującej się w obszarze migracji zanieczyszczeń w wodach podziemnych. Zdaniem organu brak jest przesłanek do nałożenia obowiązku wykonania badań gleby i ziemi przez podmiot na wspomnianych działkach, z uwagi na fakt, że wcześniej wykonywane badania nie wskazywały na istnienie zanieczyszczeń w glebie i ziemi.

Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w B., decyzją z [...] lutego 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Okręgowy w B. podniósł zarzut naruszenia: art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie działek ma charakter historyczny oraz naruszenie art. 101f ust. 1 P.o.ś., podczas gdy zastosowanie znaleźć powinny przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca nie są dotknięte wadami powodującymi konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawego.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii czy zanieczyszczenia terenu działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (powstałej z podziału działki ewidencyjnej o nr [...]), obręb [...] B. oraz działki nr [...] obręb [...] w B., znajdującej się w obszarze migracji zanieczyszczeń w wodach podziemnych, mogą mieć charakter historycznych zanieczyszczeń i tym samym czy zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie nałożenia na I. S.A. w upadłości likwidacyjnej w B. obowiązku wykonania badań środowiska gruntowo-wodnego, na których znajdowały się dwa (zachodni i środkowy) z trzech dołów anilinowych Z. S.A.

Definicja historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi została określona w art. 3 pkt 5a P.o.ś., natomiast przesłanki nałożenia obowiązku wykonania wspomnianych badań reguluje art. 101f ust. 1 P.o.ś. W literaturze wskazuje się, że rozstrzygnięcia wydawane na tej podstawie mają charakter fakultatywny, na co wyraźnie wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może", wskazującym na uznaniowość w działaniu organów administracji. Ustawodawca w art. 101f ust. 1 wskazał, że przemawiać za tym może umieszczenie nieruchomości w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi i gleby sporządzanych przez starostów lub zgłoszenie dokonane przez władającego powierzchnią ziemi. Wymienienie tych przesłanek zostało poprzedzone zwrotem "takie jak", z czego wynika, że ustawodawca dopuszcza także wystąpienie innych przesłanek uzasadniających wydanie decyzji nakładającej obowiązek. W związku z tym rozstrzygnięcia na podstawie art. 101f ust. 1 powinny być wydawane tylko wówczas, gdy z jakichś przyczyn wyniki badań przedkładanych przez zgłaszającego wystąpienie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi i gleby nasuwają zastrzeżenia albo gdy konkretna nieruchomość została zamieszczona w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń sporządzanym przez starostę na podstawie art. 101d ust. 6 bez wcześniejszego przeprowadzenia badań. W związku z tym zakres przedmiotowy sytuacji uzasadniających zastosowanie art. 101f ust. 1 jest mocno ograniczony (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska - komentarz, 2016).

Sąd podkreślił także, że skoro zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, szczególną rolę pełni jej uzasadnienie. Rolą organów jest bowiem przekonanie stron do słuszności podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organami orzekającymi były Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. jako organ I instancji i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ odwoławczy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska został powołany na mocy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i zgodnie z art. 121 ust. 1 jest centralnym organem administracji rządowej powołanym do realizacji zadań, o których mowa w art. 127 ust. 1, związanych z ochroną środowiska oraz zgodnie z ust. 3 pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że jest organem wyspecjalizowanym. Trudno zatem zarzucić, by przy podejmowaniu rozstrzygnięć nie posiłkował się fachową wiedzą swoich pracowników, czy ignorował kwestie dotyczące interesu społecznego, zwłaszcza życia i zdrowia ludzi.

W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nie nosi cech dowolności i zostało wydane po analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Bezspornym jest, że obszar trzech składowisk szlamu anilinowego: od strony zachodniej działka ewid. nr [...] obręb [...], składowisko środkowe działka ewid. nr [...] obręb [...], od strony wschodniej działka ewid. nr [...] obręb [...] i terenów sąsiadujących w zasięgu ich oddziaływania uległ degradacji zarówno substancjami organicznymi jak i nieorganicznymi. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w latach 1950-1991 produkowano i gromadzono m.in. na obszarze wskazanych działek anilinę i nitrobenzen. Po wygaszeniu produkcji aniliny doły i hałdy anilinowe zostały zlikwidowane. W latach 1993-1996 szlamy anilinowe zostały zutylizowane. Badania prowadzone w grudniu 2005 r., nie wykazały obecności zanieczyszczeń kwalifikujących ten teren do prowadzenia dodatkowych prac rekultywacyjnych. Z aneksu nr 1 do Raportu Sozologicznego - ocena zanieczyszczenia wybranych nieruchomości dawnych Z. S.A. w B. z czerwca 2015 r. wynika, że działka o nr [...] obręb [...] zlokalizowana jest w rejonie instalacji do produkcji Pianek, na północ od ul. [...], natomiast działka o nr [...] na wschód, pomiędzy działką [...] a magistralą kolejową. Obie działki są w większości porośnięte lasem. W trakcie funkcjonowania Z. nie prowadzono tu działalności produkcyjnej. Z podsumowania badań gleby i ziemi wynika, iż w większości analizowanych prób gruntów nie stwierdzono występowania związków organicznych w ilościach oznaczalnych: tj. węglowodorów alifatycznych i aromatycznych oraz związków chloroorganicznych (chlorobenzeny, chlorofenole, chlorowane alkany, chlorowane alkeny, chlorowane alkiny, fenoli, WWA, BTEX). Przy czym ponadnormatywne poziomy zanieczyszczenia rozpoznano dla terenu Izolowanego Składowiska Odpadów (ISO), szczególnie przy granicy ze składowiskiem przy ul. [...], tj. dla działek innych niż [...] i [...] z obrębu [...]. Z badań przeprowadzonych w ramach przedmiotowego opracowania wynika, iż w odniesieniu do działki o nr [...] i [...] obręb [...] brak śladów zanieczyszczenia (grunty spełniają standardy jakości) i brak konieczności remediacji terenu.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. organ przeprowadził również oględziny działek o nr [...],[...],[...],[...],[...]. Ustalono, że największy dół anilinowy jest obecnie porośnięty lasem (działka nr [...]). Natomiast średni dół anilinowy znajduje się między torami. Obecnie teren jest wyrównany, porośnięty gęstą roślinnością. Działka nr [...] została podzielona, a średni dół anilinowy jest obecnie na działce nr [...].

W przekonaniu Sądu I instancji z ustalonego stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, że w związku z prowadzeniem przez szereg lat m.in. na działkach nr [...],[...] i [...], obręb [...] w B., działalności polegającej na produkcji materiałów chemicznych obszar ten został dość silnie zdegradowany i zanieczyszczony. Na terenie całego kompleksu obejmującego m.in. te tereny przeprowadzono szereg badań, które wskazały, że nie tylko gleba ale i wody podziemne zostały zanieczyszczone. Przeprowadzone w latach 1987-1988 badania gruntu i wód podziemnych wykazały zanieczyszczenie środowiska m.in. aniliną, nitrobenzenem, jednak uznano, że prawdopodobną przyczyną tych zanieczyszczeń są przecieki z nieszczelnej kanalizacji produkcyjnej. W latach 1994-95 wywieziono 14 200 Mg szlamów poanilinowych z terenu hałdy. W 1995 r. zrekultywowano ok. 3,3 ha terenów w rejonie hałdy, z tego ok. 1,3 ha z rejonu składowania i ok. 2 ha terenów przyległych. Badania prowadzone w grudniu 2005 r. nie wykazały obecności zanieczyszczeń kwalifikujących ten teren do prowadzenia dodatkowych prac rekultywacyjnych gruntu. W roku 2006 opracowano "Projekt prac geologicznych zmierzających do określenia zasięgu strefy zanieczyszczeń wód podziemnych w północno-wschodniej części terenu Z. w B. " zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2006 r. Przeprowadzone wówczas badania wykazały zanieczyszczenie wód podziemnych aniliną i nitrobenzenem, natomiast badania gruntu nie wykazały przekroczeń norm względem obowiązujących przepisów. W 2008 r. rozpoczęto remediację in-situ obszaru zanieczyszczonego aniliną i nitrobenzenem zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Prace naprawcze ukończono w 2011 r. W świetle ustalonego stanu faktycznego oraz fachowej wiedzy pracowników organu należało uznać, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zgodnie z art. 4 tej ustawy jej przepisów nie stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, która zaistniała przed dniem [...] kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem [...] kwietnia 2007 r., a także jeżeli od emisji lub zdarzenia, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku, upłynęło więcej niż 30 lat, w tym do historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 6 pkt 1 za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości, zaś zgodnie z art. 6 pkt 11 lit. c za szkodę w środowisku rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Skoro ze stanu faktycznego wynikało, że osadniki i hałda anilinowa funkcjonowały w latach 1950-1991, a w latach 1993-1996 szlamy anilinowe zgromadzone na działkach [...],[...] zostały zutylizowane organy miały podstawy do przyjęcia, że zanieczyszczenia terenu tych działek oraz działki [...] mogą mieć charakter historycznych zanieczyszczeń. Działania, które powodowały zanieczyszczenie tych działek zostały zakończone przed dniem [...] kwietnia 2007 r. Spełniona została zatem przesłanka przepisu art. 101f ust. 1 P.o.ś., bowiem po zakończeniu działalności na tych działkach i poddaniu ich w 2008 r. remediacji nie prowadzono na nich działalności mogącej powodować szkody w środowisku. Nie zwiększyła się zatem ilość substancji niebezpiecznych oddziałująca negatywnie na środowisko. Wobec tego organy nie naruszyły prawa wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o niewadliwie ustalony stan faktyczny, na podstawie art. 101f ust. 1 P.o.ś. Organ odniósł się również do opracowania wykonanego przez Akademię Górniczo Hutniczą w Krakowie pt.: "Kompleksowa ocena stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie dawnych Z. w B. wraz z określeniem wykazu działań koniecznych dla skutecznej remediacji" opracowanej w czerwcu 2016 r., na które powołuje się skarżący. Organ przyjął, że wyniki płynące z tego opracowania nie wpłynęły na wynik postępowania w niniejszej sprawie bowiem dotyczyły głównie badań wód podziemnych, ponadto opracowanie to odnosiło się do badania gruntów w rejonie składowiska odpadów przemysłowych "[...]", tj. do innego obszaru niż rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw by te wyjaśnienia kwestionować.

Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a., skoro swoje rozstrzygnięcia oparły na podstawie istniejących badań przedmiotowego terenu - odnoszącego się do ziemi, wyjaśnień syndyka oraz oględzin nieruchomości. Organy prawidłowo uzasadniły zaskarżone decyzje i wyjaśniły, dlaczego m.in. powyższe opracowanie AGH w Krakowie, czy też pisma kierowane przez inne podmioty, nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 101f ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów, w konsekwencji czego wadliwie przyjęto, że wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] października 2017 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nałożenia na I. S.A. w upadłości likwidacyjnej z/s w B. obowiązku wykonania badań środowiska gruntowo-wodnego na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (powstałej z podziału działku ewidencyjnej nr [...]) obręb [...] B., na których znajdowały się dwa z trzech dołów anilinowych Z. S.A., w związku z istniejącym na tym terenie historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi, oraz działki nr [...] obręb [...] B., znajdującej się w obszarze migracji zanieczyszczeń w wodach podziemnych, nie narusza przepisów prawa materialnego, podczas gdy ustalenia organu w sprawie wskazują na istnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 101 f ust. 1 P.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Z uwagi na brak wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych przez jej autora.

Podniesiony pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji jedyny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101f ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że pod pojęciem "błędnej wykładni" przepisów prawa materialnego należy rozumieć nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia. Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie przez autora skargi kasacyjnej, jaką wykładnię konkretnego przepisu dokonał Sąd I instancji i z jakich powodów jest ona, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, błędna oraz jaka powinna być prawidłowa wykładania przepisu prawa materialnego. Natomiast pod pojęciem "błędnego zastosowania" przepisu prawa materialnego rozumie się tzw. błąd subsumcji, a więc błędne uznanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wnoszący skargę kasacyjną winien wyjaśnić, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który Sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Jednocześnie podkreślić trzeba, że autor skargi kasacyjnej dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku powinien zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędniej wykładni przepisów prawa materialnego nie został poprawnie zbudowany. Brak jest bowiem bliższego wyjaśnienia ze strony wnoszącego skargę kasacyjną Prokuratora, dlaczego neguje przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego i jak, w jego przekonaniu, należy prawidłowo odczytywać ich treść. Niemniej jednak lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że istotą analizowanego zarzutu jest, nie jak wskazano w petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, lecz zarzut błędnego zastosowania art. 101f ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

Otóż, autor skargi kasacyjnej podziela pogląd Sądu wyrażony w ślad za organami obu instancji w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy, a mianowicie, że w latach 1950-1991 na działkach nr [...],[...] i [...] prowadzona była działalność produkcyjna materiałów chemicznych, obszar ten jest silnie zdegradowany i zanieczyszczony. Działania, które skutkowały zanieczyszczeniem działek zostały zakończone przed [...] kwietnia 2007 r., co w konsekwencji uzasadnia wniosek, że podstawą prawną wydanej przez organy administracyjne decyzji winien być art. 101f ust. 1 P.o.ś. Prokurator za trafne uznał również stanowisko Sądu I instancji, że nałożenie przez organ obowiązku, o jakim mowa w przywołanym przepisie ma charakter fakultatywny - co wynika z samego brzmienia przepisu. Zauważył jednak, że pomimo zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 101f ust. 1 P.o.ś., organ nie zaniechał nałożenia wzmiankowanego obowiązku w drodze decyzji, mającej charakter uznaniowy, lecz umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem, według autora skargi kasacyjnej, w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Z ustaleń organów obu instancji, zaaprobowanych przez Sąd wynika, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania na podstawie art. 101f ust. 1 P.o.ś. Zatem, w sytuacji, gdy organ uznał, iż nałożenie obowiązku przeprowadzenia stosownych badań gleby i ziemi nie jest uzasadnione, winien zakończyć postępowanie decyzją odmawiającą nałożenia takiego obowiązku, a nie decyzją umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Oceniając zasadność umorzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wyjaśnić trzeba, że decyzja orzekająca o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość ma charakter formalny (procesowy), ponieważ nie rozstrzyga ona o istocie sprawy (kończy sprawę w danej instancji). W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wyróżnia się przy tym bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Do przedmiotowych przyczyn umorzenia postępowania zalicza się: brak przedmiotu postępowania z uwagi na cywilny charakter sprawy (zarówno wtedy, gdy nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania jak i w wtedy, gdy utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania); utratę przez organ zdolności do prowadzenia postępowania na skutek zmiany przepisów prawnych; pierwotny lub następczy brak podstaw prawnych do konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze decyzji, bo uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa; zmianę okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają osiągnięcie celu postępowania. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego.

Z kolei wydanie decyzji merytorycznej – negatywnej, czy też mówiąc inaczej odmownej, w odróżnieniu od decyzji umarzającej postępowanie, jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty (merytorycznym). Powinno mieć ono co do zasady pierwszeństwo przed umorzeniem. Trzeba bowiem widzieć różnicę pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno by prowadzone. Jeżeli bowiem strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, pod red. H. Knysiak-Sudyki – Lex; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wydanie, wydawnictwo C.H. Beck – B. Adamiak, J. Borkowski, s. 564; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, J. Wegner – Lex; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 10 stycznia 1988 r. SA/Wr 957/88 - opubl. ONSA 1989/1/22, Lex nr 10048; wyrok NSA z 27 września 2017 r. II OSK 135/16 – Lex nr 2411915). Powyższe stanowisko nie jest jednak jednolite w judykaturze sądów administracyjnych.

Zastosowany w rozpatrywanej sprawie przepis art. 101f ust. 1 P.o.ś. nie precyzuje, w jaki sposób (czy decyzją merytoryczną, czy decyzją formalną) regionalny dyrektor ochrony środowiska, powinien zakończyć postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi, w sytuacji gdy stwierdzi brak przesłanek do nałożenia obowiązku wykonania badań na władającego powierzchnią ziemi będącego podmiotem korzystającym ze środowiska. Trzeba mieć przy tym na względzie, że analizowane postępowanie, co wynika expressis verbis z art. 101f ust. 5 P.o.ś., organ wszczyna z urzędu, a nie na żądanie strony. W takiej sytuacji wydanie przez właściwy organ decyzji procesowej, umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie może być traktowane jako naruszenie prawa w stopniu rzutującym na wynik sprawy. Zakończenie postępowania decyzją merytoryczną o odmowie nałożenia obowiązku wykonania badań w trybie art. 101f ust. 1 P.o.ś. prowadziłoby zasadniczo do identycznego skutku prawnego co decyzja umarzająca postępowanie. W obu wypadkach organ stwierdza brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści. Wreszcie obie decyzje są zaskarżalne i mogą zostać zweryfikowane najpierw w trybie administracyjnym, a następnie w toku postępowania sądowego. Zatem w sytuacji, gdy organ w rozpatrywanej sprawie prowadził postępowanie z urzędu i stwierdził, że brak jest przesłanek do nałożenia obowiązku wykonania badań gleby i ziemi przez podmiot na działkach nr [...],[...] i [...], z uwagi na fakt, że wcześniej wykonywane badania nie wskazywały na istnienie zanieczyszczeń w glebie i ziemi, nie sposób dopatrzyć się wyższości decyzji merytorycznej (negatywnej) nad decyzją umarzającą postępowanie, skoro obie są równoważne w skutkach dla stron postępowania. Dodać nadto trzeba, że Prokurator podobnie jak i I. S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w B. w dotychczas prowadzonym postępowaniu administracyjnym i sądowym nie podważały prawidłowości zakończenia postępowania decyzją orzekającą o jego umorzeniu, zamiast decyzją o odmowie nałożenia obowiązku przeprowadzenia badań. Zarzut tej treści został po raz pierwszy podniesiony dopiero w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut błędnego zastosowania art. 101f ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Skoro więc w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do usunięcia z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, Sąd I instancji prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.