Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1102/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2, art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka/ spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. D., D. M., I. K., J. G., J. S. i L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postepowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących T. D., D. M., I. K., J. G., J. S. i L. K. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Rz 1102/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r., nr [...] Starosta [...] po rozpoznaniu wniosków T. D., Z. K., I. K., L. K., J. G., J. S., W. B., E. S., R. C., R. M., D. F., H. K., J. B., G. P., M. C., M. S., I. P., K. S., J. S., D. M., H. K., J. K., A. K., A. R. P.H.U. "[...]", T. L. – "[...]", A. K. i A. K. złożonych na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanegoi udzielenia Gminie [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Rewitalizacja Rynku [...]" na działkach nr ewid. 1631, 1638/1 położonych w B.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] odmówił uchylenia w trybie wznowieniowym wskazanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że inwestycja obejmuje przebudowę płyty rynku, układu drogowego, chodników, przebudowę i budowę oświetlenia, budowę i przebudowę kanalizacji deszczowej, przyłącza wodociągowego sieci energetycznej, budowę obiektów małej architektury i zieleni. Wszystkie roboty prowadzone będą na płycie Rynku w granicach działek inwestora (nr ewid. 1631 i 1638/1) i wyłącznie te działki stanowią obszar oddziaływania obiektu. Tym samym nieruchomości wnioskodawców w żadnym przypadku nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że "żaden z wnioskodawców" nie mógł być uznany za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu, brak jest zatem podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Ponadto część wnioskodawców jest jedynie najemcami lub dzierżawcami, co uzasadnia ich interes faktyczny a nie prawny.

Od tej decyzji odwołania wnieśli: T. L., I. K., Z. K., D. M., J. G., T. D., L. K., J. S. i J. S. W odwołaniach tych zaskarżyli także postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2012r.,nr [...], wydane w sprawie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wnieśli o wstrzymanie z urzędu lub na wniosek zaskarżonej decyzji, o przywrócenie ruchu pojazdów na rynku [...] z uwagi na utrudnienia w prowadzonej działalności gospodarczej poprzez brak miejsc parkingowych przy dostawie towarów do sklepu i w dotarciu do klientów (...), skargę na tryb działania-postępowania Starosty w całym cyklu, tj. w okresie sprzed wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia wydania decyzji w dniu "[...] maja 2012" oraz o natychmiastowe wstrzymanie prac remontowych Rynku [...] na podstawie art. 152 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołań zarzucili, że zarówno zaskarżone postanowienie o wznowieniu postępowania, jak i zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2012r., zostały wydane przez Starostę [...] z naruszeniem właściwości rzeczowej (art. 19 i 20 k.p.a.) bez uwzględnienia dewolucji kompetencji oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i złamaniem procedur prowadzenia postępowania administracyjnego (rozdział 1 i 2 k.p.a.). Starosta [...] prowadząc postępowanie z wniosku Gminy [...] dla rewitalizacji rynku [...] świadomie nie zawiadomił 27 stron o wszczęciu takiego postępowania, o czynnościach podejmowanych w trakcie postępowania oraz o samej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r.

Zarzucili także, że Starosta nie powiadomił o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pomimo iż na działkach przylegających do terenu budowy znajdują się obiekty wpisane do rejestrów zabytków oraz naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 9 czerwca 2010r. w sprawie udzielenia pomocy na rewitalizację (Dz. U. Nr 117, poz. 787), pozbawiając mieszkańców i przedsiębiorców prawa uczestniczenia i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji.

Starosta błędnie zinterpretował pojęcie "zarządcy nieruchomości" ograniczając to pojęcie do jednostki organizacyjnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, co jest niezgodne z intencją ustawodawcy i zostało potwierdzone treścią wyroku NSA z dnia 15 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1510/06. Świadczy to o wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia o wznowieniu postępowania. Nadto treść tych aktów nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Starosta błędnie przeprowadził postępowanie, gdyż w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a k.p.a), a nie postanowienie o wznowieniu postępowania i decyzję.

W sprawie widoczny jest brak obiektywizmu oraz stronniczość, co przemawia za przekazaniem sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę organowi wyższego stopnia, a następnie wyznaczenie organu do merytorycznego rozpatrzenia sprawy innego niż Starosta [...]. W niniejszej sprawie powinien być też wyłączony pracownik, który podpisuje wszystkie postanowienia i decyzje z upoważnienia Starosty [...].

Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 2, art. 142, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można wyróżnić dwa etapy. Podanie o wznowienie postępowania prowadzi jedynie do wszczęcia postępowania wstępnego, w którym zbadaniu podlegają jedynie formalne podstawy wznowienia, a więc czy z żądaniem wznowienia występuje strona, czy zachowany został przez nią termin (art. 148 k.p.a.) i czy powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. Powyższy etap postępowania wznowieniowego kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.), bądź postanowieniem o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Organ zauważył, że co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

W toku drugiego etapu postępowania wznowieniowego, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a. prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a następnie następuje wydanie jednej z decyzji wskazanych w art. 151 k.p.a.

Ustalenie we wstępnej fazie - poprzedzającej formalne wszczęcie postępowania, tj. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania - iż podanie o wznowienie postępowania złożone zostało po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a., skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja i poprzedzające ją postanowienie o wznowieniu postępowania są przedwczesne.

Organ wyjaśnił, że zaskarżenie postanowienia w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. nie jest podstawą do wydania odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia), które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia. W przypadku, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy powinien uwzględnić tę okoliczność poprzez uwzględnienie odwołania i wydanie w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, bowiem postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. jest wadliwe z uwagi na fakt, iż organ I instancji bez dokonania ustaleń w zakresie zachowania terminu do wniesienia podań w sprawie wznowienia postępowania wydał postanowienie o jego wznowieniu, a następnie zaskarżoną decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez wnioskodawcę, a w przypadku braku dowodu przeciwnego organ może uznać za wystarczające nawet oświadczenie wnoszącego podanie. W konkretnym przypadku jedynie osoby, których podpisy widnieją pod treścią wniosku z dnia 18 kwietnia 2012 r. wskazały datę 13 kwietnia 2012r. jako datę powzięcia wiadomości o decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast pozostałe osoby nie podały żadnej informacji (daty) w tym zakresie. Wobec tego przedwczesne jest stwierdzenie organu, iż wszyscy wnoszący dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie pozwolenia na budowę w dniu 13 kwietnia 2012 r.

Zastrzeżenia organu wzbudziła również skuteczność wniesienia podania przez spółkę cywilną "[...]" w S., która nie ma zdolności do czynności prawnych, nie może więc być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego obowiązkiem organu jest ustalenie wspólników tej spółki (poprzez dołączenie do akt stosownego dokumentu, np. umowy spółki), a następnie wezwanie ich do modyfikacji żądania w zakresie wskazania wspólników spółki (obok jej nazwy) oraz podpisania podania.

Organ podał, że niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia w sprawie wznowienia postępowania.

Wojewoda wskazał, że niezasadny jest zarzut odwołania, iż Starosta [...], który wydał kwestionowaną decyzję w ostatniej instancji jest niewłaściwy w sprawie wznowieniowej. W konkretnym przypadku nie wystąpiły bowiem okoliczności uzasadniające dewolucję kompetencji na organ wyższego stopnia, o jakiej mowa w art. 150 § 2 k.p.a. Orzekanie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko wówczas, kiedy naruszenie prawa stanowiące podstawę wznowienia stanowiło świadome działanie organu, należy przy tym wykazać związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

W dniu 23 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga T. D., T. L., D. M., Z. K., J. G., I. K., K. S., L. K., J. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. wskazaną powyżej.

Skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

3. rozstrzygnięcie czy właściwy organ po wydaniu własnej decyzji z dnia [...] września 2012r., nr [...] i postanowienia z dnia [...].09.2012r., nr [...] tj. Wojewoda [...] wysłał je skarżącym i wyznaczył im nowy termin do załatwienia sprawy;

4. sprawdzenie opieszałości działania przez Wojewodę [...] w tej sprawie;

5. natychmiastowe wstrzymanie prac budowlanych przy inwestycji Gminy [...] pod nazwą "Rewitalizacja Rynku [...] i przeprowadzenie właściwego postępowania w sprawie remontu rynku [...], w tym geodezyjnego czy geologicznego przez inny organ niż Starosta [...] z uwagi iż Starosta [...] jest stronniczy w tym postępowaniu;

6. uchylenie wydanego z naruszeniem prawa pozwolenia na budowę i w konsekwencji projektu budowlanego;

7. wyciągnięcie konsekwencji wobec osób prowadzących to postępowanie i odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji w Starostwie [...] i u Wojewody [...] w tej konkretnej sprawie widniejących w tak zwanej "metryce sprawy";

8. przywrócenia miejsc parkingowych na Rynku [...] w ilości sprzed remontu;

9. sprawdzenie terminowości załatwienia spraw przez Wojewodę [...] tj. w terminach wyznaczonych pismami wydanymi przez organ niewłaściwy w sprawie tj. Urząd Wojewódzki [...] Delegatura [...] z dnia 14.08.2012r. znak [...] i znak [...] z dnia 16.08.2012r. tj. do dnia 21.09.2012r. ( postanowienie i decyzję nadano w Urzędzie pocztowym w K. po wyznaczonym terminie do jej załatwienia tj. dopiero w dniach 24-27 września 2012r.),

10.sprawdzenie nie rozpatrzenia i nie odniesienia się przez Wojewodę [...] w trybie odwoławczym do zarzutów i wniosków podniesionych w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2012r., nr [...] dot. wznowienia postępowania oraz w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] dotyczącej odmówienia uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i wykonanie robót budowlanych Gminie [...] dla inwestycji p.n. "Rewitalizacja Rynku [...]" tj.

- do wstrzymanie urzędu lub na wniosek w trybie odwoławczym decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012r., gdyż jest nieprawomocna w trybie postępowania administracyjnego,

- przywrócenia ruchu pojazdów na rynku [...] z uwagi na utrudnienia w prowadzonej działalności gospodarczej poprzez brak miejsc parkingowych i komplikacjami przy dostawie towarów do sklepu i dotarciem klientów, co wpływa na spadek obrotów o około 50-60%.

skargi na tryb działania-postępowania Starosty [...] w całym cyklu postępowania tj. w okresie przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. do dnia wydania decyzji w dniu [...] czerwca 2012r.,

wyznaczenia innego niż Starosta [...] organu do przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie,

wyłączenia pracownika Starosty [...] podpisującego decyzje w jego imieniu,

nie zawiadomienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o postępowaniu w sprawie wydania dla Gminy [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. i z dnia [...] czerwca 2012r. pomimo, iż na działkach przylegających do terenu budowy znajdują się obiekty wpisane do odpowiednich rejestrów zabytków

naruszenia przez Starostę [...] w wydanych decyzjach i postanowieniach w sprawie treści przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 9 czerwca 2010r. w sprawie udzielania pomocy na rewitalizację w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 117, poz. 787) z Funduszy Unii Europejskiej nie dając mieszkańcom i przedsiębiorcom na Rynku [...] prawa do uczestniczenia i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej,

braku odniesienia się przez Starostę [...] w przedmiotowej decyzji pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego,

braku odniesienia się przez Starostę [...] w decyzji do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości przyległych do rynku [...] wydającego decyzję dla Gminy [...],

nie zbadania z urzędu przez Starostę [...] swojej właściwości zgodnie z art. 19 k.p.a. ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 150 § 2 k.p.a. - przyczyny wznowienie postępowania powstały w związku z jego działalnością (na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 § 1 k.p.a.),

odmówienia niektórym osobom w tym postępowaniu dopiero w samej decyzji z dnia [...] czerwca 2012r. występowania w charakterze stron postępowania,

naruszenia procedur z K.P.A. i ustawy prawo budowlane przez Starostę [...] w całym cyklu postępowania w sprawie inwestycji Gminy [...],

trybu postępowania Starosty [...] w sprawie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] tj. braku powiadomienia stron postępowania, gdyż jest odmienne - całkowicie różne od byłego już Urzędu Rejonowego [...] Biuro [...] Referat Architektury i Nadzoru Budowlanego, ul. [...] w sprawie wydania decyzji z dnia [...] marca 1998r., znak [...] w sprawie wniosku Burmistrza Gminy [...] dot. wydania pozwolenia na remont kapitalny budynku ratusza [...] z adaptacją na budynek administracyjny podpisany z upoważnienia Kierownika Urzędu przez Zastępcę Kierownika Oddziału Architektury i Nadzoru Budowlanego tj. tą samą osobę, która podpisuje wszystkie decyzje i postanowienia z upoważnienia Starosty [...]. powiadomił o tej decyzji z dnia [...] marca 1998r. mieszkańców i przedsiębiorców [...] rynku jako strony postępowania w pkt. 3 dotyczącym jej otrzymania "Właściciele nieruchomości zgodnie z wypisem z rejestru gruntów". Dziwne zdaniem skarżących jest, że wtedy dla organu administracji samorządowej (państwowej) mieszkańcy i przedsiębiorcy byli stroną postępowania, gdy prace budowlane odbywały się w środku budynku Ratusza, a teraz na zewnątrz nie są już stroną wg Starosty [...] z uwagi na to, iż nie zostali powiadomieni o postępowaniu w sprawie wniosku Gminy [...] i decyzji wydanej dla tejże Gminy z dnia [...] kwietnia 2011r.

11. sprawdzenie dlaczego sam Wojewoda [...] nie zareagował i nie odniósł się w żaden sposób do wniosków skarżących podnoszonych w zażaleniu i odwołaniu od postanowienia i decyzji Starosty [...] tj.

- nie zawiadomił Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż prace budowlane prowadzone przez inwestora Gminę [...] prowadzone są w sąsiedztwie zabytkowego budynku przy ulicy [...] - wpisanego do rejestru zabytków,

- nie wstrzymał z urzędu czy na ich wniosek prac budowlanych na rynku

Prawomocnym postanowieniem z dnia 4 lutego 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargi J. S., K. S., T. L. oraz Z. K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dodać też należy, że wyżej opisanej kontroli sąd administracyjny dokonuje w określonej kolejności, nieprzypadkowej z tego względu, że stwierdzenie wystąpienia określonych naruszeń prawa powoduje zbędność dalszego badania. W pierwszej kolejności Sąd kontroluje czy występują wady dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W razie negatywnego wyniku w tym zakresie, następnie sąd bada czy nie występuje naruszenie przepisów postępowania i dopiero w razie braku stwierdzenia takich uchybień – sąd może przystąpić do zbadania czy nie zostało naruszone prawo materialne. Tylko bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego może stanowić podstawę do subsumpcji przepisów prawa materialnego.

Na wstępie zauważyć też trzeba, że nie wszystkie kwestie podnoszone przez skarżących mogły zostać rozstrzygnięte w sprawie, która jest przedmiotem rozpoznania przez WSA. Ponieważ skargą zostały objęte decyzje to zakres kontroli dokonywanej w ramach tego postępowania nie obejmował "opieszałości działania Wojewody", bo kwestie bezczynności czy przewlekłości badane są w odrębnym postępowaniu ze skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Sąd nie jest także władny w ramach niniejszej sprawy do wyciągnięcia konsekwencji wobec osób prowadzących postępowania administracyjne, nie jest władny do uchylenia w jego ramach decyzji o pozwoleniu na budowę (przedmiotem niniejszego postępowania są bowiem decyzje zapadłe w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym w/w pozwolenia). Sąd nie ma też uprawnień do przywrócenia miejsc parkingowych na Rynku [...], w ilości sprzed remontu.

Jeszcze raz podkreślić należy, że kwestie merytorycznej zgodności z prawem decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r. wykraczają poza ramy postępowania, które jest przedmiotem kontroli Sądu w tej konkretnej sprawie. Sąd nie jest uprawniony do orzekania niejako "za organy administracji", nie jest też "trzecią instancją" w sprawie administracyjnej. Z tego też względu nie miały znaczenia dla rozpatrzenia sprawy okoliczności wskazane w złożonym w sprawie piśmie procesowym z dnia 13 marca 2013 r.

Działając w ramach wcześniej przedstawionych kompetencji Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, choć w zasadniczym zakresie z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu.

Poza sporem pozostaje, że osoby fizyczne, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy [...] na inwestycję pod nazwą "Rewitalizacja Rynku [...]" na działkach nr 1631 i nr 1638 nie brały udziału jako strony w tamtym postepowaniu.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy administracyjnej wynika, że w dniu 18 kwietnia 2012 r. do Burmistrza [...] wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją w przedmiocie rewitalizacji płyty Rynku [...]. Wniosek ten podpisali T. D., I. K., L. K., J. G., Z. K., E. S., D. M., W. B. oraz H. K. W/w wskazali, że nie brali udziału w tamtym postępowaniu, chociaż w ich ocenie powinni być jego stronami. W treści tego pisma zostało wskazane, że w/w osoby dowiedziały się o decyzji z ogłoszenia zamieszczonego na tablicy informacyjnej w dniu 13 kwietnia 2012 r. T. D. nie przedłożył pełnomocnictwa od "innych mieszkańców i najemców Rynku", którzy według brzmienia podania mieli także je składać.

Po przekazaniu sprawy do Starosty [...], w dniu 16 maja 2012 r. wpłynęły kolejne podania o wznowienie postępowania we wzmiankowanej sprawie pochodzące od J. B., R. C., M. C., D. F., A. K., J. K., H. K., T. L., R. M., G. P., I. P., A. R., M. S., J. S., K. S., J. S. oraz A. K. (spółka cywila [...]). Osoby te powoływały się na okoliczność, że są najemcami, dzierżawcami bądź właścicielami nieruchomości znajdujących się przy Rynku [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., które także było kwestionowane w niniejszej sprawie, Starosta [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, wyżej opisaną na wniosek wcześniej wymienionych osób, w tym także na wniosek A. K. (co do której na podstawie oświadczenia złożonego przez T. D. ustalono, że jest wspólniczką spółki cywilnej [...]).

Nie jest kwestionowany przedstawiony na wstępie przebieg postępowania administracyjnego w sprawie wznowieniowej. Z akt sprawy nie wynika, aby osoby, które podanie o wznowienie złożyły później niż w dniu 18 kwietnia 2012 r. wskazały kiedy dowiedziały się o decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w przedmiocie rewitalizacji Rynku [...].

Przechodząc do oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu niewłaściwości organów, bo uznanie jego zasadności mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 150 §1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Taka jest ogólna zasada, która nie znajdzie zastosowania w przypadku, o którym mowa w § 2. Stosownie do tego przepisu, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. (czyli mamy w tym wypadku do czynienia z wyjątkiem od ogólnej zasady). W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo wskazał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do dewolucji kompetencji. Wypada zauważyć, że wszystkie podstawy wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. są naruszeniami prawa, jednak nie każdą z nich można uznać za taką, której "przyczyną jest działalność organu", który wydał decyzję w ostatniej instancji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że art. 150 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 § 1k.p.a. Organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19k.p.a.) i w razie gdy ustali, iż w związku z jego działalnością powstały podstawy do wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu właściwego – organu wyższego stopnia. Słowa "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu" zawarte w art. 150 § 1k.p.a. należy interpretować jako odesłanie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny – NSA – w wyroku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. I OSK 1857/10 – Lex nr 1070810). Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1401/10 (Lex nr 1068396), NSA stwierdził, że "przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania". Zdaniem prof. B. Adamiak może to być niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu, świadome niezawiadomienie strony lub pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub jego czynnościach (tak B. Adamiak [w:] Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego – 2011 r., s. 580). Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu (tak NSA w wyroku z dnia 3 października 1988 r., sygn. akt II SA 165/88 – niepubl.). Działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. to takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłoby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone..." (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11 – Lex nr 1215853). Jak wynika z powyższego, chodzi tu o pewien element złej woli, a więc świadome działanie osób zaangażowanych w wydanie kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu nie można uznać za taki przypadek interpretacji przepisów prawa materialnego – w tym przypadku art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którymi stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor i właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym tym obszarem jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w której organ nie znajduje naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, najemców lub dzierżawców i z tego powodu nie uznaje ich za strony. Nawet więc ewentualnie błędna wykładnia tych przepisów nie świadczy o świadomym, nacechowanym złą wolą pominięciu osób, które w ich ocenie - powinny mieć przymiot strony.

Inna interpretacja przepisu art. 150 § 2 k.p.a. prowadzić musiałaby do wniosku, że w przypadku sprawy o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadą jest dewolucja kompetencji a wyjątkiem zasada ogólna, co wypaczałoby sens takiego sformułowania tych przepisów przez ustawodawcę. Zdaniem Sądu w oparciu o akta sprawy nie można aktualnie stwierdzić, że zaistniały podstawy zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. Nie każde naruszenie prawa wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jest działalnością organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. Nie każde więc wskazanie podstawy wznowienia jest przyczyną tego wznowienia wywołaną działalnością organu.

Przechodząc do oceny naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd stwierdził, że takie naruszenia występują. Błędne jest bowiem stanowisko organu II instancji, że "zaskarżenie postanowienia w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. jest podstawą do wydania odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia), które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób". W następnym już zdaniu na str. 6 zaskarżonej decyzji organ przeczy sam sobie wskazując, że "w przypadku, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy powinien uwzględnić tę okoliczność poprzez uwzględnienie odwołania i wydanie w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia". Wskazać należy, że czym innym jest przewidziane w art. 142 k.p.a. uprawnienie strony do zaskarżenia w odwołaniu od decyzji postanowienia, na które nie służy zażalenie, a czym innym rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie. Nie wystarczy jedynie napisać w uzasadnieniu decyzji, że "uchyla się postanowienie", należy tę kwestię rozstrzygnąć. Samo uchylenie decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia decyzji własnej w postępowaniu wznowieniowym (takie jest rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji) nie powoduje automatycznie uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeśli w sentencji decyzji nie zamieszczono rozstrzygnięcia w tej kwestii a w uzasadnieniu wskazuje się na uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie, to powyższe jest wyraźną i oczywistą sprzecznością pomiędzy powyższymi częściami decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych późniejsze – po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania – ustalenie, iż złożenie podania o wznowienie postępowania nastąpiło z uchybieniem terminu stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. , sygn. akt II OSK 889/11 – Lex nr 1221362) albo decyzji o odmowie uchylenia decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09 – Lex nr 737704).

Nawet więc przedwczesne wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przekreśla zakończenia wznowionego już postępowania odpowiednią decyzją. Stwierdzić więc należy, że decyzja Wojewody, która jest decyzją kasacyjną, której rozstrzygnięcie jest sprzeczne z uzasadnieniem, w której organ ten uchyla jedynie zaskarżoną decyzję Starosty [...] a w uzasadnieniu wskazuje, że uchyla także postanowienie o wznowieniu postępowania, w sytuacji gdy w rzeczywistości taki skutek nie nastąpił, bo nie ma rozstrzygnięcia w tym zakresie, narusza przepis art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady organ II instancji ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. może znaleźć zastosowanie tylko w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W świetle wcześniej przedstawionych możliwości dotyczących rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania w sytuacji, gdy okazało się, że podanie zostało wniesione z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. uzasadnienie podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji nie przystaje do przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarg wskazać należy, że zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda są organami administracji publicznej, które dla wykonania swych zadań posiadają właściwe urzędy – Starostwo Powiatowe oraz Urząd Wojewódzki. Wysłanie więc pism odbywa się przez pracowników tych urzędów i nie zawsze może ono nastąpić w dniu wydania decyzji czy postanowienia. Oczywistym jest, że wysłanie tych pism, tj. zwykle nadanie ich w urzędzie pocztowym powinno nastąpić niezwłocznie. W praktyce jednak z różnych powodów czasem może upłynąć kilka dni pomiędzy sporządzeniem decyzji a jej nadaniem do adresatów. Wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy leży w gestii osoby kierującej pracą danego urzędu.

Wojewoda wskazał też na okoliczności związane ze złożeniem podania "przez spółkę cywilną [...]". Rzeczywiście w aktach brak dokumentów, które wykazywałyby skład osobowy tej spółki, a spółka cywilna nie ma zdolności prawnej. Taką zdolność mają wspólnicy. Podanie zostało podpisane przez A. K. Wskazywane przez Wojewodę związane z powyższą kwestią okoliczności powinny być wyjaśnione przed wznowieniem postępowania, ale uchybienie w tym zakresie, w razie utrzymania w mocy decyzji organu II instancji nie mogłoby być usunięte na takim etapie, skoro uchylenie decyzji odmawiającej uchylenia własnej decyzji we wznowionym postępowaniu automatycznie nie powoduje uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania. Pozostawienie więc w obrocie prawnym decyzji, która w rzeczywistości nie wywoływała skutku, który miała wywołać w zamierzeniu organu było niemożliwe, bo prowadziłoby wprost do dalszych naruszeń przepisów postępowania. Organ I instancji badałby dopuszczalność wznowienia w sytuacji kiedy w sprawie było wydane postanowienie o wznowieniu postępowania i postanowienie to w rzeczywistości nie zostało uchylone przez organ II instancji.

Wskazywane uchybienia obligowały więc Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wobec powyższego Sąd nie mógł odnieść się do kwestii czy w istocie skarżący i pozostałe osoby, które złożyły podanie o wznowienie postępowania powinny były brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., bo byłoby to przedwczesne.

W ponownym postępowaniu odwoławczym organ II instancji rozpozna ponownie odwołanie i wyda decyzję stosowną do okoliczności sprawy mając na uwadze, że decyzja powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a. w szczególności jej rozstrzygnięcie powinno korespondować z uzasadnieniem, a jeśli zamiarem organu będzie uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania, wyda w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie.