Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 280/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 61 par. 1 i 4, 64, 77. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].11.2007r. znak [...], [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i 4, art. 41, art. 42, art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 94 nr 89 poz. 415 z późn.zm. ) oraz w związku z art. 62 k.p.a. - stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].12.1998r. znak [...], zmienionej decyzją z dnia [...].03.2000r. znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] z apartamentami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...], oś. [...] w K.

Orzekając w ten sposób podano, że ostateczną decyzją z dnia [...].12.1998r. znak [...] Prezydent Miasta, na wniosek J. W., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji stwierdzając, że jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta. Stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji został określony termin jej ważności-31.12.1999r.

Następnie, na wniosek inwestora, wyżej opisana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została zmieniona decyzją Prezydent Miasta z dnia [...].03.2000r. znak [...] w ten sposób, że termin jej ważności został przedłużony do dnia 31.12.2000r.

Pismem z dnia 10.04.2007r. Zespół Uzdrowisk [...] S.A. w K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z podaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] z apartamentami mieszkalnymi oraz infrastrukturą techniczną. W piśmie tym zarzucono, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. w sposób niezgodny : z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...].09.1997r. uzgadniającym planowaną inwestycję; z postanowieniem Ministra Zdrowia z dnia [...].10.1997r. opiniującym pozytywnie budowę [...]; ze statutem Uzdrowiska [...] oraz przepisami ustawy z dnia 17.06.1966r. o uzdrowiskach i leczeniu uzdrowiskowym (Dz. U. nr 23, poz. 150).

O ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zwrócił się również Wojewoda, wskazując na konieczność zbadania zgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] oraz z treścią uzgodnień poprzedzających wydanie tej decyzji.

Uwzględniając, że przedstawione zarzuty i wątpliwości odnoszą się do zbadania w ogóle dopuszczalności podjęcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].12.1998r., zmienionej następnie decyzją tego organu z dnia [...].03.2000r. Mając na uwadze fakt, że zarówno pismo Zespołu Uzdrowisk [...] S.A. w K., jak i wystąpienie Wojewody [...] dotyczyły tego samego stanu faktycznego, tej samej decyzji oraz wskazywały na tę samą podstawę prawną, w oparciu o którą miałoby zostać przeprowadzone odpowiednie postępowanie, sprawy połączono te połączono i rozpoznano na zasadzie art. 62 k.p.a.

Po wszczęciu postępowania udział w postępowaniu administracyjnym zgłosił na zasadzie art. 183 § 1 k.p.a. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], oraz pełnomocnik J. W. – M. S. Strony zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zakreślonym 14- dniowym terminie strony nie złożyły dodatkowych wyjaśnień.

Po zapoznaniu się z materiałami sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, co następuje.

Obowiązująca w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawa z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( w brzmienie tekstu z daty wydania decyzji ), przewidywała w art. 43, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa. Artykuł 42 ust. 1 ustawy określał wymogi i niezbędne elementy, jakim powinna odpowiadać oraz jakie powinna zawierać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś art. 40 ust. 4 wskazywał organy, z którymi w określonych sytuacjach, przed wydaniem decyzji należało uzgodnić zamierzoną inwestycję. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji. Wszczęcie postępowania dopuszczalne jest w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie należy interpretować rozszerzające, a nieważność decyzji można stwierdzić jedynie w przypadku, gdy jest ona dotknięta wadami określonymi w powołanym powyżej przepisie, w sposób niewątpliwy. Wady te muszą mieć charakter wad wyjątkowo ciężkich, uniemożliwiających sanowanie nieprawidłowej decyzji. Analiza materiałów zgromadzonych w aktach sprawy pozwala przyjąć, że przedmiotowa decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1998r. wydana została z naruszeniem prawa. Decyzja ta, ustalając na wniosek J. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu z apartamentami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą techniczną, stwierdza w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].11.1994r., zmieniającą Uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanej inwestycji ustalono w oparciu o rozstrzygnięcia planu, przepisy szczególne oraz na podstawie opinii i uzgodnień wydanych przez właściwe organy administracji i instytucje branżowe. W załączniku nr 2 do decyzji, stanowiącym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu podano ustalenia planu w zakresie rodzaju przeznaczenia zawartego w Obszarze Usług Publicznych - UP, kod [...]. Należy więc przyjąć, że organ pierwszej instancji zlokalizował teren inwestycji właśnie w tym obszarze. Dalej, organ cytuje dosłowne brzmienie ustaleń planu -zarówno w zakresie przeznaczenia podstawowego jak i dopuszczalnego, przy czym odnośnie przeznaczenia dopuszczalnego pomija punkt 4 i 5 . Co do przypisanych do tego obszaru stref polityki przestrzennej organ ogranicza się też tylko do wymienienia części treści zapisanej w strefach. Brak natomiast w decyzji stwierdzenia jaki jest charakter przedmiotowej inwestycji w kontekście zapisu planu, tj. czy będzie ona stanowiła przeznaczenie podstawowe Obszaru, czy też dopuszczalne. Mając na uwadze dane charakterystyczne inwestycji we wniosku i w treści decyzji stwierdza się obecnie, że budowa pensjonatu z apartamentami mieszkalnymi mieści się w przeznaczeniu dopuszczalnym Obszaru Usług Publicznych - tj. w usługach komercyjnych. Co za tym idzie, by można było na wskazanym terenie zlokalizować takie zamierzenie jak we wniosku, należało także ściśle zastosować się do ust. 3 § 24 części tekstowej planu, podającego warunki umożliwiające lokalizowanie obiektów dopuszczalnych. Jednym z takich warunków jest konieczność zachowania zasady, by obiekty z zakresu lokalizacji dopuszczalnej istniejące i projektowane łącznie nie zajmowały więcej niż 20 % danego Obszaru. Warunek ten stanowiący o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego wówczas plany nie został jednak zbadany, albowiem w aktach brak jest bilansu sporządzonego dla przedmiotowego Obszaru, zaś w decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tego zagadnienia.

Niezależnie od powyższego w sprawie widoczna jest ewidentna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z ustaleniami planu. Z akt wynika, że organ pierwszej instancji miał ocenić zmodyfikowany już wniosek inwestora, zawarty w piśmie z dnia 22.06.1998r. W treści tego pisma podano, że obecnie zamiarem inwestora jest budowa na działce [...] z apartamentami mieszkalnymi. Zawarty w piśmie program planowanego pensjonatu podaje, że w budynku będzie się znajdować [...] pokoi gościnnych, apartament mieszkalny oraz część gastronomiczna [...]. Przewidziany jest; również garaż na dwa samochody osobowe w przyziemiu budynku. Sama treść decyzji rozszerza już nieco przedmiotowy wniosek skoro w pkt 6.2 Załącznika Nr 2 podaje, że "projektowany program użytkowy [...] obejmuje około [...] pokoi gościnnych, apartament mieszkalny, część gastronomiczną wraz z zapleczem oraz garaż na 2 samochody osobowe i miejsca parkingowe dla gości [...]. Do zmienionego wniosku nie dołączono żadnej innej charakterystyki inwestycji, niż podana wyżej. W aktach sprawy znajduje się natomiast poprzedni wniosek tego samego inwestora, z dnia [...].06.1997r., dotyczący możliwości realizacji na tym samym terenie budynku leczniczo - mieszkalnego. Dołączony do tego wniosku "Program Użytkowy" przewidywał między innymi realizację w części poddasza mieszkania dla właścicieli. Tak więc element budowy mieszkania w toku realizacji projektowanej inwestycji, zawarty także we wniosku z dnia [...].06.1998r. był bezsporny. Organ pierwszej instancji zabudowę mieszkaniową w ramach budowy [...], mieszczącego się w funkcji dopuszczalnej, przyjął za możliwą, tj. zgodną z zapisami obowiązującego planu pomimo, że występuje tutaj sprzeczność z istniejącym planem. Jak bowiem wynika z § 24 planu dopuszczalna jest w tym obszarze możliwość budowy mieszkań, z tym, że przy spełnieniu warunku, by były to mieszkania na wyższych kondygnacjach oraz obiekty mieszkalne związane z użytkowaniem określonym w ust. 1. Co za tym idzie mieszkania, jako odrębna funkcja, przewidziane były poprzez sformułowania zawarte w § 24 tekstu planu, jako lokalizacja znajdująca się powyżej, niż lokalizacja funkcji stanowiącej przeznaczenie podstawowe. Trudno bowiem przyjąć, że możliwe byłoby tu uzupełnienie funkcją dopuszczalną (mieszkaniami) zlokalizowaną na wyższych kondygnacjach innej funkcji dopuszczalnej - w tym przypadku funkcji usług komercyjnych. Mając na uwadze zapisy planu w Obszarze tym było możliwe istotnie zlokalizowanie pensjonatu, stanowiącego funkcję dopuszczalną, ale bez części mieszkalnej, bowiem taka mogła być zrealizowana tylko wespół z jedną z lokalizacji podstawowych. W decyzji doszło zatem do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. decyzję wydano niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Takie naruszenie należy zakwalifikować jako rażące naruszenie, bowiem stoi ono w jawnej sprzeczności z treścią przepisu art. 43.

Nadto, doszło także do naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy poprzez pominiecie w treści decyzji punktu dotyczącego ochrony interesów osób trzecich, będącego jej obligatoryjnym elementem. Pominięcie jednego z takich elementów lub ich wybiórcze zawarcie w decyzji skutkuje naruszeniem prawa i to w sposób rażący.

Zasadny jest zarzut niewłaściwego - bo wydanego do innego wniosku uzgodnienia. Decyzję należałoby zatem uznać za wydaną bez wymaganego w sprawie uzgodnienia, jednakże mając na uwadze przepisy procedury, a w szczególności art. 145 § 1 k.p.a., brak taki jest jedynie podstawą do wniosku o wznowienie postępowania.

Zważyć należy dalej, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego został złożony przez M. S. Decyzja Prezydenta Miasta [...] stwierdza, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek J. W., przy czym w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego M. S. do występowania w imieniu inwestora w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało w tym zakresie podjęte bez należytego wniosku strony. Tym samym kwestionowana decyzja narusza także art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuję na wniosek zainteresowanego. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone dla M. S., jednakże zostało ono złożone w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności i opatrzone jest datą znacznie późniejszą tj. [...].10.2006r., niż dzień wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta. W rezultacie nie może ono sanować wyżej opisanej nieprawidłowości, kwalifikowanej jako wydanie decyzji bez wniosku zainteresowanej strony.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J. W., który składając w terminie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy domagał się wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 1998 roku.

Skarżący wskazywał na brak jakichkolwiek podstaw do uznania, że planowana inwestycja jest sprzeczna z tym planem, a w szczególności jakoby zapisy planu wykluczały możliwość lokalizacji mieszkań na wyższych kondygnacjach w sytuacji, gdy kondygnacje dolne są przeznaczone na usługi mieszczące się w funkcji dopuszczalnej danego Obszaru, przedstawiając w tym zakresie odmienna interpretację.

Za bezzasadne uznawał także stanowisko, jakoby rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało podjęte bez należytego wniosku strony podając, że do wniosku z dnia [...].08.1997r. złożonego przez M. S. było dołączone pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego do występowania w przedmiotowej sprawie. Brak tego dokumentu w aktach sprawy jest niezrozumiały, tym bardziej, że od pierwszej czynności w sprawie organ pierwszej instancji uznawał M. S. za pełnomocnika J. W. i faktu tego nigdy nie kwestionował. Jeżeli organ nie był w posiadaniu dokumentu pełnomocnictw, to powinien wezwać M. S. do jego uzupełnienia. Niemniej jednak brak takiego wezwania nie może być uznany za rażące naruszenia prawa, szczególnie w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do faktu udzielenia pełnomocnictwa.

Za chybiony uznawał skarżący zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominiecie w treści decyzji punktu dotyczącego ochrony interesów osób trzecich, akcentując iż nie sprecyzowano, czy w przedmiotowej decyzji doszło do pominięcia kwestii ochrony interesów osób trzecich, czy tylko do jego wybiórczego potraktowania, podczas gdy kwestionowana decyzja niewątpliwie odnosi się do kwestii ochrony interesów osób trzecich w stopniu wykluczającym stwierdzenie rażącego naruszenia przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący polemizował też z zasadnością uznania braku kwalifikacji charakteru przedmiotowej inwestycji w świetle zapisów planu za rażące naruszenie prawa. Podnosił również, co do braku w aktach stosownego bilansu terenu dla danego Obszaru, który umożliwiłby stwierdzenie, czy lokalizacja inwestycji mieszczącej się w przeznaczeniu dopuszczalnym obszaru nie naruszy wymagań określonych w ust. 3 § 24 ustaleń planu miejscowego Kolegium uznało, że ten brak uniemożliwia stwierdzenie zgodności wydanej decyzji z ustaleniami obowiązującego wówczas planu. Niemożliwość stwierdzenia naruszenia prawa nie może zaś być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

W konkluzji wywodów skarżący zwracał uwagę na wątpliwy charakter wskazywanych naruszeń, wykluczający stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Podkreślił ponadto, ze w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z kontrolą decyzji ostatecznej, która od wielu lat występuje w obrocie prawnym. Fakt ten powinien skłaniać organy kontrolujące do szczególnej ostrożności w zakresie badania przesłanek do jej uchylenia, w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2008r., znak [...], na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i 4, art. 41, art. 42, art. 43 ustawy z dnia 7.07.1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1994r, nr 89, poz. 415 z późn. zm.) oraz w związku z art. 62 k.p.a. - utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2007 roku.

Uzasadniając powyższe streszczono dotychczasowy przebieg postępowania, przedstawiono poprzednie rozstrzygnięcia oraz zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak wyjaśniono dalej, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy wadami wyjątkowo ciężkimi, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., które uniemożliwiają jej sanowanie. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].12.1998r. Nr [...] znak [...] zmieniona w części decyzją Nr [...] znak [...] z dnia [...].03.2000r jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem brak podstaw do uwzględnienia zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W szczególności, decyzja ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 24 ust. 3 i 2 planu miejscowego ustalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...].11.1994r. ( Dz. Urz. Woj. [...] nr [...]), stanowiącego z mocy art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepis gminny. Powołując treść art. 41 tej ustawy wskazano, że w aktach sprawy znajduje się wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].06.1997r. podpisany przez M. S. Wprawdzie w treści wniosku wskazane jest. że M. S. działa na zlecenie inwestora J. W., jednakże ani z oznaczenia wnioskodawcy, ani też formy podpisu ("wnioskodawca - arch. M. S.") nie wynika, że M. S. był pełnomocnikiem J. W., który winien być stroną postępowania i adresatem wydawanej w nim decyzji administracyjnej. Jednocześnie brak w aktach sprawy pełnomocnictwa dla M. S. do działania w przedmiotowym postępowaniu w imieniu J. W. Przedłożone bowiem przez stronę w załączeniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnictwo z dnia [...].04.1997r. nie może być dowodem na okoliczność, że M. S. działał imieniem J. W. po pierwsze dlatego, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było go w aktach sprawy, po drugie dlatego, że nie obejmuje swoim zakresem umocowania do działania imieniem mocodawcy w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazanie jako adresata decyzji organu pierwszej instancji J. W., jako wnioskodawcy, rażąco narusza art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na fakt, że osoba ta nie złożyła wniosku skutecznie i prawidłowo wszczynającego postępowanie w sprawie.

Wskazano następnie, że decyzja organu pierwszej instancji była nieważna w dacie jej wydania, a to z uwagi na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wypełnia normę art. 16 pkt 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Ponownie rozpatrujący sprawę skład orzekający Kolegium podtrzymał pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 roku, że sprzeczne z ustaleniami planu było dopuszczenie realizacji inwestycji o przeznaczeniu dopuszczalnym w danym terenie, uzupełnionej funkcją dopuszczalną, tj. - w odniesieniu do przedmiotowej sprawy budowa pensjonatu (funkcja dopuszczalna Obszaru Usług Publicznych) z apartamentami mieszkalnymi (funkcja dopuszczalna Obszaru Usług Publicznych). Nadto zamiar inwestora sprecyzowany w piśmie z dnia [...].06.1998r., opisany w decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje, że apartamenty mieszkalne znajdą się na wyższych kondygnacjach pensjonatu. Powołane zapisy planu są jednoznaczne i nie dopuszczają możliwości uzupełniania i wzbogacania obiektów o przeznaczeniu dopuszczalnym innymi obiektami o przeznaczeniu dopuszczalnym, co miało miejsce w omawianej sprawie.

Wskazane wyżej rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z wypełnieniem normy art. 16 pkt 1 tej ustawy , na mocy art. 156 § 1 pkt 2 i 7 stanowią zatem przesłankę do stwierdzenia nieważności organ pierwszej instancji decyzji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].2008r., znak [...], J. W. domagał się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucał naruszenie: art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - polegające na uznaniu, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez osobę nieuprawnioną; art. 43 tej ustawy w związku z § 24 ust. 2 i 3 Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z dnia [...].11.1994r - poprzez uznanie, że decyzja jest sprzeczna z jego zapisami; art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia; art. 127 § 3 k.p.a. – poprzez utrzymanie błędnego rozstrzygnięcia w mocy; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne stwierdzenie nieważności w sytuacji braku rażącego naruszenia przepisów prawa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że plan miejscowy przewidywał na terenie, gdzie znajduje się sporna inwestycja, lokalizację między innymi usług komercyjnych oraz mieszkań na wyższych kondygnacjach i obiektów mieszkalnych, brak zatem podstaw do twierdzenia, że inwestycja jest sprzeczna z planem. Mogą one być lokalizowane bądź jako mieszkania na wyższych kondygnacjach, bądź jako samodzielne obiekty, związane z funkcją podstawową obszaru - czyli usługami publicznymi. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była zatem sprzeczna z planem, zatem nie naruszała art. 43 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie kwestii umocowania M. S. do występowania w imieniu inwestora J. W. podnosił, że brak dokumentu pełnomocnictwa w aktach sprawy jest dla niego niezrozumiały, tym bardziej, że organ pierwszej instancji uznawał M. S. za osobę właściwie umocowaną. Jeżeli istniały jakieś wątpliwości organ winien był wezwać do uzupełnienia braków. Brak takiego wezwania nie może natomiast być uznany za rażące naruszenie prawa.

Skarżący uznawał też za chybiony zarzut rażącego naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w treści decyzji punktu dotyczącego ochrony interesów osób trzecich. Jak wyjaśniał, kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] zawiera między innymi wymóg sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z przepisami wykonawczymi i w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich, a zatem odnosi się do tej problematyki. Również brak określenia, czy inwestycja mieści się w zakresie przeznaczenia podstawowego obszaru zgodnie z planem miejscowym, czy też w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego, nie jest rażącym naruszeniem prawa, zaś ustalona przez Kolegium niemożliwość stwierdzenia naruszenia prawa z uwagi na brak bilansu terenu dla danego obszaru nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący podkreślał ze wskazaniem na poglądy orzecznictwa, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi polegać na oczywistej sprzeczności z przepisem prawa i nie może to być naruszenie zwykłe. W ocenie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło też zadość art. 107 § 3 k.p.a. nie podało bowiem z jakich przyczyn ustalone naruszenia prawa uznało za rażące.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone zaskarżonej decyzji z analogiczną argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną z uwagi na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów proceduralnych, przy czym występujące w tym zakresie uchybienia czynią przedwczesną prezentację w niniejszej sprawie wiążącej oceny prawnej na gruncie przepisów prawa materialnego, do dokonania której zmierzają zarzuty skargi.

Stwierdzenie nieważności jest instytucja prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156-159 k.p.a. Takie postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 157 §2 k.p.a.). Stronami postępowania nieważnościowego poza wnioskodawcą są strony postępowania zwykłego, albo ich następcy, którzy nabyli określone prawa i obowiązki w ramach sukcesji uniwersalnej ( np. spadkobiercy osób fizycznych ), jak również inne podmioty, o których mowa w art. 28 k.p.a., albo przepisach szczególnych. Należy bowiem uznać, że w postępowaniu dotyczącym nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jego przedmiotowy związek z postępowaniem zwykłym powoduje, że przymiot strony posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania rozpoznawczego zwyczajnego. Skoro bowiem pierwotna decyzja oddziaływała na sferę ich interesu prawnego rzeczywiście lub tylko formalnie -poprzez uznanie określonej osoby za stronę postępowania, to wpływ na nią będzie miała również eliminacja decyzji obrotu prawnego. Brak podstaw do pomijania jako stron w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji osób, które nie brały udziału w takim charakterze w postępowaniu zwykłym, zaś mogą być uznane za następców prawnych stron w wyniku sukcesji singularnej ( na podstawie czynności prawnej ). Zważyć należy bowiem, że regulacje z art. 156 - 159 k.p.a. nie wprowadzają modyfikacji zasad ogólnych przewidzianych w art. 28 k.p.a., które obowiązują w każdym postępowaniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest rzeczą organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji korygowanie dokonanego w sposób uznawany w tym postępowaniu za błędny kręgu stron postępowania zwykłego, lecz zapewnienie w nim udziału podmiotów występujących uprzednio w tym charakterze oraz ich następców prawnych, których prawa i obowiązki mogą być pochodną praw lub obowiązków wynikających z decyzji będącej przedmiotem postępowania odrębnego.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].11.2007r. znak [...], [...], zostały wydane z naruszeniem szeregu przepisów proceduralnych, w warunkach skutkujących wystąpieniem podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Wyżej wskazane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a także decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1998r, znak [...] oraz decyzja tego organu z dnia [...].03.2000r., znak [...] nie zawierają pełnych ustaleń odnoszących się do kręgu stron postępowania. Na podstawie treści decyzji wydawanych w postępowaniu zwykłym znany jest wprost ich adresat , którym jest J. W., jako osoba fizyczna. W pozostałości krąg ten wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych rozdzielników pism i decyzji, a także innych dokumentów dotyczących stanu własności nieruchomości terenu inwestycji oraz z nim bezpośrednio sąsiadujących, l tak, w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].12.1998r, znak [...] za strony uznano poza inwestorem : L. F. - będącego właścicielem działki nr [...]; G. W. i I. W. - będących współwłaścicielami działki nr [...] na prawach wspólności ustawowej; P. W. - właściciela działki nr [...]. W rozdzielniku decyzji oraz innych pism i orzeczeń pojawia się także F.U.H. " A.", który do podmiot złożył w sprawie wniosek podpisany przez M. S., działającego na zlecenie inwestora J. W.

Analogicznie krąg stron określono w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].03.2000r., znak [...], przy czym ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii odpisu z dnia [...].12.1999r., z księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że działka nr [...] stanowiła własność J. W. i E. W. na prawach wspólności ustawowej, na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...].06.1997r. Rep. [...].

Zawiadomienie z dnia 17.07.2007r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].12.1998r. znak [...], zmienionej decyzją z dnia [...].03.2000r. znak [...] doręczono poza organem wydającym te decyzje i podmiotami kwestionującym ich ważność także : J. W., P. W., I. W. i L. F. Pismem z dnia [...].08.2007r. udział w przedmiotowym postępowaniu zgłosił Hotel [...] Sp. z o.o. w K. Pismo zostało podpisane przez radcę prawnego S. K. jako substytuta M. S., zaś dołączono do niego w oryginale pełnomocnictwo z dnia 9.08.2007r. udzielone temu radcy prawnemu przez M. S., działającego jako pełnomocnik Hotel [...] Sp. z o.o. w K. W piśmie tym wskazano dodatkowo, że przedkłada się pełnomocnictwo udzielone M. S. do reprezentowania w sprawie inwestora. To drugie pełnomocnictwo przedstawione w kserokopii, poświadczone za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego S. K. dnia [...].08.2007r. pochodzi z daty 10.10.2006r, zaś zostało udzielone M. S. przez J. W., występującego w imieniu własnym oraz Hotel [...] Sp. z o.o. w K. Na piśmie, przy podpisie J. W. figuruje także pieczęć B. Sp. z o.o. w K. Jak wynika dalej ze znajdującego się w aktach oświadczenia M. S. z dnia 30.08.2007r., składał on w sprawie to oświadczenie za inwestora. Zawiadomienie datowane - 31.08.2009r., w trybie art. 36 k.p.a. przesłano do : siedziby organu wydającego decyzji w przedmiocie warunków zabudowy; podmiotów kwestionującym ważność tych decyzji; J. W.; M. S. - jako pełnomocnika J. W.; P. W.; I. W., L. F. Ponadto, wraz z tym pismem doręczono M. S. zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Po zgłoszeniu udziału w sprawie przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], zwrócono się do M. S. pismem z dnia [...].10.2007r. o wyjaśnienie, jaki interes prawny posiada Hotel [...] Sp. z o.o. w K. w przedmiotowej sprawie oraz o przedstawienie dokumentów upoważniających J. W. do jednoosobowego reprezentowania spółki , a także o wyjaśnienie roli w sprawie B. Sp. z o.o. w K. - w terminie 7 dni, pod rygorem nieuwzględnienia złożonego pełnomocnictwa. W wyznaczonym terminie, w piśmie z dnia 23.10.2007r. M. S. wyjaśnił, że J. W. posiada interes prawny do występowania niniejszej sprawie, gdyż reprezentuje spółkę będącą byłym i obecnym właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Wskazał w tym zakresie, że J. W. był do dnia 31.08.2006r. Prezesem Zarządu Hotel [...] Sp. z o.o. w K., przekształconej w B. Sp. z o.o. w K. - zmiana nazwy i adresu. Działka nr [...] obr. [...] na podstawie odpisu z ksiąg wieczystych według stanu na dzień [...].2007r. stanowi własność B. Sp. z o.o. w K. Do pisma dołączono kserokopie potwierdzających podawane fakty odpisów z KRS nr [...] z dnia [...].10.2007r. oraz z księgi wieczystej Kw nr [...]. Po złożeniu do akt powyższego pisma nie podejmowano w niniejszym postępowaniu innych czynności wyjaśniających, nie kierowano też do stron zawiadomień w trybie art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].11.2007r. znak [...], [...]. Powołana decyzja nie zawiera rozważań dotyczących kręgu stron, zaś otrzymali ją w myśl rozdzielnika i dowodów doręczenia : J. W. - za pośrednictwem pełnomocnika M. S.; P. W.; I. W.; L. F.; Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], organ wydający kwestionowane decyzje, jak również do wiadomości Zespół Uzdrowisk [...] S.A. w K. i [...] Urząd Wojewódzki w K.

Po złożeniu przez J. W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie prowadzono w sprawie żadnych czynności wyjaśniających, nie informowano stron o jego złożeniu, nie kierowano zawiadomień w trybie art. 10 k.p.a., zaś decyzję Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].2008r., znak [...] otrzymali w myśl rozdzielnika i dowodów doręczenia : J. W. za pośrednictwem pełnomocnika M. S.; P. W.; I. W., L. F., Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], organ wydający kwestionowane decyzje. Wyżej powołane decyzja nie zawiera rozważań dotyczących stron postępowania.

Uwzględniając czynione uprzednio uwagi co do kręgu stron nadzwyczajnego wewnętrznego postępowania kontrolnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny, należy uznać, że w toku postępowania prowadzonego Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] doszło do naruszenie naruszeniu zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 61 §1 i 4 k.p.a., art. 64 k.p.a., art. 77 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., w sposób, który skutkuje wystąpieniem podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Zważyć należy bowiem, że w postępowaniu pominięto bezzasadnie udział aktualnego właściciel nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, którym była wówczas B. Sp. z o.o. w K. Nie są znane przyczyny, dla których pominięto jako strony postępowania G. W. i I. W. - będących uprzednio współwłaścicielami działki nr [...] na prawach wspólności ustawowej, natomiast przyznano taki status I. W. Przed wydaniem obu decyzji sprawę prowadzono z naruszeniem zasady czynnego udziału także innych stron postępowania, którym nie umożliwiono wypowiedzenia się przed ich wydaniem co do zebranych dowodów, w tym również dotyczących kręgu stron. Brak w obu decyzjach koniecznych ustaleń w przedmiotowym zakresie stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 §1 i 3 k.p.a., zaś niedostatki w zebranym materiale dowodowym świadczą nadto o naruszeniu zasady z art. 7 k.p.a, rozwijanej w treści art. 77 k.p.a. W świetle tychże braków oraz widocznych niekonsekwencji w sposobie doręczania decyzji nie można ustalić, też ustalić czy podmioty inicjujące czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] są stronami tego postępowania - jeżeli tak, to jaki interes prawny uzasadnia powyższe oraz jakie są przyczyny, dla których podmiotom tym nie doręczono zaskarżonej decyzji pomimo, że otrzymały wydana uprzednio.

Należy nadto zwrócić uwagę na fakt, na odrębność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].12.1998r. znak [...], oraz decyzji tego organu z dnia [...].03.2000r. znak [...], a w tym kontekście na niedokładność i wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia jakie nasuwa redakcja osnowy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].11.2007r. znak [...], [...], utrzymanej w mocy zaskarżona decyzją.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b - c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, które winno się toczyć z udziałem wszystkich stron. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego w dalej idącym zakresie - przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005str. 1451. 14).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku, zaś rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacja wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.