Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1377/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz [...]S.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...], odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejscami parkingowymi, bilbordem reklamowym oraz zadaszeniem nad strefą dostaw, na części działki nr [...]. obręb [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2021 r. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wskaznej inwestycji Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Organ stwierdził, że przepis art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r" poz. 1064 z późn. zm.) zwanej dalej: "ustawą p.g.g.", nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Wobec tego organ uznał, że celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących.

Organ w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że planowana zabudowa budynkiem handlowo-usługowym uniemożliwi przyszłą eksplorację udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...]" [...], będącego częścią rozpoznanego wstępnie bardzo cennego i strategicznego kompleksu złożowego [...] o zasobach ok. 4 mld ton. Warunki zalegania węgla brunatnego wskazują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko, co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem.

Pismem z dnia 16 marca 2021 r. pełnomocnik [...] S.A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra, zarzucając niedostateczną argumentację zawartą w postanowieniu Ministra oraz naruszenie art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy p.g.g.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister wskazał, że zasadę "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż", o której mowa w art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 poz. 1219 t.j.), zwanej dalej: .,p.o.ś.", należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy.

Z art. 95 ust. 1 ustawy p.g.g. wynika, że sam obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa stanowi jeden z instrumentów ochrony złóż kopalin, statuowany zwłaszcza w Prawie ochrony środowiska. Przy dokonywaniu wykładni "ochrony złoża" poprzez ujawnienie istnienia udokumentowanego złoża na podstawie art. 95 ust. 1 ustawy p.g.g., zwłaszcza w studium i planie miejscowym, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i systemowej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględnienie okoliczności, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając z kolei na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin (i wód podziemnych) objętych prawem własności górniczej z art. 10 ust. 1 ustawy p.g.g.-z ministrem właściwym do spraw środowiska działającym jako organ administracji geologicznej - należy wywieść, że organ ten wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie powinien również kierować się ochroną złóż.

Konsekwencją upoważnienia ministra właściwego do spraw środowiska do załatwiania spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin objętych własnością górniczą jest zatem właściwość rzeczowa tego organu do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. a także studium, planów miejscowych oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, zgodnie z art. 160 i art. 161 ustawy p.g.g., że właściwość rzeczowa organu administracji geologicznej uzależniona jest od tego, czy uprzednio została udzielona koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopaliny, zatwierdzony został projekt robót geologicznych lub przedłożono organowi koncesyjnemu projekt robót geologicznych, który nie wymagał zatwierdzenia. W sytuacji, w której poprzez wyżej wymienione czynności prawne lub faktyczne działał już w sprawie organ koncesyjny, to ten organ jest właściwym w sprawach dokumentacji geologicznej. Natomiast właściwość organów administracji geologicznej w sprawach, które nie toczyły się uprzednio przed organem koncesyjnym wyznacza art. 161 ustawy p.g.g. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lutego 2013 r., II GW 17/12; z dnia 8 kwietnia 2014 r., II GW 7/14 oraz z dnia 12 maja 2015 r., II GW 16/15, dostępne CBOSA).

Według art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych dotyczących między innymi złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy p.g.g., w którym wymienione zostały złoża węgla brunatnego. W związku z powyższym, organy uprawnione do zatwierdzenia projektów robót geologicznych, a następnie zatwierdzania dokumentacji geologicznych, są właściwe w sprawach związanych z opiniowaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin. W zakresie kompetencji Ministra Klimatu i Środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, w zakresie spraw związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy p.g.g. mieszczą się również sprawy związane z uzgadnianiem projektów decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin objętych własnością górniczą.

Organ wskazał, iż w tej sprawie w granicach działki nr [...], obręb [...], gmina [...], znajduje się udokumentowane złoże węgla brunatnego "[...]"[...]. W ocenie Ministra, planowany sposób zagospodarowania powyższych działek wskazaną zabudową trwałą spowoduje naruszenie zasady ochrony złóż kopalin. Realizacja inwestycji w postaci trwałej zabudowy terenu budynkiem handlowo-usługowym wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejscami parkingowymi, bilbordem reklamowym oraz zadaszeniem nad strefą dostaw, na części działki [...], obręb [...], gmina [...] skutkowałaby wyłączeniem ewentualnej eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]" [...] w przyszłości, w części objętej planowaną inwestycją. W przedmiotowej sprawie interes strony stoi w ewidentnej kolizji z interesem społecznym.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w [...], zaskarżając je w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

a) art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) dalej u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1210 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, iż złoże węgla brunatnego [...] uniemożliwia zagospodarowanie działki nr [...] w [...] zgodnie z wnioskiem inwestora.

b) art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz naruszenie konstytucyjnego prawa ochrony własności, w tym nierówne potraktowanie skarżącego w zakresie uniemożliwienia prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej;

2) przepisów postępowania tj.:

a) art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę,

b) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia postanowienia, niezawierającego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz wyjaśnienia przesłanek uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ nie poczynił jakichkolwiek rozważań odnośnie rozumienia - na gruncie sprawy - normatywnej przesłanki "racjonalnego i kompleksowego" gospodarowania i wykorzystania złoża węgla brunatnego. Organ poprzestał w zasadzie na ustaleniu, że skoro teren inwestycji jest położony w granicach stwierdzonego złoża węgla brunatnego, to już powyższa okoliczność uniemożliwia uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącego, nie można z góry wykluczać, że z uwagi na stosunkowo niewielki obszar działki inwestora w dalszym ciągu możliwie będzie racjonalne wykorzystanie istniejącego złoża i kompleksowe gospodarowanie jego zasobami, również przy dopuszczeniu możliwości zabudowy tej działki. Ponadto z akt administracyjnych wynika, iż przedmiotowe złoże ma zasoby geologiczne szacowane są na około 4 mld ton. W oparciu o akta sprawy brak jest jednak podstaw do przyjmowania, że zasadnicze ilości tych zasobów mogą znajdować się właśnie na działce inwestora, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do wniosku, że zabudowa tej nieruchomości wykluczy gospodarowanie tym złożem. Złoże węgla brunatnego zostało wstępnie rozpoznane od lat 50 tych XX wieku. Przy wydawaniu kontrolowanych rozstrzygnięć nie poczyniono jednak jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, czy i kiedy w ogóle rozpocznie się eksploatacja tego złoża. Dla terenu złoża brak koncesji na poszukiwanie, czy wydobywanie węgla. Nie określono też obszaru i terenu górniczego. Ta zaś okoliczność jest kluczowa z punktu wadzenia oceny występowania przesłanek ochrony kopalin określonych w art. 125 Prawa ochrony środowiska. Ubocznie należy wskazać również na fakt, iż około 16 % bilansowych zasobów geologicznych złoża węgla brunatnego stanowią właśnie zasoby złóż w rowie poznańskim - złoża [...]. [...], których eksploatacja ze względu na ochronę środowiska (powierzchni) i wysoką klasę bonitacyjną gruntów rolnych może być obecnie nieuzasadniona. Kopalnia oznaczałaby wykop na głębokości 250 m i tym samym spadek poziomu wody w odległości nawet 40 km od kopalni, co zaburzyłoby cala gospodarkę wodną w okolicy, co z kolei może mieć przełożenie na rolnictwo i lasy. Dodatkowo w [...] znajduje się główne ujęcie wody dla aglomeracji poznańskiej. Powstanie tak dużej kopani uniemożliwiłoby czerpanie wody z tego ujęcia. [...] nie ma innej alternatywny jeśli chodzi o tak duże źródło w okolicy. Ponadto, Ramowa Dyrektywa Wodna (Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i rady z dnia 23 października 2000 r. Dziennik Urzędowy L 327, 22/12/2000) stanowi podstawowe narzędzie do wykluczenia wskazanych terenów [...] z planów odkrywkowej eksploatacji węgla brunatnego dla ochrony ich bilansu wodnego.

Stosownie do treści art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, jak również nikt nie może być dyskryminowany m.in. w życiu gospodarczym, tym samym należy zapewnić równość w zakresie zachowania wolności gospodarczej, w tym wolności zagospodarowania terenu oraz praw właścicielskich. Jak wynika z pisma w sprawie udostępnienia informacji w zakresie wydanych od początku 2020 r. decyzji o warunkach zabudowy w obrębie [...] wobec pozostałych inwestycji - zapewne również ulokowanych w granicach złoża - organ administracji w żadnej z zakończonych spraw od 2020 r. nie odmówił uzgodnienia projektu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie

Organ podtrzymał w pełni stanowisko i twierdzenia wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, iż celem organu jest zabezpieczenie niezabudowanego terenu, który zapewni możliwość ewentualnej eksploatacji złoża na jak największym obszarze w sytuacji, gdy zajdzie taka potrzeba. Fakt, że dane złoże w danym momencie nie jest eksploatowane nie ma zatem znaczenia prawnego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 p.g.g. na etapie wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża określa się, jakiej części złoża dotyczy wniosek (całości czy części). W przedmiotowym postępowaniu organ uznał, że przedmiotowa działka nie znajduje się w intensywnie zabudowanym obszarze, a tym samym przeprowadzenie inwestycji może stanowić zagrożenie z punktu widzenia zapewnienia ochrony złóż kopalin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018;), bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W tej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Właściwość organów administracji geologicznej regulują przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze. zm.), dalej p.g.g. Zgodnie z art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, właściwy na zasadzie wyjątku od reguły określonej w ww. ust. 1, został wskazany w ust. 3 tego artykułu, do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących: złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1); określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1a); określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt 1a, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów (pkt 1b); obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2); regionalnych badań hydrogeologicznych (pkt 3); określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (pkt 4); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów (pkt 5); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 5a); regionalnych badań budowy geologicznej kraju (pkt 6); regionalnych prac kartografii geologicznej (pkt 7); otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin (pkt 9); obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (pkt 10) oraz w ust. 4 do spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów.

W świetle wskazanych przepisów Minister nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie jest sprawą związaną z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g.). Zatwierdzenie dokumentacji geologicznej złóż kopalin następuje na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g., a zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji na podstawie art. 80 ust. 1 p.g.g. Są to odrębne sprawy z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Wskazane regulacje nie dają podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie, gdzie znajdują się złoża danej kopaliny. Przepisy regulujące kompetencje organów administracji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2021 r., II OSK 3266/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), którym oddalono skargę kasacyjną Ministra Środowiska, od wyroku tut. Sądu stwierdzającego nieważność postanowienia Ministra o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy na działce położonej na skraju obszaru rozpoznanego wstępnie złoża węgła brunatnego. We wskazanym wyroku NSA stwierdził, że uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który niewątpliwie może skorzystać ze sporządzonej dokumentacji geologicznej (sporządzonej na podstawie prac geologicznych), lecz nie musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana, lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nie objęte dyspozycją wskazanego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 p.g.g. powinno być stosowane ściśle. Minister na podstawie ww. przepisu uprawniony pozostaje w zakresie spraw w nim opisanych. Art. 161 ust. 3 p.g.g. nie stanowi normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość rzeczową ministra jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji do dokonania wspomnianych uzgodnień zastosowanie znajdzie art. 161 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym organem właściwym jest marszałek województwa. W sytuacji gdy przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Art. 161 ust. 2 oraz ust. 3 p.g.g., wyznaczające właściwość rzeczową starosty, bądź ministra właściwego do spraw środowiska (będących organami administracji geologicznej) mają charakter ewidentnie szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły wypowiedzianej w art. 161 ust. 1 p.g.g. Zgodnie zaś z ustalonymi zasadami wykładni prawa przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle. Sąd rozpoznający tę sprawę w pełni podziela ten pogląd.

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 2902/18 w sprawie dotyczącej wyrażenia przez organ administracji geologicznej opinii o projekcie planu miejscowego na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku tym Sąd wskazał, iż wobec braku przepisu szczególnego określającego, że kompetencja do wydawania opinii o projekcie planu miejscowego przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, w sprawie zastosowanie znajdzie bowiem ogólna zasada z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszego stopnia.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. W związku z powyższym, Sąd nie mógł odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa powinna zostać rozpoznana ponownie przez organ właściwy, tj. właściwego marszałka województwa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.