Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 372/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.24 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Zofia Flasińska (spr), , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 46/05 w sprawie ze skargi J. W., M. W. i M. W. na uchwałę Rady Gminy w Wilkowicach z dnia 21 października 2004 r. nr XXVIII/203/2004 w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi J. W., M. W. i M. W. na uchwałę Rady Gminy w Wilkowicach nr XXVIII/203/2004 z dnia 21 października 2004r. w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrokiem z 21 października 2004r. oddalił skargę J. W. i M. W. odnośnie działki [...] a w pozostałej części skargę J. W., M. W. i M. W. odrzucił.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Rada Gminy w Wilkowicach uchwałą z dnia 29 września 1997r. o nr XXXII/172/97 zdecydowała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w części Bystrej i Mesznej od ul. Szczyrkowskiej w kierunku zachodnim do granicy gminy. J. W., M. W. i M. W. wnieśli zarzuty do projektu przedmiotowego planu, które zostały odrzucone uchwałą, Rady Gminy z dnia 12 września 2002r. Naczelny Sąd Administracyjnym wyrokiem z dnia 12 września 2003r. stwierdził nieważność uchwały odrzucającej zarzut oraz odrzucił skargę w części dotyczącej protestu skarżących. W związku z tym Rada Gminy w Wilkowicach uznała konieczność dokonania zmian w projekcie planu i nakazała ponowienie czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. J. W., M. W. i M. W. ponownie wnieśli zarzuty do projektu planu, które dotyczyły: braku zgody skarżących na przeprowadzenie drogi oznaczonej w projekcie symbolem 6 KL 1/2 po działkach [...] i [....], działek [...]. Zarzuty odnoście działek [...] zostały odrzucone uchwałą Rady Gminy z dnia 21 października 2004r. nr XXVIII/204/2004 pkt 27 i rozstrzygnięcie to nie było kwestionowane przez skarżących. Natomiast tą samą uchwałą w pkt 4 Rada Gminy zdecydowała o zakwalifikowaniu zastrzeżeń wyżej wymienionych osób do projektu planu odnośnie działki[...] jako zarzut zaś działki [...] jako protest i środki te odrzuciła. Jako postawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r., o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że w projekcie planu północna cześć działki [...] oraz działka [...] została przeznaczona pod drogę lokalną związaną z obsługą terenów rozwoju mieszkalnictwa (oznaczona w projekcie symbolem 6 KL 1/2). Działka [...] nie stanowi własności J. W., M. W. i M. W. a zatem osoby te nie mają interesu prawnego do kwestionowania zapisów projektu dla tej działki. Natomiast działka [...] należy do wyżej wymienionych. Jest nieruchomością niezabudowaną i w dotychczasowym planie posiadała zapis B 15 – RP "Uprawy polowe". Przyznając, iż zmiana przeznaczenia działki może naruszać interes prawny właścicieli organ podniósł, iż nowoprojektowana droga lokalna 6 KL 1/2 jest niezbędna dla obsługi nowej zabudowy mieszkaniowej, które nie może funkcjonować bez ciągów komunikacyjnych. Rada wskazała także, że nie jest uzasadnione, z uwagi na przewidywany zakres obsługi, przesunięcie drogi na tereny "zielone-20/Zw". Jeśli zaś chodzi o strukturę własności na omawianym obszarze to jest ona jednakowa – grunty prywatne, a więc nie stanowi elementu decydującego o przebiegu drogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W., M. W. i M. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały Rady Gminy w Wilkowicach z dnia 21 października 2004r. Uchwale zarzucili brak uzasadnienia prawnego i faktycznego. Podnieśli, iż w ich ocenie nie ma konieczności poprowadzenia drogi po działkach [...] i [...] bowiem taka droga ma na celu jedynie załatwienie dojazdu do nowej zabudowy jednorodzinnej kosztem skarżących.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi i powtórzyła argumenty zawarte w zaskarżonej uchwale.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach skarżący J. W. i M. W. przyznali, że są właścicielami działki [...], która została im w 1999r. przekazana przez matkę M. W. natomiast nigdy nie byli właścicielami działki [...]. Wobec powyższego pełnomocnik skarżących oświadczył, że w istocie skarga powinna dotyczyć jedynie działki [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż zgodnie z art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która miała zastosowanie przy przeprowadzeniu omawianej procedury planistycznej i na podstawie której wydano zaskarżoną uchwałę w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istniała możliwość wniesienia protestów lub zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia planu natomiast zarzuty tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu. Zarówno w przedmiocie protestów jak i zarzutów rozstrzygała rada gminy w drodze uchwał, z tym że uchwała o odrzuceniu zarzutu - w przeciwieństwie do uchwały o odrzuceniu protestu – wymagała uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego.

Skarżący J. W. i M. W., jako właściciele działki [...], po której zaprojektowano drogę lokalną 6 KL 1/2 z całą pewnością posiadali interes prawny uprawniający do wniesienia zarzutu do projektu planu, bowiem kwestionowany przez nich zapis planu ingeruje w ich prawo własności, wyznaczając możliwe sposoby korzystania z rzeczy.

Sąd stwierdził, że rozpoznając zarzut skarżących Rada Gminy w Wilkowicach spełniła wszelkie wymagania określone ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności w art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 tej ustawy. Organ opisał dotychczasowe przeznaczenie działki [...] w planie zagospodarowania przestrzennego i sposób jej użytkowania. Wskazał okoliczności będące przyczyną wprowadzenia w projekcie ograniczeń jej użytkowania w postaci zapewnienia połączenia drogowego nowych terenów mieszkalnych. Wyjaśnił również dlaczego projektowana droga 6 KL 1/2 nie może przebiegać w innym miejscu, a także podkreślił brak na obszarze objętym planem działek gminnych. Zatem, w ocenie Sądu, odrzucenie zarzutu dotyczącego działki [...] należało uznać za zgodne z prawem. Sąd wskazał, że uwzględnienie zarzutu do projektu planu ma miejsce wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Jeżeli został zachowany przewidziany prawem tryb postępowania nie istnieje obowiązek uwzględnienia zarzutu. Samo naruszenie uprawnień właścicielskich nie jest wystarczające dla uznania zasadności zarzutu.

Sąd podniósł również, że Rada Gminy miała prawo przyjmować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania i z uwagi na to uprawnienie Rady jak również w związku z tym, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonego aktu Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu skarżących kwestionującego celowość zaprojektowania drogi 6 KL 1/2.

Odnosząc z kolei do kwestii działki [...] Sąd uznał, że słusznie organ zakwalifikował zarzuty skarżących jako protest, bowiem skarżący nie są właścicielami tej działki i nie wykazali by sposób przeznaczenia tej działki naruszał ich interes prawny.

W ocenie Sądu również zastrzeżenia do projektu planu zgłoszone przez M. W,. a dotyczące działek [...] i [...], z uwagi na brak interesu prawnego, organ prawidłowo uznał za protest.

Jako, że na uchwałę o odrzuceniu protestu skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, Sąd skargę w tym zakresie odrzucił.

J. W. i M. W. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części dotyczącej oddalenia skargi odnośnie działki [...], domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 21 października 2004r.

Wyrokowi zarzucili:

- obrazę art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, że naruszenie uprawnień właścicielskich nie jest wystarczające dla uznania zasadności zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego pomimo tego, że projekt zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością przez skarżących,

- obrazę art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne dające podstawę do oddalenia skargi w sytuacji, gdy uchwała ta nie ustosunkowała się do zarzutów skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, iż nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących gdyż został przez organ zachowany przewidziany prawem tryb postępowania. Powołując się na wyrok NSA – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 16 października 2001r. (sygn. akt II S.A./Kr 1970/2001) wskazali, że przeznaczenie znacznej części ich nieruchomości pod budowę układu komunikacyjnego czyni w przyszłości tę nieruchomość bezużyteczną dla planów skarżących, a to oznacza, że został naruszony ich interes prawny jako właścicieli w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Ponadto, zdaniem skarżących, planowana inwestycja znacznie pogorszy ich warunki zamieszkiwania.

Ponieśli, że skarga na uchwałę zawierała konkretne zarzuty, w szczególności co do braku uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej uchwały. Do zarzutów tych, według skarżących, nie ustosunkowała się Rada Gminy a Sąd zupełnie je pominął. Zatem skarżący nadal nie wiedzą jaka byłą podstawa prawna oddalenia skargi i w związku z tym mogą się do niej ustosunkować. Również podnoszone przez skarżących zarzuty "faktyczne", dotyczące: zakłócenia spływu wód, zniszczenia gruntów rolnych i innych strat ekologicznych powstałych w następstwie realizacji inwestycji pozostały bez odpowiedzi.

Skarżący wskazali, że istnieje już dojazd do nowych terenów budowlanych i nie zachodzi konieczność budowy drogi z drugiej strony. Budowa drogi ogranicza ich konstytucyjnie chronione prawo własności. Również do tej kwestii zaskarżona uchwała nie odnosi się i nie była ona zbadana przez Sąd.

Podnieśli także, iż już w skardze powołali się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003r. (sygn. akt III KN 26/02), z którego wynika, że "procedura zarzutów zmusza radę gminy do dogłębnej analizy sytuacji wnoszących zarzut", i mimo tego, że organ takiej analizy nie przeprowadził Sąd oddalił skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy w Wilkowicach wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko Rada podniosła, że Sąd pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował tryb rozpoznania zarzutu przez organy samorządowe i nie stwierdził żadnych uchybień. Skarga kasacyjna pomija ocenę Sądu dotycząca procedury i uzasadnienia merytorycznego przeprowadzonego przez organ przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem, iż zaskarżona uchwała z dnia 21 października 2004r. nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego dającego podstawę oddalenia skargi, gdyż nie ustosunkowuje się do zarzutów skarżących. Podniósł, że skarżącym doręczono wyciąg uchwały zawierający obszerne uzasadnienia faktyczne i prawne. Braku takiego uzasadnienia nie stwierdził Sąd. Ponadto organ podał, iż przewidziano odszkodowania dla osób fizycznych, których nieruchomości zostaną zajęte dla potrzeb budowy drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 140 kodeksu cywilnego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw określających granice korzystania z rzeczy należała m. in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca1994r. (tekst jedn. Dz. U. nr 15 z1999r. poz.139 ze zm.), która w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz.717 ze zm.) ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Zgodnie z treścią art.4 ust.1 tej ustawy z 1994r. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Zadanie to gmina wykonuje poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania terenu z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające ulice oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przepisy te dają gminie prawo ingerowania w prawa własności z tym, że może to uczynić przy zachowaniu warunków określonych w ustawie określanej procedurą planistyczną.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art.24 ust. 1 i 3 tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są uzasadnione. Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż uchwała odrzucająca zarzut skarżących dotyczący działki nr [...] nie narusza prawa. Rada Gminy bardzo dokładnie i szczegółowo uzasadniła konieczność zaprojektowania nowej drogi oznaczonej symbolem 6 KL 1/2. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały znacznie został zwiększony teren zabudowy mieszkaniowej pomiędzy ul. S. a ul. K. w stosunku do dotychczas obowiązującego planu. Jest to obszar o pow. około 224 000m² , który daje możliwość zabudowy na około 200 działkach. Istniejące ciągi komunikacyjne i przedłużenie ulic: K., O., Jasnej jako zamkniętych od strony południowej nie pozwala na prawidłową obsługę komunikacyjną nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ta nowa lokalizacja drogi oraz odpowiednia jej szerokość zapewni prawidłową komunikację oraz poprowadzenie sieci infrastruktury z możliwością jej modernizacji. Przesunięcie tej drogi w kierunku południowym jest niemożliwe albowiem ma obsługiwać nowe tereny przeznaczone pod zabudowę i nie może być usytuowana na terenach zielonych, które pełnią funkcję ekologiczną wzdłuż dolin rzecznych.

Zatem skoro zaskarżona uchwała spełnia wymogi określone w art. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdzono naruszenia procedury planistycznej określonej w art.18 ust.2 tej ustawy to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. W. i M. W.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.