Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2443/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 194, art. 195a, art. 178, art. 175
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 4, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2849/13 w sprawie ze skargi I.F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz I.F. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 marca 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 2849/13 oddalił skargę I.F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec I.F. - rzeczoznawcy majątkowego w związku ze skargą przedstawioną przez A.M. w pismach z dnia 2 i 17 listopada 2010 r. Na podstawie wyników tego postępowania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], orzekł o zastosowaniu wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 13 lutego 2012 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że skarżąca wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania operatu szacunkowego z dnia 23 sierpnia 2010 r., dotyczącego określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. [...] w K., oznaczonej jako dz. ew. nr [...] w obrębie nr 7, dla potrzeb zabezpieczenia kredytu udzielonego przez Bank M. S.A., naruszyła przepis art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), przepisy § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 4 oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej jako rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.), a także przepisy pkt 4.1, 4.2. i 4.3. standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności" (Dz. Urz. MI z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej została powołana w celu przeprowadzania postępowań wyjaśniających, których wyniki są podstawą wydania decyzji o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych w myśl art. 195a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem organu jest zatem oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikach postępowania przeprowadzonego przez Komisję. Zadaniem natomiast Komisji jest dokonanie szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych danej sprawy i przedstawienie ich Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który następnie dokonuje ich oceny. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, podejmuje działania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem wyjaśnienia wszystkich okoliczności danej sprawy wpływających na zaistnienie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy. Przy rozpatrywaniu całości sprawy Komisja ocenia, czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do przygotowania rozstrzygnięcia, a w szczególności, czy na podstawie tego materiału można uznać winę rzeczoznawcy majątkowego, czy też brak jest dowodów potwierdzających naruszenie przez rzeczoznawcę przepisów prawa przy sporządzaniu operatu szacunkowego.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej odniosła się do wszelkich argumentów rzeczoznawcy majątkowego podnoszonych w toku postępowania w II instancji. Odniosła się również do kwestii przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ przyjął ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w całości i nie stwierdził, aby w trakcie postępowania doszło do jakichkolwiek uchybień w jej pracy.

W związku z powyższym Sąd uznał, iż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z obowiązującym prawem, a tym samym - przedstawione zarzuty za chybione.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty wydania decyzji naruszającej art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako k.p.a.), oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd wskazał, że w treści decyzji z dnia 22 lipca 2013 r. szczegółowo wskazano, dlaczego kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jest najwłaściwszą karą, jaką należało orzec w niniejszej sprawie. Przy wyborze kary dyscyplinarnej wzięto pod uwagę rodzaj i charakter naruszenia przepisów prawa oraz wagę naruszonych przepisów. Sąd zauważył, że z uwagi na stwierdzone naruszenia zastosowano wobec rzeczoznawcy majątkowego karę czasowego wyeliminowania z zawodu na okres 3 miesięcy, a więc na możliwie najkrótszy okres, jaki przewiduje art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo organ ustalił, iż wina rzeczoznawcy majątkowego w niniejszej sprawie była bezsporna i wymagała orzeczenia stosownej kary dyscyplinarnej. Orzeczona kara w sposób zasadny została uznana za adekwatną do popełnionych uchybień, mającą działać prewencyjnie.

Sąd podkreślił, że o wymiarze kary dyscyplinarnej może decydować wyłącznie waga stwierdzonych w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego naruszeń przepisów prawa, nie zaś umyślność bądź nieumyślność działań rzeczoznawcy, ani okoliczność naruszenia przez niego po raz pierwszy obowiązków zawodowych.

Zdaniem Sądu w sprawie prawidłowo zostały zastosowane relewantne przepisy prawa materialnego, tj. art. 178 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku przeprowadzonego postępowania potwierdziły się stawiane skarżącej zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości, jakie zaistniały przy sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia 23 sierpnia 2010 r. dla potrzeb zabezpieczenia kredytu. W szczególności organ doszedł do zasadnego wniosku o niewypełnieniu przy wykonywaniu powyższych czynności zawodowych obowiązków, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy.

Prawidłowe jest też, w ocenie Sądu, ustalenie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, że skarżąca wykonując czynności szacowania zawarte w ww. operacie szacunkowym naruszyła przepisy § 4 ust. 1 i 4 oraz § 56 art. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a nadto pkt 4.1, 4.2 oraz 4.3 standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności".

Sąd wskazał, że głównym zarzutem stawianym skarżącej było przyjęcie do celów porównawczych nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenionej. Mianowicie - skarżąca przyjęła do porównań nieruchomości niepodobne pod względem wieku zabudowy, nie opisując przy tym tych różnic i nie biorąc poprawki na stopień naturalnego zużycia zabudowy względem zużycia zabudowy wycenionej. Tymczasem - jak zasadniczo przyjął organ - winna była przyjąć dla porównania nieruchomości zabudowane nowymi domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wniesionymi w kilku ostatnich latach, poprzedzających datę wyceny. Fakt ten prawidłowo został zakwalifikowany jako naruszający stosowaną przy wycenie nieruchomości metodę korygowania ceny średniej podejścia porównawczego (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.).

Sąd doszedł też do wniosku o prawidłowości stawianego skarżącej zarzutu dotyczącego zastosowania nieprawidłowej procedury szacowania. Konsekwencją przyjęcia do celów porównawczych przez skarżącą nieruchomości niespełniających warunku podobieństwa było zaniżenie przyszłej wartości zabudowy, w tym rynkowej wartości budynku mieszkalnego.

Skarżąca, dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej przyjęła 11 nieruchomości porównawczych, z czego odrzuciła dwie transakcje o skrajnych wartościach. Ostatecznie przyjęła do porównań 9 nieruchomości porównawczych (vide - 7 strona operatu). Fakt ten zasadnie został zakwalifikowany jako naruszenie § 4 art. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., nakazującego przyjęcie dla celów porównawczych co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych.

Sąd stwierdził, że w ramach powyższego zarzutu zasadnie dostrzeżono inne uchybienia, takie jak przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych obszarowo, a nadto przyjęcie współczynników korygujących dla cechy "powierzchnia budynku" w sposób budzący wątpliwości co do prawidłowości ich stosowania.

Skarżąca przyjęła dla tej cechy dwa stany: do 140 m2 (obliczony współczynnik korygujący dla tego stanu - 0,26) oraz powyżej 140 m2 (współczynnik korygujący - 0,15). Powierzchnie porównywanych budynków wynosiły mniej niż 140 m2, zaś skarżąca przyjęła maksymalny współczynnik korygujący - 0,26, co nie miało racjonalnego uzasadnienia i słusznie zostało ocenione jako pozostające w sprzeczności z § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Kolejny zarzut, który zdaniem Sądu okazał się zasadny, dotyczył nieuzasadnionej rozbieżności pomiędzy określonym w operacie szacunkowym kosztem odtworzenia przyszłej zabudowy, a rynkową wartością tej zabudowy. Bez żadnego komentarza skarżąca pozostawiła w ocenianym operacie fakt, iż wskazywany w nim koszt odtworzenia mającego powstać budynku był niższy niż wartość budynku określona według zasad rynkowych.

Słusznie, w ocenie Sądu, organ kierując się zasadami racjonalności i ekonomii przyjął, iż taki wynik wyceny wymagał szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia, bowiem budził wątpliwości co do jego prawidłowości. Wyjaśnienia i uzasadnienia wymagało zestawienie kosztu wzniesienia nowego budynku mieszkalnego jaki ma powstać w przyszłości na szacowanej nieruchomości z przyrostem wartości rynkowej nieruchomości, spowodowanej tego rodzaju zabudową. Błąd ten słusznie został zakwalifikowany jako naruszenie § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r.

I.F. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 178 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zw. z art. 175 u.g.n. poprzez błędną wykładnię co miało wpływ na wynik postępowania i przyjęcie przez Sąd, że nieruchomości przyjęte do porównania były niepodobne, a ponadto błędne przyjęcie że różnica w stanie technicznym budynku mieszkalnego jest cechą jaka decyduje o uznaniu nieruchomości za podobną, podczas gdy w stanie faktycznym skarżąca uwzględniła różnice w stanie technicznym budynku na nieruchomości szacowanej oraz porównawczych, w wycenie, poprzez zastosowanie poprawek do operatu szacunkowego, a jak wynika wprost z art. 4 pkt 16 u.g.n. podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość, a więc brak jest przesłanek do przyjęcia, że skarżąca przyjęła do celów porównawczych nieruchomości niepodobne pod względem wieku zabudowy co skutkować miałoby nieprawidłowością i koniecznością przyjęcia dla celów porównawczych "nowych" domów mieszkalnych jednorodzinnych, skoro w poprawkach fakt ten został przez skarżącą ujęty i opisany w sposób jasny i wyczerpujący, w szczególności poprzez wskazanie na brak nowych domów które mogłoby być wzięte pod uwagę do porównania;

2. rażące naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 175 u.g.n. co miało wpływ na wynik postępowania poprzez uznanie przez Sąd, że nieprawidłowa była procedura szacowania, a w konsekwencji zaniżenie przyszłej wartości zabudowy, jak również błędne uznanie przez Sąd, że przyjęcie do wyceny 11 nieruchomości porównawczych i ostateczne porównanie (po odrzuceniu dwu z nich) 9 nieruchomości stanowi o naruszeniu § 4 art. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207/2004, poz. 2109 oraz nr 196/2005 poz. 1628, dalej: rozporządzenie) nakazującego przyjęcie dla celów porównawczych co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, podczas gdy w toku postępowania strona skarżąca przedłożyła dodatkową wycenę szacowanej nieruchomości metodą porównywania parami przy zastosowaniu tych samych cech i skali ocen tych cech, z wykorzystaniem nieruchomości podobnych także pod względem parametrów technicznych budynków i wielkościowych działek, która potwierdziła wynik ocen, jakie zostały przedstawione w kwestionowanym operacie szacunkowym, jak również wskazała, że przyczyną przyjęcia tylko 9 spośród kilkunastu nieruchomości do porównania była niespójność cech i cen nieruchomości o cechach skrajnych, a tym samym rodzących konieczność ich "wyeliminowania", i pominięcie przez Sąd w oparciu o powyższe, że ewentualne przyjęcia do porównania nieruchomości, w przypadku braku przesłanek wskazanych art. 4 pkt 16 u.g.n. mogłoby rzutować na nieprawidłowości w sporządzonym operacie szacunkowym;

3. rażące naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy, skoro skarżąca obliczyła, iż współczynnik korygujący dla powierzchni budynku do 140 m wynosi 0,26, zaś dla powierzchni powyżej 140 m2 współczynnik korygujący wynosi 0,15, to przy porównywanych budynkach do 140 m2 nieprawidłowym było przyjęcie współczynnika wynoszącego 0,26, podczas gdy budynek szacowany ma powierzchnię 135,65 m2 a więc w pełni prawidłowym i logicznym było przyjęcie zgodnie ze skalą ocen tej cechy wyższego współczynnika, skoro mniejsze domy uzyskują wyższe ceny jednostkowe;

4. rażące naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 175 u.g.n. co miało wpływ na wynik postępowania poprzez uznanie przez Sąd, że słuszny jest zarzut postawiony stronie skarżącej, jakoby w sposób nieuzasadniony doszło do rozbieżności pomiędzy określonym w operacie szacunkowym kosztem odtworzenia przyszłej zabudowy a rynkową wartością tej zabudowy, podczas gdy twierdzenia te nie zostały oparte na analizie rynku i wyceny przedmiotowej nieruchomości a jedynie na nieudokumentowanych i nie popartych żadnym przepisem prawa twierdzeniach Komisji (powtórzonych przez Organ), a jak wynika z celu wyceny jaka została sporządzona przez stronę skarżącą, przedmiotem działania strony skarżącej było określenie wartości rynkowej nieruchomości w związku z zabezpieczeniem kredytu na hipotece nieruchomości, a nie, wbrew twierdzeniom Sądu, konieczność zestawienie kosztów budowy i zaawansowania z przyrostem wartości rynkowej nieruchomości spowodowanej zabudową tego rodzaju, gdyż ocena ekonomicznej zasadności planowanej zabudowy w sytuacji, gdy koszt budowy byłby wyższy niż wartość rynkowa nieruchomości, nie leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego;

5. naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy pominięciu naruszenia przepisów postępowania przez prowadzące postępowanie administracyjne organy, w tym przede wszystkim naruszenie dyspozycji art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a;

6. naruszenie przez Sąd dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu w granicach skargi wszelkich naruszeń przepisów prawa, w tym przede wszystkim uchybień wskazanych powyżej.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, polegające na naruszeniu:

1. art. 175 u.g.n. w zw. z art. 178 u.g.n. poprzez błędną interpretację i uznanie przez Sąd, że strona skarżąca nie dopełniła obowiązków wynikających z art. 175 u.g.n. w związku z wykonanym operatem szacunkowym oraz że w sposób prawidłowy została wobec skarżącej orzeczona kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika wprost, że w toku postępowania strona skarżąca w sposób pełny wyjaśniła wszelkie wątpliwości, prawidłowo uzasadniając podjęte działania w toku sporządzania operatu szacunkowego, wykazując brak naruszenia art. 175 u.g.n., w szczególności w zakresie zarzutów dotyczących nienależytego przyjęcia nieruchomości porównawczych, zbyt małej ich ilości, przyczyn braku załącznika do operatu wskazującego obszar ryzyka, nieprawidłowości w zakresie przyjętego współczynnika korygującego, a tym samym błędne uznanie przez Sąd, że organ w sposób prawidłowy wydał decyzję orzekającą karę zawieszenia wykonywania zawodu na okres 3 miesięcy;

2. art. 178 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że w ramach toczącego się postępowania, wobec faktu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości przez stronę skarżącą dotyczących sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, w pełni prawidłowym i zasadnym było orzeczenie kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, podczas gdy brak rażącego naruszenia przepisów prawa a jedynie wskazanie na "błędy" w operacie uzasadniały co najwyżej nałożenie kary upomnienia na stronę skarżącą, i z całą pewności kara taka spełniłaby swoje funkcje - zwłaszcza prewencyjną;

3. art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię skutkująca przyjęciem do oceny operatu szacunkowego potocznej zamiast legalnej definicji "nieruchomości podobnych" wobec pominięcia definicji nieruchomości podobnych wynikającej z przepisów u.g.n., a która to definicja odnosi podobieństwo nieruchomości do ich porównywalności tj. współmiernej możliwości ich porównania i wynikowym pominięciem przez Sąd, że nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość, a więc brak jest przesłanek do przyjęcia, że skarżąca przyjęła do celów porównawczych nieruchomości niepodobne pod względem wieku zabudowy co skutkować miałoby nieprawidłowością i koniecznością przyjęcia dla sporządzonego operatu nieruchomości nowych, skoro na obszarze porównawczym nowych nieruchomości nie było;

4. § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że skoro w przepisie tym na rzeczoznawcę zostaje nałożony obowiązek przyjęcia dla celów porównawczych co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, to faktycznie przyjęcie 11 nieruchomości i odrzucenie 2 z nich z uwagi na skrajne rozbieżności powoduje, że nie zostaje zachowana norma nakazująca przyjęcie kilkunastu nieruchomości dla celów porównawczych;

5. § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w sytuacji, gdy strona skarżąca w toku postępowania wyjaśniającego przedłożyła dodatkową wycenę nieruchomości metodą porównania parami, która jedynie potwierdziła wnioski płynące z kwestionowanego operatu, w zakresie oszacowania wartości nieruchomości, a co potwierdza że metoda zastosowana w toku sporządzenia operatu i przyjęte do porównania nieruchomości były prawidłowe i nie rodzą w konsekwencji uznania, że operat został sporządzony w sposób nierzetelny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując rozstrzygniecie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że organ przeprowadził w sposób właściwy postępowanie w zakresie stawianego I.F. zarzutu dotyczącego zastosowania nieprawidłowej procedury szacowania nieruchomości, a wymierzona skarżącej kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres trzech miesięcy została należycie uzasadniona poprzez wskazanie konkretnych przesłanek, jakimi kierował się organ.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał w sposób wadliwy kontroli zaskarżonej decyzji, i z uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznał za usprawiedliwione stanowisko organu, że skarżąca dopuściła się zarzucanych jej uchybień w zakresie szacowania nieruchomości oraz z naruszeniem art. 178 ust. 2 u.g.n. uznał, że w sposób prawidłowy została wobec skarżącej orzeczona kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, tymczasem kara jaka została orzeczona nie jest współmierna do popełnionych przez stronę uchybień; brak rażącego naruszenia przepisów prawa, a jedynie wskazywanie na "błędy" w operacie uzasadniały, co najwyżej nałożenie kary upomnienia, która spełniłaby swoje funkcje – zwłaszcza prewencyjną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Przede wszystkim, usprawiedliwienie prawne znajdują zarzuty dotyczące wymiaru kary.

Należy zwrócić uwagę, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również zasad procedury administracyjnej zawartych w przepisach art. 194 - 195a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. U. nr. 11 poz. 66). Jeśli dojdzie do stwierdzenia niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Oczywiście wybór rodzaju kary z art. 178 ust. 2 u.g.n. przez organ orzekający nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 u.g.n. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu ( por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014r., sygn. akt II GSK 397/13 opubl. LEX 1579374). Ocena postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego podlegającego odpowiedzialności zawodowej może stanowić dodatkowe kryterium zastosowania określonej kary dyscyplinarnej (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1018/08, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl, który dotyczy odpowiedzialności pośredników w obrocie nieruchomościami, ale analogicznie uregulowanej jak odpowiedzialności rzeczoznawców). W piśmiennictwie dotyczącym zasad odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych podkreśla się również, że w art. 175 ust. 1 u.g.n. wskazuje się na obowiązek wykonywania czynności rzeczoznawstwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, standardami zawodowymi, zasadami etyki oraz ze szczególną starannością. Zatem niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa określających zasady wyceny, standardów zawodowych lub zasad etyki, weryfikowany jest także stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy majątkowego.

Zasadnie w skardze kasacyjnej zwraca się uwagę, że w sprawie zabrakło pogłębionej analizy tych wszystkich czynników. W decyzji z dnia 22 lipca 2013r. organ stwierdził tylko, że uchybienia i błędy w pracy rzeczoznawcy majątkowego są bezsporne, a wina rzeczoznawcy nie ulega wątpliwości, i tylko kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jest karą współmierną do zaistniałych przewinień, gdyż tylko taka kara będzie skuteczną przestrogą przed ponownym popełnianiem przez rzeczoznawcę majątkowego błędów i uchybień opisanych w przedmiotowej sprawie. Orzeczenie zarówno łagodniejszej, jak i bardziej dotkliwej kary nie spełni celu, jaki kara dyscyplinarna powinna osiągnąć, na skutek działań rzeczoznawcy majątkowego sporządzony 23 sierpnia 2010r. operat szacunkowy jest dokumentem niewiarygodnym. W przedmiotowej sprawie z materiału dowodowego wynika, że oszacowanie wartości nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Już z tych wywodów wynika, że organ formalnie wskazując na brak należytej staranności w istocie w ogóle nie poświęcił uwagi elementowi subiektywnemu przy wymiarze kary tj. winie rzeczoznawcy majątkowego, jak również ocenie jego postawy osobistej, w tym temu, czy dopuścił się naruszenia obowiązków zawodowych, skutkujących wszczęciem postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej po raz pierwszy, czy kolejny, jaką posiada opinię.

Ponadto uzasadniając wybór – przy wymienionej w ustawie gradacji kar od najłagodniejszej ( upomnienie), do najcięższej( pozbawienie rzeczoznawcy uprawnień zawodowych) – kary, znajdującej się w środku tego katalogu, uzasadniał to bezspornością popełnionych uchybień oraz rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie.

Dla oceny tych sformułowań niezbędne będzie odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, przy pomocy których skarżąca kwestionuje dokonaną w stosunku do niej ocenę popełnionych uchybień w toku szacowania nieruchomości. Ze względu na komplementarny charakter tych zarzutów o charakterze materialnoprawnym ( dotyczących błędnej wykładni i/lub niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) oraz procesowym, a dotyczących wadliwej oceny dokonanych przez skarżącą uchybień, zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie.

Przede wszystkim wskazać należy, że głównym zarzutem stawianym skarżącej kasacyjnie było przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej. Zdaniem organu, ponieważ wyceniany obiekt był nieruchomością z budynkiem w budowie, to "obiekty porównawcze dla wyceny nieruchomości według stanu przyszłego powinny posiadać przede wszystkim zabudowę w postaci nowych domów mieszkalnych, jednorodzinnych, wzniesionych w ostatnich latach, poprzedzających datę wyceny." Według Sądu I instancji fakt przyjęcia do celów porównawczych nieruchomości niepodobnych ( pod względem wieku zabudowy) do nieruchomości wycenianej prawidłowo został zakwalifikowany jako naruszający stosowaną przy wycenie nieruchomości metodę korygowania ceny średniej podejścia porównawczego ( § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca skarżąca, że taka ocena nie uwzględnia definicji nieruchomości podobnych zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którą przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Oprócz "innych cech", w ramach których może być uwzględniony wiek zabudowy, w pierwszej kolejności są wymienione wprost cechy, które jednak nie zostały zanalizowane przez orzekający organ pod kątem możliwości uznania porównywanych w operacie nieruchomości – jako podobnych. Przede wszystkim jednak, ani organ, ani Sąd I instancji nie ustosunkowały się do wskazywanej przez skarżącą już w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności ( jednocześnie nie negując jej), że brak było możliwości przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych, pod względem wieku zabudowy, gdyż zgodnie z poczynionymi przez nią ustaleniami, w ostatnich latach nie odnotowano w K. transakcji dotyczących tak określonych nieruchomości. Skarżąca nie dysponowała zatem zestawem nieruchomości spełniających cechy wskazane przez organ, a co za tym idzie trudno było przyjąć, aby nawet przy zachowaniu najwyższej staranności była w stanie dokonać innego doboru nieruchomości ze względów obiektywnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasadnie podnosi również, że przy dokonywaniu oceny działania rzeczoznawcy pominięto okoliczność, że przedłożona w toku postępowania wyjaśniającego dodatkowa wycena – metodą porównania parami potwierdziła wnioski z kwestionowanego operatu – w zakresie oszacowania wartości nieruchomości. Jakkolwiek zgodnie z art. 175 ust.1 u.g.n. w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie sam rezultat wyceny ( wartość nieruchomości), to podkreślenia wymaga, że przy wymiarze kary skarżącej zarzucono oszacowanie nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa, zestawiając to twierdzenie z okolicznością, iż wycena była sporządzana na potrzeby zabezpieczenia wierzytelności banku. Z kolei Sąd I instancji podkreślił, że konsekwencją przyjęcia do celów porównawczych przez skarżącą nieruchomości niespełniających warunku podobieństwa było zaniżenie przyszłej wartości zabudowy, w tym rynkowej wartości budynku. Zatem przy ocenie zakresu naruszenia prawa przy sporządzaniu operatu oraz uzasadnianiu wymiaru kary pożądane i konieczne było co najmniej odniesienie się do okoliczności wynikających z dodatkowej wyceny.

Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których skarżąca kasacyjnie kwestionuje, że błędnie zarzucono jej wadliwe przyjęcie do porównań 9 zamiast co najmniej 11 nieruchomości podobnych, zastosowanie nieprawidłowego współczynnika korygującego oraz nieuzasadnionych rozbieżności pomiędzy określonym w operacie szacunkowym kosztem odtworzenia przyszłej zabudowy, a rynkową wartością zabudowy.

Zaczynając od tej ostatniej kwestii ( objętej zarzutem postawionym w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej ) wskazać przede wszystkim należy, że Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że zarzucane skarżącej uchybienie polegało na braku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia rozbieżności między określonym w operacie szacunkowym kosztem odtworzenia przyszłej zabudowy, a rynkową wartością tej zabudowy. Sąd ocenił jako prawidłowe stanowisko organu, który przyjął, że taki wynik wyceny wymagał szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia, bowiem budził wątpliwości co do jego prawidłowości. Podkreślił, że błąd ten został zakwalifikowany jako naruszenie § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem - w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym przedstawienie obliczeń wyceny nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Dlatego też skarga kasacyjna stawiając Sądowi I instancji zarzut błędnego przyjęcia przez ten Sąd stanowiska "jakoby w sposób nieuzasadniony doszło do rozbieżności pomiędzy określonym w operacie szacunkowym kosztem odtworzenia przyszłej zabudowy a rynkową wartością tej zabudowy" polemizuje ze stanowiskiem nieistniejącym i niewyrażonym, gdyż ocena Sądu nie dotyczyła wystąpienia zauważonej przez skarżącą w operacie rozbieżności, lecz tylko jej niewyjaśnienia i braku uzasadnienia w tym zakresie, w sytuacji, gdy taki wynik wyceny budził wątpliwości.

Nie można również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej ( pkt 2 zarzutów z zakresu naruszenia prawa procesowego oraz pkt 4 z zakresu naruszenia prawa materialnego) dotyczącego tego, czy skarżąca prawidłowo przyjęła ostatecznie do porównań 9 nieruchomości, po uprzednim odrzuceniu dwóch nieruchomości o skrajnych wartościach. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie praktycznie żadnego uzasadnienia, polemizując tylko z niewadliwym stanowiskiem organu, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia "do porównań" powinno zostać przyjętych co najmniej 11 nieruchomości podobnych. Również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest spełniony ten warunek, jeśli dwie nieruchomości odrzucono, z jakichkolwiek względów, ostatecznie nie przyjmując ich do porównań.

Wreszcie prawidłowo uznano w sprawie, że w operacie przyjęto współczynniki korygujące dla cechy "powierzchnia budynku" w sposób budzący wątpliwości co do prawidłowości ich stosowania. W sytuacji, gdy powierzchnie wszystkich porównywanych budynków ( w tym budynku wycenianego) wynosiły mniej niż 140 m², przyjęcie przez skarżącą maksymalnego współczynnika korygującego (0,26) dla nieruchomości wycenianej nie miało racjonalnego uzasadnienia. Dlatego też, również i w tym zakresie ocena uchybienia skarżącej nie naruszała zarzucanego w skardze kasacyjnej § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ze względu na naruszenia jakich dopuszczono się w zakresie wymierzenia skarżącej kary dyscyplinarnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również skargę, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo odwzorowują zarzuty skargi, zatem także i na nie odpowiada dokonana wyżej ocena.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko. Wymierzając skarżącej karę przyjmie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko odnośnie do zarzucanych I.F. uchybień w zakresie nieruchomości podobnych, a następnie dokona wymiaru kary z uwzględnieniem popełnionych niespornie (niezakwestionowanych skutecznie) naruszeń prawa określających zasady wyceny i standardów zawodowych, wraz z zweryfikowaniem stopnia staranności oraz postawy osobistej rzeczoznawcy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, o kosztach postanawiając na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.