Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 706/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2, , art. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Wiślica z dnia 25 listopada 2016 r. nr XXI/169/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym: 1. § 1, § 2, § 3, § 4 pkt 1, 2, 6, 7, 8, 9, 12 i 13, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 10 ust. 1, § 11 ust. 1 pkt 1, § 12, § 14 ust. 1, 4 i 5, § 17 ust. 2, § 23, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1-3,6 i 7, § 28 ust. 5, § 29 ust. 1, 2 i 4 i § 30; 2. § 15 ust. 1 w części dotyczącej słów "lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości"; oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 25 listopada 2016 r. Rada Gminy Wiślica podjęła uchwałę (zwaną dalej Regulaminem) nr XXI/169/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wiślica, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zm. poz. 1579.) oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250; zm.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1250.) zwanej dalej "u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku Zdroju.

Skargę na ww. uchwałę – w części obejmującej: § 1, § 2, § 3, § 4 pkt 1-3, 6-9, 11-13, § 5, § 6 i § 23 ust. 1 i 2, § 7, § 8, § 9 ust. 2 pkt 1 i 3 i § 10 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 pkt 1, § 12 i § 23 ust. 3, § 14 ust. 1, 4-6, § 15 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1, 2 i 7, § 24, § 25 ust. 1 i 2 pkt 1-3, 5-7, § 28 ust. 4 pkt 1-4, ust. 5, § 29 ust. 1, 2 i 4, § 30 ust. 1 i 2, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.:

1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez określenie w Regulaminie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wiślica oraz własnego przedmiotu regulacji Regulaminu;

2. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 Regulaminu art. 1 pkt 1 oraz treści art. 4 ust. 2 zd. 1 u.c.p.g., przez zapis, że Regulamin obowiązuje właścicieli nieruchomości, mieszkańców, wykonawców robót budowlanych, jednostki użytkujące tereny do komunikacji publicznej oraz osoby przebywające czasowo na terenie Gminy Wiślica, zakłady i firmy wywozu i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 3 pkt 1-16 Regulaminu, a którymi posługuje się u.c.p.g., bądź które zostały przez inne ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

4. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków i dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości w § 4 pkt 1, 2, 3, 6-9, 11-13 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 1 - 4 u.c.p.g., przez zobowiązanie do utrzymania porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości poprzez: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, oznakowanie posesji przez umieszczenie numeru porządkowego domu w miejscu widocznym z drogi, prowadzenie selektywnej zbiórki 11 rodzajów odpadów komunalnych, obowiązku rejestracji kompostownika w gminie i podpisanie zobowiązania realizacji tego obowiązku w sposób zgodny z zasadami, przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub jeżeli brak sieci kanalizacyjnej do zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, przyłączenie nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia przekazania do eksploatacji, gromadzenie nieczystości ciekłych w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, uprzątanie błota śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości poprzez odgarnięcie ich w miejsce nie powodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów oraz likwidację śliskości chodników poprzez posypywanie piaskiem lub innym środkiem likwidującym śliskość, usuwanie sopli i nawisów z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów oraz systematyczne obcinanie gałęzi drzew i krzewów zwisających nad chodnikiem lub innymi miejscami użyteczności publicznej utrudniających bezpieczne przejście lub przejazd, niezwłoczne usuwanie z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków;

5. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, przez ustanowienie w ust. 1 powinności przeprowadzania napraw w specjalistycznych warsztatach i możliwości dokonywania przez właściciela pojazdu doraźnych napraw w obrębie swojej nieruchomości pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować zanieczyszczeń wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów, jak również zezwolenie w ust. 2 na mycie samochodów poza myjniami, przy jednoczesnym określeniu warunku odprowadzenia powstających ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych lub gromadzenia w sposób umożliwiający ich usunięcie i dopuszczenia mycia samochodów na terenie prywatnych nieruchomości pod warunkiem nie powodowania zagrożeń dla środowiska i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikacja w § 6 i § 23 ust 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wiślica, przez określenie w § 6 obowiązku udokumentowania w formie umowy za korzystanie z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i deklaracji za korzystanie z usług wywozu stałych odpadów komunalnych oraz obowiązku przechowywania przez okres pięciu lat dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, jak i obowiązku na żądanie wójta gminy lub osoby upoważnionej do okazania umowy i deklaracji oraz dowodów uiszczania opłat, jak i przez określenie w § 23 ust. 1 i 2 dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy zgodnie z treścią art. 6m ustawy, obowiązku w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych, złożenia w Gminie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i dla właścicieli nieruchomości niezamieszkałych obowiązku zawarcia umowy na świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych z podmiotem posiadającym wpis do rejestru działalności regulowanej na terenie Gminy Wiślica - podczas gdy regulacje te są zawarte w art. 5 ust. 6 i 7 oraz w Rozdziale 3a u.c.p.g., pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w zakresie dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości w § 7 Regulaminu - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 - 3b przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości, na których znajdują się przeznaczone dla dzieci piaskownice do zabaw i place zabaw, wymiany piasku z określoną częstotliwością w przypadku stwierdzenia zanieczyszczeń określonego rodzaju oraz utrzymania urządzeń służących do zabawy dzieci w należytej czystości i estetyce oraz właściwym stanie technicznym;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji prawnych w § 8 pkt 1-12 Regulaminu, przez nałożenie zakazów - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów - w postaci indywidualnego wywożenia odpadów komunalnych, oraz indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych, przez osoby nie posiadające stosownych pozwoleń, umieszczania ogłoszeń, reklam, afiszy itp. na drzewach, słupach, elewacjach budynków i innych miejscach do tego nie przeznaczonych, niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, wiat przystankowych, ławek, drzew i krzewów, deptania trawników oraz zieleńców, wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi, odprowadzania nieczystości ciekłych do rowów melioracyjnych, zbiorników wodnych, kanalizacji deszczowej, czy bezpośrednio do gruntu, wywożenia i wysypywania odpadów stałych w miejscach do tego nie przeznaczonych (tworzenia tzw. "dzikich wysypisk"), magazynowania na terenie nieruchomości odpadów poza miejscami do tego przeznaczonymi, umieszczania zużytych baterii i akumulatorów razem z innymi odpadami w tym samym pojemniku, spalania na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków odpadów komunalnych w szczególności odpadów niebezpiecznych z tworzyw sztucznych, gumy, tekstyliów, zaoliwionych szmat itp. - dopuszcza się jedynie spalanie w instalacjach grzewczych budynków odpadów z drewna, papieru i tektury - nie zawierających substancji niebezpiecznych, spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów, zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt, wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, podjazdów itp. - podczas gdy zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania z odpadami - w szczególności ustawy o odpadach;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 2 pkt 1 i 3 i § 10 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych w pkt 1 § 9 - kosze uliczne o pojemności od 35 do 70 l; w pkt 3 § 9 - worki o pojemności od 60 do 120 l; w § 10 ust. 1 - pojemność worków winna wynosić od 60 l do 120 l i w § 11 ust. 1 pkt 1 - kosze uliczne o pojemności 35 do 75 l;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 12 i § 23 ust. 3 Regulaminu, poprzez nałożenie na organizatorów imprez masowych obowiązków wyposażenia miejsca, na którym odbywa się ona w dwa pojemniki o pojemności 120 l na 100 osób uczestniczących w imprezie oraz w szalety przenośne w ilości jeden szalet na 100 osób uczestniczących w imprezie, jeżeli czas jej trwania nie przekracza 8 godzin, jeśli jest on dłuższy ilości te należy zwiększyć o 50% w stosunku do podanych wyżej, na każde następne 8 godzin trwania imprezy; organizatorzy imprezy są zobowiązani zawrzeć umowy z przedsiębiorcami na dostarczenie pojemników i szaletów oraz opróżnienie i uprzątnięcie ich, jak i obowiązku wystąpienia z wnioskami o opinię i powiadomienie stosownych służb oraz wystąpienie do wójta/burmistrza o zgodę, nie później niż 30 dni przed planowanym terminem jej rozpoczęcia - podczas gdy obowiązki takie określa ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 14 ust. 1, 4-6 Regulaminu - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. - przez nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków poprzez utrzymywanie pojemników w stanie czystości zarówno zewnętrznej jak i wewnątrz, miejsca gromadzenia odpadów komunalnych winny być zadaszone, ogrodzone i zamknięte, dostęp do nich winny mieć wyłącznie osoby i firmy mające obowiązek zbierać w nich odpady komunalne, utrzymywanie miejsc gromadzenia odpadów w stanie czystości poprzez ich zamiatanie i sprzątanie oraz przeprowadzania dezynfekcji pojemników odpowiednio do potrzeb;

12. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązków nałożonych w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., poprzez nakazanie w domniemaniu właścicielom nieruchomości - przetrzymywanie pojemników na odpady w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, wystawiania ich w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości, przy czym dopuszczono także wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach, a nadto zlokalizowanie szczelnego zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub oczyszczalni przydomowej w sposób umożliwiający dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżnienia;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 1, 2 i 7 Regulaminu, przez nałożenie na bliżej nieokreślone podmioty zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych, aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej, jak i zakazu spalania w pojemnikach i koszach na odpady, jakichkolwiek odpadów oraz zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego - podczas gdy zagadnienia te regulują przepisy ustawy o odpadach oraz ustawy o nawozach i nawożeniu;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację istniejącej regulacji prawnej w § 24 Regulaminu, przez bezpodstawne określenie dla osób utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem utraty zdrowia lub życia ludzi i zwierząt sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, aby nie było uciążliwe dla ludzi i otoczenia, sprawowania nad nimi właściwej opieki, a w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 25 ust. 1 załącznika do Regulaminu, przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy, dodatkowo obowiązków niezwłocznego zgłoszenia w Urzędzie Gminy Wiślica faktu posiadania psa celem zarejestrowania oraz naliczenia podatku od posiadania psa, opłacania podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala corocznie rada gminy, a podatek należy wpłacić do końca marca danego roku lub w ciągu miesiąca od dnia wejścia w posiadanie psa, wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem, systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, która nakłada obowiązek szczepienia psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, straży gminnej poświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu, uzyskanie zezwolenia Wójta Gminy Wiślica na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne;

21. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 25 ust.2 pkt 1-3, 5-7 Regulaminu, przez sformułowanie zakazu w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych: nie wprowadzania zwierząt na teren placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci, nie wprowadzania zwierząt do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, w szczególności do urzędów, zakładów opieki zdrowotnej i opieki społecznej, szkół i placówek wychowawczych, placówek kulturalno-oświatowych o ile władający tymi budynkami nie postanowią inaczej - zakaz nie dotyczy psów przewodników oraz sformułowanie nakazów zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej zwierzęcia, opatrzenie posesji gdzie przebywają psy agresywne w czytelną tabliczkę informacyjną np. "Uwaga Pies", niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe oraz określenie odpowiedzialności właściciela za wszystkie szkody wyrządzone przez zwierzę;

22. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 28 ust.4 pkt 1-4 Regulaminu, przez sformułowanie w odniesieniu do prowadzących chów lub hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązków: gromadzenia i usuwania powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem i nie powodowania zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, składowania obornika i innych nieczystości pochodzących z chowu zwierząt gromadzonych poza pomieszczeniami dla zwierząt w miejscach o nieprzepuszczalnym podłożu w odległości określonej przepisami odrębnymi od granicy posesji zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub innym obiektem przeznaczonym na stały pobyt ludzi, odprowadzania z pomieszczeń, w których przebywają zwierzęta gnojowicy za pomocą szczelnych urządzeń kanalizacyjnych do szczelnych i zamkniętych zbiorników, przy czym gnojowica nie może zanieczyszczać wody lub gleby oraz nie może powodować zawilgocenia ścian budynków, ich fundamentów i murów, utrzymywania w należytej czystości i porządku pomieszczeń dla zwierząt gospodarskich i przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych;

23. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 28 ust. 5 Regulaminu, przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności zlokalizowania pni pszczelich w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby przelatujące owady nie stwarzały uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a mniejsza odległość może być dozwolona wyłącznie w przypadku ogrodzenia nieruchomości szczelnym płotem lub żywopłotem o wysokości minimum 2,5 m;

24. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 29 ust. 1,2 i 4 Regulaminu, przez nałożenie na podmioty prywatne - właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości oraz nałożenie na " właścicieli budynków jednorodzinnych" realizacji obowiązku deratyzacji w miarę potrzeby, obowiązku ponoszenia kosztów deratyzacji oraz określenie, iż terminy obowiązkowej deratyzacji, po uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Wójt Gminy Wiślica podaje do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie, a w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie Wójt Gminy określi w uzgodnieniu z PPIS w Busku Zdroju obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji;

25. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w § 30 ust. 1 Regulaminu, przez określenie uprawnień dla upoważnionych przez Wójta Gminy Wiślica pracowników oraz jednostek upoważnionych do kontroli na mocy odrębnych przepisów do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień Regulaminu, pracownicy będą się legitymować upoważnieniem wobec użytkowników nieruchomości;

26. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji ustawowej w § 30 ust. 2 Regulaminu, przez zawarcie postanowienia: "Kto nie wykonuje obowiązków określonych Regulaminem podlega karze grzywny" - podczas gdy regulacja ta jest zawarta w art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g.

W obszernym uzasadnieniu skarżący Prokurator wskazał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zobowiązuje radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule – w granicach upoważnienia ustawowego, w celu uzupełnienia, uszczegółowienia wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W konsekwencji regulacje te muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Przedmiotowego upoważnienia nie można ani zawężać, ani też rozszerzać – przekraczać – wobec obowiązku ścisłej interpretacji normy upoważnionej i zakazu domniemywania kompetencji oraz dokonywania wykładni rozszerzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub umorzenie postępowania, informując jedynie, że na Sesji Rady Miejskiej w Wiślicy w dniu 12 września 2019 r. została podjęta uchwała usuwająca wady prawne opisane w skardze Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w znacznej części.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2017 r. poz. 1289). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 1, § 2, § 3, § 4 pkt 1, 2, 6, 7, 8, 9, 12 i 13, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 10 ust. 1, § 11 ust. 1 pkt 1, § 12, § 14 ust. 1, 4 i 5, § 17 ust. 2, § 23, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1-3,6 i 7, § 28 ust. 5, § 29 ust. 1, 2 i 4 i § 30; § 15 ust. 1 w części dotyczącej słów "lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości" zaskarżonej uchwały. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 4 pkt 3 i 11, § 14 ust. 6, § 15 ust. 2, § 17 ust. 1 i 7, § 24 ust. 2 i 3, § 25 ust. 2 pkt 5, a także § 28 ust. 4 pkt 4.

W § 1 uchwały dokonano określenia zakresu, jakiego dotyczy Regulamin, przy czym skarżona Rada dokonała tego nie tylko powtarzając zapis ustawy (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.), ale także modyfikując jej treść poprzez określenie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku. W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe wywody, należało w tym zakresie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

Podobnie w § 2 Rada określiła krąg adresatów Regulamin, z przekroczeniem delegacji ustawowej, powtórzeniem i nieuprawnioną modyfikacją art. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 zdanie 1 u.c.p.g., poprzez nałożenie obowiązków Regulaminu na inne podmioty niż wskazane w u.c.p.g. Powtórzenie regulacji ustawowej dotyczy też art. 5 ust. 2 – 5 u.c.p.g., przy czym w nieuprawniony sposób zmodyfikowano ustawowe określenia zarządu drogi, który określono mianem "jednostki użytkującej tereny do komunikacji publicznej.

W § 3 uchwałodawca lokalny zawarł definicje określonych pojęć, a mianowicie: właścicieli nieruchomości, nieczystości ciekłych, zbiorników bezodpływowych, stacji zlewnych, odpadów komunalnych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów opakowaniowych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów budowlanych, odpadów elektrycznych i elektronicznych, przedsiębiorcy, harmonogramu, zwierząt gospodarskich, zwierząt domowych i zwierząt bezdomnych,. Jak słusznie zauważył Prokurator, częścią spośród tych pojęć posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, w tym w szczególności Kodeks cywilny, ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2016 r. poz. 1987 r. ze zm.), dalej "ustawa o odpadach", ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2017 r. poz. 1840), dalej "ustawa o ochronie zwierząt", część z nich została zdefiniowana ustawowo, pozostałe natomiast stanowią definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały.

Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11). Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 3.

Za zasadne (poza pkt 3 i 11) należało uznać także zarzuty dotyczące obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w § 4 Regulaminu. I tak, § 4 pkt 1 stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników (nie ma w nim mowy o workach) w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Określono w nim bowiem także to, kto ma utrzymywać je w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15).

Podobnie w przypadku obowiązków nałożonych na właścicieli w § 4 pkt 7, 8, 9 Regulaminu dokonano powtórzenia brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a u.c.p.g., z ich modyfikacjami, a także określono termin "przyłączenia do sieci", pomimo braku delegacji do jego określenia, co także musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Z kolei obowiązek umieszczenia numeru porządkowego domu, o którym mowa w § 4 pkt 2 Regulaminu jest powtórzeniem regulacji z art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. z daty zaskarżonej uchwały Dz.U.2016.1629).

W § 4 pkt 6 Regulaminu uchwalono, że właściciel nieruchomości, aby móc prowadzić selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika, ma obowiązek zarejestrować go w gminie i podpisać zobowiązanie, że będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał dla własnych potrzeb lub przekazywał do wykorzystania przedsiębiorcy. Nałożenia takiego obowiązku nie przewidywał art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie zostało również wydane rozporządzenie na podstawie art. 4a, o którym była mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, i w którym miał być określony sposób zbierania odpadów. Rozporządzenie to zostało wydane 29 grudnia 2016 r., ponadto użycie w omawianym przepisie zwrotów niedookreślonych (obowiązku, zasadami), a więc nienormatywnych powoduje, że nie wiadomo jak się zastosować do nałożonego w tym przepisie obowiązku.

W § 4 pkt 12 nałożono na właścicieli nieruchomości wymóg usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów, oraz systematycznego obcinania gałęzi drzew i krzewów zwisających nad chodnikiem lub innymi miejscami użyteczności publicznej utrudniających bezpieczne przejście lub przejazd. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w przepisie tym zostały nałożone dodatkowe obowiązki nieprzewidziane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Za wadliwy Sąd uznał również zapis uchwały zawarty w § 4 pkt 13, dotyczący obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiałów rozbiórkowych i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków. Należy wskazać, że "materiały rozbiórkowe i resztki materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków" są odpadami komunalnymi w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, gdy powstają w gospodarstwach domowych oraz gdy są do nich podobne. Wykaz z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. wymienia m. in. "odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne", co nawiązuje do definicji tych odpadów z ustawy o odpadach i oznacza, że wtedy mają one taki charakter, gdy powstają w gospodarstwach domowych. Sformułowanie w § 4 pkt 13, że chodzi o odpady powstałe w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków, nawiązuje właśnie do definicji odpadów komunalnych. Takie pośrednie zdefiniowanie odpadów komunalnych jest powtórzeniem i modyfikacją definicji ustawowej z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Pomija bowiem np. wyłączenie z tej definicji odpadów niebezpiecznych i wprowadza pojęcie "resztek materiałów budowlanych" nieznane ustawie i "materiałów rozbiórkowych", podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a mówi o odpadach budowlanych i rozbiórkowych.

W pozostałym zakresie, tj. co do pkt 3 i 11 Regulaminu, Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W § 4 pkt 3 zawarto obowiązek prowadzenia przez właścicieli nieruchomości selektywnej zbiórki jedenastu rodzajów odpadów komunalnych. Należy zauważyć, że od 6 września 2019 r. wraz ze zmianą treści art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. (art. 1 pkt 6 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej u.c.p.g. z dniem 6 września 2019 r.) został wprowadzony ustawowy obowiązek selektywnej zbiórki odpadów przez właścicieli nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że wcześniej takiego obowiązku nie mogły wprowadzać gminy, do czego upoważniał je art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i ust. 2a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015 r. u.c.p.g. Należy zauważyć, że w omawianym zapisie Regulaminu została zrealizowana delegacja zawarta w art. 4 ust. 2a, ponieważ oprócz wszystkich rodzajów odpadów wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. wprowadzono obowiązek selektywnego zbierania też kilku innych rodzajów odpadów (szkło, odpady kuchenne), niż wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.

Z kolei § 4 pkt 11 Regulaminu dotyczy uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości poprzez odgarnięcie ich w miejsce nie powodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów oraz likwidacji śliskości chodników poprzez posypywanie piaskiem lub innym środkiem likwidującym śliskość. Stwierdzić należy, że powyższe nakazy są skorelowane z obowiązkami zarządu drogi (art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g.) i gminy (art. 3 ust. 2 pkt 11 u.c.p.g.), dotyczącymi zbierania uprzątniętego przez właścicieli błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości i pozbycia się ich. Oznacza to, że to nie na właścicielu ciąży obowiązek pozbycia się błota, śniegu itd. uprzątniętych uprzednio z chodnika i zmagazynowanych np. wzdłuż chodnika. Określenie przy tym, jak ma wyglądać to magazynowanie śniegu do czasu pozbycia się go przez zarząd drogi lub gminę, mieści się w pojęciu "uprzątania" użytym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Ponadto określenie miejsca magazynowania błota, śniegu itd. jest bardzo ze wszech miar racjonalne i zgodne z powszechnie stosowaną praktyką. Celem delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b jest bowiem utrzymanie porządku rozumianego jako zabezpieczenie możliwości bezpiecznego poruszania się po chodnikach, w czym niewątpliwie mieści się zapobieganie poślizgom.

Zasadny był natomiast zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 5 ust. 1 Regulaminu, który stanowił, że "Naprawy pojazdów samochodowych powinny być przeprowadzane w specjalistycznych warsztatach. Właściciel pojazdu może dokonywać doraźnych napraw w obrębie swojej nieruchomości pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować zanieczyszczeń wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów". Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonym zwrotem "doraźnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niepowodowania zanieczyszczeń wód i gleb wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kc i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń wód i gleby, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować.

Natomiast w § 5 ust. 2 Regulaminu, dotyczącym mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, ograniczono możliwość takiego mycia tylko do samochodów, podczas gdy delegacja dotyczy pojazdów samochodowych. W ocenie Sądu, podobnie jak ustawodawca nie upoważnił organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia), tak też brak jest tego rodzaju upoważnienia do wprowadzenia zakazu mycia określonego rodzaju pojazdów. Przepis delegacyjny zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy określenia wymagań dotyczących mycia poza myjniami pojazdów samochodowych jako ogółu, a nie do określenia rodzaju pojazdów, które mogą podlegać takiemu myciu. Należy poza tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. W art. 2 pkt 45 za pojazd samochodowy uznano także motocykl, który – jako że nie jest samochodem – podlegałby wyłączeniu z możliwości mycia poza myjniami, a dotyczy go delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Takie rozwiązanie tym bardziej należy uznać za nieuprawnione.

Rację ma skarżący Prokurator, że Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe, powtórzyła istniejące regulacje ustawowe i je zmodyfikowała w § 6 Regulaminu, który stanowi, że 1. Właściciel nieruchomości jest zobowiązany do udokumentowania w formie umowy za korzystanie z usług podmiotu posiadającego zezwolenie na transport ciekłych odpadów komunalnych na terenie Gminy Wiślica w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych. Dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych, właściciel nieruchomości jest obowiązany przechowywać przez okres 5 lat od daty ich wystawienia.

2. Właściciel nieruchomości jest zobowiązany do udokumentowania w formie złożonej deklaracji w Urzędzie Gminy Wiślica i uiszczonej opłaty za korzystanie z usług podmiotu świadczącego usługi wywozu stałych odpadów komunalnych na podstawie zawartej umowy z Gminą Wiślica.

3. Właściciel nieruchomości zobowiązany jest, na żądanie wójta gminy lub osoby upoważnionej do okazania umowy na korzystanie z usług, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz dowodów uiszczania opłat za te usługi.

Przepisy te stanowią powtórzenie regulacji z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Zwrócić również należy uwagę, że zdanie pierwsze z ustępu pierwszego jest wadliwie sformułowane, ponieważ nie statuuje kompletnej normy prawnej, gdyż nie określa pełnej dyspozycji (brak wskazania co ma właściciel dokumentować). Wreszcie brak jest delegacji dla określenia okresu przechowywania dokumentów, a więc Rada nie miała podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w skarżonym Regulaminie.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący § 7 Regulaminu, w którym Rada naruszyła delegację ustawową, prowadzącą do niedopuszczalnego nałożenia na obywateli obowiązku nieprzewidzianego w ustawie w treści art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Skoro bowiem przepisy tej ustawy nie przewidują obowiązku wymiany piasku w piaskownicach i utrzymania w czystości i sprawności urządzeń na placach zabaw, to ich ustanowienie w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne.

Sąd uwzględnił także zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego i powtórzenia regulacji prawnych w § 8 Regulaminu, gdzie w dwunastu punktach nałożono nakazy wobec bliżej nieokreślonych podmiotów. Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane zostały w przepisach innych ustaw, w tym zasady postępowania z odpadami zostały uregulowane w ustawie o odpadach. I tak jeśli chodzi o zakaz indywidualnego wywożenia odpadów komunalnych oraz indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych, przez osoby nie posiadające stosownych pozwoleń (pkt 1), to wynika on z art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 3a i 3 b oraz art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.; zgodnie z tymi przepisami za składowanie odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone. Ponadto delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 3 dotyczy pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów tego dotyczących. Również art. 5 ust. 3b nakłada obowiązek pozbywania się odpadów i nieczystości zgodnie z ustawami i przepisami odrębnymi, a nie określa żadnych zakazów. Wreszcie w treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie można doszukać się delegacji, która uprawniałaby radę do wprowadzenia w regulaminie takiego zakazu. Jeżeli chodzi o zakaz umieszczania ogłoszeń, reklam, afiszy itp. na drzewach, słupach, elewacjach budynków i innych miejscach do tego nieprzeznaczonych (pkt 2), to Rada nie miała delegacji ustawowej do jego ustanowienia. Ponadto stanowi on powtórzenie regulacji z art. 63a kodeksu wykroczeń. Także zakazy z pkt 3 dotyczące niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury oraz innych urządzeń zostały wraz z sankcjami uregulowane w art. 143 – 145 kodeksu wykroczeń. Odnośnie punktów 4-8 zawierających zakazy wylewania i odprowadzania nieczystości ciekłych, wywożenia i wysypywania odpadów stałych na dzikie wysypiska, magazynowania na terenie nieruchomości odpadów poza miejscami do tego przeznaczonymi i umieszczania zużytych baterii i akumulatorów razem z innymi odpadami w tym samym pojemniku; to kwestie te są uregulowane w ustawie o odpadach. Ponadto, podobnie jak w pkt 1, delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. dotyczy pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów tego dotyczących. Również art. 5 ust. 3b nakłada obowiązek pozbywania się odpadów i nieczystości zgodnie z ustawami i przepisami odrębnymi, a nie określa żadnych zakazów. Co do § 8 punkty 9 i 10 zawierających zakazy spalania odpadów na ziemi, w pojemnikach i w instalacjach grzewczych oraz spalania w pojemnikach i koszach na odpady, to w art. 13 i 44 ustawy o odpadach zawarta jest regulacja dotycząca spalania i przetwarzania termicznego odpadów, a także zakazy spalania odpadów. Z kolei regulacja zawarta w punkcie 11 zakazująca zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt, nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej przekazanej do realizacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Artykuł 5 ust. 1 pkt 3b tej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a zatem przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnosiły się przepisy odrębne, w szczególności ustawa o odpadach, która określała zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Ponadto w u.c.p.g. brak jest przepisów pozwalających na zamieszczanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zakazu zakopywania odpadów i padłych zwierząt, ponieważ kwestie te uregulowane są szczegółowo w ustawie o ochronie zwierząt. Odnośnie punktu 12, należy wskazać, że rada gminy nie posiada kompetencji do wprowadzenia zakazu wykorzystania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp.

Reasumując Rada Gminy Wiślica nie miała delegacji ustawowej do ustanowienia powyższych zakazów.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 9 ust. 2 pkt 1-3, § 10 ust. 1, § 11 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada określiła nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

W § 12 Regulaminu, skarżona Rada, przekraczając delegację ustawową nałożyła obowiązki na organizatorów imprez masowych. Należy wskazać, że organizator imprez masowych nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma miejsce impreza (a jeśli jest takim właścicielem, to dotyczą go obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości), nie jest wymieniony w art. 5 u.c.p.g. jako podmiot, na który można nakładać obowiązki na podstawie tej ustawy, a także nie ma delegacji w art. 4 u.c.p.g. do nałożenia na niego jakichkolwiek obowiązków z tej ustawy. Obowiązki organizatorów imprez zawiera bowiem ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut dotyczący § 14 ust. 6 Regulaminu stanowiący, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do przeprowadzania dezynfekcji pojemników odpowiednio do potrzeb. Zgodnie bowiem z delegacją ustawową (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) regulamin ma określać m.in. wymagania dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym i w ocenie Sądu kwestionowany zapis tę delegację wypełnia. Trudno bowiem wyobrazić sobie w jaki inny sposób rada miałaby zrealizować tak przewidzianą delegację, a w przeciwnym wypadku przytoczony fragment art. 4 ust. 2 pkt 2 miałby charakter martwy. Nałożenie obowiązku dezynfekowania, nie jest powtórzeniem regulacji ustawowych. Stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym. Trzeba zauważyć, że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowi jedynie ogólnie o obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zaś uchwałodawca lokalny na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ma skonkretyzować warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. II OSK 469/11, wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2016 r., sygn. II SA/Lu 669/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Poznaniu z 9 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Po 467/18 i WSA w Warszawie z 8 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2064/17).

Zarzuty dotyczące § 14 ust. 1, 4 i 5 zaskarżonej uchwały zasługiwały na uwzględnienie. W § 14 ust. 1 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników w stanie czystości zarówno zewnętrznej jak i wewnątrz. Tymczasem ten sam obowiązek, ale inaczej i precyzyjniej ujęty (odpowiedni stan sanitarny), zawarty jest w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Oznacza to zbędne powtórzenie i niedopuszczalną modyfikację obowiązku wynikającego z ustawy. Z kolei zgodnie z § 14 ust. 4 i 5 Regulaminu miejsca gromadzenia odpadów komunalnych winny być zadaszone, ogrodzone i zamknięte, tak aby dostęp do nich miały tylko osoby i firmy mające obowiązek zbierać w nich odpady komunalne (ust. 4). Miejsca gromadzenia odpadów komunalnych należy utrzymywać w czystości poprzez ich zamiatanie i uprzątanie (ust. 5). Należy zwrócić uwagę, że postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Z tych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie § 14 ust. 1, 4 i 5.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut dotyczący § 14 ust. 6 Regulaminu stanowiący, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do przeprowadzania dezynfekcji pojemników odpowiednio do potrzeb. Zgodnie bowiem z delegacją ustawową (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) regulamin ma określać m.in. wymagania dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym i w ocenie Sądu kwestionowany zapis tę delegację wypełnia. Trudno bowiem wyobrazić sobie, w jaki inny sposób rada miałaby zrealizować tak przewidzianą delegację, a w przeciwnym wypadku przytoczony fragment art. 4 ust. 2 pkt 2 miałby charakter martwy. Nałożenie obowiązku dezynfekowania, nie jest powtórzeniem regulacji ustawowych. Stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym. Trzeba zauważyć, że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowi jedynie ogólnie o obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zaś uchwałodawca lokalny na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ma skonkretyzować warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. II OSK 469/11, wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2016 r., sygn. II SA/Lu 669/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Poznaniu z 9 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Po 467/18 i WSA w Warszawie z 8 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2064/17).

W § 15 ust. 1 Regulaminu ustalono, że na terenie nieruchomości pojemniki na odpady należy przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości, dopuszcza się także wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach.

Sąd stwierdził nieważność § 15 ust. 1 w części dotyczącej słów "lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości", gdyż zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. delegacja dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania na chodnik. Natomiast obowiązek wystawiania pojemników na chodnik powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. W pozostałej części Sąd uznał, że § 15 ust. 1 Regulaminu stanowi prawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej, bowiem określone w tym przepisie warunki rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości jest dopuszczalne i stanowi racjonalne dookreślenie obowiązków w zakresie zbierania odpadów komunalnych, ciążących na właścicielach nieruchomości z mocy ustawy. W sytuacji, w której to na gminie ciąży obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, rzeczą niezbędną dla wywiązania się z tego obowiązku jest zorganizowanie efektywnego systemu odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. Trafne jest powiązanie tej efektywności z minimalizacją ingerencji w prawo własności nieruchomości i eliminowanie sytuacji, w których okoliczności niezależne od gminy spowodują zakłócenia w realizacji systemu odbierania odpadów. Zarazem zaznaczenie w omawianym przepisie dopuszczalności wjazdu na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach stanowi syntetyczne ujęcie możliwości innego sposobu odbioru odpadów z terenu nieruchomości (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Po 1036/13).

Powyższe uwagi należy również odpowiednio odnieść do § 15 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że szczelny zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub oczyszczalnia przydomowa muszą być zlokalizowane w sposób umożliwiający dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżnienia. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zapis zawarty w § 15 ust. 2 Regulaminu, jak najbardziej tę delegację realizuje, gdyż określa zasady rozmieszczania urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych lub oczyszczalni przydomowych i sposób odbioru nieczystości z tych urządzeń.

W § 17 ust. 1 Regulaminu zawarto zakaz gromadzenia w pojemnikach komunalnych śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej. Sąd oddalił skargę, co do tego przepisu, ponieważ ustalenie tego zakazu mieściło się w kompetencji Rady nadanej jej na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Jednocześnie, art. 4 ust. 2a u.c.p.g. wskazuje, że regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit a. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. gminy zobowiązane zostały do ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielkomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulęgających biodegradacji. Przez selektywne zbieranie odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 24 o odpadach, rozumieć należy zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Przy czym, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, odpadem komunalnym są odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.

Dlatego też, w ocenie Sądu, zawarcie w § 17 ust. 1 Regulaminu zakazu umieszczania śniegu i lodu, gorącego popiołu itd, mieściło się w tej kompetencji, jako odnoszącej się do odpadów komunalnych. W ocenie Sądu, organ gminy był uprawniony do wprowadzenia zakazu mieszania poszczególnych frakcji odpadów, w tym popiołu, ze sobą oraz śniegiem i lodem. Sąd orzekający w niniejszym składzie całkowicie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w wyroku WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 80/19, że określenie zakazu mieszania w pełni wpisuje się w zamierzone cele ustawodawcy, nie powielając przy tym przepisów innych ustaw. Pozwala bowiem przeciwdziałać sytuacjom, w których takie mieszanie odpadów selektywnie zbieranych uniemożliwia ich odzysk, co bezsprzecznie negatywnie wpływa na środowisko i sprzeciwia się założeniom jego ochrony. Przepis art. 1a u.c.p.g. stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Skoro w art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. zobowiązano gminę do selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej określone frakcje odpadów, a w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważniono do określenia wymagań w tym zakresie, to były podstawy do wprowadzenia w § 17 ust. 1 uchwały zakazu mieszania poszczególnych frakcji odpadów ze sobą oraz ze śniegiem, lodem i popiołem. Tego rodzaju zasady w sposób prawidłowy zrealizowały upoważnienie ustawowe (tak wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 80/19).

Ponadto skoro w stanie prawnym po 1 lutego 2015 r. można nałożyć na właściciela nieruchomości obowiązek selektywnej zbiórki odpadów i to też innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 a u.c.p.g., czyli również śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, to nie stanowi naruszenia praw właścicieli zakazanie im umieszczania w pojemnikach i workach tych odpadów. Taki zakaz jest elementem i uzupełnieniem obowiązku selektywnej zbiórki odpadów.

Sąd stwierdził nieważność przepisu § 17 ust. 2 Regulaminu, ponieważ zawarty w nim zakaz spalania w pojemnikach i koszach na odpady, jakichkolwiek odpadów, stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji z § 8 pkt 10 tego Regulaminu.

Nie było zasadne żądanie stwierdzenia nieważności przepisu § 17 ust. 7 Regulaminu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w ramach delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 3) u.c.p.g., przewidującej określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości - mieści się też zaskarżona regulacja. Zakaz bowiem odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika, do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego, mieści się w szeroko rozumianym sposobie pozbywania się takich nieczystości. Ponadto wynikający z kwestionowanego przepisu zakaz mieszania w tych samych zbiornikach bezodpływowych nieczystości ciekłych pochodzenia zwierzęcego i nieczystości płynnych pochodzenia bytowego, a więc nieczystości ciekłych zupełnie innego rodzaju, jest uzasadniony względami sanitarnymi.

Sąd uznał w całości za zasadne zarzuty skargi dotyczące § 23 Regulaminu. Zawarty bowiem w § 23 ust. 1 obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi powtórzenie z modyfikacjami treści art. 6m u.c.p.g. Z kolei jeśli chodzi o zawarty w ustępie 2 obowiązek zawarcia umowy na odbiór odpadów, to delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., dotyczy tylko określenia sposobu pozbywania się odpadów, a nie obejmuje formy prawnej realizacji tego obowiązku. Natomiast co do ustępu 3, który stanowi, że organizator imprezy masowej, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2139 z późn. zm.), jest zobowiązany wystąpić z wnioskami o opinię i powiadomić stosowne służby oraz wystąpić do wójta/burmistrza o zgodę, nie później niż 30 dni przed planowanym terminem jej rozpoczęcia, to należy podkreślić, że przepis ten nie zawiera pełnej dyspozycji umożliwiającej odkodowanie zawartej w nim normy prawnej, ponieważ nie wskazano w nim, o zgodę na co ma występować do wójta/burmistrza organizator imprezy masowej. Ponadto organizatorzy imprez masowych nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 5 u.c.p.g., na które ustawa ta nakłada wprost określone obwiązki. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych.

Regulacja zawarta w § 24 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem utraty zdrowia lub życia ludzi i zwierząt, była zbędna i przekraczała upoważnienie ustawowe z uwagi na uregulowanie tej kwestii w art. 431 kc, w ustawie o ochronie zwierząt, jak też w art. 77 kodeksu wykroczeń. Należy zauważyć, że zapewnienie ochrony przed zagrożeniem utraty zdrowia lub życia zwierząt, o czym mowa w zaskarżonym § 24 ust. 1 in fine, nie mieści się w delegacji ustawowej znajdującej się w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ponieważ dotyczy ona ochrony przed zagrożeniem utratą zdrowia lub życia ludzi, a nie zwierząt. Ochrony życia i zdrowia zwierząt natomiast dotyczą regulacje zawarte w innych ustawach, tj. w ustawie o ochronie zwierząt i w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. 2018.1967 ze zm.). Ponadto określenie wprost, w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty, co do § 24 ust. 2 i 3, nakładające na osoby utrzymujące zwierzęta domowe - obowiązek kontroli i opieki.

Delegację do ustanowienia tych przepisów zawiera art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i zaskarżone przepisy delegacji tej nie powtarzają, ale ją rozwijają i konkretyzują wymagając od właścicieli kontroli i opieki nad zwierzętami. Opieka i dozór nie tylko dotyczą interesu i ochrony zwierzęcia, co jest domeną ustawy o ochronie zwierząt, ale również interesu ludzi wyrażonego w trzech aspektach wskazanych w przepisie delegacyjnym, tj. ochrony przed zagrożeniem, uciążliwością ze strony zwierząt dla ludzi i przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W opinii Sądu prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i § 25 ust. 2 i 3 Regulaminu spełnia te warunki. Należy także stwierdzić, że skarżący Prokurator nie wyjaśnił, na czym ma polegać naruszenie art. 144 i 431 kc. Zwłaszcza, że w powołanym w skardze wyroku WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 741/13, doszło do modyfikacji kodeksowych zasad odpowiedzialności właścicieli za zwierzęta domowe, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Jeśli chodzi o obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe określony w § 25 ust. 1 pkt 1 Regulaminu polegający na zarejestrowaniu psa, to znajduje on odrębną regulację w ustawie o ochronie zwierząt, ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. z 2018 r. poz. 1967). Obowiązek ten natomiast nie znajduje upoważnienia ustawowego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zgodnie z nim bowiem, regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Ponadto w § 25 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nałożono obowiązek dokonywania przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe ich rejestracji o charakterze w istocie fiskalnym, tj. zarejestrowania psa celem naliczenia podatku od jego posiadania. Jednak określenie wysokości takiego podatku wymaga odrębnej uchwały rady gminy zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. jedn. Dz.U.2016.716).

Sąd uwzględnił zarzut dotyczący obowiązku i terminu opłacania podatku od posiadania psa (pkt 2), gdyż delegacja ustawowa, co do uregulowania tej kwestii jest niewystarczająca. Ponadto gmina nie może nałożyć obowiązku opłacania podatku, bo do tego potrzebna i wystarczająca jest regulacja ustawowa, która znajduje się w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, gdzie w art. 18a ust. 1 przewidziano, że Rada gminy może wprowadzić opłatę od posiadania psów. Opłatę pobiera się od osób fizycznych posiadających psy, a wg art. 19 tej ustawy rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty od posiadania psów nie może przekroczyć 100 zł rocznie od jednego psa. Wreszcie obowiązku płacenia podatku od posiadania psów nie można nałożyć, bo obecnie w systemie prawa nie ma takiego podatku, gdyż od dnia 1 stycznia 2007 r. zastąpiła go opłata, co wyjaśniono wyżej.

Zasadny również był zarzut dotyczący § 25 ust. 1 pkt 3 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest:

- wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, a w przypadku ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu; w miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2014.1539 t.j.), w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Ustawodawca nie upoważnił ponadto rady gminy do sformułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na terenach zielonych czy na prywatnej nieruchomości. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 43/19).

Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść omawianych zapisów modyfikują powyższe unormowania ustawowe i jest bardziej rygorystyczna. Rada gminy nie jest także upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16).

W § 25 ust. 1 pkt 4 Regulaminu został uregulowany obowiązek szczepień przeciwko wściekliźnie i okazywania zaświadczeń o szczepieniu. Przepis ten mieści się wprawdzie w delegacji ustawowej, ale stanowi zbędne powielenie regulacji zawartej w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt z nieuprawnioną modyfikacją; w ustawie obowiązki nałożono na posiadaczy, a w regulaminie tylko na właścicieli. Podobnie mieści się w delegacji zawarty w § 25 ust. 1 pkt 5 Regulaminu obowiązek uzyskania zezwolenia na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, ale również ten przepis stanowi zbędne powielenie regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt z nieuprawnioną modyfikacją; w ustawie obowiązki nałożono na utrzymujących psy ras agresywnych, a w regulaminie tylko na właścicieli.

Co do nałożenia obowiązków "w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych" - § 25 ust. 2 Regulamin, to przede wszystkim należy wskazać, że tak sformułowany przepis wyodrębniony jako osobny ustęp powoduje, że nie można do niego odnosić określenia kręgu jego adresatów sformułowanego w § 25 ust. 1 Regulaminu, tj. "właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe". W konsekwencji nie wiadomo do kogo są adresowane sformułowania zawarte w § 25 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6. Ponadto wszystkie te punkty czytane razem z pierwszym zdaniem ustępu 2 "W odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:" są sformułowane niestylistycznie i bez określenia, czy chodzi o nakazane zachowania, czy o zakazy. Nie da się więc odkodować normy prawnej, która w tym przepisie powinna się mieścić, np. "W odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych (...) zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej zwierzęcia".

Poza taką wadliwością poszczególne regulacje wymienionych niżej punktów § 25 ust. 2 również są wadliwe z dalszych jeszcze powodów. I tak zakaz wprowadzania zwierząt na place zabaw i do piaskownic oraz do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności (§ 25 ust. 2 pkt 1 i 2), nie mieści się w delegacji, gdyż ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. II SA/Wr 153/14 LEX nr 1527453).

Nie mieści się w kompetencji Rady sformułowanie w § 25 ust. 2 pkt 3 Regulaminu nakazu zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej zwierzęcia. Przepis Regulaminu zawarty w § 25 ust. 2 pkt 6 nakładający na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, obowiązek niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta także narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim – art. 144 kc (wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007 r., sygn. II SA/Gl 531/07). Z kolei przepis § 25 ust. 2 pkt 7, który stanowi, że za wszystkie szkody wyrządzone przez zwierzę odpowiada jego właściciel, wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, a także bezpodstawnie ingeruje w zastrzeżoną dla ustawodawcy sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie. Szczegółowe zasady odpowiedzialności deliktowej za szkody wyrządzone przez zwierzę znajdują się w prawie cywilnym, gdzie są również wskazane okoliczności wyłączające tę odpowiedzialność - art. 424 k.c. Dlatego powtórzenie i modyfikacja tych zasad jest niedopuszczalna.

Sąd oddalił zarzuty dotyczące § 25 ust. 2 pkt 5 Regulaminu, gdyż przepis ten zawiera kompletną normę stanowiącą, że posesje gdzie przebywają psy agresywne powinny być opatrzone czytelną tabliczką informacyjną np. "Uwaga Pies". Wprawdzie przepis ten jest niespójny z będącą jego częścią regulacją § 25 ust. 2, który dotyczyć ma "wszystkich zwierząt domowych", gdyż dotyczy tylko psów, jednak mieści się w delegacji ustawowej, która nie ogranicza się, w przypadku określenia obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem, do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, bo to ograniczenie dotyczy tylko ochrony przed zanieczyszczeniem. Nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wbrew obawom wyrażonym w orzeczeniach WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1056/15 i z 8 grudnia 2016 r., IV SA/Po 622/16, nałożenie takiego obowiązku nie stanowi nadmiernej, nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na obszarze których przebywają psy zwolnione ze smyczy, a także do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu tabliczki ostrzegawczej z napisem "Uwaga Pies" lub o podobnej treści.

Konieczność wyeliminowania § 28 ust. 4 pkt 5 (lokalizacja uli pszczelich) Regulaminu wynikała z faktu, że uregulowanie to wkracza w materię regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego w zakresie prawa sąsiedzkiego. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego." Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) nie mieści się określanie odległości usytuowania uli pszczelich od granic nieruchomości.

W ocenie Sądu zarzut dotyczący § 28 ust. 4 pkt 4 Regulaminu, nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z tym przepisem, prowadzący chów lub hodowlę zwierząt gospodarskich jest zobowiązany do przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych. Należy podkreślić, że z cytowanego przepisu Regulaminu nie wynikają żadne obowiązki, przepis ten odwołuje się jedynie do innych ustaw, w których te obowiązki zostały uregulowane.

Zasadne z kolei okazały się zarzuty dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 29 ust. 1, 2, i 4 Regulaminu, bowiem Rada realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie mogła wskazać właścicieli budynków i właścicieli budynków jednorodzinnych jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Przepis ten nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez Radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a także nie upoważnia do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości. Także redakcja ustępu 4, w brzmieniu "Terminy obowiązkowej deratyzacji, po uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Wójt Gminy Wiślica podaje do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie. W przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie Wójt Gminy określi w uzgodnieniu z PPIS obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji" - stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta, nie ma umocowania ustawowego. To rada gminy jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 217/19).

Wyeliminować należało także przepis § 30 uchwały o brzmieniu:

1. Upoważnieni przez Wójta Gminy Wiślica pracownicy oraz jednostki upoważnione do kontroli na mocy odrębnych przepisów, są uprawnieni do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień Regulaminu. Pracownicy przeprowadzający kontrolę legitymować się będą wobec użytkowników nieruchomości upoważnieniem.

2. Kto nie wykonuje obowiązków określonych Regulaminem podlega karze grzywny, na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przedstawiona regulacja wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. W art. 9u, 9v i 9w u.c.p.g. określono, kto ma uprawnienia kontrolne oraz odesłano do przepisów określających sposób przeprowadzenia kontroli. Brak jest natomiast w u.c.p.g. delegacji do uchwalenia przepisu karnego, który znalazł się w § 30 ust. 2 Regulaminu. Nie zawiera jej również art. 40 ust. 3 u.s.g., ponieważ Regulamin utrzymania czystości i porządku nie ma charakteru przepisów porządkowych. Wreszcie regulacja tan stanowi powtórzenie regulacji z art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1, § 2, § 3, § 4 pkt 1, 2, 6, 7, 8, 9, 12 i 13, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 10 ust. 1, § 11 ust. 1 pkt 1, § 12, § 14 ust. 1, 4 i 5, § 17 ust. 2, § 23, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1-3,6 i 7, § 28 ust. 5, § 29 ust. 1, 2 i 4 i § 30; § 15 ust. 1 w części dotyczącej słów "lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości"; zaś

oddalił skargę w pozostałej części dotyczącej: § 4 ust. 3 i 11, § 14 ust. 6, § 15 ust. 2, § 17 ust. 1 i 7, § 24 ust. 2 i 3, § 25 ust. 2 pkt 5, § 28 ust. 4 pkt 4.