Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 131/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi G. N. i E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rowu oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rowu.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015r. poz. 469 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.w.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy przekazanej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], Burmistrz R. nakazał G.N. i E.N. przywrócenie stanu poprzedniego przez odtworzenie rowu na działkach nr: 351 i 350/1 (wzdłuż granicy tych działek) w miejscu istniejącego ogrodzenia betonowego, (poczynając od rowu przydrożnego po zachodniej stronie drogi powiatowej nr [...], dalej w kierunku zachodnim na długości 72 metrów) oraz określił minimalne parametry tego rowu w następujący sposób:

- przy rzędnej wlotu przepustu drogowego 190,38m rzędna dna rowu przy stodole G. N. powinna wynosić 190,40m, a przy sadzawce na działce nr 350/1 – 190,42 m;

- przyjmując rzędne terenu 190,0 – 191,2m, szerokość rowu górą ma wynosić maksymalnie 2,90m, szerokość dna 0,4 – 0,5m, a nachylenie skarp dwuwariantowo 1:1,5 lub 1:0,75 (przy zastosowaniu zabezpieczeń skarp rowu jedną warstwą płytek 50cm nachylenie skarp można zwiększyć do 1:0,75, wówczas szerokość rowu górą wynosiłaby 1,70m);

- dno rowu należy wyprofilować z minimalnym spadkiem 0,5% w kierunku drogi od dna przepustu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G.N., utrzymało w mocy powyżej wskazaną decyzję organu I instancji.

W dniu 14 maja 2015r. G.N. i E.N. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia [...] znak: [...]. We wniosku powołali się na art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a., zarzucając:

- rażące naruszenie prawa – art.. 29 ust. 2 i 3 P.w. – przez nakazanie G.N. i E. N. odtworzenia rowu na działce, której nie są właścicielami, a ponadto do stanu, który nie jest stanem poprzednim w rozumieniu art. 29 ust. 2 i 3 P.w.;

- trwałą niewykonalność decyzji o charakterze technicznym i prawnym, istniejącą od dnia jej wydania, polegającą na wadliwym wskazaniu dokładnego miejsca położenia rowu, w tym niesprecyzowaniu, w miejscu którego ogrodzenia ma on być odtworzony, a także na wskazaniu takich parametrów rowu, które w przypadku jego wykonania powodowałyby konieczność rozebrania budynków na działce niebędącej własnością adresatów decyzji;

- okoliczność, że w razie wykonania kwestionowanej decyzji wywołałaby ona czyn zagrożony karą w rozumieniu art. 194 pkt 1 P.w., art. 193 i art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.k.".

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia [...] znak: [...], powołując się na brak prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi G.N. i E.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...].

Następnie G.N. i E.N. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej nieostatecznym postanowieniem tego organu z dnia [...] nr [...]. W treści podania uzupełnili pierwotne żądanie stwierdzenia nieważności decyzji poprzez objęcie nim dodatkowo decyzji Kolegium z dnia [...] nr [...].

Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło własne postanowienie nr [...] w całości argumentując, że w dacie jego wydania funkcjonowało już w obrocie prawnym prawomocne postanowienie o odrzuceniu skargi na decyzję nr [...]. Jednocześnie, działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomiło wszystkie strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza R. z dnia [...] znak: [...] Odrębnym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji.

Pismami z dnia 27 sierpnia 2015r., 9 września 2015r. i z dnia 17 września 2015r. wnioskodawcy uzupełnili żądanie stwierdzenia nieważności decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza R. z dnia [...] znak: [...]. W ocenie organu decyzje organów obu instancji wydane w sprawie nakazania G.N. i E. N. przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych na gruncie nie zostały wydane z naruszeniem art. 29 ust. 2 i 3 P.w., które można byłoby uznać za rażące naruszenie tych przepisów. Kolegium wyjaśniło, że w trakcie postępowania, w ramach którego wydano zaskarżone decyzje, zostało ustalone, m.in. na podstawie opinii biegłego z zakresu hydrologii i urządzeń wodnych, że wskutek robót budowlanych polegających na wzniesieniu ogrodzenia, prowadzonych na działce nr 351 przez jej współwłaścicieli: G.N. i E. N. wzdłuż granicy z działką nr 350/1, stanowiącą współwłasność J.K. i E. P., został zasypany rów odwadniający, co spowodowało zakłócenie stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, które od tamtej pory są regularnie zalewane wodami opadowymi. Kolegium uznało, że dokonane ustalenia faktyczne mieszczą się w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 3 P.w., gdyż stwierdzono, że doszło do zmian stanu wody na gruncie, zostały one spowodowane przez współwłaścicieli tego gruntu, którzy w tym zakresie nie dopełnili obowiązku wyrażonego w art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w.; zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Organ dodał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 29 ust. 2 P.w., ponieważ stwierdzone negatywne zmiany stanu wody na gruncie pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z budową ogrodzenia na terenie działki nr 351 (wzdłuż granicy z działką nr 350/1) przez współwłaścicieli tej nieruchomości, co wyklucza możliwość przypisania zarzutu naruszenia obowiązków określonych w tym przepisie współwłaścicielom działki nr 350/1.

Jednocześnie organ podkreślił, że strony mogły kwestionować czynności organów administracji publicznej w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu odwoławczym i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Niedopuszczalnym jest natomiast wykazywanie ewentualnych błędów organów w zakresie ustaleń faktycznych oraz postępowania dowodowego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu odnoszącego się do sposobu określenia miejsca wykonania nałożonego obowiązku, wskazującego, że miałby on być wykonany częściowo na działce nieobjętej prawem własności małżonków N., Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że w tym zakresie Burmistrz R. posłużył się w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...]. znak: [...] zwrotami, które w powiązaniu z treścią uzasadnienia tej decyzji i ustaleniami faktycznymi wynikającymi m.in. z opinii biegłego wskazują wystarczająco precyzyjnie, że rów powinien być odtworzony w miejscu ogrodzenia betonowego posadowionego na działce nr 351 przy granicy z działką nr 350/1, tj. tego ogrodzenia, przy wznoszeniu którego współwłaściciele działki nr 351 zlikwidowali poprzednio istniejący rów. Ponadto Kolegium zauważyło, że granica danej nieruchomości gruntowej z nieruchomością sąsiednią jest integralną częścią tej nieruchomości – stanowi ona linię wyznaczającą jej zasięg przestrzenny.

W dalszej kolejności organ orzekający wskazał, że niezasadny jest również zarzut G.N. i E.N. wiążący rażące naruszenie prawa przy wydaniu zaskarżonych decyzji z zawartym w rozstrzygnięciu decyzji Burmistrza R. nakazem odtworzenia rowu do stanu poprzedniego, który – zdaniem pełnomocnika stron – nie ma w istocie takiego charakteru, albowiem przed zasypaniem rów nie posiadał minimalnych parametrów określonych w tej decyzji. Kolegium podkreśliło, że użyte w art. 29 ust. 3 P.w. pojęcie stanu poprzedniego oznacza przywrócenie stanu zapewniającego odtworzenie i utrzymanie prawidłowych stosunków wodnych na gruncie, który może, ale nie musi być identyczny ze stanem istniejącym bezpośrednio przed zakłóceniem tych stosunków. Ponadto organ zaznaczył, że parametry rowu określone (wariantowo) w decyzji Burmistrza R. z dnia [...] nie zostały przyjęte dowolnie, lecz w oparciu o precyzyjne wytyczne sformułowane w opinii biegłego, szczegółowo i rzetelnie przez niego uzasadnione.

Następnie Kolegium nie stwierdziło żadnego rodzaju niewykonalności zarówno w odniesieniu do kwestionowanej decyzji Burmistrza R., jak i w stosunku do utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. W tym zakresie organ wskazał, że wywody pełnomocnika G.N. i E.N. sugerujące, że wykonanie decyzji prowadziłoby do konieczności rozebrania budynków na działce nr 350/1 są pozbawione uzasadnionych podstaw i nie zostały poparte żadnymi dowodami. Treść kwestionowanego rozstrzygnięcia Burmistrza R. wskazuje, że budowlą, którą trzeba będzie usunąć w ramach wykonania obowiązku nałożonego w oparciu o art. 29 ust. 3 P.w. jest wzniesione przez te osoby ogrodzenie, "w miejscu którego" ma być odtworzony sporny rów, którego budowa była bezpośrednim powodem likwidacji poprzednio istniejącego rowu. Według organu orzekającego sposób oznaczenia miejsca wykonania rowu w decyzji organu I instancji jest wystarczająco dokładny; znane jest miejsce położenia ogrodzenia, które ma być zdemontowane i powinien być znany przebieg granicy działek nr: 351 i 350/1, w razie wątpliwości co do jej przebiegu istnieje możliwość skorzystania z pomocy geodety i środków prawnych przewidzianych w ustawie z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. poz. 520 ze zm.). Organ podkreślił, że konieczność rozbiórki istniejącego ogrodzenia nie stanowi przeszkody faktycznej w wykonaniu zaskarżonych decyzji, a parametry techniczne rowu podane w rozstrzygnięciu Burmistrza R. zostały określone dostatecznie precyzyjnie, w taki sposób, iż nie budzą wątpliwości co do szczegółów technicznych jego odtworzenia. W ocenie Kolegium brak jest także podstaw do przyjęcia, że przywrócenie stanu poprzedniego w sposób wskazany w decyzji organu I instancji stałoby w sprzeczności z aktualnym stanem wiedzy naukowej czy stopniem rozwoju technologicznego. Ponadto Kolegium nie stwierdziło istnienia prawnych nakazów lub zakazów, które można byłoby uznać za przeszkody prawne w wykonaniu kwestionowanych decyzji.

Dalej odnosząc się do zarzutu, że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą Kolegium stwierdziło, iż jest on oparty wyłącznie na subiektywnych spekulacjach i ocenach, niepopartych przez strony żadnymi dokumentami, które można byłoby uznać za dowody wskazujące na konieczność jego uwzględnienia. Skoro pełnomocnik stron sam przyznaje w swoich pismach, że jego mocodawcy nie mają pewności co do rzeczywistego przebiegu granicy działek nr: 351 i 350/1, to w ocenie organu niezasadna jest konkluzja, iż wykonanie decyzji będzie się wiązać z popełnieniem przestępstwa z art. 288 § 1 K.k. tj. zniszczenie cudzej rzeczy. Bezzasadne jest również twierdzenie, że wykonanie decyzji spowoduje popełnienie wykroczenia z art. 194 pkt 1 P.w. dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie w sytuacji gdy w trakcie "postępowania zwykłego" zostało jednoznacznie wykazane, że poprzednio istniejący rów odwadniający teren działek nr: 351 i 350/1 odprowadzał wodę w kierunku drogi powiatowej, a nie w stronę przeciwną. Organ podkreślił, że wykonanie zaskarżonych decyzji doprowadzi do przywrócenia prawidłowego stanu wody na gruncie, podczas gdy zmiana stanu wody na gruncie, w rozumieniu art. 194 pkt 1 P.w. powiązana jest z działaniem, które spowodowało zakłócenie stosunków wodnych na danym terenie, a nie z działaniem zmierzającym do przywrócenia prawidłowego stanu wody. Ponadto organ nadmienił, że w doktrynie prawa karnego jest reprezentowany pogląd, że wykonywanie uprawnienia lub obowiązku o charakterze prawnym stanowi okoliczność wyłączającą odpowiedzialność karną.

Wreszcie w zakresie zgłoszonego w piśmie z dnia 9 września 2015r. wniosku o przeprowadzenie oględzin spornych nieruchomości na okoliczność "wyznaczenia w terenie granicy nieruchomości i miejsca położenia rowu", Kolegium wyjaśniło, że dopuszczenie takiego dowodu stałoby w sprzeczności z przedmiotem i celem prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Granice tego postępowania są bowiem wyznaczone treścią art. 156 § 1 K.p.a., a jego istotą jest wyłącznie zbadanie, czy zaskarżone decyzje nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi wskazanymi w tym przepisie. Nie jest natomiast rolą organu prowadzącego postępowanie nadzorcze zastępowanie stron w podejmowaniu czynności, które de facto mieszczą się w zakresie wykonania decyzji zgodnie z treścią jej rozstrzygnięcia.

Oprócz stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z powodu okoliczności wskazanych we wniosku G.N. i E.N., odpowiadających przesłankom określonym w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z urzędu stwierdziło brak podstaw do uznania, że kwestionowane decyzje są dotknięte nieważnością z przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G.N. i E.N. zarzucili decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]:

brak stwierdzenia nieważności decyzji mimo zaistnienia ku temu przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 K.p.a.;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 29 ust. 3 P.w. poprzez ich błędną subsumcję prowadzącą do nieprawidłowego wniosku, iż nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego w decyzji z dnia [...] na działkach nr 351 i nr 350/1 prowadzi jedynie do konstatacji, iż adresat decyzji jest w istocie obowiązany jedynie do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr 351;

naruszenie art. 29 ust. 3 P.w. poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej wskazanego przepisu w sytuacji, w której przepis ten jako nakładający obowiązek winien być interpretowany wąsko, w szczególności w sytuacji, gdy z okoliczności wynika, iż środki przedsięwzięte przez skarżącego doprowadziły do niepowstawania szkód na gruntach sąsiednich;

błąd w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu przez Kolegium, iż nadal zalewane są grunty sąsiednie, co miało wpływ na wydaną decyzję, bowiem Kolegium uznało, iż przywrócenie stanu poprzedniego w rozumieniu ścisłym jest niewystarczające, mimo iż samo odkopanie zasypanego rowu doprowadziło do zapobiegania zalewania gruntów – bez zabezpieczenia rowu płytkami, profilowaniu spadku 0,5% w kierunku drogi od dna przepustu drogowego etc.;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędną wykładnię tj. uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi trwała niewykonalność decyzji, mimo iż obecnie nie ma technologii pozwalającej na wybudowanie rowu na dwóch działkach i w miejscu istniejących już budowli bez wchodzenia na obie te działki oraz bez burzenia istniejących budowli;

naruszenie art. 77 § 1 i art. 75 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez pełnomocnika skarżących;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez niezbadanie zaistnienia wskazanej w tym przepisie przesłanki – sytuacji, w której wykonanie ww. decyzji wywołałoby czy zagrożony karą – art.. 288 K.k. (niszczenie mienia), zmiany kierunku odpływu wody art. 194 P.w.;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezbadanie przesłanki rażącego naruszenia postępowania, które zaistniało podczas pierwotnego postępowania administracyjnego, mianowicie – naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji braku umorzenia postępowania podczas zaistnienia jego bezprzedmiotowości wskutek odtworzenia rowu przez stronę skarżącą.

Z uwagi na powyższe wniesiono o zaliczenie w poczet materiału dowodowego szkiców załączonych do przedmiotowego odwołania; przeprowadzenie w terenie wizji połączonej z wyznaczeniem granicy; zmianę decyzji z dnia [...] poprzez stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 K.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją, po rozpatrzeniu wniosku G.N. a i E.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku analizy treści kwestionowanych decyzji oraz materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy w aspekcie wszystkich ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że ani decyzja Burmistrza R. z dnia [...] znak: [...], ani decyzja organu odwoławczego z dnia [...]. nr [...] nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

W treści rozstrzygnięcia organ powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podkreślił, że organ w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu tym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 K.p.a.

Następnie organ wyjaśnił, że wszelkie wnioski dowodowe stron dotyczące istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie były bezprzedmiotowe, podkreślając że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Kolegium wskazało, że w postępowaniu nieważnościowym tryb kontroli jest zawężony i nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przewidzianym dla postępowania zwykłego. W postępowaniu tym bowiem organ ogranicza się wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Kolegium decyzje organów obu instancji wydane w sprawie nakazania G. N. i E. N. przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych na gruncie nie zostały wydane z naruszeniem art. 29 ust. 3 P.w. W trakcie postępowania zwykłego zostało ustalone, m. in. na podstawie opinii biegłego z zakresu hydrologii i urządzeń wodnych, że wskutek robót budowlanych polegających na wzniesieniu ogrodzenia, prowadzonych na działce nr 351 przez jej współwłaścicieli: G.N. i E. N. (wzdłuż granicy z działką nr 350/1, stanowiącą współwłasność J.K .i E.P.), został zasypany rów odwadniający. W swojej opinii biegły jednoznacznie potwierdził związek przyczynowy pomiędzy aktualnym, nieprawidłowym stanem wody na gruncie a ww. pracami budowlanymi. Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji słusznie uznano, że dokonane ustalenia faktyczne mieszczą się w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 3 P.w., a wobec powyższego, Burmistrz R. nie tylko miał podstawy do wydania decyzji nakazującej współwłaścicielom działki nr 351 przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ale był zobligowany do wydania takiej decyzji. Organ podkreślił, że twierdzenia pełnomocnika skarżących zawarte w punkcie 3, 4 i 8, jakoby nie miało miejsca zalewanie gruntów sąsiednich są całkowicie dowolne i oderwane od zebranego w sprawie materiału dowodowego m. in. opinii biegłego. Poza tym nie jest dopuszczalne wykazywanie ewentualnych błędów organów w zakresie ustaleń faktycznych oraz postępowania dowodowego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutu, iż obowiązek miałby być wykonany częściowo na działce nieobjętej prawem własności, Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że współwłaściciele działki nr 351 zlikwidowali poprzednio istniejący rów. Zdaniem organu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak byłoby podstaw do wydania decyzji nakazującej odtworzenie rowu przebiegającego wzdłuż granicy między działkami nr: 351 i 350/1 tylko lub także na współwłaścicieli działki nr 350/1, w sytuacji gdy wyłączną odpowiedzialność za zmiany stanu wody na gruncie, będące skutkiem zasypania tego rowu ponoszą współwłaściciele jednej z sąsiadujących działek, a mianowicie działki nr 351.

Dalej Kolegium stwierdziło, że niezasadny jest również zarzut pełnomocnika skarżących, wiążący rażące naruszenie prawa przy wydaniu zaskarżonych decyzji z zawartym w rozstrzygnięciu decyzji Burmistrza R. nakazem odtworzenia rowu do stanu poprzedniego, który – zdaniem pełnomocnika stron – nie ma w istocie takiego charakteru. W ocenie organu błąd w argumentacji polega w tym przypadku na przyjęciu, że przywrócenie stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 P.w., należy zawsze rozumieć jako dokładne odwzorowanie, odtworzenie stanu faktycznego istniejącego przed dokonaniem zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Kolegium powtórzyło stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...], że pojęcie "stanu poprzedniego" oznacza przywrócenie stanu zapewniającego odtworzenie i utrzymanie prawidłowych stosunków wodnych na gruncie, który może, ale nie musi być identyczny ze stanem istniejącym bezpośrednio przed zakłóceniem tych stosunków. Dodatkowo organ dodał, że konieczność wykładni pojęcia "stanu poprzedniego" wyklucza jego rażące naruszenie.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji prawidłowo nie stwierdził żadnego rodzaju niewykonalności zarówno w odniesieniu do kwestionowanej decyzji Burmistrza R., jak i w stosunku do utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Wywody pełnomocnika skarżących, że "obecnie nie ma technologii pozwalającej na wybudowanie rowu" są pozbawione uzasadnionych podstaw. W ocenie organu sposób oznaczenia miejsca wykonania rowu w decyzji organu I instancji jest wystarczająco dokładny, by mogła ona zostać zrealizowana przez zobowiązanych. Jednocześnie Kolegium nie stwierdziło istnienia prawnych nakazów lub zakazów, które można byłoby uznać za przeszkody prawne w wykonaniu kwestionowanych decyzji.

Następnie organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że zarzut, iż wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą jest oparty wyłącznie na subiektywnych spekulacjach i ocenach. W ocenie Kolegium prawidłowe wykonanie decyzji nie będzie się wiązać z popełnieniem przestępstwa z art. 288 § 1 K.k.) ani popełnieniem wykroczenia z przepisu art. 194 pkt 1 P.w. w sytuacji gdy w trakcie postępowania zwykłego zostało jednoznacznie wykazane, że poprzednio istniejący rów odwadniający teren działek nr: 351 i 350/1 odprowadzał wodę w kierunku drogi powiatowej, a nie w stronę przeciwną. Poza tym organ w tej kwestii powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].

W końcowej części decyzji Kolegium wskazało, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż decyzja jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wywiedli G.N. i E. N.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

brak stwierdzenia nieważności ww. decyzji mimo zaistnienia ku temu przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie tych przepisów;

naruszenie art. 138 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine K.p.a. przez brak kontroli odwoławczej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pierwszej instancji co do:

a. zarzutu 4 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnika wnioskodawców tj. błędu w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu, iż nadal zalewane są grunty sąsiednie, co miało wpływ na wydaną decyzję, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż przywrócenie stanu poprzedniego w rozumieniu ścisłym jest niewystarczające, mimo iż samo odkopanie zasypanego rowu doprowadziło do zapobiegania zalewania gruntów – bez zabezpieczania rowu płytkami, profilowaniu spadku 0,5% w kierunku drogi od dna przepustu drogowego,

zarzutu 5 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnika wnioskodawców tj. naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez jego niezastosowanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi niewykonalność decyzji, mimo że obecnie nie ma technologii pozwalającej na wybudowanie rowu na dwóch działkach w miejscu istniejących już budowli bez wchodzenia na obie działki oraz zburzenia istniejących w tym miejscu budowli,

zarzutu 6 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnika wnioskodawców tj. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. i art. 75 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez pełnomocnika skarżących w sytuacji, gdy miały one na celu wykazanie przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania, a więc rażącego naruszenia prawa, trwałą niewykonalność decyzji i sytuację, w której wykonanie przedmiotowych decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, a także uznanie za nieudowodnione twierdzenia skarżących co do tego, że wykonanie decyzji prowadziłoby do konieczności rozebrania budynków na działce nr 350/1, mimo że pełnomocnik skarżących takie dowody przedstawił i wnosił o ich przeprowadzenie,

zarzutu 8 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnika wnioskodawców tj. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niezbadanie rażącego naruszenia postępowania, które zaistniało podczas pierwotnego postępowania administracyjnego mianowicie – art.. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji braku umorzenia postępowania podczas zaistnienia jego bezprzedmiotowości wskutek odtworzenia rowu przez stronę skarżącą, przy czym organ nie odniósł się do tego zarzutu w ogóle;

naruszenie art. 29 ust. 3 P.w. przez dokonanie – podczas kontroli odwoławczej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pierwszej instancji – wykładni rozszerzającej wskazanego przepisu w sytuacji, w której przepis ten jako nakładający obowiązek winien być interpretowany wąsko, w szczególności w sytuacji, gdy z okoliczności wynika, iż środki już przedsięwzięte przez skarżącego doprowadziły do niepowstawania szkód na gruntach sąsiednich;

naruszenie art. 77 i 78 K.p.a. przez odmowę realizacji wniosków dowodowych istotnych dla ustalenia stanu faktycznego, w konsekwencji niezebranie pełnego materiału dowodowego,

naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 10 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nieobiektywny, uniemożliwiający ustalenie stanu faktycznego, uniemożliwiający stronie prowadzenie inicjatywy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazali, że niezrozumiałym jest fakt, iż organ nie stwierdził przesłanki rażącego naruszenia art. 29 ust. 2 i 3 P.w. przez nakazanie skarżącym odtworzenia rowu na działce, której nie są właścicielami oraz odtworzenie rowu do stanu, który nie jest poprzednim w rozumieniu art. 29 ust. 2 i 3 P.w. Powyższe – w ocenie skarżących – stanowi obiektywne i niepodlegające dyskusji rażące naruszenie ww. przepisów.

Następnie skarżący podnieśli, że twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jakoby nie było podstaw do obarczenia obowiązkiem odtworzenia rowu również właścicieli działki sąsiedniej jest całkowicie chybione. Wskazali, że podstawę prawną, by obowiązek nakładać na podmioty, które zmian nie wywołały, daje przepis art. 29 ust. 2 P.w. Ponadto podkreślili, że w niniejszej sprawie nie można twierdzić, że J.K. jest "poszkodowanym" gdyż to on zasypał rów na swojej działce, przesuwając go w stronę działki G.N. wobec czego kierowanie się jakimikolwiek względami słusznościowymi w tej sprawie nie może mieć zastosowania.

Ponadto – w ocenie G.N. i E. N. – w sprawie rażące naruszenie istnieje również na gruncie sformułowania: "przywrócenie stanu poprzedniego", albowiem przed jakimkolwiek zasypaniem rowu nigdy nie było żadnych płytek, rów pierwotnie miał jedynie 150cm szerokości, podczas gdy w decyzji już blisko 300cm, nie miał profilowania spadku 0,5% w kierunku drogi od dna przepustu drogowego etc. Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium w Ł. powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2009r., w sprawie II SA/Kr 1284/09, który w istocie jest korzystny dla skarżących. Ze wskazanego wyroku wynika bowiem, że orzeczenie o przywróceniu do stanu poprzedniego może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy zobowiązanie do przywrócenia stosunków wodnych następuje w zakresie mniejszym niż miało to miejsce przed zmianą, pod warunkiem że jest wystarczające. Tymczasem skarżący podkreślili, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną, bowiem zostali zobowiązani do wykonania prac w zakresie szerszym niż miało to miejsce przed naruszeniem stanu wód, wobec czego nie można tu mówić o przywróceniu stanu poprzedniego. Nadto, w przekonaniu skarżących pojęcie stanu poprzedniego nie podlega interpretacji, ponieważ jest jasne i należy je rozumieć dosłownie. Z uwagi na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało nieuprawnionej rozszerzającej interpretacji stanu faktycznego skarżący zarzucili naruszenie art. 29 ust. 3 P.w. przez dokonanie wykładni rozszerzającej, do którego to zarzutu organ nie odniósł się. Ponadto – zdaniem skarżących – organ nie ustosunkował się do zarzutu rażącego naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., skoro skarżący wykazywali istnienie tego naruszenia m.in. przez składanie wniosków dowodowych.

Autorzy skargi podnieśli również, że nie można się również zgodzić co do braku istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. tj. niewykonalności decyzji oraz tego, że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, bowiem skarżący wykazywali istnienie tych przesłanek składając wnioski dowodowe.

W dalszej kolejności skarżący wskazali, że wprawdzie z uwagi na stawiane zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 K.p.a. oraz wniosek o zmianę decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobligowane do zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże oprócz tego pominięto konkretne zarzuty stawiane rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu. Nadto – w ocenie skarżących – lektura uzasadnień obu decyzji uzasadnia przypuszczenie co do braku bezstronności organu orzekającego podczas sprawowania kontroli odwoławczej decyzji z dnia [...] między innymi z powodu podobieństw w argumentacji. Skarżący podkreślili, że wszelkie podniesione zarzuty, wnioski dowodowe oraz załączane dokumenty i szkice miały za zadanie udowodnić istnienie rażącego naruszenia prawa, trwałej niewykonalności decyzji oraz tego że jej wykonanie wywoła czyn zagrożony karą. Przez odmowę realizacji wniosków dowodowych lub analizy i odniesienia się do zgłoszonych dokumentów skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swych racji z naruszeniem przepisów proceduralnych.

Następnie skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji wskazywał w decyzji, że od zasypania rowu odwadniającego grunty sąsiednie są regularnie zalewane wodami opadowymi. Tymczasem nie wynika to ani z ustaleń faktycznych pierwotnej decyzji Burmistrza R., ani z opinii biegłego, bowiem odkąd rów został odkopany, do takich zalań już nie dochodzi. Wobec powyższego skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść wydanej decyzji, albowiem organ nie rozważył tego, czy w momencie wydawania decyzji przez Burmistrza, istniała jeszcze taka konieczność oraz tego, czy postępowanie nie stało się wtedy bezprzedmiotowe – wskutek przywrócenia prawidłowego stanu wód – i czy nie zachodzi wobec tego konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżący wyjaśnili, że w przypadku stwierdzenia takiej okoliczności zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości jest na podstawie art. 105 § 1 K.p.a obligatoryjne, wobec czego naruszenie tegoż przepisu jest bezsprzecznie rażące. Nadto dodali, że organ drugiej instancji nie przeprowadził kontroli odwoławczej w ogóle, ponieważ w żaden sposób nie odniósł się do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.

Dalej skarżący podnieśli, że organ przytacza zarzuty w dowolnie wybranych fragmentach, wyrwanych z kontekstu. W szczególności dotyczy to zarzutu nr 5 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez jego niezastosowanie i błędną wykładnię tj. uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi trwała niewykonalność decyzji, mimo że obecnie nie ma technologii pozwalającej na wybudowanie rowu na dwóch działkach w miejscu istniejących już budowli bez wchodzenia na obie działki oraz zburzenia istniejących w tym miejscu budowli. W tym zakresie skarżący wskazali, że organ odczytał tenże zarzut tylko co do tego, iż "obecnie nie ma technologii". Nie odniósł się w żaden sposób co do dalszej części zarzutu. Skoro Burmistrz R. nakazał wybudowanie rowu na obszarze dwóch działek, w miejscu istniejących już budowli niemożliwym jest wybudowanie rowu w miejscu posadowienia tych budowli, bez ich wcześniejszej rozbiórki. Powyższe – w ocenie G. N. i E.N. – przekłada się na trwałą niewykonalność decyzji.

Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] [...] oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...].[...] i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia [...]. nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rowu na działkach 351 oraz 350/1 i utrzymującej jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych i dopuszczenie dowodu z dokumentów przedstawionych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł., a nieuwzględnionych podczas postępowania nieważnościowego tj.:

wezwania z dnia 15 lipca 2015r.; pisma z dnia 22 lipca 2015r.; wezwania z dnia 3 sierpnia 2015r.; informacji o niewykonalności decyzji Burmistrza R. z dnia [...] nr [...] datowanej na dzień [...]; zdjęcia ukazującego granicę nieruchomości oraz dwa ogrodzenia betonowe istniejące wzdłuż granicy; zgłoszonego w piśmie – wniosku dowodowym datowanym na dzień 9 września 2015r.; pisma organu egzekucyjnego – Burmistrza R. z dnia 8 września 2015r. kierowanego do J.K.; odpowiedzi wnioskodawcy wraz z wezwaniem do złożenia wyjaśnień zgłoszonych w piśmie z dnia 17 września 2015r.; szkiców wraz z wydrukami załączonymi do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 18 listopada 2015r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. nakazującej skarżącym przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rowu. W toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego skarżący zarzucili wydanie ostatecznej decyzji z rażącym naruszeniem prawa; jej trwałą niewykonalność oraz wywołanie czynu zagrożonego karą w razie jej wykonania (art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 K.p.a.). Z powyższymi zarzutami nie zgodził się organ ferujący rozstrzygnięcie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Od przybliżenia powyższych okoliczności wypada rozpocząć rozważania o legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana w okolicznościach opisanych w owym przepisie. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 K.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest zatem sprawa zbadania prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, bowiem przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31).

Rozważania na temat możliwości zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania do tego aby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną należy poprzedzić wyjaśnieniem, że fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego statuuje przepis art. 16 § 1 K.p.a. ustanawiając ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stosunków prawnych opartych na decyzji administracyjnej, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (vide: W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, str. 123). Zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i zaufanie do prawa (vide: M. Zdyb i J. Stelmasiak; Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem. Lublin 1992, str. 116). Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, iż nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach K.p.a. i ustaw szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Przy czym ową bezsporność i oczywistość organ przełamujący zasadę trwałości decyzji ma obowiązek wykazać. (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 1989r. w sprawie IV SA 90/89, PiŻ 1989, Nr 35, oraz wyrok NSA z dnia 22 października 1999r. w sprawie I SA 8/98, niepublikowany).

Odnosząc się do poszczególnych podstaw zarzucanej nieważności wyjaśnić należy, iż o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. w sprawie I OSK 170/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl )

Ważne jest również, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 2 marca 2011r. w sprawie II OSK 2226/10; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. w sprawie I OSK 170/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl )

W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wypada jednoznacznie zgodzić się z organem administracji, który stwierdził brak w okolicznościach niniejszej sprawy takich, które przemawiałyby za zasadnością zarzutu rażącego naruszenia prawa. Decyzja nakładająca obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rowu w miejscu istniejącego ogrodzenia betonowego, wzdłuż granicy położonych w R. działek o nr 351 i 350/1 została wydana w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 P.w. stanowiący, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości szkodliwe zalewanie gruntów sąsiadujących z działką skarżących, po tym jak – w czasie prac przy budowie betonowego ogrodzenia pomiędzy działkami o nr 351 i 350/1 – został zasypany rów odwaniający przebiegający w tym miejscu. Nie ulega także wątpliwości, iż to skarżący byli inwestorami owego betonowego ogrodzenia, a tym samym spowodowali szkodliwą wobec gruntów sąsiednich zmianę stanu wody na gruncie, o której mowa w art. 29 ust. 3 P.w. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zakończonej decyzją, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący nie dostarcza informacji o tym aby poza skarżącymi jeszcze inne podmioty doprowadziły do szkodliwej wobec gruntów sąsiednich zmiany stanu wody na gruncie. Usprawiedliwiona jest zatem konkluzja organów o konieczności nałożenia na skarżących obowiązków opisanych w art. 29 ust. 3 P.w.

W postępowaniu nadzwyczajnym skarżący zarzucają rażące naruszenie owego przepisu polegające na jego rozszerzonej wykładni. Zdaniem skarżących przepis ten winien on być interpretowany wąsko, jako że stanowi podstawę nałożenia obowiązku. Powyższy zarzut jest wadliwie postawiony i nie może doprowadzić do pożądanego przez skarżących rezultatu, bowiem nawet ewentualna wadliwość przeprowadzonej wykładni prawa nie mogłaby być podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Z okoliczności sprawy wynika, iż rów przed jego zasypaniem przez skarżących nie posiadał takich parametrów o jakich mowa w decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Nie jest to jednak okoliczność, która dezawuowałaby podjęte rozstrzygnięcie. Przepis art. 29 ust. 3 P.w. jest bowiem podstawą nie tylko nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego ale także podstawą nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Skoro rozstrzygnięcie w zakresie minimalnych parametrów rowu zostało oparte na opinii biegłego z zakresu hydrologii, to racjonalne jest zobowiązanie skarżących do przywrócenia stanu poprzedniego, w którym nie następowało zalewanie terenów sąsiednich, poprzez wykonanie rowu odwadniającego w taki sposób, który w przyszłości zapobiegać będzie szkodom. Z okoliczności sprawy wynika, iż niezalewanie gruntów sąsiednich nastąpi po doprowadzeniu rowu do minimalnych parametrów opisanych w opinii biegłego w sposób wariantowy. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dowodu przeciwnego, który wskazywałby na możliwość innego określenia parametrów tego rowu przy założeniu, że będzie on spełniać warunek zapobiegania szkodom w przyszłości.

W postępowaniu zasadniczym skarżący wskazywali, że – odmiennie niż określa to decyzja nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego – dokonali już zmian na gruncie, które usuwają stan zalewania nieruchomości sąsiednich. Okoliczność ta była przedmiotem analizy w toku postępowania zasadniczego i dokonane przez skarżących zmiany w zakresie odtworzenia rowu zostały ocenione przez biegłego jako prace jedynie doraźnie usuwające stan zalania gruntów sąsiednich. Skarżący nie przedstawili dowodu, w szczególności dowodu specjalistycznego, który podważałby dowód z opinii biegłego. Skoro zatem powyższą ocenę biegłego organy zaakceptowały w wydanym rozstrzygnięciu, to nie sposób czynić im zarzutu w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a w konsekwencji w zakresie treści samego rozstrzygnięcia.

Powyższe uwagi jednoznacznie wskazują, iż doraźnie wykonane przez skarżących prace służące usunięciu stanu zalewania gruntów sąsiednich nie mogą być uznane za przywracające stan poprzedni i zapobiegające szkodom w rozumieniu art. 29 ust. 3 P.w., a tym samym w dniu wydawania kwestionowanej decyzji nadal istniał przedmiot niniejszego postępowania. Tak więc bezzasadne jest upatrywanie rażącego naruszenia prawa w niezastosowaniu przez organy przepisu art. 105 § 1 K.p.a. i nie umorzeniu postępowania. Co więcej organ oceniając ową okoliczność w postępowaniu zasadniczym w oparciu o opinię biegłego nie pozostawał w błędzie co do zalewania gruntów sąsiednich. W powyższym zakresie wypada wskazać, iż powoływanie się przez skarżących na okoliczność, iż od czasu doraźnego odkopania rowu nie miały miejsca zalewania działek sąsiednich nie wpływa na ocenę legalności kwestionowanej decyzji. Stan taki może być bowiem przyczyną różnych okoliczności, w tym w szczególności braku intensywnych opadów atmosferycznych. Okoliczność ta jednak w żaden sposób nie wpływa na ustalenia organów odnoszące się do tego jakie parametry rowu odwadniającego są w stanie trwale zapewniać niezalewanie działek sąsiednich.

Wracając do kwestii rażącego naruszenia prawa kwestionowaną decyzją wypada wskazać, iż nie jest trafny zarzut nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, którego skarżący nie są właścicielami. Jakkolwiek zasadna jest teza o konieczności łącznej wykładni systemowej art. 29 ust. 2 i ust. 3 P.w. i tym samym powyższa regulacja nie może stanowić podstawy nałożenia obowiązków na podmiot nie będący właścicielem nieruchomości, na której występują przeszkody lub zmiany w odpływie wody, to jednak skarżący formułując powyższy zarzut pomijają, iż przedmiotem nałożonego obowiązku jest rów przebiegający w granicy nieruchomości, a stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014r., poz. 121 ze zm.) domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów, a korzystający z wymienionych urządzeń obowiązani są ponosić wspólnie koszty ich utrzymania. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej nałożenie wyłącznie na skarżących, a więc wywołujących zmianę stanu wody na gruncie, zarówno obowiązków restytucyjnych, jak i prewencyjnych, opisanych w art. 29 ust. 3 P.w. nie stanowi o naruszeniu prawa.

Przechodząc do kwestii niewykonalności decyzji jako podstawy stwierdzenia jej nieważności wypada wskazać, że stwierdzenie nieważności na tej podstawie uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania, a także owa niewykonalność musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (vide: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks administracyjny. Komentarz, Lex 2011r., s. 917). Skarżący trwałej niewykonalności decyzji upatrują w okolicznościach braku "technologii pozwalającej na wybudowanie rowu na dwóch działkach w miejscu istniejących już budowli bez wchodzenia na obie działki oraz istniejących w tym miejscu budowli". Z okoliczności niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że wykonanie kwestionowanej decyzji winno skutkować rozebraniem ogrodzenia wzniesionego przez skarżących w granicy nieruchomości. Jeśli bowiem owo ogrodzenie powstało w miejscu dotychczasowego rowu podlegającemu odtworzeniu, to jego usunięcie jest niezbędne. Przy czym w konieczności jego usunięcia nie można upatrywać niewykonalności decyzji, bowiem to jego wzniesienie na zasypanym rowie było przyczyną zmiany stanu wody na gruncie. Tym samym bez jego usunięcia nie istnieje faktyczna możliwość wykonania decyzji. Należy jednocześnie zaznaczyć, że względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji nie powoduje jej niewykonalności (vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 1985r. w sprawie SA/Kr 1260/84, niepublikowany).

Natomiast w realiach niniejszej sprawy nie brzmi poważnie zarzut skarżących o braku ich wiedzy na temat tego, które betonowe ogrodzenie winno zostać usunięte, skoro okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują na ogrodzenie betonowe pomiędzy nieruchomościami w linii dotychczasowego rowu.

Podobnie nietrafiony jest zarzut braku możliwości odtworzenia rowu bez wchodzenia na teren obu działek. Przywołany powyżej przepis art. 154 Kodeksu cywilnego wyraźnie wskazuje, że urządzenia znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż skarżący nie tylko maja prawo korzystania z tego rowu ale wręcz obowiązek jego utrzymania. Zatem jego odtworzenie bez konieczności wchodzenia na działkę sąsiednią jest prawnie i faktycznie możliwe.

W toku postępowania zasadniczego skarżący stawiali już zarzut niewykonalności decyzji wskutek możliwości zniszczenia budynków znajdujących się w linii przebiegu odtwarzanego rowu. Kwestia ta była przedmiotem ustaleń i oceny organów administracji, które posiłkując się dowodem z opinii biegłego wykazały, iż z jednej strony istnieje faktyczna możliwość odtworzenia rowu w jego minimalnych parametrach określonych w kwestionowanej decyzji, zaś z drugiej nie istnieje niebezpieczeństwo zniszczenia któregokolwiek z istniejących budynków wskutek odtworzenia rowu. Mając na uwadze, iż kwestie te były przedmiotem dociekań organów administracji w ramach postępowania zasadniczego, to aktualnie brak jest podstaw aby w oparciu o powyższe kwestie formułować zarzut niewykonalności decyzji mający swe źródło w odmiennej ocenie materiału dowodowego, niż ta którą uczynił organ w ostatecznej decyzji.

Ostatnim zarzutem mającym skutkować nieważnością kwestionowanej decyzji jest wywołanie czynu zagrożonego karą w razie jej wykonania. Przesłanka ta w istocie rzeczy obejmuje szczególną postać niewykonalności prawnej decyzji i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane brak jest w okolicznościach niniejszej sprawy takich, które uzasadniałyby stanowisko skarżących o zagrożeniu dla budynków znajdujących się pobliżu rowu, którego odtworzenie nakazuje kwestionowana decyzja. Tym samym w razie jej wykonania nie istnieje zagrożenie ich uszkodzenia lub zburzenia, a więc podnoszonego przez skarżących wywołania czynu zagrożonego karą.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia w toku postępowania nadzwyczajnego przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Jak już była o tym mowa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma doprowadzić wyłącznie do oceny ostatecznej decyzji z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. nie zaś do oceny legalności właściwej postępowaniom instancyjnym. Skoro więc w toku postępowania zasadniczego podnoszone były już przez skarżących zarzuty niewykonalności decyzji i narażenia na czyn zabroniony wskutek wykonania decyzji i zarzuty te spotkały się z oceną organów wynikającą z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (w tym z opinii biegłego), którego celem było zweryfikowanie ich zasadności, to usprawiedliwione jest w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności pominięcie wniosków dowodowych zgłaszanych w powyższym zakresie. Takie zachowanie organów w ramach postępowania nadzwyczajnego nie stanowi naruszenia art. 75 i 77 § 1 K.p.a.

Szczegółowe odniesienie się w toku postępowania przed organami administracji do zarzutów stanowiących podstawy stwierdzenia nieważności czyni nietrafione także zarzuty postawione w oparciu o zasady ogólne postępowania administracyjnego. W szczególności chybiony jest zarzut rozpoznania sprawy przez organy w sposób nieobiektywny. Domaganie się przez skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przeprowadzenia w szerokim zakresie postępowania wyjaśniającego, a w szczególności powtórzenia dowodów przeprowadzonych już w postępowaniu głównym, nie mogło był uznane za uzasadnione. Odmowa przeprowadzenia postępowania dowodowego we wnioskowanym przez skarżących zakresie wynika z charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i nie prowadzi do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe należało uznać, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalić jako bezzasadną.

IB