Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 62/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 61 par. 4, art. 77 par. 1, art. 124 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 roku sprawy ze skargi M. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów dotyczących rozbudowy budynku inwentarskiego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej M. O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lp/


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w części merytorycznej, dotyczącej nałożenia na M. O. i M. O. określonych obowiązków oraz uchylił w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych obowiązków i orzekł o nowym terminie ich wykonania do dnia 28 lutego 2019 r.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 17 lutego 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęło pismo I. K. zawierające między innymi wniosek o sprawdzenie legalności rozbudowy domu w 2005 roku na działce sąsiedniej M. . W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził w dniu 2 marca 2009 r. oględziny na przedmiotowej nieruchomości. Z protokołu wynika, iż na działce znajduje się "budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym, murowany, dach konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką. [...] Ściana zbliżona do granicy pełna - bez otworów." Ze szkicu dołączonego do protokołu wynika, iż obiekt o wymiarach 18 m x 7,05 m z przybudówką o wymiarach 6,5 m x 3,5 m znajduje się w odległości 2,3m od granicy działki. W aktach sprawy znajduje się dodatkowo oświadczenie I. K. z dnia 2 marca 2009 r., że: "starego budynku istniejącego w latach [...] rozbudowa miała miejsce w [...] budynek został nadbudowany o poddasze użytkowe był parterowy. Eternit zmieniony na blachę. Został rozbudowany w kierunku wschodnim" oraz oświadczenie M. O., z dnia 2 marca 2009 r., z treści którego wynika, że budynek mieszkalny był budowany przez jej dziadków w latach [...] rozbudowany był w [...] (zgłoszenie do UG). Z aktu wynika, iż jest to budynek gospodarczy z dwiema izbami mieszkalnymi.

W przekazanych dokumentach znajduje się nadto niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia zgłoszenia z dnia 11 lutego 2003 r. zamiaru "budowy parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 4,8/7,2 m (34,56 m2 zabudowy) związanego z produkcją rolną przewidzianego jako magazyn płodów rolnych. Budynek przewiduje się dobudować przy istniejącym budynku inwentarskim".

W aktach sprawy znajdują się dodatkowo oświadczenia z dnia 10 marca 2009r. świadków – H. O. - Sołtysa gminy G., Z. O. oraz W. P. . Wszyscy świadkowie zgodnie zeznali, iż w roku 2004 budynek stanowiący przedmiot postępowania został rozbudowany od strony wschodniej - "wylany fundament, podmurówka i postawione mury do dachu", natomiast w 2005 roku został odjęty dach [...] były podmurowane mury wraz z poddaszem użytkowym. Założony nowy dach spadowy na obydwie strony". I. K. dołączyła nadto do akt sprawy dwa oryginały zdjęć, na których uwidoczniono obiekt stanowiący przedmiot postępowania przed nadbudową i rozbudową.

W dniu 25 marca 2009 r. organ I instancji pozyskał od Wójta Gminy oryginały dokumentów dotyczących zgłoszenia z dnia 11 lutego 2003 r. zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 4,8/7,2 m dobudowanego do istniejącego budynku inwentarskiego. Dodatkowo organ I instancji ustalił w oparciu o pismo Wójta Gminy G. z dnia 28 sierpnia 2009 r., iż nie wydawano decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. .

Następnie w dniu 15 października 2010 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której, A. W. dołączyła do akt sprawy "kserokopię pozwolenia na budowę z dnia 27 marca 1970 roku wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, jednakże dokument ten nie został załączony do protokołu. A. W. oświadczyła do protokołu, że "w [...] roku budynek już był zamieszkały. [..] W roku [...] p. W. W. zmienił pokrycie dachu i więźbę dachową. W. W. będąc w UG G. uzyskał informację, iż będąc rolnikiem może dobudować na zgłoszenie budynek gospodarczy i na podstawie powyższego zburzony został ganek i dobudowany nowy. Nie mieszkaliśmy w tym budynku [...]. Pani M. O. gdy otrzymała w spadku ten budynek ociepliła go i pomalowała w [...] . Budynek jest zamieszkały od [...] [..] wykonano podmurowanie ścian kolankowych ze względu na inne pokrycie dachu. Powyższe roboty zostały wykonane bez jakichkolwiek dokumentów".

W dniu 28 października 2010 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie A. W., iż "dach nie był podwyższany, ani też dom podmurowany. Na murze zostawione były w nienaruszonym stanie ramy oraz niektóre zdrowe krokwie. Zmianie uległo jedynie pokrycie z eternitu na blachodachówkę".

Organ I instancji pozyskał z Archiwum Państwowego w P., kopie: decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 20 marca 1970 r. o uchyleniu decyzji w sprawie niezatwierdzenia planu realizacyjnego w całości i zezwoleniu na "uzupełnienie zagrody budynkiem inwentarskim", planu realizacyjnego "dobudowy budynku inwentarskiego Typ WB-3392/A" z dnia 16 stycznia 1970 r., decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 27 marca 1970 r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego wg projektu typowego WB 3392 oraz projektu typowego budynku inwentarskiego WB-3392/A.

W dniu 10 maja 2011 r. do organu I instancji wpłynęły pisemne zeznania W. W., w treści których świadek oświadczył, że "nikt budynku nie przekształcał. W stanie, w jakim został wybudowany, znajduje się do dziś." Na potwierdzenie tego oświadczenia W. W. przywołał treść aktów notarialnych, których kopie przekazał do organu I instancji, w treści których określono obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania jako budynek gospodarczy z dwiema izbami mieszkalnymi.

W piśmie z dnia 26 października 2011 r. Wójt Gminy G. poinformował, iż nie wydawano decyzji, ani też nie przyjęto zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Nadto poinformowano, że W. W. zgłosił w dniu 11 lutego 2003 r. zamiar budowy parterowego budynku gospodarczego na działce nr ewid. 126 w M. .

W dniu 30 grudnia 2011 r. organ I instancji przeprowadził powtórnie czynności kontrolne ustalając, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym w stanie surowym oraz garażem użytkowanym w poziomie parteru. W poziomie parteru zlokalizowane są następujące pomieszczenia: kuchnia, dwa pokoje i łazienka. Budynek posiada instalację wodną i co. z pieca węglowego w garażu. Obecna podczas oględzin A. W. oświadczyła do protokołu, iż rozbudowa została wykonana "na podstawie zgłoszenia w UG G.". Wysokość budynku w kalenicy wynosi 6,7 m. Organ I instancji sporządził nadto dokumentację fotograficzną, uwidaczniającą wnętrze obiektu w poziomie poddasza użytkowego oraz konstrukcję dachu.

W piśmie z dnia 14 marca 2012 r. Wójt Gminy G. poinformował, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wydawano również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego.

Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek mieszkalny z częścią gospodarczą oraz jego nadbudowy, usytuowanego na działce M. O., nr ewid. 126/2 w miejscowości M., gmina G., w związku z tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Urząd Gminy w G., tj. czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi obecnie przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ I instancji w oparciu o przepis art. 100 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wezwał pełnomocnika M. O. – A. W. do wystąpienia w terminie 14 dni od otrzymania omawianego rozstrzygnięcia do Urzędu Gminy G. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek mieszkalny z częścią gospodarczą oraz jego nadbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i przedłożenia dowodu dokonania tej czynności w terminie do 16 lipca 2012 r .

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ II instancji stwierdził wniesienie zażalenia na powyższe postanowienie organu I instancji z uchybieniem terminu przewidzianego normą art. 141 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie postanowieniem z dnia [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu II instancji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

Termin zakreślony postanowieniem organu I instancji z dnia [...] Nr [...] upłynął bezskutecznie, jednakże organ I instancji nie podjął żadnych dalszych czynności postępowania. Pismem z dnia 14 marca 2014 r. I. K. poinformowała organ I instancji, że w budynku mieszkalnym stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania prowadzone są roboty remontowe i wykończeniowe na poddaszu. W dniu 31 marca 2014 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że prowadzone są roboty budowlane związane z dociepleniem połaci dachu od wewnątrz. Jak wynika z protokołu oględzin, M. O. nie zezwoliła na wykonanie dokumentacji fotograficznej. Dodatkowo ustalono, że otwór czerpalny zbiornika na ścieki usytuowany jest w odległości 2,5m od ogrodzenia pomiędzy działkami. Dokumentów dotyczących budynku i szamba nie okazano. M. O. oświadczyła do protokołu, że poddasze przedmiotowego budynku nie jest użytkowe, nie ma tam żadnej instalacji i wykonane jest tylko uszczelnienie dachu przed przeciekaniem.

W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji M. O., reprezentowana przez A. W., pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. poinformowała, że postanowienie organu I instancji Nr [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ budynek mieszkalny stanowiący przedmiot postępowania wybudowano zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, tj. z decyzją Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia 7 marca 1970 r. W związku z powyższym A. W. wniosła o umorzenie "niefortunnego i rażąco naruszającego prawo postępowania". Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. O. na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Następnie w dniu [...] organ I instancji postanowieniem Nr [...] w oparciu o normy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na M. O. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 października 2014r. dla samowolnie przebudowanego poddasza budynku inwentarskiego i jego rozbudowy, a użytkowanego jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą dokumentów, o których mowa w przepisach art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane i zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. 125 w miejscowości M. .

Pismem z dnia 22 września 2014 r. A. W. oświadczyła, że nie wystąpiła do Urzędu Gminy w G. i nie zamierza wystąpić, ponieważ nie doszło do żadnej samowoli budowlanej. Wskazała przy tym, że budynek inwentarsko - mieszkalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę w roku [...], zgodnie z obowiązującym wówczas prawem budowlanym. Od [...] zamieszkały był przez moich teściów i ich dzieci z rodzinami.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji nakazał M. O. rozebrać samowolnie dobudowany ganek o wymiarach 6,5 x 3,5m do przebudowanego budynku inwentarskiego użytkowanego jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą, usytuowanego na działce o nr ewid. 126/2 w miejscowości M., gmina G. . W uzasadnieniu wskazano, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, iż dokonano rozbudowy budynku stanowiącego przedmiot postępowania, jak również zmieniono sposób jego użytkowania.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ II instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził w dniu 23 marca 2015r. kolejne oględziny na przedmiotowej nieruchomości, jednakże mimo prawidłowego zawiadomienia nie udostępniono wnętrza budynku celem dokonania oględzin. Obecna podczas czynności kontrolnych A. W. oświadczyła do protokołu, że budynek zamieszkały jest przez córkę M. O. od 2007 roku.

Pismem z dnia [...], sygn. akt [...], udział w postępowaniu na prawach strony zgłosił Prokurator Okręgowy w P. .

W dniu 4 maja 2015 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny stwierdzając, że "w części dobudowanej znajduje się wiatrołap oraz kuchnia. W ½ obiektu znajduje się część mieszkalna, natomiast w pozostałej części - gospodarcza. Wejście na poddasze znajduje się w części gospodarczej. Na podstawie dokonanych oględzin na poddaszu stwierdza się część ścian kolankowych jest stara, a część została przemurowana bloczkami gazobetonowymi. Ściany poprzeczne na poddaszu są nowe i wymurowane z cegły i bloczków gazobetonowych. Nie jest możliwe jednoznacznie stwierdzenie, czy część dobudowana - ganek jest powiązana konstrukcyjnie z pozostałym obiektem. Obecna podczas czynności kontrolnych A. W. oświadczyła, że istniejący ganek został dobudowany na miejscu starego, który uległ zniszczeniu ściany zostały konstrukcyjnie powiązane z istniejącym już budynkiem mieszkalno-inwentarskim. Natomiast R. W. oświadczył, że ściany kolankowe zostały jedynie wzmocnione od strony wewnętrznej. Ich wysokość nie odbiega od poprzedniej wysokości.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ I instancji uchylił własne postanowienie z dnia [...] Nr [...]. W dniu [...] I. K. i S. K. zeznali, że zeznanie A. W. dotyczące dobudowy ganku jest nieprawdą, ponieważ ganek został wybudowany na nowo w latach [...]. W ich ocenie był mały ganek o mniejszych wymiarach, lecz nie taki jak ten obecnie wybudowany. Dodatkowo oświadczyli, że zeznania R. W. mijają się z prawdą. Ściany kolankowe i szczyty były podniesione (podmurowane), jak również, że budynek był zamieszkały od lat [...]. Do powyższego oświadczenia dołączono fotokopie zdjęć uwidaczniających ganek przed odbudową.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ I instancji nałożył na M. O. obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej wykazującej czy rozbudowana część budynku, tj. o kuchnię i wiatrołap, o wymiarach 6,5 m x 3,50 m, stanowi samodzielnie konstrukcyjny obiekt i czy istnieje możliwość dokonania rozbiórki z uwzględnieniem wpływu na stateczność konstrukcji przylegającego budynku mieszkalno-gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 126/2 w miejscowości M. gm. G. .

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ II instancji uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] Wójt Gminy G. poinformował, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie była również wydawana decyzja o warunkach zabudowy dla przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego. W dniu [...] Wójt Gminy G. wydał natomiast decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym, która została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 2 [...], znak: [...]. W dniu udzielania powyższej informacji przed Wójtem Gminy G. toczyło się postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku M. O. .

W dniu [...], bez podjęcia jakiejkolwiek dodatkowej czynności postępowania wyjaśniającego, organ I instancji postanowieniem Nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie budynku inwentarskiego użytkowanego jako mieszkalny usytuowanego w miejscowości Ma. gmina G. na działce o nr ewid. 126/2, której właścicielem jest M. O., w związku z tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Urząd Gminy G., tj. czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi obecnie przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ II instancji uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 150/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. O. na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji.

Następnie organ I instancji ustalił w oparciu o pismo Wójta Gminy G. z dnia 27 stycznia 2016 r., że M. O. nie występowała z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą.

W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, pismem z dnia 8 września 2016r. A. W. złożyła wyjaśnienia, iż wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, a tym samym sprawa nie może być zakończona przed prawomocnym rozstrzygnięciem Sądu. Nadto zakwestionowano konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej i zarzucono, że postępowanie jest prowadzone niezgodnie z przepisami ustaw Prawo budowlane z 1961 roku i 1974 roku. Pismem z dnia 4 listopada 2016 r. organ I instancji ponownie wezwał do złożenia deklaracji co do woli zalegalizowania przedmiotowego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 563/16, odrzucił skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 150/16. Pismem z dnia 16 listopada 2016 roku A. W. oświadczyła, że obiekt nie jest samowolą budowlaną, a tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ I instancji, w oparciu o normę art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na M. O. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2017 r. określonych dokumentów. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie.

Następnie w dniu [...] organ I instancji decyzją Nr [...] nakazał M. O. rozbiórkę kuchni z wiatrołapem, o wymiarach 6,50 x 3,50m, dobudowaną samowolnie do budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą na działce o nr ewid. 126/2 w miejscowości M., gmina G. .

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. O. oraz I. K. i S. K.. Decyzją z dnia [...] Nr [...] organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] i poprzedzające postanowienie organu I instancji z dnia [...] Nr [...], znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie pismem z dnia 17 października 2017 r. Wójt Gminy G. poinformował, że M. O. nie występowała z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w związku z dokonaną nadbudową i rozbudową budynku inwentarskiego użytkowanego jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą. Natomiast przed organem prowadzone jest postępowanie z wniosku M. O. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym.

Pismem z dnia 26 października 2017 r. organ I instancji wezwał M. O. do przedstawienia kopii wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla dokonanej nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego, jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą. Wezwana pismem z dnia 7 listopada 2017 r. po raz kolejny zakwestionowała podstawy do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji.

Następnie pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. M. O. wskazała, że działka nr ewid. 126/2, której dotyczy prowadzone postępowania, została podzielona na działki nr ewid. 126/4, której właścicielem są M. i M. O. oraz nr ewid. 126/3, której właścicielem jest R. W. . Organ I instancji pozyskał kopię mapy z projektem podziału nieruchomości oraz wypisy z rejestru gruntów dla działek nr ewid. 126/4 oraz 126/3, a następnie wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], którą w oparciu o normę art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. O. rozebrać samowolną rozbudowę budynku inwentarskiego użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą, usytuowanego na działce o nr ewid. 126/4 w miejscowości M., gm. G., dokonaną w oparciu o zgłoszenie z dnia 11.02.2003r. o wymiarach 6,50m x3,50m, użytkowaną jako kuchnia z wiatrołapem, oraz jego nadbudowę przez rozbiórkę ścian działowych i kolankowych na poddaszu doprowadzając obiekt do stanu zgodnego z projektem typowym WB-3392/A, będącym załącznikiem do decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego, wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. .

Decyzją z dnia [...] Nr [...] organ II instancji uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie organ I instancji pismem z dnia 9 maja 2018 r. wystąpił do Wójta Gminy G. z prośbą o informację, czy wydawana była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości. Wójt Gminy G. pismem z dnia 15 maja 2018 r. poinformował, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania wydano decyzję z dnia [...] znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku gospodarczym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym oraz decyzję z dnia [...] znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi.

Organ I instancji, jak wynika z adnotacji sporządzonej w dniu 3 czerwca 2018r. potwierdził zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie, bez podjęcia jakiejkolwiek dodatkowej czynności postępowania, wydał w dniu [...] postanowienie Nr [...] znak: [...], którym w oparciu o normy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na M. O. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Następnie organ II instancji postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W prowadzonym po raz kolejny postępowaniu organ I instancji w dniu [...] postanowieniem Nr [...] nakazał M. O. i M. O. wstrzymanie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą na działce nr ewid. 126/4 w miejscowości M., gmina G. oraz wykonanie niezbędne zabezpieczenia budowy oraz nakazał przedłożenie w terminie do dnia 28 grudnia 2018 r. określonych dokumentów.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. O., reprezentowana przez A. W., nie zgadzając się z jego treścią i podtrzymując podnoszone na wcześniejszych etapach postępowania zastrzeżenia. W szczególności wskazano, że niezrozumiały jest nakaz wstrzymania robót budowlanych, które obecnie nie są prowadzone. Ponadto zażalenie złożyli I. K. i S. K., nie zgadzając się z treścią wydanego postanowienia i podnosząc, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku nie są już prowadzone i M. O. zamieszkuje w przedmiotowym budynku od 2007 r. Nadto podnieśli, że nie zgadzają się na zalegalizowanie budynku z tak dużym i stromym dachem, który nadto zlokalizowany jest w odległości 2,3 m od granicy. Dodatkowo zażądali w związku z tym wydania decyzji "o rozbiórce do stanu poprzedniego, jak obejmował plan z roku 27.03.1970".

Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższych zażaleń, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] nr [...] w części merytorycznej, dotyczącej nałożenia na M. O. i M. O. określonych obowiązków oraz uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych obowiązków i orzekł o nowym terminie do dnia 28 lutego 2019 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, że ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Norma art. 26 ust. 2 powyższej ustawy przewiduje, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16.12.2016 r.

Jednocześnie organ podkreślił, że w związku z faktem, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z normą art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), w sprawie zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Po analizie materiału dowodowego w sprawie organ II instancji wskazał, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 27 marca 1970 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego wg projektu typowego WB 3392 oraz projektu typowego budynku inwentarskiego WB-3392/A. Z dokumentacji projektowej wynika, że projektowano budowę parterowego budynku inwentarskiego, z poddaszem użytkowym (składowym) o wymiarach 17,92m x 6,52m, wysokości 6,40m, usytuowanego w odległości 3,0 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Projektowano wykonanie pomieszczeń kurnika, paszarmi oraz dwóch pomieszczeń z boksami dla tuczników, macior, prosiąt, owiec, klaczy ze źrebięciem i krów. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że ze zgłoszenia z dnia 11 lutego 2003 r. do istniejącego budynku inwentarskiego miał zostać dobudowany parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,8/7,2m (34,56m2 zabudowy) związany z produkcją rolną przewidziany jako magazyn płodów rolnych.

Ponadto organ II instancji stwierdził, iż jak wynika z ustaleń oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 2 marca 2009 r., w dniu 30 grudnia 2011 r., w dniu 23 marca 2015 r. oraz w dniu 4 maja 2015 r., na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, którego pierwotna bryła ma wymiary 18,0m (z ociepleniem 18,15m) x 6,90 do 7,05m i wysokość 6,7m, natomiast część wybudowana w oparciu o zgłoszenie z dnia 11 lutego 2003 r. ma wymiary 3,5m x 6,50m i jest dwukondygnacyjna. Budynek jest usytuowany w odległości

2,5m od ogrodzenia z nieruchomością sąsiednią. W budynku głównym zlokalizowane są w poziomie przyziemia następujące pomieszczenia: dwa pokoje, przedpokój, łazienka i dwa pomieszczenia gospodarcze, natomiast w części wybudowanej w 2003 r. - kuchnia oraz wiatrołap.

Dodatkowo organ II instancji zauważył, iż z inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. R., na potrzeby postępowania podziałowego działki nr ewid. 126 w dniu 9 maja 2007 r. wynika, że budynek główny ma wymiary 18,20m x 7,04m i usytuowany jest w odległości 2,47m do 2,73m od granicy nieruchomości, część dobudowana ma wymiary 3,53m x 6,55m.

Organ II instancji nadmienił również, że z ustaleń organu I instancji, w szczególności z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 maja 2015 r. wynika, że na poddaszu stwierdza się, iż część ścian kolankowych jest stara, a część została przemurowana bloczkami gazobetonowymi. Ściany poprzeczne na poddaszu są nowe i wymurowane z cegły i bloczków gazobetonowych. Dodatkowo z oświadczenia A. W. złożonego w toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 15 października 2010 r. wynika, że wykonano podmurowanie ścian kolankowych ze względu na inne pokrycie dachu. Powyższy zakres robót potwierdza zgromadzona dokumentacja fotograficzna, oświadczenia W. P., Z. O. i H. O. - Sołtysa wsi M. z dnia 10 marca 2009 r. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, za niewiarygodne należy uznać oświadczenie A. W. z dnia 27 października 2010 r., że dach nie był podwyższany, ani też dom nie był podmurowany. Na murze zostawione były w nienaruszonym stanie ramy, oraz niektóre zdrowe krokwie oraz oświadczenie R. W. z dnia 4 maja 2015 r., że ściany kolankowe zostały jedynie wzmocnione od strony wewnętrznej. Z powyższego bezspornie wynika, że powstała nowa część obiektu, która pierwotnie nie istniała mieszcząca się w zakresie pojęcia "nadbudowa".

W dalszej kolejności uzasadniając zaskarżone postanowienie organ II instancji wskazał, iż wyjaśnić należy, gdyż kwestia ta jest kontestowana przez strony, że nie ma możliwości uznania, iż rozbudowa przedmiotowego obiektu, została dokonana w oparciu o zgłoszenie z dnia 11 lutego 2003 r. Do istniejącego budynku inwentarskiego miał bowiem zostać dobudowany parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,8/7,2m (34,56m2 zabudowy) związany z produkcją rolną przewidziany jako magazyn płodów rolnych. Faktycznie został zrealizowany budynek mieszkalny dwukondygnacyjny o wymiarach 3,50 m x 6,50 m. Organ II instancji dodał przy tym, że zgodnie z normą § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, pod pojęciem kondygnacji należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

Ponadto organ II instancji zauważył, iż A. W. oświadczyła w dniu 4 maja 2015 r., że ściany zostały konstrukcyjnie powiązane z istniejącym już budynkiem mieszkalno - inwentarskim. W ocenie zatem organu II instancji, w istocie dokonano rozbudowy istniejącego budynku inwentarskiego o część mieszkalną, nie zaś wybudowano parterowy budynek gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.

Natomiast odnosząc się do treści zażaleń organ II instancji stwierdził, że podniesione argumenty nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do argumentu I. K. i S. K., organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że budowa, o której mowa w przepisie art. 48 ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego zobligowane są do umożliwienia legalizacji inwestycji i nie dysponują w tym zakresie żadną uznaniowością. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z normą § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi. Tym samym podniesiony argument nie mógł zostać uwzględniony.

Skargę na powyższe postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. O. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie przepisów prawa:

- art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie nie ustalił w sposób kompletny i rzetelny stanu faktycznego występującego w sprawie, opierając ustalenie stanu faktycznego na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem przepisów postępowania, przez co wydanie postanowienia w trybie przewidzianym tymi przepisami jest przedwczesne,

- art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na prowadzeniu czynności kontrolnych pod nieobecność osób wymienionych w tym przepisie, czym organ przekroczył dyspozycję normy określonej w tym przepisie,

- art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 79 tej ustawy poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków bez udziału stron, czym organ naruszył dyspozycję normy określoną w tych przepisach,

- art. 83 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 69 § 1 tej ustawy poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w sposób polegający na przyjęciu oświadczeń, czy organ naruszył dyspozycję normy określonej w tym przepisie,

- art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, przez organ prowadzący postępowanie za udowodnioną okoliczność faktyczną, co do której strona nie mogła się wypowiedzieć w trakcie prowadzonych czynności dowodowych,

- art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 77 tej ustawy poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób rażąco naruszający przepisy postępowania, niewyjaśniający rzetelnie i kompleksowo stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a także zbieranie materiału dowodowego w sposób selektywny, bez wskazywania które z dowodów organ uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiarygodności i z jakich przyczyn,

- art. 80 w zw. z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie granic swobodnej ocenie dowodów, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez zaliczenie w poczet materiału dowodowego dowodów przeprowadzonych niezgodnie z przepisami postępowania, a także wyprowadzanie z materiału dowodowego okoliczności, które z zgromadzonych dowodów nie wynikają,

- art. 89 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia spraw w drodze oględzin.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ procesowy nie ustalił w sposób kompleksowy stanu faktycznego, który dawałby podstawy do wszczęcia procedury legalizacyjnej. Zdaniem pełnomocnika w niniejszym postępowaniu został zgromadzony w sposób naruszający przepisy procedury.

Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że w tym kontekście należy zauważyć, że przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym może pojawić się problem intertemporalności przedawnienia prawa do decyzji o nakazie rozbiórki. Dodał przy tym, że jeżeli w wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ procesowy stwierdzi, iż rozbudowa budynku nastąpiła przez 11 lipca 2003 r., to zastosowanie może znaleźć art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106. poz. 1126 ze zm." dalej: "u.p.b. sprzed 2004 r.'"). Zgodnie z tym przepisem nie można nakazać rozbiórki, jeżeli od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło co najmniej 5 lat, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W ocenie pełnomocnika oznacza to, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obecnie obowiązującym.

Pełnomocnik skarżącej dodał również, że zdarzenie będące przedmiotem oceny przez organ nadzoru budowlanego wystąpiło w porządku prawnym określonym ustawą - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z lipca 2003r. Wobec tego zdaniem pełnomocnika dla oceny samego zdarzenia należy stosować ustawę - Prawo budowalne w brzmieniu sprzed nowelizacji w 2003 r. W innym przypadku organ stosując przepisy ustawy retrospektywnie musiałby stwierdzić, że obiekt budowlany pełniący funkcję ganku, nie jest budynkiem dla którego wzniesienia przepisy prawa wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale obiektem, którego budowa w świetle obecnie obowiązujących przepisów wymaga uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu.

Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że w sprawie organ nadzoru budowlanego dokonuje oceny legalności budynku na podstawie przepisów obowiązujących w czasie powstania rzekomej samowoli budowlanej, natomiast do legalizacji tejże samowoli stosuje przepisy w brzmieniu obecnie obowiązującym. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił, że wybiórcze stosowanie przepisów danej ustawy przez organ nadzoru budowlanego, z punktu widzenia techniki stosowania prawa, jest niewłaściwe. Dodał również, że organ powinien podejmować decyzje na podstawie jednego aktu prawnego, a nie wybierać z poszczególnych aktów normatywnych przepisy względniejsze dla organu, w szczególności, gdy w rezultacie ich stosowania ma dojść do nałożenia na stronę określonego prawem obowiązku. Jak również pełnomocnik stwierdził, że z ustaleniem właściwego stanu prawnego w niniejszej sprawie, wiąże się problem intertemporalności przepisów prawa. Choć dla skarżącej w sposób oczywisty stosuje się przepis art. 49 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2003 r., to należy, zdaniem pełnomocnika, zwrócić uwagę na pewną lukę ustawodawczą, która potęguje problem stosowalności tych przepisów.

W ocenie pełnomocnika skarżącej termin o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.p.b. sprzed 2004 r. rozpoczął swój bieg, co oznacza, że termin ten nie może być aktem ustawodawczym wyeliminowany, jeżeli wraz z upływem tego terminu ustają negatywne skutki dla strony. Pełnomocnik dodał przy tym, że przepisy przejściowe w tym zakresie wprowadzone art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), dodatkowo poprzez wydanie orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjne uznane za niezgodne z Konstytucją RP (wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt 27/05.), nie rozstrzygają kwestii, w jaki sposób ma zakończyć się bieg terminu przedawnienia samowoli budowlanej. Nadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że jeżeli termin rozpoczął swój bieg, to musi on się również zakończyć i ustawodawca tę kwestię powinien uregulować w przepisach przejściowych. Przyjęcie w pełnym zakresie retrospektywne stosowania ustawy nowej powoduje, że w procesie interpretacji przepisów prawa należałoby przyjąć fikcję prawną, iż termin określony w przepisie art. 49 ust. 1 sprzed 2004 r. nie rozpoczął swojego biegu. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika skarżącej, doprowadziłoby to do retroaktywnego stosowania ustawy, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP. Wszelkie wyjątki od zasady lex reto non agit mogą być stosowane jedynie, gdy niosą one skutki pozytywne dla obywatela. Inna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że co prawda termin przedawnienia rozpoczął swój bieg, ale na skutek zmian legislacyjnych termin ten nigdy nie zostanie osiągnięty, bowiem ustawodawca wyeliminował z przepisów prawa wskazanie daty końcowej biegu terminu przedawnienia. Przy czym ustawodawca nie rozstrzyga o sposobie zakończenia tego terminu. Stąd też, w ocenie pełnomocnika, jeżeli ustawodawca w przepisach przejściowych nie określa sposobu zakończenia biegu terminu przedawnienia, to w tym zakresie należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące, a więc art. 49 ust. 1 u.p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2003 roku.

Zarzucając naruszenia art. 81a ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane pełnomocnik skarżącej wskazał, że:

- czynności kontrolne zostały przeprowadzone podczas nieobecności właścicieli budynku;

- organ nadzoru nie zapewnił obecności bezstronnego świadka, mogącego potwierdzić legalność działań podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

- z protokołu oględzin z dnia 2 marca 2009 roku wynika, iż czynności kontrolne odbyły się bez obecności jakichkolwiek osób;

- protokół oględziny został podpisany przez osoby do tego nie uprawnione;

- pod protokołem kontroli brak podpisów członków komisji przeprowadzających czynności kontrolne;

- organ nadzoru budowlanego w sposób błędny interpretuje ustalenia komisji.

Ponadto pełnomocnik podniósł, iż w odniesieniu do kwestii nadbudowy budynku, która rzekomo wynika również z protokołu czynności kontrolnych. W czasie wykonywania czynności kontrolnych organ I instancji nie wykonywał pomiaru wysokości budynku, stąd trudno stwierdzić, że protokół czynności inspekcyjnych stanowi dowód nadbudowy tego obiektu. Wskazuje na to również rzut płaski szkicu stanowiącego załącznik do protokołu oględzin. Warto także wskazać na nierzetelną analizę zgromadzone materiału dowodowego.

W ocenie pełnomocnika, na wadliwą interpretację zebranego w sposób niezgodny z prawem materiału dowodowego wskazuje również to, iż organ nadzoru dokonał pomiaru usytuowania budynku od ogrodzenia między sąsiedzkiego, ustalając, że budynek usytuowany jest w odległości 2,3 m od ogrodzenia między sąsiedzkiego.

Ponadto pełnomocnik podniósł, iż strona nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, jak również nie została zawiadomiona o podejmowanych czynnościach procesowych przez organ nadzoru budowlanego.

W podsumowaniu pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż organ nadzoru nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika, organ nie może uznać za udowodnione okoliczności, które wynikają z oświadczeń złożonych przez Z. O., W. P. oraz H. O.. Oświadczenia te mogą stanowić jedynie źródło informacji o tym, że osoby te posiadają wiedzę o okolicznościach istotnych dla sprawy. Ponadto pełnomocnik wskazał, że gdyby nawet uznać, że w wyniku złożonych oświadczeń doszło do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, to czynność ta została przeprowadzona z naruszeniem przepisów postępowania. Organ nadzoru nie zawiadomił bowiem strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków. Ponadto organ I instancji apriorycznie przyjmuje prawdziwość złożonych oświadczeń, nie wyjaśniając (a także nie zauważając) pojawiających się w tym zakresie wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ II instancji nadmienił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18.10.2006 r. w sprawie sygn. akt P 27/05 orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Obowiązek ten ustawodawca wypełnił ustawą z dnia 10.05.2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665 z 2007r.). Zgodnie z art. 3 tej ustawy do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31.12.1994r., a przed dniem 11.07.1998r., i przed dniem 11.07.2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 01.01.2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1 tej ustawy. W takim przypadku na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Dodatkowo organ II instancji wskazał, że aktualnie brak jest podstaw prawnych do zastosowania przy legalizacji samowoli budowlanej art. 49 ustawy Prawo budowlane w jego brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. w odniesieniu do legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, spełniających warunki opisane w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa Prawo budowlane". Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast stosowanie do ust. 2 powyższego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Jednocześnie art. 48 ust. 3 stanowi, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiotowej sprawie bezspornie ustaliły jedynie, iż istniejący obiekt budowlany został nadbudowany i rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej, do usunięcia której zastosowanie znajduje wskazany przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Uwagę zwraca przy tym fakt, że organ I instancji w rozstrzygnięciu zawartym w postanowieniu z dnia 3 października 2018 r. nr 69/2018 wskazał, że dotyczy ono nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą.

W ocenie Sądu powyższe sformułowanie rozstrzygnięcia nie jest precyzyjne i budzi wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu postępowania, to zaś powoduje, iż nie czyni ono zadość wymogom określonym w art. 124 § 1 k.p.a. Powstała niejasność dotyczy bowiem kwestii, czy w istocie organ prowadzi postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku inwentarskiego, czy też budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. Tymczasem precyzyjne wskazanie jakiego rodzaju, kategorii obiektu budowalnego dotyczy postępowanie jest istotne nie tylko na obecnym etapie postępowania, ale ma również znaczenia dla dalszego procedowania w sprawie jego rozbudowy i nadbudowy.

Dodatkowo w rozważanym kontekście należy zauważyć, że pismo I. K. z dnia 15 lutego 2009 r., inicjujące postępowanie w przedmiotowej sprawie, dotyczyło rozbudowy budynku w 2005 r. i wybudowanego w 2006 r. szamba betonowego oraz ogrodzenia zrealizowanego przy głównej drodze publicznej w roku 2008. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji jako przedmiot postępowania została wskazana, jak już wyżej była mowa, tylko nadbudowa i rozbudowa budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wskazały więc, czy szambo i ogrodzenie, o którym mowa w piśmie I. K. z dnia 15 lutego 2009 r., zostały objęte przedmiotowym postępowaniem, czy też wyłączone do odrębnego postępowania. Uchybienia te przesądzają o naruszeniu w niniejszej sprawie przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mającym niewątpliwy wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że zasadnie podniesiono zarzut braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji nie dopełnił powyższego obowiązku, co skutkuje naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a., aczkolwiek uchybienie to, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy (tj. trwające blisko 10 lat postępowanie), uznać należało za niemające istotnego wpływu na jej wynik.

Mając natomiast na uwadze zarzut przedawnienia, wskazać należy, że w doktrynie podkreślane jest, iż "obowiązek likwidacji skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu..."(zob. A. Gliniecki, w: A. Despot - Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, pod red. A. Glinieckiego, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 661). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd w składzie niniejszym także jej w pełni podziela.

Nie mają także zastosowania, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, przepisy art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W odniesieniu do powyższego zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124, Dz. U. 2006/193/1430, LEX nr 210815) w punkcie 1 orzekł, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Natomiast w punkcie 2 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Następnie wprowadzono regulację zawartą w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665), zgodnie z którą do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1 (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2).

Jak już wskazano powyżej, w przedmiotowej sprawie organy ustaliły, iż dokonano rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego (istniejącego) budynku. Zauważyć jednak należy dodatkowo, że niewyjaśniona pozostaje także kwestia charakteru spornego obiektu i jego legalnego sposobu użytkowania. Zagadnienie to ma znaczenie dla prowadzonego postępowania w sprawie jego nadbudowy i rozbudowy.

W rozważanym aspekcie należy wskazać, że z akt sprawy administracyjnej wynika, że pozwolenie na budowę wydane w 1970 r. dotyczyło budowy budynku inwentarskiego. W pisemnym zgłoszeniu zamiaru budowy dokonanym przez W. W. z dnia 11 lutego 2003 r., wskazano, że zamiar budowy dotyczył parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 4,8/7,2 m (34,56 m² zabudowy), związanego z produkcją rolną, a budynek przewidywany był jako dobudowa do istniejącego budynku inwentarskiego. Podkreślić należy przy tym, iż we wspomnianym już pozwoleniu na budowę z [...] funkcja budynku została określona jako "inwentarski". Natomiast z oświadczenia złożonego przez W. W. w piśmie z dnia 5 maja 2011 r., wynika, iż przedmiotowy budynek został wybudowany jako inwentarski z dwoma izbami mieszkalnymi. Ponadto z zapisów aktu notarialnego umowy przekazania gospodarstwa rolnego i darowizny z dnia [...] Repertorium [...], wynika, iż w skład gospodarstwa wchodziły m.in. budynek gospodarczy z dwoma izbami mieszkalnymi murowany, kryty eternitem. Jednocześnie organy ustaliły, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w zbliżeniu do granicy z nieruchomością sąsiednią na odległość mniejszą niż 3 m (obecnie działka 126/2 została podzielona na dwie działki o numerach 126/3 i 126/4 zgodnie z informacją zawartą w piśmie A. W. pełnomocnika M. O. z dnia 12 grudnia 2017 r.). Uwagę przy tym zwraca fakt, że według ustaleń organów, obecnie sporny budynek jest użytkowany jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Nie jest to zatem sposób użytkowania zgodny z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym z 1970 roku, w którym budynek zaprojektowany był jako inwentarski. W zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym postanowieniu organu I instancji, brak jest odniesienia do powyższych kwestii użytkowania spornego obiektu. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Powyższe ustalenia, zdaniem Sądu, wskazują na konieczność przeanalizowania przedmiotowej sprawy pod kątem zgodności realizacji przedmiotowego obiektu z pozwoleniem na budowę wydanym w roku 1970 i projektem budowlanym.

Mając na uwadze powyższe, ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające i ocenić cały materiał dowodowy, zgodnie z zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wskazaniami. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia stosowanie do poczynionych w sprawie ustaleń i przepisów znajdujących w niej zastosowanie, w sposób odpowiadający regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd, stwierdziwszy naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik niniejszej sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 697 zł obejmuje: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).

RP