Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1616/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 132/17 w sprawie ze skargi Ł. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 132/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatowego w [...] z [...] marca 2015 r. wydaną na podstawie art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej: p.g.k.), w której odmówiono Ł. F. (dalej "wnioskodawca") uaktualnienia danych objętych ewidencją gruntów i budynków zgodnie z mapą planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącą działek nr [...] i nr [...] o powierzchni ogólnej 1,5727 ha obrębu [...], gmina [...]. Wnioskodawca twierdził, że działki nr [...] i nr [...] powinny być oznaczone jako "tereny rekreacyjne", zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Widniejące obecnie w ewidencji gruntów oznaczenie przedmiotowych działek jako "tereny zabudowane inne" oraz "grunty orne" jest sprzeczne z tym planem.

Przyczyną odmowy zrealizowania wniosku był brak potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym zasadności żądania.

Organ odwoławczy podniósł, że w ramach dodatkowego postępowania uzyskano od Wójta Gminy [...] kopię aktualnego zaświadczenia, wedle którego działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], gmina [...] - zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw [...],[...] i [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] kwietnia 1998 r. - położone są na terenach oznaczonych symbolem 0-RP, tj. tereny upraw rolnych. Natomiast w ewidencji gruntów i budynków obrębu wsi [...] dla działek nr [...] i nr [...] wykazane są użytki gruntowe R V (rola, grunt orny klasy V) oraz Bi (inne tereny zabudowane i zurbanizowane). Wyjaśniono ponad powyższe, że zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych szczegółowo określa załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MRRiB), który nie przewiduje ustalenia rodzaju użytku gruntowego w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ewidencja gruntów ma bowiem na celu gromadzenie informacji o faktycznym, istniejącym aktualnie na gruncie sposobie użytkowania konkretnego terenu, a nie jego planowanym w przyszłości przeznaczeniu. Skarżący nie przedłożył, ani nie wskazał żadnej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego, świadczącej o tym, że nastąpiły faktyczne zmiany w sposobie użytkowania jego działek, które mogłyby stanowić podstawę zmian danych ewidencyjnych.

Zdaniem organu odwoławczego, plany zagospodarowania przestrzennego terenu są opracowywane w celu wskazania przyszłościowych kierunków rozwoju i zagospodarowania terenu (miasta, gminy lub ich części), ale realizacja tych planów zależy głównie od inwestorów i właścicieli gruntów. Nie ma ustawowego obowiązku zmiany "z dnia na dzień" sposobu użytkowania i przeznaczenia terenu, do zgodności z planami zagospodarowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono brak wykonania obowiązku utrzymania ewidencji w stanie zgodności z dokumentami i materiałami źródłowymi wynikającego z § 44 pkt 2 rozporządzenia MRRiB. Dokumenty, na podstawie których możliwe jest dokonanie zmiany w ewidencji te (mapy) znajdują się w posiadaniu Wójta Gminy [...], bowiem stanowiły podstawę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem winny znajdować się także w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, a jeśli nie, to skarżący na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. powinien być wezwany do ich przedstawienia .

Zarzucono też, że przed wydaniem zaskarżonych decyzji organy nie zawiadomiły skarżącego o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania, możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, a także o konsekwencjach braku wniosków dowodowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury’ administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Oddalił zatem skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (w brzmieniu pub. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonano dokładnej analizy stanu prawnego sprawy. Wskazano, że zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących nimi. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1). Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 ustawy, w tym w szczególności informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2b p.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego dokonuje się w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.. Z kolei ustęp 2c tego artykułu stanowi, że odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian unormowane zostały rozporządzeniem MRRiB. Zaliczanie gruntów do odpowiednich użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia MRRiB. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia MRRiB, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi spoczywa na staroście, który dokonuje aktualizacji poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), stosując odpowiednio przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia (§ 45 ust. 2). Według treści § 45 ust.1 rozporządzenia MRRiB, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych.

Podsumowując przedstawioną analizę prawną Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji, źródeł tych nie można interpretować w sposób dowolny, co potwierdza utrwalone stanowisko orzecznictwa.

Organ ewidencyjny może więc wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować z przesłanek pośrednich. Ewidencja gruntów i budynków nie kształtuje bowiem nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan zaistniały wcześniej (rejestruje zmiany dokonane w innych postępowaniach). Natomiast rejestr ewidencji gruntów i budynków jest odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów, a organ ewidencyjny na podstawie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów powinien ocenić zasadność wprowadzenia żądanych zmian. Sąd podzielił przy tym ocenę organów geodezyjnych co do tego, że plany zagospodarowania przestrzennego terenu opracowywane są w celu przyszłościowych kierunków rozwoju i zagospodarowania terenu, ale ich realizacja zależy głównie od inwestorów i właścicieli gruntów. Plany miejscowe nie są dokumentem źródłowym, na podstawie którego organ I instancji ma obowiązek naniesienia zmian w ewidencji gruntów i budynków Taką podstawą do wpisu do ewidencji gruntów i budynków są np. odpisy prawomocnych orzeczeń sądów, aktów notarialnych, poświadczeń dziedziczenia, ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 23 p.g.k.)

Odnosząc się do ustaleń stanu faktycznego sprawy Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw [...],[...] i [...], w skład którego wchodzą miejscowości [...],[...],[...],[...],[...],[...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z [...] kwietnia 1998 r. - działki nr [...] i nr [...], znajdują się na terenach O – RP - terenach upraw rolnych. Wójt Gminy [...] nie przewiduje przeznaczenia ww. spornych nieruchomości na tereny zabudowane przeznaczone pod obiekty obsługi rekreacji i turystyki (symbol Z-UT) oraz tereny przeznaczone pod budownictwo letniskowe (symbol Z-ML).

Zdaniem Sądu, skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji geodezyjnej nakazującej dokonanie zmian w ewidencji. W szczególności nie wykazał, by grunty, na których położone są działki nr [...] i nr [...] stanowiły tereny rekreacyjno-wypoczynkowe w rozumieniu załącznika nr 6 do rozporządzenia MRRiB., a więc niezajęte pod budynki i związane z nimi urządzenia tereny ośrodków wypoczynkowych, tereny zabaw dziecięcych, plaże, urządzone parki, skwery, zieleńce (poza pasami ulic); tereny o charakterze zabytkowym, takie jak; ruiny zamków, grodziska, kurhany, pomniki przyrody; tereny sportowe, takie jak: stadiony, boiska sportowe, skocznie narciarskie, tory saneczkowe, strzelnice sportowe, kąpieliska, pola golfowe; tereny spełniające funkcje rozrywkowe, takie jak lunaparki, wesołe miasteczka; ogrody zoologiczne i botaniczne; tereny zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych; tereny rodzinnych ogrodów działkowych urządzonych na gruntach, które nie nadają się do upraw rolniczych, w tym na gruntach leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych.

Zdaniem Sądu, inicjatywa dowodowa spoczywała na wnioskodawcy, który - inicjując postępowanie powinien wykazać istnienie przesłanek do aktualizacji, a tego nie uczynił. Organ odwoławczy podjął wszelkie czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wystąpił m.in. do właściwego organu gminy o wskazanie, jakie jest oznaczenie i przeznaczenie spornych działek.

Odnosząc się do zarzutów procesowych skargi Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut braku wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku przez przedstawienie dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowych działek, w sytuacji, kiedy organ odwoławczy ustalił, że plan miejscowy, na który powołuje się skarżący, nie przewiduje przeznaczenia nieruchomości o numerach [...] i [...] na tereny zabudowane przeznaczone pod obiekty obsługi rekreacji i turystyki oraz tereny przeznaczone pod budownictwo letniskowe.

Jako bez wpływu na wynik sprawy ocenił natomiast Sąd zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., gdyż skarżący nie wykazał związku przyczynowego między naruszeniem tego przepisów, a wynikiem spraw, w szczególności nie wykazał, by zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika, wyznaczonego przez skarżącego, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych.

W ramach uchybień procesowych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wskazał jako naruszony:

- art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez brak wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku poprzez przedstawienie dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działek o nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...];

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywatela do władzy publicznej i niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od w/w zasady;

- art. 135 P.p.s.a. poprzez niepodjęcie przewidzianych przez prawo środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych na wcześniejszych etapach postępowania.

Jako zarzuty naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie skarżący kasacyjnie wskazał:

- § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, że nie doszło do zaniechania przez Starostę [...] utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi;

- § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego I Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, że nie doszło do zaniechania przez Starostę [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora [...] przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie, tak jak w odwołaniu od decyzji I instancji i w skardze podniósł, że dokumenty na podstawie, których możliwe jest dokonanie zmiany w ewidencji zgodnej z wnioskiem (mapy) znajdują się w posiadaniu Gminy [...], bowiem stanowiły podstawę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinny zatem znajdować się także w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa podniósł, że istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego. Natomiast zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia MRRiB w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dokumentów, starosta zobowiązany jest do przeprowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego. Nadto, jeżeli do wniosku nie zostały dołączone niezbędne dokumenty, organ rozpoznający wniosek powinien zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. zażądać od strony ich przedłożenia. Tymczasem organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, nadto przed wydaniem zaskarżonych decyzji nie zawiadomiły skarżącego o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania, możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, a także o konsekwencjach braku wniosków dowodowych. Skarżący kasacyjnie wskazał, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Sąd I instancji natomiast zaaprobował kontrolowaną decyzję, mimo uchybienia w niej przepisom art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. Uchybił także art. 135 P.p.s.a., który oznacza, że "wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego akceptujący w swej treści naruszenia procedury przez organ podatkowy zawiera niewłaściwe uzasadnienie, co z kolei stanowi o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd drugiej instancji, jakim jest Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, wobec czego ograniczył on swoją kontrolę wyłącznie do zbadania trafności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Są one jednak całkowicie chybione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skarżący skorzystał z obu podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., wywodząc swoje zarzuty z obrazy prawa materialnego oraz istotnego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, publ. CBOSA).

Przechodząc zatem do oceny skuteczności zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Obowiązkiem strony stawiającej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zatem nie tylko wskazanie jakiemu przepisowi uchybił sąd, lecz również uprawdopodobnienie istnienia wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił jednak wymogów formalnych przy konstruowaniu zarzutów procesowych, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera wskazania w jaki sposób naruszenie przepisów wymienionych w zarzutach uznanych za procesowe, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego wymogu nie spełnia odwołanie się do formułki zawartej w końcowej części art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść skutku także dlatego, że albo brak jest co do nich uzasadnienia albo uzasadnienie to nie jest merytorycznie trafne.

Niezrozumiały wręcz jest zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. powiązany z przepisem wynikowy, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Braki formalne, o których mowa w art. 64 § 2 K.p.a. to m.in. wskazane w art. 63 § 2 i 3 - określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, jak też formalne wymagania określone w przepisach szczególnych. Przepis ten służy zatem usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do uzupełnienia braków w zakresie merytorycznej oceny żądania strony, gdyż na tym etapie sprawy nie dochodzi jeszcze do merytorycznego rozpoznania tego żądania (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 869/05 czy z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 32/18, publ. CBOSA). Tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich uzupełnienia.

Natomiast uzupełnianie materiału dowodowego poprzez dostarczenie dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące ten etap postępowania. Wskazany, jako uchybiony art. 64 § 2 K.p.a. należy do przepisów normujących wszczęcie postępowania, a więc etap, w którym organ nie rozstrzyga jeszcze sprawy z punktu widzenia merytorycznego.

Z tych względów twierdzenie skarżącego kasacyjnie o zaniechaniu przez organ wypełnienia obowiązku wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. świadczy jedynie o niezrozumieniu istoty tej proceduralnej regulacji.

Równie nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczona regulacja dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Oznacza to, że ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę odnosi się jedynie do zaskarżonego aktu oraz aktu bezpośrednio go poprzedzającego oraz postępowań, w których te akty zapadły. Stanowisko to jest już ugruntowane w judykaturze i nie budzi żądnych wątpliwości (por. np. wyrok NSA z18 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2111/16, z 8 czerwca 2016 r., I OSK 3479/15 czy też z 28 lipca 2004 r., OSK 678/04, publ. CBOSA).

Całkowicie pozbawiony uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uchyla się natomiast spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie to brzmi bowiem następująco – "wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego akceptujący w swej treści naruszenia procedury przez organ podatkowy zawiera niewłaściwe uzasadnienie, co z kolei stanowi o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a."

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego czy przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego decyzja ta, w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - dlaczego skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Pomijając, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nie była wydawana przez organ podatkowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stanie faktycznym sprawy jest całkowicie nietrafny.

Z uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które polegać ma na zaaprobowaniu decyzji wydanej z naruszeniem art. 7 i 8 K.p.a. wynika jedynie, że "organy obu instancji zaniechały zebrania całego materiału dowodowego, przez co nie rozpoznały istoty sprawy".

Przytoczony fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi istotę jej argumentacji. Trudno byłoby przyjąć w tym stanie, że uzasadnienie to wypełnia obowiązek wynikający z art. 176 P.p.s.a.

Jak już na wstępie zauważa się, o skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 P.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej, odnoszącego się do uchybień w postaci art. 7 i 8 K.p.a., nie wynika jednak jakie elementy stanu faktycznego w istocie pozostały w sprawie niewyjaśnione przez organ oraz jaki miałby być wpływ ich niewyjaśnienia na wynik sprawy.

Zarzut o charakterze wyłącznie polemicznym, nie zawierający przy tym argumentów, które podważałyby uzasadnione konkretnymi faktami stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, nie może zostać uznany za skuteczny.

Z tożsamych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jako nieskuteczny zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Nawet stwierdzenie uchybienia przepisom postępowania nie oznacza samo przez się, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, ale o wpływ "istotny". Celem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17, czy wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17, publ. CBOSA).

Przechodząc do oceny uchybień materialnoprawnych wskazać trzeba na wstępie, że naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (tak, jak sformułowano to w petitum skargi kasacyjnej) polega na tzw. błędzie w subsumcji, co oznacza błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w zastosowanej w sprawie normie prawnej. Wskazując tę postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za znajdującą zastosowanie w sprawie, nie odpowiada stanowi faktycznemu ustalonemu w sprawie.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy - w przypadku zarzutu błędnego zastosowania, dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany.

Jak podnosi judykatura - zarzut naruszenia prawa nie może być uznany za skuteczny, gdy strona w istocie podważa stan faktyczny, nie wskazując przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017r., II GSK 5431/16,CBOSA).

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzutu naruszenia § 44 pkt 2 rozporządzenia MRRiB jako "przyjęcie, że nie doszło do zaniechania organu utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dokumentami (...)".

Ocena, czy doszło lub nie doszło do zaniechania wykonania obowiązków organu opisanych w § 44 pkt 2 rozporządzenia MRRiB, należy do sfery faktycznej sprawy, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie kontroli stanowiska Sądu I instancji pod względem prawidłowości stosowania prawa materialnego.

W istocie skarżący kasacyjnie, poprzez zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, podjął próbę podważenia oceny stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez Sąd I instancji. Jego zarzut nie polegał bowiem na przypisaniu Sądowi I instancji błędnego zastosowania w sprawie § 44 pkt 2 rozporządzenia MRRiB ani też błędnego niezastosowania tego przepisu. W istocie wskazane jako naruszone uregulowanie stanowi normę kompetencyjną organu. Jej naruszenie mogłoby polegać na przypisaniu staroście większych niż wyznaczone w tym przepisie uprawnień albo też pozbawienie go wskazanych w tym paragrafie kompetencji. Skarżący kasacyjnie takiego zarzutu nie przedstawił jednak.

Poprawne, a w tym czytelne, sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że wyznaczają one zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, CBOSA).

Kolejny zarzut przedstawiony w ramach art. 174 pkt 1 P.p.s.a. uchyla się całkowicie spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżącemu kasacyjnie umknęło bowiem, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepis ten nie mógł być stosowany, jako nieistniejący w obrocie prawnym. Nie obowiązywał od dnia 11 stycznia 2016 r. Z tym dniem uchylony został rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniającym dotychczasowe rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Skoro wszystkie przeanalizowane przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne, orzeczono na mocy art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.