Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 752/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 16, 5 ust. 2, 3 ust. 2, 3 pkt 17a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 212/15 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 212/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt II przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata M. J. kwotę 295,20 złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania S. B. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora Działu Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – w związku z opieką nad matką – A. B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16a ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji

W motywach tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprawdzie A. B. legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. o znacznym stopniu niepełnosprawności, od września 2010 r., a na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, jednakże dochód miesięczny na osobę w rodzinie za 2013 r. wynosi 707,30 zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego, tj. 664 zł.

Organ wskazał, że w przypadku rodziny osoby sprawującej opiekę miał miejsce przypadek utraty dochodu, w związku z utratą zatrudnienia przez skarżącą w "Q." Sp. z o.o. K.T. T., z dniem [...] lipca 2013 r.

W przypadku członków rodziny osoby wymagającej opieki i osoby sprawującej opiekę nie wystąpił przypadek uzyskania dochodu. Organ I instancji wskazał, że dochód rodziny osoby sprawującej opiekę (składającej się z czterech osób) w 2013 r. wyniósł 24793,74 zł (dochód S. B. po uwzględnieniu utraty dochodu – 57,74 zł plus dochód małżonka T. B. – 24.736 zł). Kwota ta w przeliczeniu miesięcznym wynosi 2.066,14 zł (24.793,74 zł/12 miesięcy). Z kolei dochód rodziny osoby wymagającej opieki (składającej się z A. B.) w 2013 r. wyniósł 17.644,45 zł, a w przeliczeniu miesięcznym 1.470,37 zł (17.644,45 zł/12 miesięcy). Suma przeciętnych miesięcznych dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę i dochodów rodziny osoby wymagającej opieki osiągniętych w 2013 r. wyniosła 3.536,52 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie - 707,30 zł (3536,52 zł/5 osób), więc przekracza kwotę 664 zł, uprawniającą do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę 43,30 zł. Kwota ta jest niższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, tj. 77 zł, więc organ rozważył możliwość przyznania świadczenia na podstawie art.16a ust. 3 ustawy, tj. pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. W przypadku skarżącej przepis ten nie może mieć zastosowania, ponieważ reguła wynikająca z tego przepisu miała zastosowanie w poprzednim okresie zasiłkowym, tj. 2013/2014, zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, stwierdzając, że nie ma ona merytorycznych podstaw. W decyzji "połączono wszystkie dochody" w sytuacji, gdy nie mieszka już ze swoim mężem, a z mamą nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Poinformowała, że jej małżeństwo rozpadło się, a ona w dniu [...] listopada 2014 r. złożyła do sądu pozew o separację.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony. Uznał, że wyliczenia dochodu są prawidłowe, a argumenty odwołania odnoszące się do kwestionowanej przez stronę poprawności dokonanych obliczeń są niezasadne. Warunek spełnienia kryterium dochodowego, to bezwzględny wymóg, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekroczył kwoty 664 zł.

Organ odwoławczy zauważył, że w świetle prawa strona wraz z mężem są małżeństwem i nie zmienia tego faktu pozew o separację. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, ilekroć jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Natomiast jeśli mowa o rodzinie, oznacza to między innymi małżonków (art. 3 pkt 16 ustawy).

Suma przeciętnych miesięcznych dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę i dochodów rodziny osoby wymagającej opieki, osiągniętych w 2013 r., wyniosła 3.536,52 zł. Kwota ta w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 707,30 zł i przekracza kwotę 664 zł kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.

Ustawodawca przewidział na mocy art. 16a ust. 3 ustawy możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, jednak pod warunkiem łącznego spełnienia trzech przesłanek, tj.: dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę kryterium dochodowego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym oraz zasada, o której mowa wyżej nie była wykorzystana w poprzednim okresie zasiłkowym.

W przypadku skarżącej nie ma możliwości przyznania świadczenia na mocy art. 16a ust. 3 ustawy mimo, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 707,30 zł i przekracza kwotę uprawniającą do specjalnego zasiłku opiekuńczego (664 zł) o kwotę 43,30 zł (707,30 zł - 664 zł), a więc niższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego (77 zł), bowiem reguła wynikająca z powołanego przepisu miała zastosowanie w poprzednim okresie zasiłkowym, tj. 2013/2014, zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]).

Przekroczone zostało kryterium dochodowe, zatem brak jest podstaw do przyznania świadczenia na podstawie art. 16a ust. 3 ustawy, wykluczona jest możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy uprawnione do przyznawania świadczeń rodzinnych są związane przepisami ustawy, które nie pozwalają na uznaniowe przyznawanie świadczeń. Nie jest konieczne analizowanie, czy w przypadku skarżącej zostały spełnione pozostałe, wymienione wyżej przesłanki.

S.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, wnosząc o uchylenie ww. decyzji SKO w całości. Wniosła o dopuszczenie nowego dowodu w postaci umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] lutego 2012 r. jako dowodu na okoliczność faktycznej separacji małżeństwa skarżącej. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie ostatecznego orzeczenia o trwałym znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2013 r., ustawy zasadniczej oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy oparł swoje wyliczenia na nieprawdziwych wyliczeniach dokonanych przez organ I instancji, który bezpodstawnie włączył małżonka wnioskodawczyni do członków rodziny osoby sprawującej opiekę i doliczył kwotę otrzymywanej przez niego renty do łącznych dochodów rodziny wnioskodawczyni. Według obliczeń skarżącej dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 508,09 zł.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżąca podniosła, że jej małżonek, T.B. od października 2010 r. nie pozostaje w pożyciu rodzinnym ze skarżącą, mieszka osobno, a od 2012 r. wynajmuje osobne mieszkanie i prawdopodobnie pozostaje w konkubinacie z inną kobietą. Prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, nie finansuje w żaden sposób potrzeb matki skarżącej.

Na mocy wyroków Sądu Rejonowego małżonek jest zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz ich wspólnych dzieci. Od lipca 2014 r. kwoty alimentów są przymusowo egzekwowane przez komornika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 212/15 stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co powoduje, iż rozstrzygnięcia podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

W odniesieniu do kręgu podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawa wskazuje małżonków oraz osoby, na których, zgodnie z unormowaniami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 128-133 k.r.o.). Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei krewnymi w linii prostej, zgodnie z art. 617 k.r.o., są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej.

Skutkiem małżeństwa jest powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 § 1 k.r.o.). Przepis art. 16a ust. 2 ustawy wprowadza jako warunek uzyskania świadczenia rodzinnego - kryterium dochodowe. Przekroczenie kryterium, niezależnie od innych przesłanek, które mogą być spełnione, wyklucza przyznanie świadczenia.

Stosownie do postanowień art. 16a ust. 3 ustawy, w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Przepis ten formułuje zasadę równoważnika, zobowiązującą do przyznania świadczenia w sytuacji, gdy przysługiwał on w poprzednim okresie zasiłkowym, a organ ustalił, że nastąpiło przekroczenie dochodu o kwotę niższą niż najniższy zasiłek rodzinny.

Wprowadzenie kryterium dochodowego przy ustalaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego wynika z konieczności wprowadzenia możliwie najbardziej racjonalnych zasad przyznawania tego świadczenia. Obliczenie dochodów obu rodzin pozwala na ustalenie faktycznej sytuacji finansowej osoby pobierającej specjalny zasiłek opiekuńczy z uwagi na to, że często osoba sprawująca opiekę jest de facto na utrzymaniu osoby wymagającej opieki i pozostaje z nią w jednym gospodarstwie domowym. Wprowadzono także definicję rodziny osoby wymagającej opieki, z uwzględnieniem wieku tej osoby, co uzasadnione jest koniecznością rozróżnienia – z uwagi na inną sytuację rodzinną, a często też i finansową - składu rodziny dla osoby, która nie osiągnęła pełnoletności (małoletniego) i osoby pełnoletniej. W odniesieniu do sposobu obliczania dochodu ustawodawca odsyła do unormowania zawartego w art. 5 ustawy. Co do zasady brany pod uwagę jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, na który osoba ubiega się o przedmiotowe świadczenie. Ponadto zastosowanie znajduje instytucja utraty i uzyskania dochodu, niezbędna do ustalenia wysokości dochodu w sposób jak najbardziej zbliżony do rzeczywistego.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że dochód rodziny o którym mowa w art. 16a ust. 2 w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe tj. kwotę 664 zł, co w efekcie stało się powodem odmownego załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na ocenę w tym zakresie miało wpływ przyjęcie przez organy, że w skład rodziny skarżącej tj. osoby sprawującej opiekę oprócz jej samej i dwójki małoletnich dzieci wchodzi jej małżonek, który w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy osiągnął dochód z tytułu renty.

Zdaniem WSA przez pojęcie "rodziny" ustawodawca rozumie, zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 omawianej ustawy "odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko".

W rozpatrywanej sprawie zarówno organ I jak i II instancji orzekający w tej sprawie w oparciu o powołaną regulację prawną uznał, że w skład rodziny skarżącej wchodzi: wnioskodawczyni, jej mąż oraz dwoje ich wspólnych małoletnich dzieci.

Sąd I instancji nie zgodził się z tak przyjętym założeniem organu.

W definicji pojęcia rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy) ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. Natomiast zastosowana w tej sprawie przez organy administracji publicznej wykładnia pojęcia "rodziny" całkowicie pomija fakt istnienia tego określenia, przez co w całości pozbawia go znaczenia prawnego. Mając na względzie zasadę racjonalnego prawodawcy uznać należy, że świadomie zastosował on ten termin i nadał mu znaczenie prawne mające za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej.

Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane.

Skarżąca ubiega się o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania stałej opieki nad matką – osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające w sprawie badając pierwszą z przesłanek określonych w art. 16 a ust. 1 -2 ustawy, których spełnienie warunkuje przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia dokonując wyliczenia dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę (skarżącej) i rodziny osoby wymagającej opieki (matki skarżącej ) automatycznie przyjęły bez badania sytuacji faktycznej, że skarżąca wraz z mężem nadal tworzy rodzinę w rozumieniu ustawy. Zgodnie z przyjętym przez organy pomocowe stanowiskiem mimo, że skarżąca "wraz ze swoim mężem od kilku lat żyje w konflikcie są w świetle prawa wciąż małżeństwem i nie zmienia tego faktu załączony do odwołania, złożony pozew o separację" (str.4 zaskarżonej decyzji).

Zdaniem organu ilekroć jest mowa o dochodzie rodziny oznacza on sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy) natomiast ilekroć jest mowa o rodzinie to oznacza to miedzy innymi małżonków (art. 3 pkt. 16 ustawy). Nie ma w aktach sprawy żadnych dowodów, że małżonek skarżącej funkcjonuje w rodzinie choćby wychowując z nią ich wspólne dzieci. Brak dowodów, że podnoszona przez stronę "faktyczna separacja" małżonków trwająca nieprzerwanie od ponad czterech lat jest np. wymysłem skarżącej na potrzebę prowadzonego postępowania.

Sąd I instancji zaznaczył, że znana jest mu linia orzecznicza zgodnie z którą analizowanie pojęcia rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Sąd orzekający w tym składzie nie podziela jednak tak zaprezentowanego stanowiska, zdaniem Sądu takiej interpretacji przeczy użyty w tym przepisie zwrot odpowiednio.

Jedyną logiczną interpretacją ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy w odniesieniu do rodziny skarżącej w tym układzie procesowym. tj. osoby sprawującej opiekę, która w świetle powołanych na wstępie regulacji ustawowych nie może stanowić rodziny osoby wymagającej opieki tj. niepełnosprawnej matki, w tym stanie faktycznym jest zaliczenie do niej małoletnich dzieci skarżącej i ich opiekuna faktycznego.

Skoro art. 3 pkt 16 ustawy normuje, poprzez dokonanie stosownego wyliczenia, że rodzina "oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia...", to obowiązkiem organu jest wskazanie z tej listy osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej.

Odmienne rozumienie omawianego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Z zasady tej wynika bowiem, że żaden przepis ustawy, a nawet żaden z fragmentów przepisu, nie może być uznany za zbędny, co uniemożliwia zignorowanie zwrotu "odpowiednio" zawartego w art. 3 pkt 16 omawianej ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób, co sugerują organy obu instancji, w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio".

Błędem jest zatem wyprowadzanie z omawianego przepisu sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Należy wyrazić stanowisko, że ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Chodzi tu o pewną ciągłość dbania o zaspokajanie różnorodnych potrzeb wszystkich członków rodziny, ciągłość ta nie musi jednak wiązać się bezwzględnie ze wspólnym i nieprzerwanym mieszkaniem ze sobą i prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, wystarczający jest element regularności kontaktów, współdecydowanie o istotnych sprawach tej rodziny oraz siła więzi łączącej poszczególnych członków tej rodziny. Organy obu instancji nie przeprowadziły jednak wskazanej analizy.

W szczególności nie została wyjaśniona należycie, zgodnie ze wskazanymi powyżej regułami postępowania okoliczność, czy skarżąca i jej dzieci oraz ich ojciec pozostający z nią w związku małżeńskim w okolicznościach tej sprawy uznani być powinni za rodzinę w rozumieniu ustawy. Stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie zostało przez organ II instancji uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., nie ustalił prawidłowo, zgodnie z art. 7 k.p.a. stanu faktycznego sprawy, nie zebrał wyczerpująco i nie ocenił materiału dowodowego, naruszając tym samym przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 212/15 zaskarżając go w całości.

Wskazanemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

‒ art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm.), przez błędną jego wykładnię na skutek przyjęcia, że posłużenie się w tym przepisie zwrotem "odpowiednio" obliguje organy administracji do analizy faktycznego składu rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, podczas gdy – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – z definicji pojęcia "rodzina" wynika jednoznacznie, że należy uwzględnić status prawny, nie zaś stan faktyczny czy przesłankę wspólnego gospodarowania.

SKO domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji organ administracji miałby badać regularność kontaktów, współdecydowanie o istotnych sprawach rodziny oraz siłę więzi łączącej poszczególnych członków tej rodziny. Wskazane czynniki są zmienne oraz niemierzalne, a ich ocena w toku postępowań o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oznaczałaby, że są one przyznawane nie według jasnych kryteriów, lecz całkowicie subiektywnie.

Kolegium stwierdziło, że interpretacja definicji "rodzina", zawarta w art. 3 pkt 16 ustawy, przyjęta w obu decyzjach, jest w pełni zgodna z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji ma pogląd odmienny, który jednak z uwagi na utrwalone i jednolite stanowisko judykatury nie może być uznany za właściwy.

Definicja legalna rodziny, zawarta w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnia wyłącznie status prawny, a nie stan faktyczny, jak na przykład kwesta wspólnego zamieszkania lub prowadzenia gospodarstwa domowego.

Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny dotyczących wspólnego gospodarowania.

Organ zauważył, że analogiczna do omawianej definicja, zawarta jest w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 7.2015 r. poz. 859, ze zm.). Również w tej kwestii wypowiadały się sądy administracyjne, wskazując, jak należy interpretować tę definicję. Z uwagi na podobieństwo spraw, wypowiedzi sądów w sprawach z zakresu definicji "rodziny" z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, mogą znaleźć zastosowanie w sprawach z zakresu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wypowiedzi te w pełni potwierdzają prawidłowość działania organów administracji w przedmiotowej sprawie.

Ustawowej definicji pojęcia "rodziny" nie należy rozumieć tak, iż posłużenie się w tej definicji zwrotem "odpowiednio" uprawnia do analizy faktycznego składu rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe.

W tych okolicznościach chybiony jest postawiony organom administracji przez WSA zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 i art. 136 k.p.a. Organy te nie są bowiem uprawnione, ani zobowiązane do badania stanu więzi pomiędzy stroną a jej małżonkiem.

Kolegium stoi na stanowisku, że definicja rodziny zawarta w ww. przepisie jest definicją legalną, a jako taka nie podlega wykładni rozszerzającej.

W stanie faktycznym sprawy, mąż S. B.(na mocy wyroku sądu), jest zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz ich wspólnych dzieci. Fakt ten – w myśl ww. definicji – nie wyklucza go jednak ze składu rodziny. W ocenie Kolegium, gdyby ustawodawca miał taką intencję, wskazałby ją wprost w przepisie, tak jak ma to miejsce np. w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który również zawiera definicję rodziny. Wskazano w nim, że "do rodziny nie zalicza się rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz.

Ustawodawca zatem jednoznacznie określił wyłączenie. Takie jednoznaczne wyłączenia są także w omawianej tu definicji art. 3 pkt 16 ustawy, gdzie ustawodawca wskazał wprost, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Gdyby intencją ustawodawcy było wyłączenie ze składu rodziny np. małżonka pozostającego w separacji lub zobowiązanego do alimentów, to z pewnością takie zastrzeżenie zawarłby w art. art. 3 pkt 16 in fine ustawy. Nawet w art. 16a ustawy, regulującym przedmiotowe świadczenie, ustawodawca, w ust. 4 pkt 1, wymienia enumeratywnie członków rodziny osoby wymagającej opieki i wyraźnie stwierdza,- że do członków rodziny nie zalicza się rodzica osoby wymagającej opieki zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Powyższe, zdaniem Kolegium potwierdza, iż nie było intencją ustawodawcy, aby wyłączać ze składu rodziny osoby inne niż wymienione w art. 3 pkt 16 in fine ustawy, a w konsekwencji nie ma podstaw, aby pominąć męża Strony w składzie rodziny.

Zatem w zależności od sytuacji danej rodziny, do organu administracji należy ustalenie jej składu, z uwzględnieniem więzi formalnoprawnej. W żadnym stopniu słowo "odpowiednio" nie może oznaczać, że np. brak regularności kontaktów między poszczególnymi członkami rodziny czy ustanie więzi emocjonalnej, prowadzi do wykluczenia danej osoby ze składu rodziny. Tymczasem WSA swoim orzeczeniem zmusza organy administracji do takiego sposobu postępowania przy interpretacji normy art. 3 pkt 16 ustawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, organy administracji prawidłowo uznały, że mąż S. B., nawet nieprowadzący z nią wspólnego gospodarstwa domowego – zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy - wchodzi do składu jej rodziny, a zatem również jego dochody, jako członka rodziny, powinny być uwzględnione w postępowaniu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przekroczenie określonego w ustawie kryterium dochodowego spowodowało, że nie było podstaw prawnych do przyznania tego świadczenia.

S. B. wniosła odpowiedz na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia.

Strona zaznaczyła, że zarzut kasacyjny organu administracji został sformułowany w sposób niezrozumiały. Wynika z niego, że przyczyną błędnej wykładni art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114) było przyjęcie przez WSA określonego zakresu obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym. Taki zarzut sformułowany w sposób wewnętrznie sprzeczny i nie jest jasne, czy organ chce zakwestionować w swojej skardze kasacyjnej wykładnię przepisu prawa materialnego czy może kwestionuje przyjęcie przez Sąd określonych obowiązków proceduralnych organu.

Prawidłowe podnoszenie ewentualnych uchybień w danym orzeczeniu nakazuje kwestionować przyczyny (czynniki sprawcze) i na nich opierać dany środek odwoławczy, nie zaś dokonywać przemieszania rzekomych przyczyn z rzekomymi ich następstwami. Zaistniała w niniejszej sprawie nieprecyzyjność zarzutu kasacyjnego zdaniem strony przesądza o nietrafności zarzutu. Uniemożliwia podjęcie pełnej polemiki z zaprezentowanym przez organ stanowiskiem i powinna skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.

Niekonsekwencja organu polega na tym, że z jednej strony organ, odmawiając analizy okoliczności faktycznych danej sprawy dla ustalenia składu rodziny z drugiej strony organ sam wskazuje, że "w zależności od sytuacji danej rodziny, do organu administracji należy ustalenie jej składu" po czym uzupełnia dalej według własnego uznania: "z uwzględnieniem więzi formalnoprawnej".

Organ, budując swoje stanowisko kasacyjne, z jednej strony nie chce badać okoliczności sprawy, a z drugiej wyraźnie godzi się, że taki obowiązek proceduralny na nim ciąży.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał na konieczność wskazania przez organ z listy osób, o których mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r., tych osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej - kontynuując w tym względzie linię orzeczniczą zarysowaną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1709/11.

W sprawie istotne znaczenie ma prawidłowe odkodowanie przez organ pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Nie może bowiem umykać uwadze stosujących prawo, że w definicji wspomnianego pojęcia ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny, który to zwrot w rękach ustawodawcy racjonalnego ma określone, istotne znaczenie prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przez pojęcie "rodzina" ustawodawca rozumie, zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych "odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko". W rozpatrywanej sprawie organy orzekające w oparciu o powołaną regulację prawną uznały, że w skład rodziny skarżącej wchodzi: wnioskodawczyni, jej mąż T. B. oraz ich dzieci. Z kolei Sąd I instancji przyjął, że brak jest sztywnej reguły nakazującej zaliczyć do rodziny wszystkie wymienione w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby. Organy winny zatem ustalić, jakie osoby należy zaliczyć do rodziny skarżącej, skarżąca twierdzi bowiem, że pozostaje z mężem w faktycznej separacji trwającej nieprzerwanie od ponad czterech lat. Jej mąż T. B. mieszka osobno, od 2012 r. wynajmuje mieszkanie we W. i prowadzi całkowicie odrębne gospodarstwo domowe, nie finansuje też w żaden sposób potrzeb matki skarżącej.

Istota sporu sprowadza się do wykładni przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r., który wymieniając osoby tworzące rodzinę, wyszczególnił m.in. "małżonków". Według stanowiska skarżącej małżonkowie nie tworzą rodziny, w sytuacji kiedy pozostają w faktycznej separacji, według natomiast skarżącego kasacyjnie organu małżonkowie w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności, na które powoływała się skarżąca, tworzą rodzinę. Analizowana norma nie odpowiada wprost na pytanie o zależność pomiędzy faktem, pozostawania w związku małżeńskim a faktyczną separacją małżonków. W omawianym przepisie nie doprecyzowano bowiem, czy użyte w nim pojęcie rodziny, odnosi się jedynie do małżonków, których łączą jakiekolwiek więzi w zakresie wspólnego gospodarstwa domowego i zamieszkiwania, czy też norma ta ma odnosić się do każdego z małżonków, niezależnie od ich wspólnych relacji.

Rozważając tak przedstawiony problem, stwierdzić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla ustalenia czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania. Jak słusznie zauważył organ w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, w myśl którego ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/05, LEX 192108, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1818/11, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny dotyczących na przykład wspólnego gospodarowania.

Zatem małżonkowie – niezależnie od panujących między nimi stosunków – są członkami rodziny. W związku z tym przy ustalaniu dochodu rodziny organ winien uwzględnić dochody wszystkich jej członków, a tym samym ma prawo żądać oświadczeń i zaświadczeń, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak i przepisach wykonawczych do tej ustawy. Okoliczność, iż małżonkowie nie pozostają w faktycznej separacji, nie ma zatem żadnego znaczenia i słuszne było stanowisko organów, iż mąż skarżącej nie może zostać wyłączony ze składu rodziny, o której mowa w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

NSA w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd tegoż Sądu wyrażony w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 672,07, dostępny w CBOSA, w myśl którego skoro małżonkowie (a więc osoby pozostające w związku małżeńskim) nie pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym, stanowią "rodzinę" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych a "dochodem rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy są dochody członków rodziny, to znaczy, że ustalając dochód rodziny, należy uwzględnić również dochód małżonka niezamieszkującego wspólnie z żoną i dziećmi i niepozostającego z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym.

Odnosząc powyższe wywody do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że nie ma prawnych możliwości nieuwzględnienia dochodów osiąganych przez męża skarżącej, przyjmując zamiast nich wyłącznie zasądzone na rzecz dzieci alimenty. Możliwość uwzględnienia dochodu wyłącznie jednego rodzica odnosi się tylko do okoliczności, kiedy dziecko wychowywane jest przez osobę samotną w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wówczas do ogólnego dochodu rodziny wlicza się należne dzieciom alimenty drugiego z rodziców niepozostającego w związku małżeńskim z matką lub ojcem dziecka, a nie wlicza się jego całościowych dochodów.

Skoro zatem zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych okazał się trafny, to zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W sprawie nie została spełniona przesłanka kryterium dochodowego, gdyż łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę nad A. B. oraz rodziny osoby wymagającej opieki, tj.: A. B., w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosił 707,30 zł i przekroczył kwotę 664 zł, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do dochodu rodziny organy prawidłowo wliczyły dochód męża skarżącej T. B. w wysokości 24.736 zł, stosownie bowiem do art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć jest mowa o dochodzie rodzinnym, oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Organy słusznie zatem odmówiły S.

B. przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – A.B.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.