Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1061/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1, art. 174, 156 par. 6 w zw. z art. 149 par. 2, art. 35 par. 1, 3, 5, art. 36 par. 1 w zw. z art. 2,61 par. 3, art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 490/15 w sprawie ze skargi A. N. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 490/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A. N., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku A. N. z dnia [...] marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] i jednocześnie stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia powołanego wniosku, uznając, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa (następcy prawnemu Ministra Infrastruktury i Rozwoju) grzywnę w wysokości 1000 złotych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że A. N. złożył wniosek z dnia [...] marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S. (obecnie ul. T. [...]), ozn. hip. "[...]" dz.a., [...]. Wniosek ten Wojewoda Mazowiecki przekazał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia 31 października 2013 r. W dniu 17 marca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2014 r. Następnie, pismem z dnia 16 marca 2015 r., wyznaczono kolejny termin jej załatwienia do dnia 30 czerwca 2015 r., który również upłynął bezskutecznie. W sierpniu 2015 r., po licznych monitach skarżącego, Ministerstwo wezwało go do złożenia do akt postanowienia spadkowego, które niezwłocznie zostało przedłożone. W dniu 2 listopada 2015 r. wnioskodawca wezwał organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu 4 listopada 2015 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów Warszawskich obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Niemniej duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, w sytuacji gdy dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Również bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów (ponad 100) uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzyć się sytuacje lub sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane z uchybieniem terminów procesowych. W dniu [...] grudnia 2015 r. organ wydał decyzję Nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S. (obecnie ul. T. [...]), ozn. hip. "[...]" dz.a., [...].

Uwzględniając skargę na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest, w myśl art. 41 ust. 1 Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza akt sprawy nie budzi wątpliwości, że prawie 2 letni okres prowadzenia postępowania, w tym kilkanaście miesięcy (17) całkowitej bezczynności, oznacza, że słusznie strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność. Postępowanie Ministra pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadą szybkości, wyrażoną w art. 12 kpa. Z nieuzasadnionych przyczyn przez powołany okres organ, po wszczęciu postępowania, nie podjął żadnej czynności w sprawie. Pomimo tego, że dwukrotnie zgodnie z art. 36 § 2 kpa zakreślał on termin wydania rozstrzygnięcia, to nie informował on stron o przyczynach zwłoki, jak również nie dochował zakreślonych terminów. Stosowne czynności w sprawie podjął zaś dopiero po wezwaniu go do usunięcia naruszenia prawa przez pełnomocnika skarżącego w sierpniu 2015 r. Takie procedowanie - w ocenie Sądu pierwszej instancji - podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Zasady ogólne wyrażone w art. 6 - 16 kpa nie są bowiem tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dwuletnia bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ przez prawie 2 lata nie rozpoznał wniosku skarżącego, nie informując go przy tym o przyczynach zwłoki. Sąd uznał zatem, że bezczynność organu ustalona od podjęcia postępowania do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu przez bardzo długi okres. Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie, w terminach wynikających z przepisów kpa oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności przekraczającej wielokrotnie maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 490/15, Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa i art. 35 § 3 i § 5 kpa, poprzez uznanie, że zaistniała bezczynność oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 ppsa oraz art. 35 § 3 kpa, poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego sąd uznał, że zasądzona z urzędu grzywna będzie adekwatna do mającej miejsce bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sprawy oceny legalności decyzji o odszkodowaniu prowadzonych w pierwszej instancji należą do kategorii spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, których skomplikowany charakter upoważnia organ do ich załatwienia w ciągu dwóch miesięcy, a nawet przedłużenia postępowania zgodnie z art. 36 § 1 i 2 kpa. Podstawowym elementem oceny legalności decyzji o odszkodowaniu jest pozyskanie archiwalnych akt sprawy, ponieważ dopiero w wyniku ich analizy organ podejmuje kolejne czynności polegające m. in. na ustaleniu stron postępowania oraz inne działania zmierzające do wydania rozstrzygnięcia. Zaniechanie tych czynności skutkować może wznowieniem postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i narażeniem się na zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 kpa. Organ nie pozostawał całkowicie w bezczynności, lecz podejmował działania w zbyt odległych odstępach czasowych. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odniosło natomiast zamierzony skutek w postaci podjęcia czynności dowodowych. W niniejszej sprawie organ podjął niezbędne czynności w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i jakkolwiek czynności te nie były wykonywane niezwłocznie, to - w ocenie organu - stopień przekroczenia terminów nie ma charakteru kwalifikowanego. W stanach faktycznych zbliżonych do stanu w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził rażącej bezczynności. W wyniku zaś złożonego kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, organ wydał rozstrzygnięcie w terminie jednego miesiąca. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, a tym bardziej, że pozostaje w tym stanie w stopniu rażącym. Drugie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było wezwaniem całkowicie fikcyjnym, gdyż już 4 listopada 2015 r. (dwa dni od wezwania) wnioskodawca złożył skargę na bezczynność, a zatem nie miało ono na celu zmobilizowanie organu do wydania rozstrzygnięcia. Nawet gdyby przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłości, a nie bezczynności, to nie można twierdzić, że miała ona charakter rażący, w sytuacji gdy organ po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podjął czynności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia sprawy i takie rozstrzygnięcie wydał. W opinii organu, rażące naruszenie prawa można by przypisać organowi, gdyby po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie zostały podjęte działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku. Nieuwzględnienie powyższych okoliczności doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia przez Sąd, że zaistniała bezczynność i że miała charakter rażący. Grzywna w kwocie 1000 zł za bezczynność organu jest niewspółmierna do stanu niniejszej sprawy, bowiem organ podejmował czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku. Istotne zastrzeżenie organu budzi fakt, że Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi grzywnę z urzędu, a ponieważ sam skarżący nie dostrzegł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, to na Sądzie ciążył obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia motywów, jakimi się kierował, orzekając z urzędu w powyższym zakresie. Jak wynika z art. 154 § 6 ppsa, w zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości. Temu wymogowi nie uczyniono zadość w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem uznać, że wystarczającym uzasadnieniem dla wymierzenia grzywny w kwocie 1000 zł jest stwierdzenie, że będzie ona adekwatna do mającej miejsce bezczynności. Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności lub przewlekłości mogą mieć wpływ na jej wysokość. Ponadto, już samo działanie Sądu z urzędu powinno być uznane za kwalifikację bezczynności, a zatem w tym przypadku jej wysokość powinna być tym szczególniej uzasadniona. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu prowadzenia przez Ministra dużej ilości spraw, który jest sądom znany z innych spraw, zarówno w zakresie kontroli merytorycznej, jak i kontroli formalnej spraw. Jakkolwiek duża ilość prowadzonych postępowań, brak obsady kadrowej i zmiany na szczeblu ministerialnym nie usprawiedliwiają opóźnień, niemniej faktem jest, że w Departamencie Orzecznictwa prowadzonych jest ponad 5000 spraw, przy czym w Wydziale ds. Gruntów Warszawskich spraw jest ponad 600, a referentów prowadzących sprawy pięciu. Wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu potwierdzaną w licznych wyrokach, jest wysoce skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych. W każdej z tych spraw muszą być podejmowane różne czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak: występowanie o akta, stan prawny, adresy i inne, jak też niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć. Każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach. Każda też czynność wymaga czasu. Przy bardzo dużej ilości spraw mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z kpa. Jednakże w sprawie zostały wysłane do stron zawiadomienia (pismo z 17 marca 2014 r. i pismo z dnia 16 marca 2015 r.) informujące o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy oraz inne pisma do wiadomości informujące o podejmowanych czynnościach. Rozważając kwestię stopnia naruszenia prawa nie należy ograniczać się do porównania ocenianego postępowania do normatywnego wzorca wynikającego z art. 35 i art. 36 kpa, albowiem na uwadze należy mieć możliwą odpowiedzialność majątkową pracowników organu administracji publicznej, której przesłanką jest m.in. stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Trudności organizacyjne i kadrowe organu mają bowiem wpływ na faktyczną możliwość terminowego prowadzenia postępowań przez pracowników organu, zaś opóźnienia wynikające z nadmiernego obłożenia sprawami, małej liczby etatów oraz innych uwarunkowań organizacyjnych, które są zależne nie tylko od organu, ale i innych organów (budżet, etatyzacja urzędu), w których funkcjonuje organ, powinny być (w miarę możliwości) zidentyfikowane już na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Trudno bowiem zaakceptować praktykę polegającą na narażaniu pracowników na odpowiedzialność majątkową w sytuacji, gdy z okoliczności wynika (już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego), że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie zostało zawinione przez pracowników organu. Mnożenie bowiem zbędnych procesów sądowoadministracyjnych i cywilnych w sytuacji, gdy pracownik w sposób oczywisty nie ponosił winy za zaistniałe naruszenie prawa skutkowałoby niepotrzebnym narażaniem Skarbu Państwa na koszty oraz nieuzasadnionym obciążaniem sądów powszechnych powództwami odszkodowawczymi. Sąd pierwszej instancji wadliwie zatem ocenił stopień naruszenia prawa przez organ nadzoru. Wymierzenie grzywny w wysokości 1000 zł za bezczynność organu w niniejszym postępowaniu ma charakter nadmiernie rygorystyczny, a zarazem jest skutkiem niewystarczająco wnikliwej analizy akt sprawy i wynikających z nich okoliczności faktycznych. Biorąc bowiem pod uwagę pełne spektrum naruszeń prawa, jakie mogą potencjalnie wystąpić na gruncie art. 149 § 1 ppsa, nie sposób uznać naruszenia prawa, do którego doszło w rozważanym przypadku, za na tyle poważne, aby zastosować wobec organu karę finansową w tak dużej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 kpa wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 kpa do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W rozpatrywanej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego został przekazany do Ministra Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r., dlatego powołane postępowanie, zgodnie z art. 61 § 3 kpa, uległo wszczęciu w dniu doręczenia żądania organowi. Z art. 61 § 4 kpa wynika natomiast, że o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron organ zawiadamia wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis ten nie określa zatem chwili i sposobu wszczęcia postępowania, lecz jedynie obowiązek organu poinformowania o wszczęciu postępowania pozostałe strony w sprawie.

Z art. 36 § 1 w zw. z § 2 kpa wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn zależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn zależnych od organu; w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

W rozpatrywanej sprawie organ administracji dwukrotnie powiadomił wnioskodawcę o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu. W pierwszym powiadomieniu organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2014 r. Natomiast drugie powiadomienie zostało dokonane dopiero w piśmie organu z dnia 16 marca 2015 r., w którym wskazano nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r. W dniu 31 maja 2014 r. upłynął zatem pierwszy z terminów wyznaczonych przez organ do załatwienia sprawy, lecz sprawa ta nie została załatwiona i organ, aż do dnia 16 marca 2015 r., tj. przez prawie 10 miesięcy, nie zawiadomił wnioskodawcy o ponownej zwłoce w załatwieniu sprawy. Nie zawiadomił w tym czasie także o przyczynach niedotrzymania wyznaczonego przez siebie terminu, chociaż - według powołanego wyżej art. 36 § 1 kpa - zobowiązany jest do takiego powiadomienia zwłaszcza wtedy, gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn zależnych od organu. Również po upływie kolejnego, wyznaczonego przez organ terminu załatwienia sprawy, zaniechał on wyjaśnienia wnioskodawcy przyczyn niedotrzymania tego terminu, a stosowne czynności dowodowe w sprawie podjął dopiero w sierpniu 2015 r. i wydał decyzję dopiero w grudniu 2016 r.

Powyższe potwierdza prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji o zaistnieniu bezczynności organu administracji z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ ten przez okres od dnia upływu pierwszego, wyznaczonego przez siebie, terminu załatwienia sprawy do dnia wyznaczenia kolejnego terminu, przez niespełna 10 miesięcy pozostawał w bezczynności bez powiadamiania o tym wnioskodawcy i nadal bezczynność ta trwała do sierpnia 2015 r., gdy pierwsze czynności dowodowe organ podjął w wyniku kolejnych wezwań wnioskodawcy.

Skutkiem ocenionego przez Sąd pierwszej instancji charakteru zaistniałej bezczynności było orzeczenie o nałożeniu grzywny, której wysokość, uwzględniając jej ramy określone w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ppsa, nie została zawyżona, a pozostaje w adekwatnej wysokości do okoliczności stwierdzonej bezczynności. Należy bowiem podkreślić, że organ podjął czynności dowodowe w sprawie nie tylko po upływie wyznaczonych przez siebie terminów, ale dopiero po wezwaniach wnioskodawcy, dlatego nałożenie grzywny z urzędu znajduje swoje uzasadnienie w przepisach stanowiących podstawę do jej wymierzenia. Eksponowanie w skardze kasacyjnej okoliczności, że organ podjął stosowne czynności dowodowe po wezwaniu go przez wnioskodawcę do usunięcia naruszenia prawa, a decyzję wydał w terminie miesiąca od dnia kolejnego wezwania organu przez stronę do usunięcia naruszenia prawa, tym bardziej uzasadniało negatywną ocenę zachowania organu, skoro organ podejmował działania dopiero wtedy, gdy był ponaglany przez wnioskodawcę, po upływie terminów wyznaczonych przez organ do załatwienia sprawy. Wbrew rozważaniom organu zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ ten nie mógł wymagać, aby podejmowanie przez niego - nakazanych prawem - czynności dowodowych w postępowaniu administracyjnym wymagało aktywności wnioskodawcy w postaci kolejnych wezwań do usunięcia naruszenia prawa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.