Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 745/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi E. N. i W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania E. i W. małżonków N., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak: [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił na wniosek A. S. i W. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej dla obsługi gospodarstwa na działkach o nr ewid. 92/1, 93/4, 93/2, obręb [...] przy ul. A 54 w R.

Odnosząc się do wniosku inwestorów z dnia 24 września 2009 r. o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, organ wskazał, że spełnia on wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "u.p.z.p.". W uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W odwołaniu od tej decyzji właściciele nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji E. i W. N. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na realizację planowanej budowy. Ich zdaniem stwierdzenie, że chodzi o budowę budynków gospodarczych dla obsługi gospodarstwa, stanowi przekłamanie, ponieważ już we wniosku z dnia 24 września 2009 r. inwestorzy wskazali, że budynki te będą ogrzewane przez własną kotłownię węglową, co w rażący sposób kłóci się z przeznaczeniem budynków na składowanie narzędzi i płodów rolnych, ponieważ tego typu obiekty

z zasady nie są ogrzewane. Faktycznym przeznaczeniem budynków, zdaniem odwołujących się, będzie prowadzenie w nich działalności gospodarczej w postaci produkcji mebli. Inwestycja będzie więc polegała na rozbudowie istniejącego samowolnie wybudowanego warsztatu stolarskiego. Odwołujący zakwestionowali również ustaloną linię zabudowy, ponieważ odległość tych budynków od granicy ich działki jest mniejsza niż 3 m, mimo że posiadają otwory okienne. Szerokość elewacji frontowej ustalona na 20 m z tolerancją 20%, może dopuszczać szerokość budynku 24 m, czyli więcej niż wynosi szerokość działki. Decyzja ustala, że nieczystości ciekłe mogą być odprowadzane do istniejącego zbiornika na nieczystości ciekłe, pomimo że istnieje instalacja sanitarna w ul. A. Z decyzji wynika nadto, że inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonywanie ich prawa własności. Natomiast obecny stan funkcjonujący we wszystkich wybudowanych samowolnie budynkach objętych tym postępowaniem

w sposób istotny ogranicza możliwość zagospodarowania działki odwołujących na cele budowlane, rolnicze, rekreacyjne ze względu na uciążliwości warsztatu stolarskiego. Odwołujący twierdzą także, że błędne jest stanowisko organu I instancji, iż inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, skoro

w obiektach tych od 3 lat, a w warsztacie stolarskim od 10 lat odbywa się regularna produkcja mebli z lakierowaniem, pracują maszyny, piły, jest hałas, pracuje przez całą dobę dymiąca kotłownia zasilana resztkami z produkcji mebli, która ogrzewa wszystkie obiekty oraz dwa domy mieszkalne inwestorów. Ich zdaniem niezrozumiałe jest ustalanie warunków zabudowy dla budynków, które zostały wzniesione wbrew przepisom prawa. Nadto załącznik graficzny nr 1 do decyzji nie odzwierciedla charakteru planowanej inwestycji. Pokazane są na nim granice inwestycji, z zaznaczenia tego wynika zaś, że teren będzie całkowicie zabudowany bez pozostawienia części działki na teren biologicznie czynny.

W toku postępowania odwoławczego, na zlecenie Kolegium, organ I instancji

w dniu 9 kwietnia 2013 r. przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. A 54 w R. Z protokołu oględzin dwóch budynków gospodarczych objętych wnioskiem i pozostałych związanych z gospodarstwem rolnym wynika, że na działce inwestora znajdują się budynki związane z gospodarstwem rolnym, tj. oznaczony nr 1 na części graficznej do protokołu - stajnia, w której znajduje się 8 boksów. Jeden boks jest nieużytkowany, w jednym boksie znajdują się 3 kozy, w kolejnym drób (kury), jeden boks - daniel, kolejny - krowa. Pozostałe boksy są użytkowane przez konie (3 szt.). Budynek stajni jest faktycznie zagospodarowany w celu hodowli zwierząt. Na terenie znajdują się daniele - 7 szt. W budynku oznaczonym nr 2a znajdują się obecnie trociny przeznaczone do ściółki boksów, zgodnie z oświadczeniem strony, siewnik, widły, części rusztowania, papa. W części 2b budynku znajdują się 2 bryczki. Budynek nr 3 - służy do przechowywania uprzęży konnych w części (niezwiązany trwale z gruntem), budynek nr 4 to kurnik. Budynek nr 5a służy natomiast jako magazyn do przechowywania mebli według oświadczenia strony do czasu zalegalizowania obiektu, zaś budynek 5b - w części znajdują się półprodukty do produkcji mebli i maszyny służące do obróbki stolarskiej, tzw. centrum obróbcze, frezarka, przyrżnia, w części 5c - znajdują się również maszyny do obróbki mebli, 2 frezarki, piła kątowa, piła taśmowa 2 szt., w części 5d - w pomieszczeniu kotłowni znajduje się wylęgarnia kurcząt. W łączniku pomiędzy budynkami nr 5 i 6 znajduje się wiertarka i przyrżnia. W budynku nr 6 - w części "a" – jest przechowalnia drewna, czasowo część budynku pełni funkcję suszarni sezonowania drzewa, druga część to lakiernia. W części nieruchomości związanej z gospodarstwem rolnym znajduje się przyczepa do przewozu koni, naczepa, w której znajduje się pasza dla kur i koni, zgrabiarka, wóz konny/traktorowy. Zgodnie

z oświadczeniem W. S. pozostała część sprzętu rolniczego znajduje się w gminie Ż. w miejscowości P. Nadto z protokołu wynika, że od stycznia 2013 r. właścicielem terenu o nr ewid. dz. 93/2, 93/4, 92/1 i 89 obręb [...] przy ul. A w R. jest niepełnoletni syn W. i A. S. - P.S.

W. S. oświadczył, że jest podatnikiem podatku rolnego na terenie miasta R. o powierzchni ok. 2,5 ha, w gminie Ż. ok. 13 ha i w gminie G. ok. 2 ha, czego dowodem są kserokopie decyzji wymiarowych w sprawie podatku rolnego: Wójta Gminy Ż. z dnia [...] w sprawie wymiaru podatku rolnego od gruntów rolnych o pow. 1.97 ha dla A. S., Wójta Gminy G. z dnia [...] w sprawie podatku rolnego od gruntów rolnych o pow. 2,20 ha dla P. S., Wójta Gminy Ż. z dnia [...] w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego podatku rolnego od gruntów rolnych o pow. 7,51 ha oraz lasu o pow. 0,74 ha dla A. S.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów odwołania Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wyjaśniając, że rolą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest określenie prawem dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu. Co do zasady na gruncie tego przepisu ustalenie warunków zabudowy poprzedza realizację obiektu budowlanego. Powyższy przepis nie zawiera jednak ograniczeń, czy zakazu odnośnie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy względem obiektu już istniejącego, wybudowanego samowolnie. Chodzi bowiem w takim przypadku (wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) o deklaratywną ocenę zgodności takiego obiektu z przepisami u.p.z.p. Oznacza to, że organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy również po wybudowaniu (samowolnie) obiektu budowlanego przez ustalenie warunków zabudowy lub odmowę ich ustalenia.

Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli terenu inwestycji, jak i sąsiednich nieruchomości. Jest tak dlatego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co podkreśla art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są zaś przepisami prawa cywilnego art. 199-205 i następne k.c. Przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób. Jednakże decyzja z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Owe wymagania organ I instancji określił w pkt 1.4 decyzji, a z mocy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia te wiążą organ właściwy w sprawie pozwolenia budowlanego, co oznacza, że muszą być one uwzględnione w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i techniczno-budowlanych, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednocześnie SKO stwierdziło, że do wymagań będących elementami decyzji ze sfery planowania przestrzennego, nie należą rozwiązania w zakresie sytuowania projektowanego obiektu względem granic działki. Sprawy te należą do materii normowanej przez przepisy prawa budowlanego i rozstrzyga o nich organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego

i wydania pozwolenia na budowę.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że sprawa warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem oceny Kolegium, co znalazło swój wyraz w decyzjach

z dnia: [...] znak: [...], [...] znak: [...], oraz z dnia [...] znak: [...], mocą których uchylono poprzednie decyzje organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, z jednoczesnym wskazaniem kierunków co do tego postępowania.

Na rozpatrywanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedną z podstawowych regulacji związanych z gospodarowaniem przestrzenią bezplanową jest zasada wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu w szczególności przez jego zabudowę, od dostosowania tej zabudowy do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa. Temu dostosowaniu oraz ustaleniu cech zabudowy i zagospodarowania terenu służy analiza, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zasada ta jest jednak wyłączona (art. 61 ust. 4 ustawy) w stosunku do inwestycji związanych z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Zabudowa zagrodowa, to budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub gospodarczych (§ 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Stosownie do § 3 pkt 8 tego rozporządzenia przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej - przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Jak stwierdziło w następnej kolejności Kolegium, przedmiotem niniejszego postępowania jest legalizacja dwóch budynków połączonych łącznikiem, które inwestorzy chcą wykorzystywać jako budynki gospodarcze w prowadzonym gospodarstwie rolnym o łącznej powierzchni 14,2451 ha, z czego na terenie miasta R. 2,5651 ha (pismo Prezydenta Miasta R. z dnia 17 stycznia 2013 r.), w gminie Ż. 9,48 ha i gminie G. 2,20 ha. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie R., ustalona prawidłowo przez organ I instancji na podstawie danych z powszechnego spisu rolnego z 2010 r., wynosi 2,37 ha. Zatem powierzchnia gospodarstwa rolnego prowadzonego przez wnioskodawców przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, co oznacza, że spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który wyłącza stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Niezależnie od tego - w ocenie organu II instancji - ustalenie warunków zabudowy wymagało spełnienia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, to jest pkt 2-5. Analiza urbanistyczna i jej wyniki potwierdzają spełnienie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium na rozstrzygnięcie sprawy nie może mieć wpływu kwestia dotycząca obecnego sposobu wykorzystywania przedmiotowych budynków gospodarczych na działalność gospodarczą - zakład stolarski. Inwestorzy określili we wniosku, że budynki te będą przeznaczone do celów gospodarczych (składowanie narzędzi i płodów

rolnych) i organ rozpatrujący sprawę związany był wnioskiem i w rezultacie prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla obiektów o takiej funkcji.

Takim też przeznaczeniem tych budynków będzie związany organ nadzoru budowlanego rozpatrujący sprawę legalizacji wybudowanych już obiektów. Kwestia ewentualnej zmiany funkcji przedmiotowych budynków gospodarczych nie może być rozważana w niniejszym postępowaniu i mieć wpływu na wynik sprawy. Może być przedmiotem odrębnego postępowania. Z kolei samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów związanych z gospodarstwem rolnym podlega uregulowaniom zawartym w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i przepisom prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. N. i W. N., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie w sytuacji, w której wskazana norma prawna nie znajdowała implementacji do przedmiotowego stanu faktycznego, a w konsekwencji:

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zweryfikowania spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", zaniechanie ustalenia kontynuacji funkcji i obszaru analizowanego,

c) § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez oparcie ustaleń w zakresie uznania legalizowanych budynków za "zabudowę zagrodową" wprost na definicji zawartej w w/w normie prawnej, podczas gdy za niedopuszczalne w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu należy uznać bezpośrednie, wiążące stosowanie definicji legalnej zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 wskazanego aktu prawnego;

II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowolnie i w sposób wybiórczy wybranych dowodach, co doprowadziło do przyjęcia, iż inwestycja dotyczy "zabudowy zagrodowej", a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, podczas gdy prawidłowa interpretacja zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego winna prowadzić do przyjęcia, że faktyczną działalnością prowadzoną przez inwestorów w budynkach istniejących (a objętych niniejszym postępowaniem) jest działalność stolarska, zaś przedmiotowe budynki do takiej właśnie działalności zostały przystosowane, są z nią funkcjonalnie i celowościowo związane, zaś przeznaczenie w/w budynków dla celów gospodarczych (składowanie narzędzi i płodów rolnych) ma charakter jedynie pozorny i zostało stworzone na potrzeby postępowania;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, jakie - według zamierzeń inwestora - po zalegalizowaniu budynków objętych niniejszym postępowaniem, będzie przeznaczenie budynków oznaczonych nr 5a, nr 5b, nr 5c, nr 6a i nr 6b oraz łącznika między budynkami nr 5 i 6, tj. jakie będzie funkcjonalne powiązanie tych budynków z gospodarstwem rolnym, a także poprzez zaniechanie ustalenia, czy inwestor ma faktyczną możliwość przeniesienia prowadzonej dotąd działalności stolarskiej (w zakresie budynku 5 i 6 oraz łącznika) w inne miejsce, co

w konsekwencji doprowadziło do orzekania wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, podczas gdy na organie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

c) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w szczególności celem ustalenia, jaka powierzchnia legalizowanych budynków jest obecnie faktycznie wykorzystywana na potrzeby działalności gospodarczej (funkcjonującego zakładu stolarskiego), i w jakiej proporcji do całej powierzchni budynków pozostaje, podczas gdy już z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu oględzin z dnia 9 kwietnia 2013 r. wynika, iż:

w części budynku nr 5a są przechowywane meble, w budynku nr 5b - półprodukty do produkcji mebli i maszyny służące do obróbki stolarskiej, w budynku nr 5c - maszyny do obróbki drewna, zaś cały budynek oznaczony nr 6 (zarówno część a i część b) jest ściśle związana z działalnością stolarską - stanowi suszarnię drewna oraz lakiernię, zaś budynki te gabarytowo znacznie odbiegają od pozostałej "wykorzystywanej rolniczo" powierzchni legalizowanych budynków,

d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny przyszły, wyłącznie na bazie oświadczenia inwestora, podczas gdy stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji wskazuje jednoznacznie, iż inwestor nie spełnia warunków wynikających z treści przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza

w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie dotyczy budynków już istniejących, nie zaś planowanych, zaś fakt prowadzenia w przedmiotowych budynkach działalności stolarskiej potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę, natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania W. S. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, wobec czego należało ją oddalić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej dla obsługi gospodarstwa na działkach nr ewid. 92/1, 93/4, 93/2, obręb [...] przy ul. A 54 w R. stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja o warunkach zabudowy wydana została nie dla planowanej inwestycji, lecz dla inwestycji już zrealizowanej, w ramach toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. postępowania legalizacyjnego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa".

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu

w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek

o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji trafnie uznały, że w realiach niniejszej sprawy zachodzi podstawa do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wówczas przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki, ani ewentualnego dostosowywania do istniejącej zabudowy.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa", natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tym tle dwa przeciwne stanowiska.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, zdecydowanie dominującym w judykaturze, pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe wynika z faktu, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1129 ze zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika przy tym, iż przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a co za tym idzie brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, iż także z brzmienia § 3 powyższego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie

w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o".

Skoro zaś w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia, przede wszystkim w oparciu o zasady wykładni językowej.

Zgodnie zaś z definicją słownikową, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (Nowy Słownik Języka Polskiego, PWN W-wa 2002, s. 1211, 1220).

Tym samym pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1536/07 – Lex nr 477263 oraz z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 – Lex nr 352065, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1046/11 – Lex nr 1138736 oraz z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 504/10 – Lex nr 754452, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 513/09 – Lex nr 589081).

Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem (przeciwnym) w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, które stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być definiowane zgodnie z jego rozumieniem wynikającym z przepisów prawa budowlanego, obowiązujących na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Ustawa prawo budowlane nie definiuje pojęcia zabudowy zagrodowej, mimo że posługuje się nim w art. 29. Wskazać jednakże należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w § 3 wyjaśnia, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Pod pojęciem budynku gospodarczego należy natomiast rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 172/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1723/06 – Lex nr 372227).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły definicję legalną "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

i ustaliły, że przedmiotem niniejszego postępowania jest legalizacja dwóch budynków połączonych łącznikiem, które inwestorzy chcą wykorzystywać jako budynki gospodarcze w prowadzonym gospodarstwie rolnym o łącznej powierzchni 14,2451 ha, z czego na terenie miasta R. 2,5651 ha, w gminie Ż. 9,48 ha i w gminie G. 2,20 ha. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie R. ustalona na podstawie danych z powszechnego spisu rolnego z 2010 r. wynosi 2,37 ha, zatem niespornie powierzchnia gospodarstwa rolnego prowadzonego przez wnioskodawców przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.

W przekonaniu Sądu zgromadzony materiał dowodowy potwierdza również występowanie zabudowy zagrodowej na terenie działek objętych inwestycją. Mianowicie z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 2013 r. oraz załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że na działce inwestora znajdują się budynki związane z gospodarstwem rolnym. Budynek nr 1 to stajnia, w której jest 8 boksów, jeden boks nieużytkowany, w jednym boksie 3 kozy, w kolejnym drób (kury), jeden boks – daniel (w sumie na terenie nieruchomości 7 sztuk danieli), kolejny boks – krowa. Pozostałe boksy użytkowane są przez konie w ilości 3 sztuk. Budynek stajni jest więc użytkowany zgodnie z przeznaczeniem do hodowli zwierząt. Budynek nr 2 – cześć "a" są w nim trociny przeznaczone do ściółkowania boksów, siewnik, widły, część rusztowania, papa, z kolei w części "b" – dwie bryczki. Budynek nr 3 służy do przechowywania uprzęży konnych. Budynek nr 4 to kurnik, zaś budynek 5a – zgodnie

z oświadczeniem inwestora służy jako magazyn do przechowywania mebli do czasu zalegalizowania obiektu, budynek 5b – znajdują się w nim półprodukty do produkcji mebli, maszyny służące do obróbki stolarskiej, tzw. centrum obróbcze, frezarka, przyżnia, część 5c – maszyny do obróbki mebli, 3 frezarki, piła kątowa, 2 szt. piły taśmowej, część 5d to pomieszczenie kotłowni, w którym znajduje się wylęgarnia kurcząt. W łączniku pomiędzy budynkami nr 5 i 6 znajdują się wiertarka i przyżnia.

Budynek nr 6, w części "a" znajduje się przechowalnia drewna, czasowo część budynku pełni funkcję suszarni sezonowania drzewa, w drugiej zaś części jest lakiernia. Nadto

w części nieruchomości związanej z gospodarstwem rolnym znajduje się przyczepa do przewozu koni, naczepa, w której znajduje się pasza dla kur i koni, zgrabiarka, wóz konny/traktorowy. Zgodnie z oświadczeniem inwestora pozostała część sprzętu rolniczego znajduje się w gminie Ż. w miejscowości P., gdzie posiada gospodarstwo.

Według Sądu niezależnie od tego, którą definicję "zabudowy zagrodowej" uznamy za prawidłową, czy tę tzw. językową, czy też wynikającą z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), przytoczone wyżej okoliczności dowodzą jednoznacznie, że na terenie działek objętych inwestycją występuje zabudowa zagrodowa. Fakt, że inwestorzy obok gospodarstwa rolnego prowadzą równolegle działalność stolarską związaną z produkcją mebli, nie wyklucza występowania zabudowy zagrodowej, tym bardziej, że legalizowane budynki, mimo iż obecnie wykorzystywane są na potrzeby stolarni, według wniosku inwestora

o ustalenie warunków zabudowy wiążącego organy administracyjne orzekające

w sprawie mają być wykorzystywane w celach gospodarczych do składowania narzędzi i płodów rolnych.

Dodać w tym miejscu trzeba, że obawy skarżących dotyczące przyszłego, sprzecznego z przeznaczeniem sposobu użytkowania przedmiotowych budynków są zupełnie nieuzasadnione i w zasadzie przedwczesne, ponieważ w przypadku ewentualnej samowolnej zmiany zagospodarowania terenu - bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w rozumieniu art. 59 ust. 3 ustawy, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem

o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Reasumując, poczynione w tym zakresie ustalenia organów obu instancji nie budzą jakichkolwiek wątpliwości i potwierdzają - w opinii Sądu - zasadność zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy. Prawidłowo więc poza zakresem zainteresowania organów administracyjnych pozostawała ocena spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa",

o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Przeprowadzona zaś w rozpoznawanej sprawie analiza urbanistyczna dowiodła, że w przypadku legalizowanych budynków spełnione zostały natomiast pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Mianowicie teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przedmiotowe budynki położone są na gruntach rolnych stanowiących grunty orne klasy RIV, RV, RVI w graniach administracyjnych miasta R., w związku z czym nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na terenie nieruchomości nie występują też tereny leśne, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Poczynione wyżej ustalenia obligowały Prezydenta Miasta R. do wydania decyzji

o warunkach zabudowy.

Dodać w tym miejscu trzeba, że organ odwoławczy podobnie jak i organ I instancji – wbrew zarzutom skarżących – nie naruszyły w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy norm proceduralnych (art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 136 k.p.a.), bowiem zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy jest - w opinii Sądu - kompletny i został oceniony zgodnie z zasadami logiki

i doświadczenia życiowego.

Fakt, że wysnute na jego podstawie wnioski organów administracyjnych są sprzeczne ze stanowiskiem skarżących nie świadczy jeszcze o wadliwości kontrolowanej decyzji. Podnieść wreszcie trzeba, że w niniejszym postępowaniu ani Prezydent Miasta R., ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miały obowiązku badać przyszłych zamierzeń inwestora w zakresie prowadzonej działalności stolarskiej,

w szczególności zaś nie zachodziła potrzeba czynienia ustaleń, czy inwestor ma faktyczną możliwość przeniesienia prowadzonej dotychczas działalności stolarskiej

w inne miejsce. W motywach kontrolowanych rozstrzygnięć organy prawidłowo przedstawiły stan faktyczny i prawny sprawy, wyjaśniły również z należytą starannością przesłanki, które zadecydowały o ustaleniu warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak

i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Przeprowadzona

w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie zarzutów podniesionych

w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, że jest ona zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. To samo dotyczy decyzji organu I instancji.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

LS