Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 546/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi " A." – R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru rozpoczęcia budowy urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r,. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia inwestora R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A." – dotyczącego zamiaru rozpoczęcia wykonania reklamy na dachu budynku usytuowanego na terenie działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W. – wniósł przeciw do zamiaru rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu.

Organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 22 grudnia 2005r. złożono zgłoszenie dotyczące zamiaru rozpoczęcia wykonania reklamy na dachu budynku usytuowanego na terrenie działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w W. Planowana reklama posiada wymiary 12,0m x 4,0m wraz z wykonaniem konstrukcji wsporczej o wymiarach 3m x 12,50m. Roboty budowlane związane z budową obiektu będącego przedmiotem zawiadomienia (zgłoszenia), objęte są zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor zaś zgłosił wykonanie reklamy w trybie art. 30 ww. ustawy.

Zdaniem organu rodzaj prac zgłoszonych ze względu na ich skalę i charakter należy uznać za budowę obiektu, gdyż obejmują one wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie zaś tylko jego instalację.

Instalowanie tablic i urządzeń reklamowych dotyczy tylko montażu tablicy lub urządzeń reklamowych do konstrukcji nośnej. Budowa konstrukcji o znacznych rozmiarach, przenoszącej duże siły i momenty wynikające np. z parcia wiatru nie może korzystać ze zwolnienia przewidzianego w prawie budowlanym.

W opinii organu I instancji nie można również uznać, że zgłoszenie dotyczy instalowania urządzenia na obiekcie budowlanym. Stosownie do art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Uznać należy, iż opisane w zgłoszeniu roboty budowlane nie zostały wymienione w katalogu robót wymagających jedynie zgłoszenia.

Wnioskowana budowa nie odpowiada warunkom określonym w art. 29 ust. 2 pkt 6 art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane, wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji skutkuje wniesieniem sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz., 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A." – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005r.

Organ odwoławczy wskazał, iż z projektu dołączonego do akt sprawy wynika, że zamierzona konstrukcja może być podatna na obciążenia wiatrem, a słupy do których przymocowane zostaną kasetony nie tylko będą wystawać ponad dach budynku, ale również spowodują jego przebicie tworząc otwory, które będąc nienależycie zabezpieczone tzn. uszczelnione i zakryte mogą przepuszczać wodę do zewnątrz budynku. Planowana reklama ze względu na swoją konstrukcję i wymiary: 12,0 x 4,0m stwarza poważne zagrożenie zdrowia i życia osób przebywających w budynku jak i otoczenia.

Zdaniem Wojewody [...], brak jest ponadto opisu stanu technicznego budynku na którym powstanie przedsięwzięcie, sama reklama zaś może stwarzać poważne obciążenie dla stropów budynku.

W uzasadnieniu podniesiono również, że mimo, iż w niektórych sytuacjach urządzenie reklamowe nie wymaga zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę to zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A.", wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej.

W skardze podniesiono, iż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdyż organ odwoławczy utrzymał decyzję Prezydenta [...] jednakże podaje inną podstawę wniesienia sprzeciwu a mianowicie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy organ I instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy. Zdaniem strony skarżącej z art. 138 § 1 pkt 1 kpa wynika, że organ odwoławczy nie ingeruje w żaden sposób w treść rozstrzygnięcia, ale pozostawia je w takim kształcie w jakim zostało ono wydane w I instancji, co odnosi się również podstawy prawnej. Organ naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie, bo tylko na tej podstawie możliwe jest rozstrzygnięcie merytoryczne.

W ocenie skarżącego organ II instancji wbrew art. 30 ust. 7 pkt 1 nie nałożył obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powołany artykuł stanowi bowiem, iż organ może w decyzji wnoszącej sprzeciw nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Ponadto Wojewoda [...] nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co jest niezgodne z art. 10 kpa.

W skardze zarzucono, że decyzja I instancji z dnia [...] grudnia 2005r. jest nieważna zgodnie z art. 156 § 1 ust. 2 kpa. Z uwagi na istniejący od dnia 23 grudnia 2005r. wakat na stanowisku Prezydenta [...] brak było organu, który mógłby upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Tym samym żaden pracownik Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta nie mógł być upoważniony przez nieistniejący organ i podpisać decyzję I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

W ocenie składu orzekającego kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej zarówno I jak i II instancji nie są prawidłowe.

Prezydent [...] wniósł sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia wykonania reklamy na dachu budynku przy ul. [...] w W. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uznając, iż rodzaj zgłoszonych prac ze względu na skalę i charakter uznać należy za budowę obiektu nie zaś za instalację, co skutkuje tym, że winny być one objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazać trzeba, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28 zgodnie z którą, budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. wykonanie robót budowlanych polegających na:

- pkt 6 – instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym

- pkt 15 – instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych.

Wykonanie robót określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 obciążone zostało obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy) natomiast instalacja urządzeń na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia jedynie w przypadku, gdy urządzenia te przekraczają wysokość 3m (art. 30 ust 1 pkt 1 3b).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowlę, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Podkreślić trzeba, iż "instalowanie" może polegać zarówno na połączeniu różnych elementów w jedną całość umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem jaki i zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. Jest to czynność techniczna realizowana w wyniku prowadzonych robót budowlanych. Niezrozumiałe jest stanowisko organu I instancji, który wymóg uzyskania pozwolenia na budowę upatruje w stopniu skomplikowania konstrukcji nośnika reklamowego i jego rozmiarach. Przepis art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego takiego kryterium nie ustanawia. Nie ma więc racjonalnego uzasadnienia, ażeby ze względu na wielkość takiego urządzenia czy jego skomplikowaną konstrukcję wyłączać je co do zasady z trybu zgłoszeniowego. Urządzenie reklamowe stanowi jedną całość i zalicza się do niego wszystkie elementy składające się na to urządzenie. W związku z tym nie można podzielić poglądu Prezydenta [...] o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Pogląd taki jest powszechnie akceptowany i prezentowany w licznych orzeczeniach wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 22.12.2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1017/05, z dnia 21.12.2005r. sygn. akt VII SA/WA 1085/05, z dnia 18.01.2006r. sygn. akt VII SA/WA 937/05).

W ocenie składu orzekającego decyzja Wojewody [...] podlega również uchyleniu jednakże z innych względów niż wskazane powyżej, a odnoszące się do decyzji I instancji. Organ II instancji powołując się na art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego podniósł w postępowaniu odwoławczym, iż duże rozmiary tablicy reklamowej i jej lokalizacja stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W oparciu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego o właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych.

Uprawnienie organu ma charakter uznaniowy, wymaga jednakże przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego pod kątem wymagań przewidzianych w powołanym przepisie. Takiej przesłanki nie wypełnił organ odwoławczy. Nie można uznać bowiem za wyczerpujące stwierdzenie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu, iż planowana reklama ze względu na swoją konstrukcję i wymiary stworzy poważne zagrożenie zdrowia i życia osób przebywających w budynku, oraz spowoduje poważne obciążenie dla stropów budynku. W niniejszej sprawie nie dokonano żadnych ustaleń co do tego czy zamontowanie przedmiotowej tablicy reklamowej z uwagi na przesłanki wskazane ww. przepisie będzie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności brak jest w sprawie jakichkolwiek dowodów na to, że obiekt spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zagrożenie to bowiem musi realnie istnieć i stwarzać oczywiste niebezpieczeństwo. Ze złożonego projektu budowlanego nie można wysnuć takich wniosków. Organ odwoławczy zdaje się nie zauważać, iż w załączonym do przedmiotowego zgłoszenia "Projekcie konstrukcji reklamy na dachu budynku [...], ul. [...]" zwarty został pkt 6 (karta 4), który określa wytyczne dotyczące mocowania do konstrukcji i montażu. Zgodnie z jego treścią "przed rozpoczęciem montażu należy sprawdzić stan techniczny stropu nad ścianą wewnętrzną nośną i ewentualnie wzmocnić betonem. Należy zapewnić skuteczność konstrukcji w każdej fazie jej montażu. Ze względu na dynamiczne działanie wiatru wszystkie nakrętki powinny być zabezpieczone przed odkręceniem. Otwory wykonane w dachu przy montażu konstrukcji należy zabezpieczyć przed wodą opadową". Wszystkie te wytyczne wiążą inwestora przedmiotowej reklamy.

Dokonanie oceny możliwości wystąpienia w konkretnym przypadku jednej z wymienionych przesłanek należy oczywiście do właściwego organu, co nie oznacza dopuszczenia dowolności w podjęciu takiego rozstrzygnięcia. Organ winien wykazać, z jakimi konkretnie zagrożeniami może wiązać się podjecie realizacji zgłoszonych robót budowlanych oraz powołać konkretne przepisy dające podstawę do przyjęcia prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Jeżeli organ II instancji miał wątpliwości co do skuteczności bezpieczeństwa funkcjonowania przedstawionego w projekcie budowlanym sposobu zainstalowania urządzenia reklamowego na budynku to powinien wezwać inwestorów do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty. Dopiero wówczas, gdyby zebrany materiał dowodowy wykazał brak zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym prawem, organ mógłby sięgnąć do bardziej uciążliwych dla inwestora środków procesowych wymienionych w art. 30 ust 7 Prawa budowlanego.

Skoro Wojewoda [...] nie dokonał niezbędnych ustaleń co do tego, czy spełnione zostały przesłanki z art. 30 ust 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane to uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponadto jak słusznie podniesiono w skardze złożonej do Sądu zaskarżona decyzja wydana została wbrew dyspozycji art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ bowiem uznając, że zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu winien również nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie wykonania robót objętych zgłoszeniem. Takiego rozstrzygnięcia decyzja Wojewody [...] nie zawiera.

Na marginesie rozpatrywanej stwierdzić należy, iż zarzut podniesiony w skardze dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie jest zasadny. Stosownie do treści 138 § 1 pkt 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Będzie to miało miejsce, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę. Gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie sformułowane przez organ I instancji. Dopuszczalne jest więc odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym. Podkreślić trzeba ponadto, iż organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego będzie zawsze kontrolą pełną.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W opinii strony skarżącej w związku z tym, iż z dniem 23 grudnia 2005r. nastąpił wakat na stanowisku Prezydenta [...], to brak było organu, który mógłby upoważnić do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. W ocenie składu orzekającego, nie można stwierdzić, iż nie istniał organ administracji publicznej, gdyż nastąpiła jedynie zmiana osoby piastującej funkcję. Zatem przyjmując zasadę ciągłości działania organu administracji publicznej, która zapewnia niezakłócone i nieprzerwane funkcjonownie całego systemu organów, możliwe było prawidłowe podpisanie decyzji przez upoważnionego pracownika właściwego organu. W konsekwencji stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 ust 2 kpa.

Ujawnione wady, tj. naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)