Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1034/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Minister Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: "k.p.a." oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282), dalej: "ustawa o sse" - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]odmawiającą R.(dalej: "skarżąca" lub "spółka") zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej dalej: "LSSE".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

Wnioskiem z dnia 14.07.2015 r. spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju o zmianę punktu III podpunktu 2 ww. Zezwolenia dotyczącego okresu utrzymania zatrudnienia, poprzez zastąpienie dotychczasowego punktu III podpunktu 2 ww. zezwolenia, stanowiącego iż:

"2. Spółka jest zobowiązana do utrzymania zatrudnienia na poziomie co najmniej 140 osób przez cały okres obowiązywania zezwolenia." nowym brzmieniem, zgodnie z którym:

"2. Spółka jest zobowiązana do utrzymania zatrudnienia na poziomie co najmniej 140 osób do dnia 5 września 2015 r., tj. przez okres 15 lat od dnia otrzymania zezwolenia".

Spółka wskazała, że zgodnie z art. 19. ust. 4 ustawy o s.s.e. na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki może, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że zmiana zezwolenia nie może:

a) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%;

b) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

c) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

Spółka podkreśliła, że wnioskowana przez nią zmiana zezwolenia dotyczyła skrócenia okresu utrzymania zatrudnienia z 16 lat i 7 miesięcy i 10 dni do 15 lat, co stanowi zmianę tego warunku o niespełna 10% (ca. 9,69%).

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] zarządca strefy wyraził pozytywną opinię co do możliwości zmiany zezwolenia.

Po rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] odmówił dokonania zmiany zezwolenia, uznając, że w świetle przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o sse, brak jest podstaw do uwzględnienia żądania spółki.

Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. pełnomocnik spółki zwrócił się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji Nr 45/IW/16 i wydanie decyzji o zmianie zezwolenia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku przedsiębiorców (posiadających zezwolenia wydane przed dniem 1 stycznia 2001 r.), których zezwolenia nie zawierały warunku utworzenia nowych miejsc pracy, obniżenie poziomu zatrudnienia lub skrócenie terminu utrzymania zatrudnienia jest prawnie niedopuszczalne,

2) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 k.p.a., poprzez przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej,

3) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 k.p.a. i w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2015 r, poz. 584, ze zm.), dalej "ustawa o s.d.g. ", poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wnioskiem przedsiębiorcy, pomimo niezałatwienia sprawy w terminie.

Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. organ poinformował spółkę o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy.

Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. strona przedstawiła wyjaśnienia, w których podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Nr [...] i zmianę zezwolenia zgodnie z jej wnioskiem. W jej ocenie żądana zmiana zezwolenia jest zgodna z intencjami/założeniami ustawodawcy, gdyż art. 19 ust. 4 ustawy o sse nie stanowi, iż zmiana zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia warunku zatrudnienia, który został określony jako obowiązek utrzymania miejsc pracy na określonym poziomie przez określony czas, a także nie stanowi, aby ograniczenie dotyczące możliwości zmiany zezwolenia o 20% miało zastosowanie wyłącznie do nowo utworzonych miejsc pracy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie LLSE. Wyjaśnił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Minister Rozwoju uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e. polegający na uznaniu, że w przypadku przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane przed dniem 1 stycznia 2001 r., które nie nakładały obowiązku utworzenia nowych miejsc pracy, obniżenie poziomu zatrudnienia lub skrócenie terminu utrzymania zatrudnienia jest w świetle prawa niedopuszczalne. W ocenie organu skarżąca błędnie przyjęła, iż organ wydając decyzję kierował się kryterium związanym z terminem udzielenia zezwolenia.

Zdaniem organu powiązanie przez skarżącą kwestii możliwości zmiany zezwolenia, polegającej skróceniu okresu utrzymania zatrudnienia z terminem wydania zezwolenia, jest niezrozumieniem obowiązujących regulacji.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z ww. przepisem minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana ta nie może: a) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, b) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, c) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem organu ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz innych ustaw (Dz. U. poz. 1854) zrównała prawa przedsiębiorców w zakresie zmiany warunku zatrudnieniowego. Z dniem wejścia w życie ww. nowelizacji, tj. 6 stycznia 2015 r., dopuszczono możliwość obniżenia o 20% poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu na podstawie art. 19 ust. 4 pkt 1 ustawy o s.s.e. bez względu na datę udzielenia zezwolenia.

Organ stwierdził jednocześnie, że zmiana zezwolenia polegająca na obniżeniu poziomu zatrudnienia lub skróceniu okresu jego utrzymania o nie więcej niż 20% jest niedopuszczalna dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., a więc również wobec spółki, która uzyskała zezwolenie w dniu 5 września 2000 r., gdyż przedmiotem takiej zmiany nie mogą być miejsca pracy utworzone przed dniem uzyskania takiego zezwolenia.

Organ odniósł się ponadto do kwestii rozumienia przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e. w kontekście tzw. "starych przedsiębiorców". W ocenie organu kwestia ta nie budzi wątpliwości, a zakres zastosowania ww. przepisu jest oczywisty. Regulacja zawarta w tym przepisie ma zastosowanie wobec wszystkich zezwoleń bez względu na datę ich wydania, zaś istota sporu w tym przypadku sprowadza się – w ocenie organu - do odpowiedzi na pytanie jakiej kategorii miejsc pracy dotyczy przepis art. 19 ust. 4 ust. 1 ustawy o sse.

Organ nie zgodził się z argumentacją spółki (która uzyskując zezwolenie zobowiązana została do utrzymywania zatrudnienie na określonym poziomie), iż przepisy ustawy o s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dniu udzielania spółce zezwolenia nie nakładały obowiązku określania w treści zezwoleń obligatoryjnego warunku utworzenia nowych miejsc pracy. Stanowisko skarżącej – w ocenie organu - pozostaje m.in. w opozycji do celu, w jakim utworzone zostały specjalne strefy ekonomiczne. Organ podkreślił, że z art. 3 pkt 6 ustawy o s.s.e. zarówno w brzmieniu obowiązującym w dniu udzielenia spółce zezwolenia, jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, że strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju w szczególności przez tworzenie nowych miejsc pracy. Zatem wykazywanie, iż zmniejszenie poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 pkt 1 ustawy o s.s.e. nie jest ograniczone wyłącznie do nowych miejsc pracy utworzonych w związku z inwestycją objętą zezwoleniem, w ocenie organu pozostaje w sprzeczności z intencją, która przyświecała ustawodawcy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 35 § 3 w zw. z art. 30 k.p.a. organ przyznał rację skarżącej, że został przekroczony dwumiesięczny termin na wydanie decyzji. W ocenie organu przekroczenie terminu jest jednak nieznaczne, przez co nie mogło wywołać ujemnych skutków dla spółki. Organ podkreślił, że strona nie zdecydowała się na uruchomienie procedury mającej na celu likwidację przewlekłości postępowania uregulowanej w przepisie art. 37 k.p.a. i wywiódł, że powyższe naruszenie nie było dotkliwe dla strony.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o s.d.g. w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art 30 k.p.a. organ uznał go za bezprzedmiotowy. Zadaniem organu spółka błędnie przyjęła, że w tym postępowaniu ma zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o s.d.g., zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepity ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Organ podkreślił, że warunkiem przyjęcia takiej fikcji prawnej jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Ustawodawca przesądził jednak, iż warunkiem sine qua non takiego rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., II GSK 1167/12, wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., II G8K 1030/12.

Organ wskazał ponadto, iż zarzut powyższy jest niezrozumiały w świetle wcześniejszego zarzutu dotyczącego terminowości załatwienia sprawy. Spółka zarzucała bowiem naruszenie tych przepisów k.p.a., które dotyczą terminów załatwienia spraw. Organ podkreślił, że norma prawni, którą konstytuuje przepis art. 11 ustawy o s.d.g. nie zawiera odesłania do przepisów postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a., w świetle czego niezrozumiały jest prezentowany przez spółkę dualizm zarzutów opartych o przepisy k.p.a. i ustawy o s.d.g.

W ocenie organu ewentualne przekroczenie terminu może być ocenianie tylko na gruncie ustawy o s.d.g. lub tylko na gruncie k.p.a. Zdaniem organu stwierdzenie przekroczenia terminu na gruncie ustawy o s.d.g. wymagałoby uprzedniego wyznaczenia przez organ terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 tej ustawy. Dopiero przekroczenie przy rozpatrzeniu wniosku terminu wyznaczonego przez organ skutkowałoby spełnieniem się dyspozycji określonej w ust. 9 ustawy o s.d.g. Dlatego też zdaniem organu zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o s.s.e. nie jest możliwe rozciągnięcie zastosowania regulacji przewidzianych w ustawie o s.d.g., w zakresie postępowań wszczętych na wniosek przedsiębiorcy, których przedmiotem jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie sse. Organ stwierdził, że art. 18 ustawy o s.s.e. odsyła do ustawy o art. 57 s.d.g. (dotyczącego kontroli gospodarczej), jednak tylko w wąskim zakresie związanym z kontrolą przez ministra działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, i w tym zakresie ustawa o s.d.g. znajduje zastosowanie. Zdaniem organu przepis ten nie daje natomiast podstawy do uznania, że ustawa o s.d.g. może być stosowana w postępowaniach, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia, tym bardziej, że w przypadku tego typu postępowań istnieje zamknięty zbiór przepisów.

W ocenie organu zastosowana przez spółkę wykładnia dotycząca stosowania przepisów ustawy o s.d.g. nie jest racjonalna i została oparta na domniemaniu. Organ wskazał, że brak wyraźnego odesłania w ustawie o s.s.e. do przepisów ustawy o s.d.g. w zakresie ww. postępowań, jak np. w art. 16 ust. 6 ustawy o s.s.e. do przepisów kpa, pozwala na stwierdzenie o niedopuszczalności stosowania przepisów ustawy o s.d.g. w przedmiotowym zakresie. Ponadto organ podkreślił, że przepisy ustawy o s.s.e. stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o s.d.g., co potwierdzają przepisy obu ustaw w częściach poświęconych zakresowi ich zastosowania. Organ wskazał, że art. 1 ustawy o s.d.g. stanowi, że ustawa reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. Jej regulacją objęto zatem sferę szeroko pojętej działalności gospodarczej. Tymczasem art. 1 ustawy o s.s.e. określa zasady i tryb ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzania takimi strefami oraz szczególne zasady i warunki prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej. Nie oznacza to, że przepisy ustawy o s.s.e. wykluczają możliwość stosowania instytucji prawnych przewidzianych w ustawie o s.d.g., niemniej organ doszedł do przekonania - na kanwie ww. procedury - iż w tym przypadku zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy k.p.a.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2016 r.

I. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 600 ze zm, tj. z 10 lutego 2015 r., Dz.U. 2015 poz. 282 - dalej też: "ustawa o SSE") - tj. w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014, poz. 1854) - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku tzw. starych przedsiębiorców (zezwolenia strefowe wydane przed dniem 01.01.2001 r.), których zezwolenia nie zawierały warunku utworzenia nowych miejsc pracy, obniżenie poziomu zatrudnienia lub skrócenie terminu utrzymania zatrudnienia określonego w zezwoleniu jest niedopuszczalne prawem.

Zdaniem skarżącej zastosowana przez organ wykładnia przepisów jest nie tylko sprzeczna literalnym brzmieniem art. 19 ust. 4 pkt ustawy o s.e.e., ale także z wykładnią historyczną i celowościową, bowiem organ nie uwzględnił w żaden sposób stanu prawnego jaki obowiązywał w dniu wydania zezwolenia, ani też późniejszych zmian w prawie, które mają istotne znaczenie dla ustalenia możliwości i zakresu zmian zezwoleń strefowych w przypadku starych przedsiębiorców. W szczególności należy wskazać już w tym miejscu, że dokonana przez organ wykładnia przepisu jest nieprawidłowa, ponieważ:

Skarżąca wskazała, że art. 19 ust. 4 pkt 1) ustawy o s.s.e. stanowi, że zmiana zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia o więcej niż 20% - przepis nie określa czy chodzi o obniżenie poziomu zatrudnienia w zakresie nowoutworzonych miejsc pracy, czy też każdego poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu; przed dniem 01.01.2001 r. nie obowiązywał art. 16 ust. 2 ustawy o SSE, nie było legalnej definicji pojęcia "warunku zatrudnienia". W ocenie skarżącej z powyższego wynika, że nie można stosować w przypadku starych przedsiębiorców definicji "warunku zatrudnienia" wprowadzonej późniejszymi przepisami w celu ustalenia, co należy rozumieć przez "poziom zatrudnienia", o którym mowa w art. 19 ust. 4 pkt 1 ustawy o s.s.e. Nadto skarżąca wskazała, ze zezwolenia strefowe wydawane przed dniem 01.01.2001 r. nie musiały określać w ogóle warunku utworzenia nowych miejsc pracy, zgodnie z przepisami na podstawie, których wydane zostało zezwolenie warunkiem otrzymania zezwolenia strefowego na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej było, między innymi, zainwestowanie 850.000 EURO albo zatrudnienie 100 osób (warunek rozłączny). Według skarżącej - skoro zezwolenie nie określało warunku utworzenia nowych miejsc pracy, lecz przewidywało utrzymywanie zatrudnienia na poziomie 140 osób przez cały okres trwania zezwolenia (ponad 16,5 roku) to "obniżenie poziomu zatrudnienia" powinno być rozumiane również jako utrzymanie zatrudnienia. Zdaniem skarżącej ww. cel potwierdza nowelizacji przepisów.

Skarżąca wskazała, że intencją ustawodawcy było dostosowanie przepisów do zmieniających się realiów gospodarczych oraz zapewnienie wszystkim przedsiębiorcom strefowym równego prawa do zmiany zezwoleń na jednolitych zasad, niezależnie od tego kiedy przedsiębiorca otrzymał zezwolenie - stosowanie jednolitych zasad nie oznacza, że mają być one stosowane bezwzględnie w sposób identyczny, bez uwzględnienia warunków prawnych w jakim zezwolenie zostało wydane; oraz że konstrukcja przepisu, który zakłada że każda zmiana zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy jest dopuszczalna, poza wyjątkowymi przypadkami wyraźnie wskazanymi w ustawie.

Skarżąca zauważyła, że skoro przepisy nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "obniżenie poziomu zatrudnienia" (w dniu wydania zezwolenia nie istniała definicja legalna "warunku zatrudnienia"), a także warunek zatrudnienia mógł polegać zarówno na utworzeniu nowych miejsc pracy, jak i na utrzymaniu określonego poziomu zatrudnienia przez określony czas, to – według spółki - należy uznać że "obniżenie poziomu zatrudnienia", o którym mowa w art. 19 ust. 4 pkt 1) ustawy o s.s.e. znajduje zastosowanie w przypadku starych przedsiębiorców do każdego warunku zatrudnienia określonego w zezwoleniu (nie jest ograniczony do nowoutworzonych miejsc pracy, jak w przypadku przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie strefowe po 01.01.2001 r.). W konsekwencji starzy przedsiębiorcy powinni mieć możliwość obniżenia zadeklarowanego poziomu zatrudnienia, bądź skrócenia okresu jego utrzymania, w granicach do 20%.

2) art. 16 ust. 2 ustawy o s.s.e. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1.01.2001 r. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie podczas gdy, przepis ten - z uwagi na to, że nie obowiązywał w dniu udzielenia zezwolenia, a w konsekwencji błędne przyjęcie co należy rozumieć pod pojęciem "poziom zatrudnienia".

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 36 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] mimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na przekroczeniu ustawowego, miesięcznego terminu załatwienia sprawy przez organ, a przy przyjęciu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, co ew. uzasadniałoby rozpoznanie wniosku w terminie dwumiesięcznym - uchybieniu obowiązkowi zawiadomienia spółki o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną i przyczynach zwłoki oraz podania nowego terminu załatwienia sprawy;

b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 36 KPA i w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 584, dalej: "ustawy s.d.g."] poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] mimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na wydaniu decyzji sprzecznej z wnioskiem przedsiębiorcy pomimo niezałatwienia sprawy w terminie; co miało bezpośredni i istotny wpływ na wynik tego postępowania, gdyby bowiem organ zastosował ww. przepisy nie wydałby decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą prawa do zmiany zezwolenia.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:.

1. uchylenie zaskarżanej decyzji Ministra Rozwoju nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju nr [...],

2. zobowiązanie Ministra Rozwoju do wydania decyzji o zmianie zezwolenia zgodnie z wnioskiem spółki z dn.14.07.2015 r. uzupełnionego pismami z dn. 25.08.2015 r. i 9.09.2015 r. oraz

3. zasądzenie od Ministra Rozwoju zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że omawiane zezwolenie otrzymała w dniu 05.09.2000 r. na podstawie przepisów obowiązujących w dniu otrzymania zezwolenia (ustawa o S.S.E. - Dz.U. Nr 123, poz. 600 z późn. zm.). W dniu wydania zezwolenia spółce, obligatoryjnego elementu zezwolenia nie stanowił warunek utworzenia nowych miejsc pracy. Zgodnie z art. 16 ust. 8 ustawy o SSE zezwolenie miało określać przedmiot oraz warunki działalności gospodarczej, która ma być prowadzona przez przedsiębiorcę na terenie strefy określonej w zezwoleniu. Natomiast z Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 grudnia 1997 r. w sprawie ustalenia planu rozwoju LSSE wynikało, że otrzymanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w Strefie wymagało zainwestowania co najmniej 850 000 EURO albo zatrudnienia minimum 100 osób. Definicja legalna "warunku zatrudnienia" - art. 16 ust. 2 ustawy o SSE - nie obowiązywała.

Spółka podkreśla przy tym, że przepis art. 16 ust. 2 ustawy o SSE w brzmieniu przywołanym przez Organ w decyzji nie obowiązywał w dniu udzielenia Zezwolenia, ani nie było żadnego innego przepisu, który wprowadzałby analogiczną definicję zatrudnienia.

Skarżąca przypomniała, że zezwolenie spółki nie przewidywało warunku zatrudnienia polegającego na utworzeniu nowych miejsc pracy, jednak przewidywało warunek zatrudnienia polegający na zatrudnianiu określonej liczby pracowników przez określony czas. Skoro takie ustalenie warunku zatrudnienia było zgodne z przepisami i praktykowane przez Ministra Gospodarki (były wydawane decyzje tej treści), to nie sposób zgodzić się z organem, że na potrzeby wykładni przepisu art. 19 ust. 4 ustawy SEE "warunek zatrudnienia" powinien być definiowany wąsko, czyli tylko i wyłącznie jako utworzenie nowych miejsc pracy.

Zdaniem skarżącej - trudno również uznać za zasadny, w przypadku starych przedsiębiorców, argument organu, że zmiana warunku zatrudnienia w zakresie istniejących miejsc pracy mogłaby doprowadzić do niepożądanej sytuacji, w której przedsiębiorca w wyniku zmiany zezwolenia nie tylko nie byłby zobowiązany do utworzenia nowych miejsc pracy, ale również nie byłby zobowiązany do utrzymania zatrudnienia sprzed zezwolenia. Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w 2000 r. nie nakazywał tworzenia nowych miejsc pracy przy każdej inwestycji. Zauważyła ponadto, że wymierne korzyści dla aktywizacji rynku pracy dostrzegane były również w zagwarantowaniu zatrudnienia określonej liczby pracowników przez określony czas. W przypadku warunków zatrudnienia u starych i nowych przedsiębiorców widać też inne daleko idące odmienności - spółka zobowiązana była do utrzymywania określonej liczby pracowników przez ponad 16,5 roku, podczas gdy u nowych przedsiębiorców okres utrzymania zatrudnienia to najczęściej jedynie około 3-5 lat.

W konsekwencji – w ocenie skarżącej - skrócenie okresu utrzymywania zatrudnienia na określonym poziomie z ponad 16,5 roku do 15 lat trudno uznać, wbrew twierdzeniom organu, za sytuację "niepożądaną", mogącą unicestwić cele, dla których zostało udzielone zezwolenie (co potwierdza również opinia Strefy).

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Spór pomiędzy skarżącą spółką i organem sprowadza się do tego, jak należy rozumieć przepis art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e. w kontekście starych przedsiębiorców, których zezwolenia nie zawierały obowiązku utworzenia nowych miejsc pracy, lecz w których warunek zatrudnienia został określony jako obowiązek utrzymania miejsc pracy na określonym poziomie przez określony czas (przez okres kilkunastu lat).

Dokonując oceny, czy w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie, istniała podstawa prawna do odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą działalności na terenie LSEE- ze względu na warunek limitu i okresu zatrudnienia - Sąd prezentuje stanowisko, że wyrażona w art. 6 k.p.a. konstytucyjna zasada, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (odpowiadająca regulacji zawartej w art. 7 Konstytucji RP) oznacza, że kompetencja do działania organu musi mieć wyraźne oparcie w obowiązujących normach prawnych i nie można ich domniemywać. Wydanie decyzji może więc nastąpić tylko wówczas, gdy istnieje przepis stanowiący podstawę do podjęcia takiego działania przez organ administracji.

Wskazać trzeba, iż zasady i tryb ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz szczególne zasady i warunki prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej określa ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, dalej także "ustawa o see".

Art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżonych decyzji - stanowił, że "minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana ta nie może: a) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, b) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, c) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy".

Powyższe brzmienie przepisu zostało nadane ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), a jej celem było m.in. zrównanie prawa przedsiębiorców w zakresie zmiany warunku zatrudnieniowego. Z dniem wejścia w życie ww. nowelizacji, tj. 6 stycznia 2015 r., dopuszczono możliwość obniżenia o 20% poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu na podstawie art. 19 ust. 4 pkt 1 ustawy o s.s.e. bez względu na datę udzielenia zezwolenia. Przepis ustawy zmieniającej nie zawierały w tym zakresie odrębnych regulacji intertemporalnych.

Odnosząc powyższe do problematyki prawnej rozpoznawanej sprawy, należy odpowiedzieć na pytanie, czy przepis art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e., w przytoczonym wyżej brzmieniu, znajduje zastosowanie do tzw. "starych przedsiębiorców", którzy uzyskali zezwolenie w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2001r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.

Zdaniem organu zmiana zezwolenia polegająca na obniżeniu poziomu zatrudnienia lub skróceniu okresu jego utrzymania o nie więcej niż 20% jest niedopuszczalna dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., a więc również wobec skarżącej, która uzyskała zezwolenie w dniu 5 września 2000 r., gdyż przedmiotem zmiany o której mowa nie mogą być miejsca pracy utworzone przed dniem uzyskania takiego zezwolenia.

Organ nie zgodził się z argumentacją spółki (która uzyskując zezwolenie zobowiązana została do utrzymywania zatrudnienie na określonym poziomie), iż przepisy ustawy o s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dniu udzielania spółce zezwolenia nie nakładały obowiązku określania w treści zezwoleń obligatoryjnego warunku utworzenia nowych miejsc pracy. W ocenie organu stanowisko skarżącej pozostaje także w opozycji do celu, w jakim utworzone zostały specjalne strefy ekonomiczne, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o s.s.e. zarówno w brzmieniu obowiązującym w dniu udzielenia spółce zezwolenia, jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym, strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju w szczególności przez tworzenie nowych miejsc pracy.

Zdaniem Sądu powyższe stanowisko nie znajduje oparcia w obowiązujących w dniu wydania skarżonych decyzji przepisach, gdyż zmniejszenie poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 pkt 1 ustawy o s.s.e., po jej nowelizacji z listopada 2014r., nie zostało ograniczone wyłącznie do nowych miejsc pracy utworzonych w związku z inwestycją objętą zezwoleniem, gdyż nie wynika to z brzmienia tego przepisu. Jego treść wskazuje na możliwość zmiany warunku zatrudnieniowego w ramach określonego w tym przepisie limicie 20% i to stanowi istotę jego nowelizacji. Pozostała cześć przepisu w zakresie odniesienia tego limitu do obowiązującego "w zezwoleniu w dniu jego wydania" nie daje podstaw do różnicowania w tym względzie praw przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane przed i po 1 stycznia 2001r. Nie można bowiem wywieść z takiego brzmienia przepisu podziału na nowe i "stare" miejsca pracy, których utworzenie na terenie SSE przedsiębiorca deklarował odpowiednio przed lub po uzyskaniu stosownego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w danej Strefie. Nie pozwala na to literalna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 1 ustawy o s.s.e.

Także wykładnia celowościowa do której odwołuje się organ w swoim stanowisku nie wskazuje na takie zamierzenie ustawodawcy, skoro wspomniana nowelizacja przepisów miała na celu zrównanie prawa przedsiębiorców w zakresie zmiany warunku zatrudnieniowego. Zatem trudno zgodzić się z argumentacją, iż jednocześnie (w opozycji do przyjętego założenia nowelizacji tej ustawy) prawa te zostaną ponownie zróżnicowane i ograniczone tylko do kręgu przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po 1 stycznia 2001 r. - na utworzenie nowych miejsc pracy.

Również wykładnia systemowa wewnętrzna, w tym relacja art. 19 ust. 4 i art. 16 ust.2 ustawy o s.s.e. w kontekście definicji pojęcia "poziomu zatrudnienia" nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków, jak zrobił to organ. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż treść art.16 ust. 2 dotyczy utworzenia nowych miejsc pracy na obszarze SSE i nie znajduje wprost zastosowania do miejsc pracy utworzonych przez przedsiębiorcę przed uzyskaniem takiego zezwolenia. Ponadto ust. 4 tego artykułu, w kwestii zmiany zezwolenia, odsyła do art. 19 ust. 2-4 ustawy o s.s.e., jako przepisu właściwego dla dokonania takiej zmiany, która dokonuje się w warunkach w tym przepisie określonych.

Należy wobec tego jeszcze raz podkreślić, że ograniczenie warunku zatrudnieniowego wprowadzonego przez ustawodawcę to limit 20 % poziomu ustalonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia i jednocześnie istota dokonanej nowelizacji w tym zakresie (wspólny punkt odniesienia dla wszystkich przedsiębiorców działających na terenie SSE), którego spełnienie stanowi obligatoryjną przesłankę wniosku o zmianę zezwolenia dotyczącego obniżenia poziomu zatrudnienia i skrócenia jego okresu.

Takie rozumienie przepisu potwierdza hipoteza normy prawnej art. 19 ust. 4, która dotyczy fakultatywnej, a nie obligatoryjnej możliwości dokonania przez organ zmiany zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy. Niezbędnym elementem takiego wniosku jest spełnienie określonych wymogów wskazanych w tym przepisie. Organ w ramach przyznanego przez ustawodawcę władztwa uznaniowego, po dokonaniu oceny spełnienia tych warunków może w przedmiotowym zakresie ( lecz nie musi ) zmienić dotychczasowe zezwolenie. Regulacja ta znajduje zastosowanie wobec wszystkich zezwoleń bez względu na datę ich wydania i dotyczy wszystkich kategorii miejsc pracy, o których mowa w zezwoleniach wydawanych na podstawie przepisów ustawy o s.e.e. Powyższe w ocenie Sądu potwierdza także wykładnia historyczna kierunku i zakresu zmian ustawy o s.s.e.

W kontekście rozpoznawanej sprawy wskazać zatem trzeba, iż skarżąca w uzyskanym w dniu 5 września 2000 r. zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej zobowiązała się do utrzymania limitu zatrudnienia na poziomie 140 osób w okresie, na który zezwolenie zostało wydane. Limit ten należy odnieść do dyspozycji art. 19 ust. 4 ust. 1 ustawy o s.s.e. w jej aktualnym brzmieniu – jako podstawy formalnoprawnej wniosku o zmianę tego zezwolenia.

Sąd podziela stanowisko organu w pozostałych kwestiach spornych sprawy, w szczególności odnośnie braku zastosowania w tym przypadku art. 11 ust. 9 ustawy o s.d.g. Stanowisko to zostało przez organ obszernie wyjaśnione, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w ukształtowanym orzecznictwie sądowym.

Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania skarżonych decyzji, przepis art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e. miał zastosowanie także do przedsiębiorców, których zezwolenia nie zawierały obowiązku utworzenia nowych miejsc pracy, lecz w których warunek zatrudnienia został określony jako obowiązek utrzymania miejsc pracy na określonym poziomie przez określony czas.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przytoczone wyżej stanowisko.

Mając na względzie powyższe wywody Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.