Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3283/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174, art. 184, art. 250, art. 258-261
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 23, art. 60 § 1, art. 130, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 788
law: 1-61

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 233/14 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 233/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 27 lutego 2013 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na brata, ale decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. ze względu na konieczność wyjaśnienia zmiany stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii uprawnień strony do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z pozostawaniem przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Strona miała bowiem przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem na podstawie dwóch kolejnych uprzednio wydanych decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Ponownie orzekając w sprawie, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na brata. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], decyzją z dnia [...] września 2013 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że organ pierwszej instancji naruszył art. 79 § 1 kpa, gdyż nie zapewnił stronie czynnego udziału w przeprowadzonych czynnościach procesowych. Organ ten nie ocenił natomiast, czy zachodzą przesłanki do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r.

Organ pierwszej instancji, kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na brata stwierdzając, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na brata z dnia 27 lutego 2013 r., gdzie zastosowanie miały przepisy obowiązujące do końca grudnia 2012 r., w tym art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), według którego jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Na podstawie przepisów dotychczasowych prawo do świadczenia posiadają dwie grupy świadczeniobiorców. Pierwsza to osoby, które zachowują to prawo do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w tych przepisach. Duga natomiast to grupa osób, których uprawnienie ustalane będzie po dniu 1 stycznia 2013 r., zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, również w tym przypadku stosowanie dotychczasowych przepisów powiązane musi być z zachowaniem uprawnień do świadczenia. Aby otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne w okresie przejściowym, osoby uprawnione przez cały ten czas muszą spełniać warunki określone w dotychczasowych przepisach. Jeżeli więc nastąpi jakiekolwiek zdarzenie powodujące utratę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak w przypadku skarżącej, która uzyskała prawo do zasiłku stałego od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 30 listopada 2015 r. na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne strona musiałaby spełniać warunki wynikające z przepisów dotychczasowych. Na dzień składania wniosku skarżąca posiadała prawo do zasiłku stałego. Gdyby skarżąca posiadała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności to nie zachodziłaby negatywna przesłanka.

Rozpatrując odwołanie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] , utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że skoro strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 27 lutego 2013 r. pod rządami aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, zaś ocena jej ewentualnych uprawnień do świadczeń mogłaby nastąpić począwszy od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, czyli od maja 2012 r. to zastosowanie znajdują regulacje dotychczasowe dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). Z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy sprzed nowelizacji wynika jednoznacznie, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym. Z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 poz. 788, ze zm.) – dalej kro, wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Za krewnych w linii prostej ustawa ta uważa zstępnych (dzieci, wnuki) i wstępnych (rodzice, dziadkowie). W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że wskazany w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek alimentacyjny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 kro. Wynika on również z treści art. 23 i art. 27 kro, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny ciąży na małżonku, następnie na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Zgodnie natomiast z art. 129 § 1 kro, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Kolejność obowiązku alimentacyjnego polega natomiast na tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Opisane zasady dotyczące obowiązku alimentacyjnego obowiązujące na gruncie prawa rodzinnego zostały przyjęte przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a tej ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. małżonkowi oraz matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych, albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem, który orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, okresowo do dnia 31 grudnia 2013 r. wraz ze wskazaniem, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie to ma charakter kontynuacyjny (spełnione zostały wymogi przewidziane w art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych), a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 12 grudnia 2007 r. Osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim od dnia 6 października 1976 r. Ze związku tego posiada dwoje dzieci. W dniu 3 kwietnia 2013 r. przeprowadzono z żoną brata skarżącej wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że kilka lat temu odeszła od męża z powodu nadużywania przez niego alkoholu. Sama wychowywała dwoje dzieci, mąż nie interesował się losem rodziny. Aktualnie pozostaje ona w związku konkubenckim. Jest osobą bezrobotną, pozostaje na utrzymaniu konkubenta. Świadek stwierdziła, że córki nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż mają własne rodziny i zajmują się wychowaniem dzieci. Ponadto córka H. S. jest osobą niepełnosprawną i sama wymaga pomocy osoby drugiej. W dniu 4 marca 2013 r. organ pierwszej instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego ze stroną. Ustalono, że skarżąca mieszka wspólnie z bratem, w jej mieszkaniu własnościowym. Strona podała, że prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Z uwagi na niepełnosprawność i przewlekłą chorobę brata sprawuje nad nim opiekę. Stwierdziła, że brat wymaga stałej opieki, gdyż ma przetokę żołądka oraz zaburzenia pamięci. W związku ze schorzeniem wymaga karmienia pozajelitowego i pozaprzełykowego oraz pomocy przy utrzymaniu higieny osobistej wynikającej m.in. z formy podawania pokarmu. Z tytułu opieki nad bratem skarżąca posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznane decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2011 r. na okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 marca 2011 r. i decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. na okres od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. strona została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym okresowo do dnia 30 listopada 2015 r. Stwierdzono również, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 października 2012 r. Ponadto orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 14 września 2012 r. skarżąca została uznana za częściowo niezdolną do pracy do dnia 30 września 2014 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie prawo do zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej, na okres od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 30 listopada 2015 r. Ponownie orzekając w sprawie, przesłuchano w charakterze świadków córki S. S. H. S. zeznała, że nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ sama jest osobą niepełnosprawną (niesłyszącą), wymaga pomocy i opieki osoby drugiej. Z kolei druga z córek M. S. zeznała, że nie jest w stanie sprawować opieki nad swoim niepełnosprawnym ojcem. W ocenie organu odwoławczego w przypadku, gdy o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba inna niż współmałżonek, nie ma podstaw do wyłączenia ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poza przypadkiem, gdy istnieją faktyczne przyczyny braku możliwości sprawowania tej opieki przez małżonka, do których można zaliczyć stan zdrowia tego małżonka. Ustawodawca określając przesłankę negatywną pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim uwzględnił status prawny tej osoby. Zawarcie związku małżeńskiego zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pociąga za sobą zmiany w zakresie stanu cywilnego małżonków. Natomiast na wystąpienie tej negatywnej przesłanki nie ma wpływu stan faktyczny, a zatem również ustalenia dotyczące wzajemnych relacji małżonków. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania świadczenia stronie w związku z opieką nad bratem pozostającym w związku małżeńskim, gdy przyczyną nie wywiązywania się przez jego małżonkę z unormowanego w art. 23 kro obowiązku sprawowania nad nim opieki, jest rozpad tego małżeństwa. Analiza akt sprawy potwierdziła, że K. S. w dalszym ciągu pozostaje żoną S. S. Według zmienionego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle obowiązującej obecnie regulacji prawnej osoba inna niż współmałżonek osoby wymagającej opieki może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o ile współmałżonek ten posiada znaczny stopień niepełnosprawności udokumentowany stosownym orzeczeniem. Ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, że jedynie tego rodzaju orzeczenie świadczy o braku możliwości sprawowania przez małżonka opieki nad drugim małżonkiem z uwagi na stan zdrowia. Na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego zachodzi wskazana wyżej negatywna przesłanka wyłączająca prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Żona S. S., tj. K. S., nie ma bowiem orzeczonego żadnego stopnia niepełnosprawności, w tym takiego, który by stwierdził, aby zachodziła konieczność w stosunku do niej stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej opieki, czy też zawierającego przeciwwskazania do wykonywania przez nią lekkiej pracy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby żona nie mogła sprawować chociażby częściowo opieki w zakresie, w jakim pozwala jej na to wiek. Dopóki jej niepełnosprawność nie zostanie potwierdzona stosownym orzeczeniem, dopóty innym osobom (w tym skarżącej - siostrze S. S.) sprawującym opiekę nad jej mężem nie może być przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wobec zajścia negatywnej przesłanki przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 2a powołanej ustawy. Ponadto, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał skarżącej zasiłek stały od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 30 listopada 2015 r., co - w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 grudnia 2012 r.

Oddalając skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 27 i art. 130 kro.). Skoro jednak obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Za wykładnią celowościową przepisu przemawia istota świadczenia pielęgnacyjnego. Przysługuje ono bowiem nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Wykładnia celowościowa i systemowa oraz prokonstytucyjna nie może jednak iść tak daleko, by dopuszczać możliwość przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim niemal w każdym przypadku – niezależnie od legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i od okoliczności obiektywnych dotyczących współmałżonka osoby wymagającej opieki. Nie może bowiem prowadzić do wypaczenia reguły przyjętej przez ustawodawcę, iż fakt pozostawania przez wymagającego opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz krewnego (siostry).

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia, czy wiek, sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się bowiem wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Oznacza to, że jeśli małżonek niepełnosprawnego nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki, ale jest w stanie (np. pozostając w zatrudnieniu) wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę – należy uznać, że w taki sposób, obiektywnie oceniając, może, a nawet powinien obowiązek swój realizować. W rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, natomiast ocena nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej kategorii osób. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Dlatego wskazanie ustawodawcy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu wówczas, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych. Oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym z poszanowaniem jego reguł, kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organy ustaliły, że art. 17 ust. 5 lit. a ustawy, w sytuacji pozostawania brata (wymagającego opieki) w związku małżeńskim z K. S. wykluczał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jego siostry. Skarżąca nie wykazała bowiem, by istniały obiektywne przeszkody po stronie żony brata uniemożliwiające żonie wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 kro. Jak wynika z akt administracyjnych, żona brata skarżącej nie posiada także orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Obowiązek wykazania obiektywnych powodów, dla których żona brata skarżącej nie jest w stanie sprawować nad mężem opieki (w każdej z możliwych form, w tym np. finansowych) spoczywał na skarżącej, nie został zrealizowany.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku A. S. zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. w zw. z art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy, poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że pozostawanie brata skarżącej w związku małżeńskim uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomimo obiektywnego braku możliwości sprawowania opieki przez małżonkę i dzieci pielęgnowanego,

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 8 i art. 9 kpa poprzez nieodniesienie się przez Sąd do kwestii naruszenia przez organy wymienionych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 in media, art. 77 § 1 kpa, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo istnienia naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, które polegało na braku wszechstronnego wyjaśnienia, czy córki brata skarżącej są w stanie podjąć nad nim opiekę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że gmina P., w której zamieszkuje skarżąca i jej wymagający opieki brat, położona jest w powiecie [...] w województwie [...] , natomiast córki pielęgnowanego S. S. (H. S. i M. S.) przesłuchiwane były w sprawie w T., powiat [...], woj. [...]. Żona wymienionego (K. S.) również zamieszkuje w województwie [...], pozostając z mężem od 23 lat w faktycznej separacji, tworząc konkubencki związek z innym mężczyzną, na którego utrzymaniu pozostaje. Zeznania wyżej wymienionych córek były lakoniczne; wynika z nich, że córki nie są w stanie sprawować opieki nad ojcem; z zeznań ich matki wynika nadto, że mają one założone własne rodziny (w tym dzieci) na L., a nadto H. S. jest niepełnosprawna. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można zgodzić się na pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, jaką jest wieloletnia separacja faktyczna (nie stwierdzona sądownie) między wymagającym opieki S. S. a jego żoną K. S. Prowadzenie przez małżonków oddzielnych gospodarstw domowych, zamieszkiwanie przez nich od wielu lat w odległych krańcach Polski, pozostawanie małżonki w związku partnerskim z innym mężczyzną, nie może być traktowane inaczej, aniżeli faktyczna, istniejąca obiektywnie przeszkoda w sprawowaniu opieki.

W skardze kasacyjnej zacytowano fragmenty uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych, w których sądy te uznały przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego m.in. dziecku osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej faktycznie nie sprawuje i nie zamierza sprawować współmałżonek ze względu na długoletni okres separacji albo, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności do świadczeń alimentacyjnych nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Powołano także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 311/11, według którego organ administracji publicznej powinien tak stosować art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby nie tracić z pola widzenia istoty świadczenia pielęgnacyjnego, sprowadzającej się do pomocy osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z orzeczenia tego ma wynikać, że rozstrzygnięcie nie może abstrahować od konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, a w szczególności sam fakt pozostawania w małżeństwie nie może stanowić w każdej sytuacji przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność pozostawania w separacji ma wpływ na wykładnię powołanych przepisów i nie może być pomijana.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku dopuszczono się błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie wskazują, że prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać nie tylko legitymowanie się przez małżonka orzeczeniem o niepełnosprawności, lecz również inne przypadki obiektywnej niemożności sprawowania opieki, w tym wieloletnią faktyczną separację małżonków. Nie można bowiem pielęgnowanemu czynić zarzutów z tego powodu, że utrzymuje fikcyjne małżeństwo i nie podejmuje prób wystąpienia o jego rozwiązanie. Brak decyzji o rozwodzie może mieć różne uzasadnione przyczyny (względy religijne, kulturowe, obawę przed odmową orzeczenia rozwodu i wiele innych), które nie podlegają badaniu w sprawie. Gdyby Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to powinien stwierdzić, że istnieją również obiektywne okoliczności uniemożliwiające córkom wymagającego opieki podjąć się tego zadania (podobne, co w przypadku jego małżonki), przez co świadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, należy przyznać skarżącej. Jednakże kwestia niemożności sprawowania opieki przez córki brata skarżącej nie była przedmiotem rozważań organów, ani Sądu. Poprzestano bowiem na wykluczeniu skarżącej z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu istnienia zdolnej do opieki małżonki niepełnosprawnego. Zatem kwestia możliwości zastosowania art. 17 ust. 1 i 1a omawianej ustawy powinna zostać oceniona przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Córki pielęgnowanego zamieszkują w woj. [...] (pow. [...]), tj. w znacznej odległości od wymagającego opieki ojca. Posiadają tam od wielu lat swoje centra życiowe (rodziny, dzieci), a nadto od wielu lat nie utrzymują kontaktów z ojcem (z uwagi na faktyczny rozpad rodziny). Te okoliczności stanowią zatem o niemożności sprawowania opieki przez krewnych w pierwszym stopniu, a tym samym o zasadności wniosku siostry wymagającego opieki (skarżącej).

Ponadto, o ile z małżonką pielęgnowanego przeprowadzono w miejscu zamieszkania wywiad środowiskowy, pozwalający stwierdzić obiektywną niemożność opieki z jej strony, o tyle z jego córkami poprzestano na ich lakonicznych zeznaniach jako świadków. W tym zakresie mogłoby wydawać się zasadne, aby powtórzyć ten środek dowodowy, zadając córkom S. S. szereg pytań o sytuację osobistą, rodzinną, zawodową oraz zażądać od nich szerszego uzasadnienia niemożliwości podjęcia się opieki nad ojcem. Tym samym, podniesione zarzuty proceduralne wydają się uzasadnione, jako że dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchybień organów w zakresie zasad prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania spowodowałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a wcześniej Kierownik OPS, jako odmowę przyznania skarżącej świadczenia wskazało na pobieranie przez nią zasiłku stałego (art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Sąd nie ocenił legalności zastosowania tego przepisu, zaś gdyby nie to uchybienie, to zaskarżone orzeczenie miałoby inną treść. Przepis ten, w okolicznościach sprawy, ze względu na treść art. 8 i art. 9 kpa, nie może bowiem stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Nie można czynić skarżącej zarzutu, że pobiera zasiłek stały od grudnia 2012 r. Wszak kwestię niepełnosprawności jej brata rozpoznawano w dwóch instancjach przez większą część roku 2012. Następnie, trzykrotnie rozpoznawały sprawę świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji. Postępowanie trwało od dnia 11 lutego 2013 r. (wniosek skarżącej) do dnia 27 stycznia 2014 r. (ostatnia z trzech decyzji SKO). W tej sytuacji strona nie mogła zrezygnować z zasiłku stałego w oczekiwaniu na niepewny wynik analizowanej sprawy. Byłaby bowiem pozbawiona istotnych dla niej środków do życia. Organy, stosownie do wymogów art. 8 i 9 kpa powinny poinformować skarżącą, że w tej sytuacji możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od chwili rezygnacji z zasiłku stałego i pod warunkiem takiej rezygnacji. Skarżąca sama deklarowała wielokrotnie, że świadczenie pielęgnacyjne jest dla niej istotniejsze, aniżeli zasiłek stały. Do Kierownika OPS w [...] skarżąca wystosowała w dniu 11 lutego 2013 r. dwa podania. W pierwszym zażądała przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na brata - na zasadach kontynuacji uprawnień posiadanych do dnia 30 kwietnia 2012 r. Drugie podanie A. S. sformułowała następująco, wniosła o: "zawieszenie zasiłku stałego, abym mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne na brata". Brak jest w aktach informacji na temat rozpatrzenia tego drugiego podania, a bez wątpienia dotyczy ono innej sprawy, aniżeli świadczenia pielęgnacyjnego - możliwie (po ewentualnej informacji ze strony organu i sprecyzowaniu żądania) uchylenia, na podstawie art. 155 kpa, decyzji przyznającej zasiłek stały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skarżąca kasacyjnie upatruje przysługiwania uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowaną opiekę nad swoim bratem w zaistnieniu obiektywnych przeszkód w sprawowaniu takiej opieki przez żonę podopiecznego i jego córki. Pogląd ten w rozpatrywanej sprawie nie jest jednak uzasadniony.

Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił, iż z mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Zgodnie bowiem z powołanym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wskazał zatem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jego współmałżonek, chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia przynajmniej w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z art. 23 kro wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, zgodnie z art. 60 § 1 kro, małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Z art. 130 kro wynika zaś, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.

Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie wolnej woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń przynajmniej w sferze opiekuńczej.

Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność zaistnienia pomiędzy podopiecznym a jego żoną długoletniej faktycznej separacji nie znosi obowiązków określonych w art. 23 kro, skoro ustawodawca dopuścił możliwość orzeczenia obok rozwodu, także separacji w sferze prawnej (art. 611 – art. 616 kro). Dopiero zatem separacja w ujęciu prawnym, zgodnie z art. 614 § 1, 3 i 4 kro stanowi fakultatywną okoliczność mogącą wyłączyć ustawowy obowiązek małżonków określony w art. 23 kro.

W związku z powyższym, ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi normatywny wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.

Dopóki więc nie zostało w przedmiotowej sprawie wykazane, aby żona S. S. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak wspólnego zamieszkiwania i utrzymywania stosownych relacji małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym tracą na znaczeniu zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny wyłączenia możliwości sprawowania opieki przez córki S. S., skoro w wystarczający sposób Sąd pierwszej instancji ocenił brak wykluczenia ze sprawowania opieki przez żonę S. S., gdzie forma tej opieki nie musi polegać na osobistym świadczeniu w tym zakresie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – art. 261 ppsa.