Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 100/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2009 nr 92 poz 753
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w  województwie
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 200 i art. 205 par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu Kamieńskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 23 listopada 2017 r. nr P-1.4131.411.2017.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kamieniu Pomorskim I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącego Powiatu Kamieńskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Zarząd Powiatu w K. P.

na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) podjął uchwałę Nr 117/462/2017

w sprawie zatrudnienia Z. C. na stanowisku Dyrektora P. C. P. R. w K. P. od dnia [...] r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 listopada 2017 r.,

nr P-1.4131.411.2017.KD Wojewoda Z. i stwierdził nieważność ww. uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że nie budzi wątpliwości kompetencja organu wykonawczego P. K. do podjęcia analizowanego aktu. Stwierdził, że oceny zgodności z prawem uchwały nie można jednak dokonywać w oderwaniu od innych przepisów obowiązującego prawa, w tym w szczególności postanowień art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769). Zgodnie z tym przepisem, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Do takich jednostek, na mocy art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, należy powiatowe centrum pomocy rodzinie.

Organ nadzorczy wskazał, na dokumenty mające potwierdzać w ocenie organu wykonawczego, spełnienie przez Z. C. wymogów ustawowych do pełnienia funkcji kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej:

1) świadectwo pracy z dnia [...] r., stwierdzające, że Z. C.

w okresie od [...] r. był zatrudniony na stanowisku [...]. K. P. C. P. R.,

2) świadectwa pracy z [...] r. stwierdzające, że Z. C.

w okresie od [...] r. był zatrudniony na stanowisku D. P. C. P. R.,

3) dyplom z [...] r. ukończenia przez Z. C. studiów podyplomowych z zakresu Organizacji Pomocy Społecznej na U. S..

Według organu nadzoru, wymieniony w pkt 2 staż pracy Z. C. nie może zostać uwzględniony. Zarządzeniem nadzorczym z dnia

6 kwietnia 2017 r. Wojewoda Z. stwierdził bowiem nieważność uchwały Zarządu Powiatu w K. P. z dnia 26 stycznia 2017 r.,

nr 87/363/2017 w sprawie zatrudnienia Z. C. na stanowisku D. P. C. P. R. w K. P. na okres od [...] r., jako istotnie naruszającej art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (brak 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyniku rozpatrzenia skargi Z. C., wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 604/17 oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 6 kwietnia 2017 r. Orzeczenie to nie było prawomocne, gdyż P. K. wniósł skargę (kasacyjną) do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodał, że w przypadku stwierdzenia nieważności całości lub części uchwały wstrzymanie wykonania nieważnego aktu następuje obligatoryjnie z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Taki stan trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Zarząd Powiatu w K. P. podjął przedmiotową uchwałę nr 117/462/2017 w czasie, w którym obowiązywało wstrzymanie wykonania uchwały nr 87/363/2017 z dnia 26 stycznia 2017 r. w tym samym przedmiocie, czym w sposób istotny naruszył przepis

art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych, czyli jest prawnie bezskuteczna. Nie doszło do skutecznego zatrudnienia na mocy uchwały nr 87/363/2017 Z. C. na stanowisku D. C. P. R. w K. P. na okres od [...] r.

do [...] r. W konsekwencji organ nadzorczy uznał, że Z. C. nie spełniał wymogu wynikającego z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i jego zatrudnienie nastąpiło z istotnym naruszeniem tego unormowania. Stwierdzenie nieważności uchwały z 29 września 2017 r. organ nadzorczy uznał za konieczne i w pełni uzasadnione.

P. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia

23 listopada 2017 r. wnosząc o jego uchylenie.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 79 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie powiatowym,

- art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2234).

W kontekście naruszenia art. 85 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, strona skarżąca podniosła, że gdy chodzi o rozstrzygnięcia nadzorcze, konstrukcja prawomocności (ostateczności) musi być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego w sensie włączenia do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, co oznacza, ze jego moc jest niejako "zawieszona" w czasie. Dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią rozstrzygnięcie skutecznym.

Według skarżącej, należy mieć na względzie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po zatrudnieniu w wyniku podjęcia ww. zakwestionowanej uchwały Z. C. na stanowisku Dyrektora PCPR, a tymczasowe zawieszenie mocy obowiązującej uchwały w sprawie zatrudnienia ww. osoby nie skutkuje jej nieważnością. Nadto nie odnosi skutku na gruncie pracowniczym. Ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc oznacza to, że co do zasady stwierdzenie nieważności uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego eliminuje tę uchwałę ze skutkiem wstecznym, tak jakby od początku uchwały tej nie było.

Podniosła ponadto, że wyroki sądów administracyjnych nie mogą rozstrzygać

o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawcą zobowiązaniowych więzi pracowniczych wynikających np. z powierzenia stanowiska dyrektora. Weryfikujące sferę publicznoprawną skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się na stosunek pracowniczy. Świadectwo pracy, jako dokument urzędowy nie może być kwestionowany przez organ administracji publicznej, ani w zakresie prawdziwości zawartych przez organ administracji publicznej, ani w zakresie prawdziwości zawartych w nim danych, ani w zakresie prawdziwości jego sporządzenia. Ustalenie istnienia czy nieistnienia stosunku pracy między pracodawcą a pracownikiem, należy do właściwości sądów pracy.

Zdaniem strony skarżącej, kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało bezpodstawnie i przedwcześnie, a Wojewoda Z. przekroczył swoje kompetencje bowiem jego nadzór (art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie), nie uprawnia do ingerowania w dziedzinę regulowaną prawem pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie

w całości. Wskazał, że stanowisko co do niespełnienia przez Z. C. wymogów ustawowych do pełnienia funkcji kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, poparł Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 604/17 oddalając skargę P. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (orzeczenie było nieprawomocne w dacie wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie sposób uznać by wydanie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego nr P-1.4131.102.2017.KD nie miało znaczenia dla analizowanej sprawy, gdyż w dniu stwierdzenia nieważności uchwały nie było prawomocne.

Wojewoda Z. zauważył, że jego ocenie podlegał wyłącznie akt wydany przez organ powiatu – uchwała z dnia 29 września 2017 r., a więc taki, który objęty został kompetencjami nadzorczymi na mocy przepisów Rozdziału 8. ustawy o samorządzie powiatowym.

Wobec zarzutu o przedwczesnym wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda wskazał za stanowiskiem orzecznictwa, że brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozbawia organu możliwości podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w określonym terminie albowiem brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego w jednej sprawie nie wyklucza prowadzenia działalności nadzorczej w innej z nią powiązanej (wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1143/10).

Na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę, a pełnomocnik organu wniósł, jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017r., poz. 1868 ze zm.), uchwała organu powiatu sprzeczna

z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać wykonanie uchwały (ust. 2).

Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego(ust. 2a).

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Z. z dnia 23 listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w K. P. N. 117/462/2017 z dnia 29 września 2017 r. w sprawie zatrudnienia Z. C. od dnia [...] r. na stanowisku Dyrektora P. C. P. R. w K. P..

Sąd nie podziela stanowiska skargi, z którego wynika, że Wojewoda Z. przekroczył swoje kompetencje bowiem jego nadzór (art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej

w województwie), nie uprawnia do ingerowania w dziedzinę regulowaną prawem pracy.

Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, akt powierzenia stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej pomocy społecznej powiatu traktować należy podobnie, jak akt odwołania z tego stanowiska, jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Takie akty organu powiatowego powinny być przede wszystkim postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują skutki prawne w sferze regulowanej prawem pracy. Oznacza to dopuszczalność kontroli w trybie nadzoru przez wojewodę tego typu aktów zarządu powiatu jak zatrudnienie dyrektora jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.

Przedmiotowy akt administracyjny - uchwała, powinna spełniać wymogi wynikające z przepisów publicznoprawnych, a zatem także z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769), zgodnie z którym osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej trzyletni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Kwestia ta stała się osią sporu w niniejszej sprawie. Zarząd Powiatu w K. P. przyjął bowiem w przypadku Z. C., spełnienie wymogu ww. stażu przyjmując na podstawie świadectwa pracy m.in. okres zatrudnienia Z. C. w okresie od [...] r. na stanowisku Dyrektora P. C. P. R..

Należy zaznaczyć, iż przedmiotem oceny organu nadzoru nie była kwestia legalności wydania świadectwa pracy, którym legitymował się kandydat ubiegając się

o stanowisko dyrektora jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, ale podlegały ocenie okoliczności z tego świadectwa wynikające. Jeżeli zatem organ nadzoru posiada informacje mogące rzutować na odmienną ocenę dowodu przedstawionego

w postępowaniu służącym wyłonieniu kandydata, ma prawo je podnieść, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju okolicznością była znana Wojewodzie Z. wiedza, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 kwietnia 2017 r. organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w K. P. z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie zatrudnienia Z. C. na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie

w K. P. w okresie od [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę P. K. na wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze, wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. , sygn. akt II SA/Sz 604/17. Zakwestionowana uchwała wskazuje na zatrudnienie Z. C.

w okresie, który powołany został później jako aktualny, wskazujący na spełnienie wymogu stażu trzyletniego (art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) w momencie podjęcia przez organ powiatowy uchwały z dnia 29 września 2017 r., objętej przedmiotem niniejszej skargi.

Wskazany wyrok WSA w S. nie był prawomocny w dniu wydania zaskarżonego aktualnie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 23 listopada 2017 r., gdyż P. K. skorzystał z prawa wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku.

W ocenie Sądu bezprzedmiotowe okazały się dla wyniku niniejszej sprawy, zarzuty oparte na art. 79 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, które według skarżącej stanowią ochronę prawną tymczasową przed skutkami nieprawomocnych a kwestionowanych przez nią ingerencji organu nadzorczego.

W przedmiotowej sprawie należy bowiem uwzględnić skutki wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt

II OSK 2908/17 uwzględniającego skargę kasacyjną P. K.

i uchylającego ww. wyrok WSA w S. z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 604/17 oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia 6 kwietnia 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Powiatu w K. P. z dnia 26 stycznia 2017 r.

Jak zauważył NSA w uzasadnieniu ww. wyroku, kwestią sporną we wskazanej sprawie była okoliczność czy do stażu pracy w pomocy społecznej, o którym mowa

w art. 122 ustawy o pomocy społecznej, można zaliczyć okres zatrudnienia, w którym Z. C. wykonywał czynności na podstawie umów zlecenia nr [...] r. i nr [...] z dnia [...] r. Podkreślił NSA, że wskazane wyżej umowy zostały zawarte ze Starostą Powiatu G. , w imieniu którego działał Kierownik P. C. P. R. w G..

W istocie Z. C. został zatrudniony na podstawie niniejszych umów

w P. C. P. R. w G., które niewątpliwie jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej zgodnie z art. 6 pkt 5 ww. ustawy. Stosownie do omawianych umów Z. C. wykonywał czynności przypisane pracownikowi socjalnemu jako członkowi powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.

NSA uznał, że wykonywanie pracy jako pracownik socjalny orzekający

w powiatowym zespole orzekania o niepełnosprawności na podstawie umowy zlecenia, zawartej z jednostką organizacyjną pomocy społecznej – P. C. P. R., jest pracą w pomocy społecznej, o której mowa w art. 122 ustawy o pomocy społecznej.

Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, skutkiem prawomocnego orzeczenia sądowego, powoduje brak możliwości powoływania się przez organ nadzoru

w zaskarżonym aktualnie rozstrzygnięciu nadzorczym, na uznane za wadliwie przyjęte przyczyny stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie zatrudnienia na stanowisku D. P. C. P. R. w K. P.. Upadły przyczyny na gruncie, których Wojewoda Z. oparł przekonanie o niespełnieniu przez Z. C. wymogu trzyletniego stażu dla osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Przy tym z okoliczności sprawy wynika, że nie były kwestionowane przez organ nadzorczy inne okresy zatrudnienia Z. C., w rozumieniu art. 122 ust.1 ustawy o pomocy społecznej oraz posiadanie przez niego specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy, przyjmując iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Sąd – na podstawie art. 148 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może pozostać w obrocie prawnym i podlega uchyleniu (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wskazanej ustawy.