Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 540/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5-6, art. 8, art. 53, art. 134 art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1, art. 93, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 15, art. 9a ust. 1-5, art. 9a ust. 7-8, 13 art. 9b ust. 1, 2, art. 9b ust. 8, art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 2 ust. 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łowiczu na uchwałę Rady Gminy Kocierzew Południowy z dnia 30 listopada 2011 roku nr XIV/59/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

30 listopada 2011 r. Rada Gminy Kocierzew Południowy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr XIV/59/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Łowiczu zarzucił:

1. rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 9a ust. 15 u.p.p.r.:

a. w związku z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. poprzez powtórzenie w "Rozdziale 1 pkt 1" załącznika do zaskarżonej uchwały zapisów ustawowych, że "gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę zespołu interdyscyplinarnego",

b. w związku z art. 9b ust. 2 u.p.p.r. poprzez powtórzenie i modyfikację w "Rozdziale 1 pkt 2" zapisów ustawowych, że:

- "zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie;

- "zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie" oraz wskazanie, że do zadań zespołu interdyscyplinarnego należy w szczególności:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie takim zjawiskom;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnienie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie;

c. w związku z art. 9 ust. 3-5 u.p.p.r. poprzez określenie z przekroczeniem delegacji ustawowej w Rozdziale 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w "ust. 1" katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, nadto poprzez nadanie Wójtowi Gminy Kocierzew Południowy kompetencji do poszerzenia składu zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy katalog podmiotów wchodzących w skład zespołu Interdyscyplinarnego wynika z brzmienia ustawy;

d. przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w "Rozdziale 2 w pkt 4 ust. 4" załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka interdyscyplinarnego; nadto wskazanie w "Rozdziale 2 pkt 6" przesłanek i trybu odwołania przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego "na wniosek członka, na wniosek instytucji/organizacji, która go delegowała do pracy w zespole interdyscyplinarnym, w uzasadnionych przypadkach, na wniosek przewodniczącego zespołu",

e. przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w "Rozdziale 2 w pkt 4 ust. 4" załącznika do zaskarżonej uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie w trybie natychmiastowym członka zespołu interdyscyplinarnego "w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole interdyscyplinarnym Zarządzeniem Wójta Gminy Kocierzew Południowy";

f. w związku z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie oraz ingerencję w zapisy ustawowe poprzez wskazanie w "Rozdziale 3 ust. 1" uchwały, że "zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Kocierzew Południowy a podmiotami delegującymi poszczególnych członków zespołu";

g. w związku z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. poprzez powtórzenie w "Rozdziale 3 ust. 2" załącznika do uchwały oraz ingerencję w treść uregulowania ustawowego, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, bądź społecznie;

h. w związku z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. poprzez powtórzenie w "Rozdziale 3 ust. 5" załącznika do zaskarżonej uchwały uregulowania ustawowego, że spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy w Łowiczu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi prokurator stwierdził, że zapisy "rozdziału 1 ust. 1, 2 i 3" załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 1, art. 9b ust. 1 i ust. 2 u.p.p.r. Uchwała rady gminy nie może regulować ponownie kwestii uregulowanych ustawą. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Zapisy "rozdziału 2 ust. 1" zaskarżonej uchwały stanowią modyfikację art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Podobnie modyfikację uregulowań ustawowych stanowi zapis "rozdziału 2 ust. 2". W którym określono, że Wójt Gminy Kocierzew Południowy może poszerzyć skład zespołu o inne podmioty działające na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zdaniem prokuratora rada gminy rażąco naruszyła prawo poprzez określenie trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wskazane w "ust. 3" zaskarżonej uchwały przesłanki odwołania członka są sprzeczne z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Wprowadzenie takiej przesłanki wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Regulacja wykraczająca poza granice ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Podobne zarzuty należy skierować do wskazanych w "rozdziale 2 pkt 6" przesłanek i trybu odwołania Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego. Zapis ten wykracza poza granice ustawowego upoważnienia oraz stanowi naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Wskazany w "rozdziale 3 ust. 1" zapis, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Kocierzew Południowy a podmiotami delegującymi poszczególnych członków zespołu" powtarza treść przepisów art. 9a ust. 8 u.p.p.r. oraz dokonuje jego modyfikacji. Z kolei w "rozdziale 3 ust. 2" ustalono, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz jego modyfikację.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kocierzew Południowy, reprezentujący Radę Gminy Kocierzew Południowy, uwzględnił w całości zawarte w niej zarzuty i wniósł o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania i przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jej pełnomocnika.

Organ administracji stwierdził, że podniesione w skardze prokuratora argumenty są słuszne i zasadne.

Na rozprawie 27 stycznia 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Łodzi oświadczyła, że popiera skargę oraz wniosła o jej uchylenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a.. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.), stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07; z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20). Powtórzenie zapisu ustawowego w akcie prawa miejscowego jest – co do zasady – niedopuszczalne. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest wystąpienie przesłanki istotnego naruszenia prawa (tak np. NSA w wyroku z 25 lipca 2019 r., II OSK 1782/18). W akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, czy rozporządzeń. Celem aktu prawa miejscowego nie jest informowanie jego adresatów o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz normatywne regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. jednoznacznie wynika, że rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Analiza sformułowanych w skardze zarzutów wskazuje, że dotyczą one § 1 ust. 1-4, § 2 ust. 1-2, ust. 3 pkt 3-4, ust. 4 pkt 6, § 3 ust. 1-3, ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zarzuty te są w pełni zasadne.

Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. W niniejszej sprawie oprócz wadliwości dostrzeżonych przez prokuratora sąd dodatkowo dopatrzył się z urzędu, w ramach kompetencji z art. 134 p.p.s.a., niezgodności z prawem § 1 ust. 5-6 i § 3 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W Rozdziale 1 w § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały określono, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę zespołu interdyscyplinarnego. Przepis ten stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 9a ust. 1 u.p.p.r., który stanowi, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym.

Przepis § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, w myśl którego zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie to zmodyfikowane powtórzenie art. 9b ust. 1 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie.

Regulacje zawarte w § 1 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały to z kolei zmodyfikowane powtórzenie art. 9b ust. 2 u.p.p.r. Zgodnie z art. 9b ust. 2 u.p.p.r. zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. W § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały określono natomiast wyłącznie, że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Regulacja odpowiadająca pozostałej części art. 9b ust. 2 u.p.p.r. została natomiast zawarta w § 1 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiącego, że do zadań zespołu interdyscyplinarnego należy w szczególności: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

W myśl § 1 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Kocierzew Południowy w drodze zarządzenia. Z kolei § 1 ust. 6 regulaminu stanowi, że "zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Kocierzew Południowy, a podmiotami, o których mowa w rozdz. 2 pkt. 1". Regulacje zawarte w § 1 ust. 5 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią zmodyfikowane powtórzenie odpowiednio art. 9a ust. 2 u.p.p.r. stanowiącego, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta poprzez określenie formy, w jakiej ma nastąpić powołanie zespołu (zarządzenie) i indywidualizację podmiotu (Wójt Gminy Kocierzew Południowy) oraz art. 9b ust. 8 u.p.p.r., w myśl którego zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

W związku z tym stwierdzić należy, że przepisy Rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (§ 1 ust. 1-6) nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w powołanym powyżej art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Z przepisu tego wynika bowiem, że rada została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ale nie do określenia działań, jakie rada podejmuje na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, czy do określenia celów i zadań zespołu, co regulują przepisy u.p.p.r. Rada gminy wkroczyła więc w materię uregulowaną ustawą, przy czym regulacje te nawet w części nie stanowią dosłownego powtórzenia materii ustawowej, lecz ją modyfikują, co jest tym bardziej niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4127/21).

Rada gminy nie miała również uprawnień ustawowych do określenia składu zespołu interdyscyplinarnego (§ 2 ust. 1), a tym bardziej do upoważnienia Wójta Gminy Kocierzew Południowy do poszerzania składu zespołu "o inne podmioty działające na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie" (§ 2 ust. 2). Wskazać należy, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając podmioty (jednostki), których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład (art. 9a ust. 3, 4 i 5). Ani przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r., ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny, ani do modyfikacji jego składu określonego przez ustawę. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej (pkt 1); gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (pkt 2); Policji (pkt 3); oświaty (pkt 4); ochrony zdrowia (pkt 5); organizacji pozarządowych (pkt 6). Stosownie zaś do art. 9a ust. 4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi, a w myśl art. 9a ust. 5 u.p.p.r. mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W § 2 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały rada gminy nie tylko częściowo powtórzyła zapis ustawowy, ale również zmodyfikowała przepisy art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., indywidualizując podmioty wchodzące w skład zespołu i pomijając możliwość powołania do składu zespołu interdyscyplinarnego prokuratorów. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 9a ust. ust. 4 u.p.p.r. posługuje się ogólnie pojęciem "kuratora sądowego", zaś wyodrębnione w § 2 ust. 1 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały pojęcia "kuratorzy zawodowi, społeczni" to jeden z dwóch podziałów kuratorów sądowych wyodrębniony w art. 2 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Rada gminy nie tylko przyjęła zapis, do którego nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych dokonując także rozróżnienia na kuratorów "zawodowych" i "społecznych", jak w ustawie o kuratorach sądowych, podczas gdy ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie posługuje się wyłącznie pojęciem "kuratorów sądowych". Naruszenia prawa regulacjami zawartymi w § 2 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały uznać należy za istotne.

W sposób niezgodny z prawem rada gminy zmodyfikowała także treść art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, a oświadczenie to rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym. Regulacja zawarta w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zawiera istotne naruszenie prawa, ponieważ przepis ten zarówno częściowo powtarza regulację ustawową, a częściowo ją modyfikuje. Zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 tej ustawy, tj. przed przystąpieniem do pracy w zespole interdyscyplinarnym lub w grupie roboczej takiego zespołu, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają temu wójtowi, który powołał członków zespołu interdyscyplinarnego, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Zawarta w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały modyfikacja art. 9c ust. 3 u.p.p.r. polega na tym, że zamiast obowiązku złożenia oświadczenia o treści wprost wymienionej w ustawie, przepis ten nakazuje złożenia oświadczenia o treści podobnej do treści ustawowej. Nie jest dopuszczalnym modyfikowanie w uchwale obowiązku wynikającego wprost z ustawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4127/21).

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia również w § 2 ust. 3 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiącym, że członek zespołu interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole interdyscyplinarnym zarządzeniem Wójta Gminy Kocierzew Południowy oraz w § 2 ust. 4 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały określającym, że przewodniczący lub członek zespołu może zostać odwołany przed upływem kadencji w następujących sytuacjach: a) na wniosek członka, b) na wniosek instytucji/organizacji, która go delegowała do pracy w zespole interdyscyplinarnym, c) w uzasadnionych przypadkach, na wniosek przewodniczącego zespołu. Zapisy § 2 ust. 3 pkt 4 oraz § 2 ust. 4 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały nie regulują natomiast ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani też warunków jego funkcjonowania. Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencje do powołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ale są to wyłączne kompetencje wójta, a ponadto nie obejmują one upoważnienia do samodzielnego ustalenia przesłanek odwołania członka/przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego.

W ocenie sądu wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego "w trybie natychmiastowym" (§ 2 ust. 3 pkt 4) wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego oraz przekazania w uchwale kompetencji do składania wniosku o odwołanie członkom, instytucji/organizacji, która delegowała członka/przewodniczącego do pracy w zespole, przewodniczącemu. W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Granice uprawnienia rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy rada gminy w § 2 ust. 3 pkt 4 oraz § 2 ust. 4 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały sformułowała w istocie przesłanki materialnoprawne umożliwiające odwołanie członków i przewodniczącego.

Ponadto w § 2 ust. 4 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały prawodawca lokalny upoważniając przewodniczącego do złożenia wniosku o odwołanie posłużył niedookreślonym pojęciem "uzasadnionych przypadków". Nieprecyzyjna redakcja tego przepisu nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie jego hipotezy i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Stąd należy stwierdzić, że § 2 ust. 3 pkt 4 oraz § 2 ust. 4 pkt 6 załącznika do uchwały, jako wydane bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej, istotnie naruszą prawo. Wyrażone w tym zakresie stanowisko znajduje w pełni akceptację w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 3700/21; z 29 września 2021 r., III OSK 3964/21; wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., IV SA/Po 749/19; wyrok WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2019 r., III SA/Gd 661/19; wyrok WSA w Gliwicach z 18 września 2019 r., III SA/Gl 544/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 października 2017 r., II SA/Go 798/17; wyrok WSA w Olsztynie z 3 grudnia 2019 r., II SA/Ol 832/19; wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2020 r., III SA/Łd 890/19).

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Zawarta w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacja, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Kocierzew Południowy, a podmiotami delegującymi poszczególnych członków zespołu nie jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 8 u.p.p.r. i nieuprawnioną modyfikację przepisu ustawowego (por. m.in. wyroki WSA w Łodzi z 10 grudnia 2019 r., III SA/Łd 861/19; z 27 listopada 2019 r., III SA/Łd 853/19).

Regulacja zawarta w § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. stanowiącego, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, bądź społecznie. W § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały pominięto bowiem wskazanych w ustawie członków grup roboczych.

W § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały poza zakresem delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i z naruszeniem regulacji zawartych w art. 9b ust. 1 i ust. 2 u.p.p.r. określono, że zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Kocierzew Południowy, a instytucjami/ organizacjami. Z art. 9b ust. 1 i ust. 2 u.p.p.r. wynika jednoznacznie, że zadania zespołu interdyscyplinarnego zostały określone w art. 9b ust. 2 u.p.p.r., zaś działania zespołu winny zostać określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, a nie w uchwale podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Z kolei § 3 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiący, że spotkania zespołu interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał to zmodyfikowane powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Stosownie bowiem do art. 9a ust. 7 u.p.p.r. posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.

Zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie upoważniał organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w § 3 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach zespołu. Wprowadzenie tego wymogu nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje obowiązków jego członków. Takie stanowisko zostało także zaaprobowane przez sądy administracyjne (por. Wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 3964/21 oraz powołane w nim orzecznictwo).

Zakres stwierdzonych w rozpoznawanej sprawie istotnych naruszeń prawa zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione jest żądanie prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów skutkuje tym, że nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

e.o.