Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1210/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 85a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia (...) marca 2014 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P.. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., iż w dniach (...) - (...) marca 2014 r. w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych w obiektach firmy "A" Sp. z o.o. przy ul. (...) w S. stwierdzono rozpoczęcie użytkowania budynku hali magazynowej wysokiego składowania, wybudowanego na podstawie decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) maja 201 I r. oraz decyzji zmieniającej to pozwolenie nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r., pomimo braku uzyskania przez Inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano o zajęciu stanowiska wnoszącego sprzeciw w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Mając powyższe na względzie w dniu (...) maja 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę nieruchomości położonej przy ul. (...) w S., na działkach o nr. ewid. (...) i (...), w obecności J. Ż. - pełnomocnika "A" Sp. z o.o. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono, iż na przedmiotowym terenie zlokalizowany jest zakład produkcyjny "A" sp. z o.o. Ustalono, iż na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) maja 2011 r. (wydanej dla "A" Sp. z o.o. oraz decyzji zmieniającej nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. zrealizowano budowę hali magazynowej wysokiego składowania wraz z zapleczem socjalnym. Budowa hali została zakończona, nie została jednak wydana decyzja o pozwoleniu na jej użytkowanie. W dniu kontroli hala i zaplecze użytkowane były zgodnie z przeznaczeniem – ustawiono regały wysokiego składowania i zapełniono towarem, na dowód czego wykonano dokumentację fotograficzną.

Postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 247 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", wymierzył inwestorowi – "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. przy ul. (...), karę w wysokości (...) zł z tytułu przystąpienia do użytkowania hali magazynowej wysokiego składowania wraz zapleczem socjalnym, znajdującej się na działkach o nr. ewid. (...) i (...) w S. przy ul. (...), bez uzyskania ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła "A" sp. z o.o. W treści zażalenia zakwestionowano ustalenia organu I instancji, jakoby hala w dacie dokonania kontroli, a więc w dniu (...) maja 2014 r. była użytkowana. Znajdujące się wówczas na terenie hali regały były tam umieszczone w ramach tymczasowego składowania i były elementem prac przygotowawczych do przyszłego rozpoczęcia korzystania z hali. Na potwierdzenie stawianej tezy, odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych, konkludując, że wydając postanowienia o nałożeniu kary organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), w zakresie dotyczącym kontroli przedsiębiorców, wskazując, że naruszenie zasad określonych powołanej powyżej przepisami dyskwalifikuje czynności kontrolne dokonane w dniu (...) maja 2014 r. W zażaleniu podniesiono również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., polegający na wydaniu w tym samym dniu postanowienia o wszczęciu postępowania oraz o wymierzeniu grzywny z tytuły nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia (...) maja 2014 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podniesiono, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko inwestora, jakoby nie miało miejsca przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Zwrócono uwagę, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi halę magazynową wysokiego składowania. Jest to zatem obiekt, którego przeznaczenie (funkcja) polega na magazynowaniu, składowaniu towarów. O jego użytkowaniu można zatem mówić wówczas, gdy właśnie ta funkcja jest w obiekcie realizowana, przy czym dla stwierdzenia użytkowania bez znaczenia pozostaje to, na jakiej powierzchni rzeczywiście doszło do nielegalnego użytkowania. Stąd, dla stwierdzenia nielegalnego użytkowania wystarczające jest użytkowanie choćby części obiektu.

Z protokołu kontroli z dnia (...) maja 2014 r., w tym z wykonanych podczas niej zdjęć jednoznacznie wynika, iż w przedmiotowej hali umieszczone były towary na regałach wysokiego składowania. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych podkreślono, że przystąpienie do użytkowania nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania sianowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy przy tym rozumieć w znaczeniu języka potocznego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie przystąpiono do użytkowania obiektu, pomimo nieposiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stąd też po stronie organu nadzoru budowanego spoczywał obowiązek nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Następnie podniesiono, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, do obliczenia wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f powołanej powyżej ustawy, przy uwzględnieniu treści załącznika do ustawy Prawo budowlane, karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), tj. 10 x (s) x (k) x (w), przy czym podkreślić należy, iż ustalenie wysokości nałożonej kary może nastąpić wyłącznie w oparciu o ww. wzór i w żadnym stopniu nie zależy od uznania organu. W oparciu o ww. wzór, organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość kary na kwotę (...) zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) należącego do kategorii XVIII wynosi 10, a współczynnik wielkości (w) dla obiektu o kubaturze powyżej 10.000 m2 wynosi 2,5 (kubatura przedmiotowego obiektu wynosi (...) m). W związku z tym, wysokość kary wyniosła 10 x 500 x 10 x 2,5 = (...) zł.

Za uzasadniony uznano natomiast zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., wskazują, że o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym organ I instancji zawiadomił pismem z dnia (...) maja 2014 r., tj. tego samego dnia, kiedy wydał zaskarżone postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W praktyce zatem, przed nałożeniem kary, strona nie miała możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do niego, jako że nie miała wówczas wiedzy o toczącym się postępowaniu. Powyższa wada postępowania I instancji została jednak konwalidowana na etapie postępowania odwoławczego poprzez wystosowanie przez WINB zawiadomienia z art. 10 § 1 K.p.a. z dnia (...) sierpnia 2014 r., skutecznie doręczonego w dniu (...) sierpnia 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, wyjaśniono, że kontrole przeprowadzane przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji w sprawach należących do ich kompetencji i będących przedmiotem postępowań administracyjnych (o ile takowe zostają wszczęte), dotyczą wykonywania robót budowlanych i obiektów budowlanych, w tym takich, których inwestorami są przedsiębiorcy, a nie ściśle działalności przedsiębiorców. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, kontrola przeprowadzana przez nadzór budowlany w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, nie jest kontrolą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 85a powołanej powyżej ustawy. W związku z tym, nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego Ł. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo Budowlane poprzez wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowej wysokiego składowania wraz z zapleczem socjalnym, pomimo, iż inwestor nie rozpoczął jej użytkowania; naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegających na braku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia, czy inwestor podjął użytkowanie przedmiotowej hali; naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli "A" sp. z o. o. z pominięciem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Równocześnie wniesiono, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów: umowy o świadczenie usług magazynowych i logistycznych nr (...) z dnia (...) kwietnia 2011 r., aneksu do tej umowy z dnia (...) sierpnia 2012 r., umowy o świadczenie usług magazynowych i logistycznych z dnia (...) stycznia 2014 r., umowy składu z dnia (...)lipca 2011 r., faktur VAT, oświadczeń firm "B" sp z o. o. i "C" sp. z o. o. z dnia (...) września 2014 r., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2014 r., znak: (...), o pozwoleniu na użytkowanie hali magazynowej wysokiego składowania wraz z zapleczem socjalnym - na okoliczność nieużytkowania przedmiotowej hali w dniu kontroli i podjęcia dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie działań w celu rozpoczęcia użytkowania hali; książki kontroli przedsiębiorcy - na okoliczność przeprowadzenia w dniu (...) maja 2014 r. kontroli przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; oświadczeń D. K. i A. J. – pracowników firmy "A" Sp. z o.o. – na okoliczność nieużytkowania przedmiotowej hali w dniu kontroli i podjęcia dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie działań w celu rozpoczęcia użytkowania hali.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko, że przedmiotowa hala w momencie kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była użytkowana, a towary, związane z działalnością "A" Sp. z .o.o. były magazynowane u podmiotów trzecich, czego potwierdzeniem miały być przedłożone umowy składu. Dodatkowo wyjaśniono, że inwestor, po zakończeniu budowy hali rozpoczął przygotowania do oddania hali do użytkowania i rozpoczęcia w niej działalności gospodarczej. Jednym z elementów przygotowań było rozpoczęcie szkolenia przez operatorów wózków wysokiego składowania w przedmiotowej hali. Stwierdzone podczas kontroli nieliczne pakunki na regałach wysokiego składowania zostały ustawione przez operatorów podczas takiego szkolenia. Zawierały one między innymi pozostałości materiałów budowlanych, jak i stanowiły opakowania po regałach wysokiego składowania i innych elementach wyposażenia hali. Nie stanowiły one natomiast towarów handlowych oferowanych przez przedsiębiorców. Podkreślono, że pakunki powyższe zostały już usunięte z hali.

Następnie skarżący, odwołując się do poglądów doktryny oraz sądów administracyjnych wskazał na naruszenie przepisów postępowania, jakich miały dopuścić się organy administracji publicznej, oraz podtrzymał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 29 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości nałożenia na "A" Sp. z o.o., karę w wysokości (...) zł z tytułu przystąpienia do użytkowania hali magazynowej wysokiego składowania wraz zapleczem socjalnym, znajdującej się na działkach o nr. ewid. (...) i (...) w S. przy ul. (...), bez uzyskania ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie.

Stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 powołanej powyżej ustawy, właściwy organ wymierzał karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosowało się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Możliwość wymierzenia sankcji, o jakiej mowa w powołanym powyżej przepisów, była uzależniona od ustalenia, że okoliczności faktyczne nie pozostawiają żadnych wątpliwości i istotnie przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Równocześnie stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organy administracji publicznej nie miały możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, czy też jej miarkowania wymierzonej kary.

Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało przyjęcie, czy przed dniem dokonania kontroli przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ((...) maja 2014 r.) istotnie przystąpiono do użytkowania hali magazynowej wysokiego składowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie musi ono mieć charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka potocznego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 09 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 52/11, Baza NSA). Natomiast przystąpieniem do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1494/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10, Baza NSA).

W ocenie sądu rozpatrującego niniejszą skargę, postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone w sposób umożliwiający jej rozstrzygnięcie. Zebrane przez organ dowody pozwalają jednoznacznie przyjąć, że skarżący przed dniem (...) maja 2015 r., a więc przed datą przeprowadzenia kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego mimo ciążącego na nim obowiązku wcześniejszego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Z protokołu z oględzin oraz załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej wynika, że zarówno hala, jak i zaplecze były użytkowane zgodnie z przeznaczeniem – ustawiono regały wysokiego składowania oraz zapełniono je towarem, na dowód czego wykonano dokumentację fotograficzną. Protokół ten został podpisany bez zastrzeżeń przez pełnomocnika skarżącej spółki biorącego udział w czynności.

Sąd nie dał wiary oświadczeniom skarżącej, jakoby działania, podejmowane w przedmiotowej hali przed datą dokonania kontroli mogły wskazywać na podejmowanie działań przygotowawczych przed oddaniem hali do użytkowania, do których zaliczono rozpoczęcia szkolenia przez operatorów wózków wysokiego składowania w przedmiotowej hali. Ilość stwierdzonych podczas kontroli towarów na regałach wysokiego składowania, jednoznacznie wskazuje, że magazynowanie towarów nie miało charakteru jednostkowego i wyjątkowego. Oznacza to, że w dacie kontroli już przystąpiono do użytkowania hali.

Podobnie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostawała kwestia wynajmu powierzchni magazynowej od innych podmiotów. Fakt wynajmowania powierzchni sam w sobie nie może bowiem stanowić okoliczności przesądzającej, iż przedmiotowa hala nie była użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem,

Mając powyższe na względzie Sąd, działając w oparciu o przepis art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca dopuścił możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jedynie w ograniczonym zakresie, wyjaśniając w powołanym powyżej przepisie, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak podniesiono w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006, Nr 5, poz. 145, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Skoro stwierdzony stan faktyczny nie budził wątpliwości, i jednoznacznie wskazywał na fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie było podstaw do uczynienia zadość żądaniu skarżącej i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły również wysokość kary. Jak uprzednio wskazano, zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, do obliczenia wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania stosowało się odpowiednio art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f powołanej powyżej ustawy, przy uwzględnieniu treści załącznika do ustawy Prawo budowlane, karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), tj. 10 x (s) x (k) x (w). W oparciu o powyższy. wzór, organy prawidłowo obliczyły wysokość kary na kwotę (...) zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) należącego do kategorii XVIII wynosi 10, a współczynnik wielkości (w) dla obiektu o kubaturze powyżej 10.000 nr wynosi 2,5 (kubatura przedmiotowego obiektu wynosi (...) m). W związku z tym, wysokość kary wyniosła 10 x 500 x 10 x 2,5 = (...) zł.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyjaśnić należy, że był on bezpodstawny. Sąd podkreśla, że przepis art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej definiuje działalność gospodarczą jako zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Natomiast przepis art. 85a ustawy Prawo budowlane stanowi, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Równocześnie art. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Zatem przepis art. 85a ustawy Prawo budowlane odnosi się do działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie określonym w art. 1 powołanej powyżej ustawy, a nie wszystkich przedsiębiorców prowadzących jakąkolwiek działalność gospodarczą. Przepis art. 85a ustawy Prawo budowlane i wskazane tam przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mogą bowiem stanowić tarczy ochronnej dla samowoli budowlanej i ich sprawców, gdyż byłoby to zaprzeczeniem woli ustawodawcy – ratio legis tych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2755/12, Baza NSA). Ponieważ skarżąca nie jest przedsiębiorcą w branży budowlanej, gdyż nie wykonuje żadnego rodzaju działalności, o której mowa w art. 1 ustawy Prawo budowlane, a przeprowadzona kontrola dotyczyła samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie była zaś kontrolą działalności gospodarczej przedsiębiorcy w rozumieniu art. 85a ustawy Prawo budowlane, w przedmiotowej sprawie nie można było skutecznie podnieść zarzutu naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Podsumowując podjęte powyżej rozważania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia skarżącej kary z tytułu przystąpienia do użytkowania hali magazynowej wysokiego składowania wraz zapleczem socjalnym przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec powyższego zaskarżona odpowiadała prawu, a wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi