Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1317/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania C. F. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], stwierdzającej, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmawiającej stwierdzenia jej nieważności ze względu na znaczny upływ czasu – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...] zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki i udzielił A. M. i D. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w M.

Następnie Wojewoda [...] po rozpoznaniu wniosku C. F. stwierdził, że ww. decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1996 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na znaczny upływ czasu.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazał, że działki C. F. nr ewid. [...],[...] i [...] nie są objęte projektem zagospodarowania terenu (zob. projekt zagospodarowania, rys. nr 1). Nie można precyzyjnie określić, w jakiej odległości od ww. działek należących do skarżącego została usytuowana sporna inwestycja, jednakże analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl. wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 191 m, od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 231 m, zaś od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 257 m.

Zdaniem organu, mając na uwadze przedstawione powyżej usytuowanie spornej inwestycji, działki nr ewid. [...],[...],[...] należące do C. F., nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działek nr ewid. [...],[...],[...]. W ocenie organu skarżący może bez przeszkód zagospodarować działki, będące jego własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Ponadto działki należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

W kwestii dojazdu do działki nr [...] organ wyjaśnił, że fakt dojazdu do tej działki przez części działki nr ewid. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, nie wpływa na ograniczenie w możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...],[...],[...], w związku z realizacją spornej inwestycji. Ponadto, jak wynika z pisma Urzędu Gminy C. z dnia 30 marca 2017 r., znak: [...], "Działka nr [...] położona w M., posiada dostęp do drogi publicznej ul. A. K., poprzez drogi wewnętrzne, administrowane przez Gminę C. tj. ul. M., ul. S. oraz ul. J. (...) W stosunku do części działki nr [...] położonej w M. zajętej pod drogą ul. J. toczy się z wniosku Gminy C. przed Sądem Rejonowym w Ż., Wydział I Cywilny postępowanie sądowe o nabycie własności w drodze zasiedzenia (sygn. akt: [...])."

Podsumowując, organ II instancji stanął na stanowisku, że działki nr ewid. [...],[...],[...] należące do C. F. nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia -z wniosku C. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1996 r., ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania, więc jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. F., zarzucając jej naruszenie:

- art. 28 k.p.a., poprzez niezastosowanie go w przedmiotowej sprawie, pomimo, iż decyzja wobec której wszczęto postępowanie nieważnościowe została wydana przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc w okresie sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane wprowadzającej pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż teren objęty dojazdem do nieruchomości, na której buduje się obiekt nie wchodzi w skład obszaru oddziaływania nieruchomości i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżącemu brak przymiotu strony w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem skarżącego skoro decyzja jest sprzed daty wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego, wprowadzającej zawężone pojęcie strony tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., to ustalenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony winno być oparte na treści art. 28 k.p.a.

Skarżący podniósł, że toczące się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia części nieruchomości skarżącego o nr [...], po której wytyczono dojazd z drogi publicznej do działki na której zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę miał powstać budynek nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji nie dysponował tytułem prawnym do tej działki nr [...]. Zatem nieruchomość inwestora posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomość skarżącego, a w konsekwencji oznacza, to że w świetle treści art. 28 k.p.a. skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu unieważniającym.

Dalej podniesiono, że działka [...] nie jest drogą publiczną lecz działką, na której położony jest budynek skarżącego, przy czym przejazd pojazdów po tejże nieruchomości stanowi niebezpieczeństwo zarówno dla skarżącego jak i jego rodziny jak również stojącego na działce [...] domu mieszkalnego. Zaś skarżący nie wyrażał zgody aby dojazd do domów przy ul. M. i S. w M. odbywał się po jego nieruchomości.

W ocenie skarżącego jego nieruchomość nr [...] jest położona w obszarze oddziaływania obiektu, a co za tym idzie także w oparciu o treść art 28 ust. 2 Prawa budowlane skarżącemu przysługuje status strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018r. uchylająca decyzje Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i umarzająca wszczęte na wniosek C. F. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...] zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki i udzielającej A. M. i D. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w M.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania).

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11).

W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony C. F. jest prawidłowa.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi należy wskazać, że przymiot strony w postepowaniu nadzorczym słusznie został przez organ oceniony w świetle art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, bowiem aby postępowanie mogło być wszczęte musi on istnieć w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, który C. F. złożył po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane w lipcu 2003r.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego są -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

C. F. swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności działek nr ew. [...],[...], a zwłaszcza działki nr ew. [...], której , jak wynika z ustaleń organu, fragment stanowi ul. J.- drogę wewnętrznej przez którą wraz z ul. M. i ul. S. ( własność Gminy) odbywa się faktyczny dojazd z nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę do drogi publicznej ul. A. K.

Pozostaje natomiast okolicznością niewątpliwą, że taki dostęp do drogi publicznej nie został ustalony w decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1996r., a więc stan ten należy oceniać w kategorii stanu faktycznego, a nie stanu usankcjonowanego prawnie , zwłaszcza decyzją o pozwoleniu na budowę. Faktu tego nie zmienia oddalony przez Sąd powszechny wniosek Gminy C. o zasiedzenie części działki nr ew. [...] (sygn. akt: [...]).

Analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że działki C. F. nr ewid. [...],[...] i [...] nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Dopiero analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl. wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 191 m, od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 231 m, zaś od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 257 m.

Faktu pozostawania nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania nie można skutecznie poszukiwać w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ani w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę ani aktualnych na datę orzekania przez organ.

Realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych).

Z przepisu § 14 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych ( Dz.U z 1995 Nr 10, poz. 46), który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce nr ew. [...]. ( ani innych należących do skarżącego). Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W oparciu o treść ww. unormowania można dokonać analizy projektu zagospodarowania terenu - pod kątem zapewnienia projektowanemu obiektowi budowlanemu odpowiedniego dojścia i dojazdu do drogi publicznej - na etapie postępowania co do istoty sprawy.

Ewentualne naruszenie § 14 ww. rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, może przesądzać o wadliwości decyzji, ale nie o interesie prawnym skarżącego w kwestionowaniu decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1996 r.

Argumentacja, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], przez którą odbywa się faktyczny dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ochrony swoich praw skarżący może poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed Sądem powszechnym , ale faktyczne korzystanie z jego nieruchomości należy oceniać wyłącznie w kontekście interesu faktycznego, a nie prawnego statuującego jego legitymacje do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1996 r.

W ocenie Sądu należy wiec podzielić stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego) w kwestionowaniu decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1996 r.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to na osobie domagającej się wszczęcia postępowania przez organ spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżący winien więc wskazać przepis prawa materialnego , będący źródłem jej uprawnień, czego nie uczynił ani przed organami prowadzącymi postępowanie nadzorcze ani przed Sądem( vide wyrok NSA II OSK 1572/09).

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).