Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 732/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 29 art. 40 par. 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. H. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 495/14 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] października 2013 r., nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz S. H. kwotę 1230 zł (tysiąc dwieście trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. C. kwotę 530 zł (pięćset trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 16 października 2014r. (sygn. akt II SA/Gl 495/14), oddalił skargę S.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., Prezydent Miasta K. na podstawie art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym na działce nr [...], k.m. [...], obręb Dz. Ś., przy ul. [...] i [...] w K. W decyzji określono dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym, m. in.: szerokość elewacji frontowej od strony ulicy [...] - 41,80 m, od strony ulicy [...] - 22,50 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od ulicy [...] i [...] - 28,25 m; geometrię dachu – dach płaski z attyką. Określono nadto warunki i wymagania w zakresie ładu przestrzennego, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, a także dołączono załączniki: mapę zasadniczą z granicami terenu inwestycji w skali 1:500 oraz wyniki analizy.

Organ podał, że w trakcie prowadzonego postępowania dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień wynikających z przepisów art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 u.p.z.p., tj.: Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K., Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K. oraz [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto, w trakcie postępowania zebrano i uwzględniono dodatkowe dowody wyjaśniające dla sprawy, tj.: pismo Biura Konserwatora Zabytków UM K. z dnia [...] lutego 2013 r. i warunki w nim zawarte, które należy uwzględnić z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej inwestycji z zabudową ujętą w gminnej ewidencji zabytków przy ul. [...] i ul. [...] oraz bliskie sąsiedztwo z zabytkową zabudową przy ul. [...] i [...] wpisaną do rejestru zabytków oraz cennym kompleksem zabudowy Domu [...] przy ul. [...]; oraz pismo Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] czerwca 2013r. zezwalające na odstępstwo od przepisów art. 43 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260).

Zdaniem organu planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p., gdyż: istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (dojazd i dojście) i ul. [...] (dojście), projektowane i istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (bonitacja gruntu B), a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. ustawą o drogach publicznych, ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), co wykazane zostało w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Spełnienie powyższych warunków, w myśl przepisów art. 64 i 56 u.p.z.p., obliguje organ do wydania przedmiotowej decyzji.

Całkowita wysokość projektowanego budynku nie przekroczy wysokości budynków położonych w najbliższym sąsiedztwie tj. kompleksu zabudowy Domu [...] oraz budynku przy ul. [...] i wyniesie 28,25 m. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że wprawdzie wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku od strony ulic [...] i [...] nie będzie kontynuacją wysokości elewacji frontowej istniejącego budynku przy ul. [...], ale jej wartość znajduje odzwierciedlenie w wysokości elewacji frontowej zabudowy występującej na analizowanym obszarze. Ponadto, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z dnia [...] września 2013 r. poinformował, że zabudowa przy ul. [...] i [...] w K., nie jest wpisana do rejestru zabytków oraz nie jest ujęta w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W związku z powyższym, uwzględniono żądanie inwestora zawarte w jego piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie wysokości projektowanego budynku. Zabudowa analizowanego obszaru (kwartału zwartej zabudowy śródmiejskiej) charakteryzuje się niewielkim zróżnicowaniem w zakresie wysokości elewacji frontowej od 1 do 2 kondygnacji). Jednak w analizowanym obszarze występują wyjątki od opisanej powyżej reguły, tj. Dom [...] oraz budynek przy ul. [...]. W związku z powyższym, wysokości elewacji frontowej zawierają się w przedziale wartości od 3,0 m do 29,62 m (Dom [...] - stanowiący dominantę wysokościową na analizowanym obszarze). Z uwagi na narożne położenie wnioskowanej działki u zbiegu ulic [...] i [...] nie ma możliwości ustalenia wysokości elewacji frontowej od obu ww. ulic zgodnie z przepisami § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej Rozporządzenie). Ustalenie tego parametru ma indywidualny charakter, zgodnie z przepisem § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Uwzględniając występujące na analizowanym obszarze dominanty wysokościowe, tj. Dom [...] oraz budynek przy ul. [...], organ ustalił wysokość elewacji frontowej od obu ulic o wartości 28,25 m, jako kontynuację występujących na analizowanym obszarze wyjątków, gdyż tak przyjęta wysokość mieści się w przedziale wartości tego parametru na ww. obszarze (od 3 m do 29,6 m).

Odnosząc się zaś do zarzutów współwłaścicieli działki sąsiedniej nr [...], organ wyjaśnił, że poruszone przez stronę kwestie rozwiązań technicznych planowanego obiektu, jego wpływu na sąsiednie budynki, nasłonecznienia istniejącej zabudowy oraz związane z tym ewentualne wyłączenia z użytkowania niektórych mieszkań będą przedmiotem analizy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Działka inwestycyjna nie jest też obciążona służebnością przejazdu, a sąsiednia posesja posiada bezpośredni dostęp do ul. [...].

Odnośnie zarzutu A.C. co do sposobu doręczeń pism za pośrednictwem operatora pocztowego, stronie posiadającej adres zamieszkania za granicą w trybie art. 40 § 5 k.p.a., organ podał, że powiadomił B.S. zamieszkałą w N. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz wezwał odrębnym pismem do wskazania pełnomocnika w kraju do doręczeń wraz ze stosownym pouczeniem. Adresatka odebrała osobiście owe pisma w dniu [...] kwietnia 2013 r. i pozostawiła je bez odpowiedzi, nie wskazując właściwego pełnomocnika do doręczeń w kraju. W związku z powyższym pozostawiono wszelkie pisma dotyczące przedmiotowego postępowania w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Odnosząc się do uwag B.Ż., występującej w imieniu zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...], organ wyjaśnił, że rozwiązania techniczne wynikające z wpływu realizacji nowego obiektu na sąsiednie budynki będą badane na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Nadmieniono również, że odtworzenie zniszczonej elewacji w ramach projektowanego obiektu nie znajduje uzasadnienia z uwagi na informację zawartą w piśmie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że przeznaczony do rozbiórki budynek przy ul. [...] i [...] w K., nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest ujęty w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Odwołania od powyższej decyzji złożyły w odrębnych pismach S.H. oraz H.C. – współwłaścicielki działki sąsiedniej nr [...], położonej przy ul. [...].

S.H. zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 i 4 Rozporządzenia, a także art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem odwołującej się, brak było podstaw do zastosowania odstępstwa w zakresie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż możliwe było odniesienie tego parametru do zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie, od strony ul. [...], bądź ul. [...], gdzie usytuowane są budynki o podobnej wysokości, jak obecnie istniejący. Bezpodstawne było odnoszenie wysokości zabudowy do budynków położonych w zupełnie innej części ulicy, czy też po przeciwnej stronie, jak to uczynił organ I instancji, a rozważania co do ładu przestrzennego należy odnosić do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją. Odwołująca się wskazała na obawę pozbawienia dopływu światła w jej budynku oraz zakłócenia w funkcjonowaniu kominów. Nadto skoro w bezpośrednim sąsiedztwie występują dachy dwuspadowe z lukarnami i taką geometrię posiadał budynek przeznaczony do rozbiórki, to brak było podstaw do określenia geometrii dachu jako płaskiego z attyką bez obligatoryjnego wskazania kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki – zgodnie z wymogami § 8 Rozporządzenia. Odwołująca się wskazała także na brak w decyzji wymagań w odniesieniu do kondygnacji podziemnej i podniosła, że projektowana inwestycja pozbawi dojazdu do oficyn na terenie jej działki.

H.C. zarzuciła z kolei naruszenie procedury administracyjnej, a to art. 107 § 1, art. 7, 77 i 80, art. 28, art. 40 § 5 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 i 3 i § 3 Rozporządzenia. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i wyjaśnienie okoliczności sprawy, pozbawienie udziału w postępowaniu współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] z uwagi na istniejącą wspólnotę mieszkaniową, wadliwe doręczenie korespondencji B.S. oraz doręczenie stronom niekompletnej decyzji (bez załącznika w postaci części graficznej analizy), co uniemożliwia weryfikację wyników tej analizy. Odwołująca się wskazała też na brak precyzyjnych zapisów w zakresie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przed wydaniem decyzji od 10 dni prowadzona już była sprawa o stwierdzenie zasiedzenia służebności przejazdu, co było podstawą zawieszenia postępowania do czasu jej prawomocnego zakończenia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło zawieszenia postępowania, zaś zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu obydwu odwołań, utrzymało decyzję w mocy.

Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i przytoczeniu treści art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym przepis art. 1 ust. 2 ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zachowanie ładu przestrzennego jest obowiązkiem organ, jednakże jego realizacja następuje poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście funkcji oraz parametrów wnioskowanego obiektu. Odnosząc się do zarzutów obu odwołań dotyczących parametrów planowanego obiektu, Kolegium wskazało, że organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy związane są treścią wniosku o wydanie takiej decyzji i co do zasady, nie mogą narzucać inwestorowi parametrów planowanego obiektu - tego typu warunki mogą wynikać wyłącznie z planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, z przesunięciem granic obszaru analizowanego w kierunku północnym celem dokonania analizy obiektów mieszczących się w kwartale ograniczonym ul. [...],[...] i [...].

Kolegium wyjaśniło, że kwestia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej regulowana jest przez § 7 Rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie inwestor planował budowę obiektu o wysokości elewacji frontowej 28,25 m. Zadaniem organów było zbadanie, czy obiekt o takiej wartości elewacji frontowej może powstać na działce nr [...]. Wysokość górnej krawędzi planowanego obiektu odbiega od wartości tego parametru dla obiektów położonych przy ul. [...] (15,6 m) oraz [...] (18,59 m), a więc obiektów na działkach sąsiednich, a także od średniej wartości tego parametru z obszaru analizowanego, która wynosi około 9 metrów. W ocenie Kolegium z powyższych powodów nie można było ustalić wysokości elewacji frontowej planowanego obiektu z uwzględnieniem norm z § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Wyliczając średnią organ pierwszej instancji uwzględnił wszelką zabudowę znajdującą się w granicach obszaru analizowanego, w tym także garaże i zabudowania gospodarcze usytuowane wewnątrz kwartału, w podwórzach, które znacząco wpływają na zaniżenie średniej. Natomiast budynki usytuowane od strony frontów działek, przylegające do ulic [...],[...] i [...] mają w zdecydowanej większości co najmniej 4 kondygnacje i elewacje frontowe o wysokości powyżej 13 metrów. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji było prawidłowe w kontekście Domu [...] oraz budynku przy ul. [...].

Odnosząc się do zarzutów dotyczących geometrii dachu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 8 Rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustała się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zatem im większe zróżnicowanie geometrii dachu budynków w obszarze analizowanym, tym większe możliwości wyboru ma inwestor, który wnosił o dach płaski otoczony attyką. W przedmiotowej sprawie, dachy płaskie występują w obszarze analizowanym, przy czym najwyższe budynki tj. Dom [...] przy ul. [...] oraz budynek przy ul. [...], posiadają właśnie dachy płaskie. W przypadku dachu płaskiego trudno mówić o układzie połaci dachowych, kalenicy oraz kącie nachylenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu S.H., Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z kilku decyzji, jakie inwestor musi uzyskać, by móc zrealizować i rozpocząć użytkowanie planowanego budynku. Kwestie związane z dostępem światła, sposobem prowadzenia prac, czy zabezpieczeniem obiektów sąsiednich w trakcie budowy, będą przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Odnośnie podniesionej w odwołaniu H.C. kwestii dostępu do drogi publicznej Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji nakazał w pkt VII pkt 1 tiret pierwszy zapewnienie osobom trzecim dostępu do drogi publicznej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają wskazania, w jaki sposób obowiązek ten należy zapewnić. Z tego względu zapis umieszczony w zaskarżonej decyzji nie może być uznany za sprzeczny z prawem. Co więcej, poprzez jego otwarty charakter, każde ograniczenie osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, będzie sprzeczne z zaskarżoną decyzją. Zatem taki zapis pozwala na możliwie najszerszą ochronę praw osób trzecich. Natomiast kwestia potencjalnej służebności, o której mowa w odwołaniu nie wpływa na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Kolegium uznało za bezzasadny zarzut nieuznania członków wspólnoty mieszkaniowej za strony. Każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny będzie mógł uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota.

Odnośnie zarzutu błędnego zastosowania przez Prezydenta Miasta K. przepisu 40 § 5 k.p.a., Kolegium wskazało, że doręczenie B.S. korespondencji było skuteczne, a organ miał obowiązek pozostawić w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, wszelkie następne pisma kierowane do tej strony.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku przesłania części graficznej analizy funkcji wraz z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego, Kolegium uznało, że jest zasadny. Jak wynika z wyjaśnienia organu, znajdującego się na 10 stronie decyzji, przyczyną tego zaniechania są znaczne rozmiary mapy oraz brak możliwości jej reprodukcji. Zdaniem Kolegium, tego typu działanie jest oczywiście niezgodne z treścią § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, stanowiącego, że wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wolą prawodawcy jest by organ wydający decyzję doręczył każdej ze stron taki załącznik, przez co winien usunąć przeszkody nie pozwalające na dokonywanie reprodukcji map, niezależnie od ich rozmiaru. Zdaniem Kolegium, wątpliwym jednak jest, by to naruszenie prawa wpłynęło na prawidłowość wydanej decyzji i skutkowało koniecznością jej uchylenia. Załącznik ten został sporządzony na wymaganej przez prawo kopii mapy. Jest on ponadto prawidłowo oznaczony i podpisany przez osobę, która podpisała zaskarżoną decyzję. Wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło na etapie sporządzania analizy, przed wystosowaniem do stron pisma z dnia [...] września 2013 r. informującego o zgromadzeniu materiału dowodowego. Strony nie zostały tym samym pozbawione możliwości zapoznania się z kopią mapy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku pouczenia stron o terminie i trybie wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że zarzut ten jest niezasadny wskazując na stronę 10 tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących osoby sporządzającej analizę funkcję Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 60 ust 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W przedmiotowej sprawie projekt decyzji przygotowany został przez K.W., wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Architektów, która sporządziła też analizę funkcji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła S.H., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji z przyczyn podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej, Kolegium błędnie przyjęło, że organ związany jest treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nie może go korygować, podczas gdy decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i wymaga uwzględnienia warunków z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Skarżąca ponowiła nadto zarzuty co do błędnego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskazała na brak określenia parametru z § 8 Rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, już na etapie ustalenia warunków zabudowy należało uwzględnić fakt, że projektowana inwestycja pozbawi możliwości dojazdu do oficyn usytuowanych na działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Uczestniczka postępowania H.C. w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. poparła skargę, ponawiając zarzuty naruszenia reguł procedury administracyjnej, podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wskazując na pominięcie wniosku o stwierdzenie zasiedzenia służebności z dnia [...] października 2013 r.

Wyrokiem z dnia 16 października 2014r. (sygn. akt II SA/Gl 495/14) WSA w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Zdaniem Sądu, spełnione zostały ustawowe przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania zgodnie z proponowanymi przez niego parametrami. Organy administracji należycie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a decyzje wyczerpująco umotywowały.

Według Sądu, nie jest naruszeniem prawa sporządzenie analizy przestrzennej przez architekta lub urbanistę, będącego równocześnie autorem projektu decyzji na zlecenie organu, bowiem osoba legitymująca się odpowiednią wiedzą fachową daje rękojmię należytego zbadania przesłanek na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd przychylił się do oceny organów, że w niniejszej sprawie nie było możliwe wyznaczenie wysokości zabudowy zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przez działki sąsiednie należy bowiem rozumieć nie tylko nieruchomości bezpośrednio przyległe, jak uważa skarżąca, lecz wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Wniosek taki wynikać ma wprost z użycia w tym przepisie liczby mnogiej ("działki sąsiednie"), lecz także treści ust. 3 tego przepisu, gdzie mowa jest o tworzeniu uskoku przez wysokość zabudowy.

Zdaniem Sądu, nie ma prawnego znaczenia podnoszona przez skarżącą kwestia, że budynek przy ul. [...], położony jest po przeciwnej stronie drogi. Oba budynki położone są bowiem w obszarze analizowanym. Ustalenie niższej wysokości nie podpada zaś pod przesłanki ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich. Podnoszona w skardze obawa o pozbawienie dopływu światła dziennego i zakłócenie funkcjonowania kominów podlega badaniu na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę.

Sąd wyjaśnił także, iż sposób zapisywania ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. oraz § 2 pkt 7 tego rozporządzenia, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się przez określenie m. in. warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z mediów i dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się w sposób szczegółowy takich wymogów, lecz przez powtórzenie zapisów rozporządzenia, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Kwestia ta dotyczy również służebności drogowej. Stąd też proces cywilny nie stanowi w ocenie Sądu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Sąd negatywnie ocenił także zarzut naruszenia § 8 ww. rozporządzenia. Organ, zgodnie z wnioskiem inwestora i w oparciu o wyniki analizy, określił bowiem geometrię dachu jako dach płaski, a w obszarze analizowanym występują budynki o takowych dachach, w tym oba najwyższe.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia reguł procedury administracyjnej Sąd wyjaśnił, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stanowiska organów obydwu instancji zostały też obszernie i wnikliwie uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Możliwość podniesienia zarzutu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przysługuje zaś stronie pozbawionej możliwości udziału w postępowaniu, skarżące uczestniczki nie mogą zatem skutecznie podnieść zarzutu niedoręczenia korespondencji B.S.

W kwestii niedoręczenia stronom załącznika graficznego do decyzji organu I instancji w postaci wyników analizy, składającej się z części graficznej, Sąd podzielił pogląd Kolegium, że naruszenie tego rodzaju nie jest naruszeniem art. 109 § 1 kpa, które należy kwalifikować w kategoriach uchybienia regułom procedury administracyjnej, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyły S.H. i A.C., obie zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

S.H., powołując podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art.6 ust 2 pkt 2, 59 i 61 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachowane zostały wymagania odnośnie lądu przestrzennego; § 7 ust. 1 i 4 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie możliwym było określenie innej wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej niż to wynika z ust. 1 § 7 ww. rozporządzenia; oraz § 8 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie możliwym było pominięcie wytycznych odnośnie ustalenia geometrii dachu.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła wyrokowi, że wynika z niego, iż za politykę przestrzenną odpowiada inwestor, nie organy. Tymczasem wniosek powinien być przeanalizowany pod kątem jego zgodności z przepisami obowiązującego prawa i dopiero po wykazaniu zgodności uznany za prawidłowy lub nieprawidłowy. Zdaniem skarżącej proponowany budynek burzy panujący w obrębie ulic [...] i [...] ład przestrzenny. Powołała się na wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r, sygn. akt II OSK 1424/09, z którego wynika, iż pogłębianie zróżnicowania terenu jest niezgodne z naczelną zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Oznaczać ma to, że wadliwa jest taka wykładnia art 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą przepis ten upoważnia do wydania wnioskowanej przez stronę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy już przy obecności jednej tylko działki sąsiedniej spełniającej kryteria.

Skarżąca zarzuciła błędy w rozumowaniu polegające na wykluczaniu budynków zaniżających średnią wysokość na rzecz budynków tę średnią zawyżających. Podniosła, że w bezpośrednim sąsiedztwie budynku nie znajdują się inne, o podobnej wysokości. Nadto wybudowanie budynku mającego wysokość znacznie odbiegającą od wysokości budynków istniejących w sąsiedztwie, w tym budynku przy ul. [...], może go pozbawić dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych położonych na niższych kondygnacjach oraz spowodować zakłócenia w funkcjonowaniu istniejących kanałów kominowych wentylacyjnych i spalinowych w ścianie budynku przy ul. [...] - co należało uwzględnić już na etapie wydania zaskarżonej decyzji. Wysokość projektowanego budynku sprawi, że wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zostanie zamknięta pierzeja ul. [...] i [...], co zburzy lad przestrzenny w obrębie zabytkowej części miasta.

W kwestii geometrii dachu skarżąca wskazała, iż w bezpośrednim sąsiedztwie występują dachy dwu spadowe z lukarnami. Także budynek przeznaczony do rozbiórki wyposażony jest w dach dwuspadowy. Tym samym zdaniem strony projektowana inwestycja, aby wpisywała się w zabytkową zabudowę, a tym samym, aby zachować ład przestrzenny winna mieć dach dwuspadowy.

Zdaniem skarżącej inwestycja pozbawić ma także możliwości dojazdu do oficyn usytuowanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...], co powinno być wzięte pod uwagę już na etapie określenia warunków zabudowy.

A.C., powołując podstawy kasacyjne z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa - braku uwzględnienia charakterystycznych cech zabudowy, co powinno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy została prawidłowo wydana i doręczona pomimo niezałączenia do niej załącznika w postaci części graficznej analizy architektoniczno-urbanistycznej, stanowiącej integralną jej część; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej poprzez całkowite pominięcie, iż korespondencja skierowana do uczestniczki postępowania B.S., w tym pouczenie o konsekwencjach nieustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju powinno nastąpić przez inne upoważnione osoby lub organy, w tym przypadku w postaci właściwych miejscowo konsulów; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji powinna być uwzględniona z uwagi na stwierdzenie uchybień dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w K.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw z art. 28 i 29 k.p.a. polegające na uznaniu, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K., jest stroną postępowania, co pozbawia współwłaścicieli nieruchomości gruntowej interesu prawnego, a co za tym idzie statusu strony w postępowaniu; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 29, art. 40 § 5 k.p.a. i art. 10 k.p.a., polegające na uznaniu, iż nieprawidłowe zawiadamianie uczestniczki postępowania B.S. o toczącym się postępowaniu i nieprawidłowe doręczanie jej decyzji w postępowaniu przed organami l instancji, jak i II instancji, nie stanowi istotnego naruszenia prawa procesowego; art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie braku przesłania skarżącej kompletnej decyzji Prezydenta Miasta K., a mianowicie bez części graficznej analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego i całkowite pominięcie tego zarzutu przez SKO i Sąd I instancji; oraz art.134 p.p.s.a. poprzez niewyjście poza granice skargi i powołaną podstawę prawną a tym samym zaniechanie faktycznej kontroli zapadłych rozstrzygnięć.

Skarżąca podniosła, iż wyznaczenie wysokości zabudowy zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia było możliwe. W kwestii załącznika w postaci części graficznej analizy architektoniczno-urbanistycznej skarżąca argumentowała, iż do organu odwoławczego nie należy ocena, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Przywołuje przy tym dominujący w doktrynie pogląd, iż wystarczy samo stwierdzenie, że uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji pomiął to, że strony nie miały możliwość zapoznania się z owym załącznikiem.

Oprócz powyższego, Sąd dopuścić się miał naruszenia przepisów postępowania poprzez uznanie, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K., jest stroną postępowania, co pozbawia współwłaścicieli nieruchomości gruntowej interesu prawnego, a co za tym idzie statusu strony w postępowaniu. Zindywidualizowany interes prawny mieszkańców wiązać się ma, zdaniem skarżącej, z wpływem projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na konkretne lokale mieszkalne. Skarżąca zarzuciła także Sądowi, iż ten zupełnie ową kwestią pominął. Nadto Sąd pominął, iż korespondencja do uczestniczki postępowania, B.S. powinna być kierowana przez upoważnione osoby lub organy np. w postaci właściwych miejscowo konsulów. Nieprawidłowe zawiadamianie uczestniczki postępowania o toczącym się postępowaniu i nieprawidłowe doręczanie jej decyzji stanowi istotne naruszenie prawa procesowego. Dla skorzystania z art. 40 § 5 k.p.a. niezbędne jest prawidłowe doręczenie stronie pierwszego pisma w sprawie wraz ze stosownym pouczeniem, co nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Nadto w rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia skarg kasacyjnych pozwala na zrekonstruowanie pełnej treści tych zarzutów i uznanie, że skarżące kasacyjnie uważają, iż sąd administracyjny pierwszej instancji konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli, której przedmiotem jest decyzja administracyjna, nieprawidłowo odczytał i zastosował normy zawarte we wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisach prawa materialnego. Takie zrekonstruowanie treści zarzutów pozwala na ich merytoryczne rozpoznanie. Zresztą niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej i brak wyraźnego połączenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutami naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie stanowiłoby w niniejszej sprawie przeszkody do merytorycznego rozpoznania tych zarzutów (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006r., SK 63/05, OTK-A 2006r., nr 8, poz. 108).

Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zasługują one uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w nich zarzuty należy podzielić.

Po pierwsze bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej A.C. dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy te nie były stosowany przez Sąd I instancji. Co więcej bezzasadność naruszenia tych przepisów wynika również z nieusprawiedliwionych zarzutów naruszenia art. 28, art. 29, art. 40 § 5 k.p.a. i art. 10 k.p.a. oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 109 k.p.a. Otóż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zasadnie organy administracyjne uznały Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w K. za stronę postępowania administracyjnego. Fakt ten w żaden sposób nie pozbawił współwłaścicieli nieruchomości gruntowej tworzących ową Wspólnotę przysługujących im indywidualnie interesów prawnych, a co za tym idzie ewentualnie statusu strony w postępowaniu. Kwestie te należy jednak rozpatrywać jednostkowo w zakresie indywidualnie wykazywanego przez poszczególne osoby interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu administracyjnym.

Całkowicie błędny jest zarzut naruszenia art. 28 i art. 29 k.p.a. mający polegać na uznaniu, iż nieprawidłowo zawiadomiono uczestniczkę B.S. o toczącym się postępowaniu i nieprawidłowym doręczeniu jej decyzji organu l instancji, jak i II instancji. Wskazana osoba prawidłowo została uznana przez organy administracyjne, właśnie na podstawie art. 28 i art. 29 k.p.a., za stronę postępowania administracyjnego. Nie budzi to wątpliwości i świadczy wprost o oczywistej bezzasadności tego zarzutu. B.S. została prawidłowo zawiadomiona o toczącym się postępowaniu i pouczona o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 40 § 4 i 5 k.p.a., z których nie skorzystała. Nie wykazała również żadnego przejawu aktywności lub zainteresowania tymże postępowaniem administracyjnym. Nie można zmusić strony postępowania do aktywnego w nim udziału, ani też oczekiwać, że każda strona postępowania administracyjnego będzie przejawiała taką aktywność. Taka pasywność strony postępowania nie może również prowadzić do zablokowania prowadzenia postępowania, które zgodnie z ogólną zasada wyrażoną w art.12 k,p.a. powinno być prowadzone szybko.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym kwestie związane z uczestniczeniem w postępowaniu administracyjnym wiążą się wyłącznie z indywidualnym interesem prawnym poszczególnych osób pominiętych w takim postępowaniu, którym służą stosowne środki prawne służące naprawie tej sytuacji np. wniosek o wznowienie postępowania w trybie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W żaden sposób nie wynikają jednak one z interesu prawnego skarżącej, ani nie są z nim związane. Tym samym skarżąca kasacyjnie A.C. nie mogła się na powyższe kwestie skutecznie powoływać w skardze kasacyjnej.

Zarzutu naruszenia przepisów art. 10 k.p.a. nie sposób uznać za usprawiedliwiony, gdyż nie pozwala Sądowi ocenić ewentualnego naruszenia prawa w tym aspekcie. Przepis art. 10 k.p.a. dzieli się na trzy paragrafy. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r., I OSK 718/14, LEX nr 1511161). Skarga kasacyjna sporządzona przez fachowego pełnomocnika ma zapewniać, że spełniać ona będzie formalne wymogi stawiane dla tego typu środka zaskarżenia. Brak precyzyjnego wskazania przepisu, którego naruszenia podniesiono w skardze kasacyjnej w praktyce uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie tego zarzutu.

Z tych samych powodów nie można uznać na usprawiedliwiony zarzut S.H. naruszenia art.59 u.p.z.p., który dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne (cztery ustępy i dwa punkty).

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. oraz w zw. z § 9 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia, gdyż wymogi wynikające z tych przepisów zostały spełnione. W szczególności decyzja organu I instancji zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy. Naganny fakt, iż stronie nie doręczono wraz z decyzją wymaganych prawem załączników, nie oznacza naruszenia wskazanych wyżej przepisów, lecz stanowi uchybienie procesowe – na co słusznie wskazywał w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji. W konsekwencji skarżący powinien był wykazać, czego nie uczynił, w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.

Po drugie podzielić należy zarzuty skarg związane z naruszeniem art.61 ust.1 w zw. z art. 1 ust.2 pkt 1, art.2 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z § 7 ust. 1 i 4 oraz § 8 Rozporządzenia. Na wstępie podkreślić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter konstytutywny i w sposób władczy określa warunki zabudowy poprzez ustalenie jej granicznych parametrów i podstawowych wymogów. Oczywiście organy administracyjne prowadzą postępowanie mając na uwadze dane wyjściowe podane w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jednak to one działając w zakresie przysługującego im imperium weryfikują dopuszczalność planowanej inwestycji i ustalają parametry planowanego obiektu. Organy administracyjne mają obowiązek przestrzegać zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz chronić wskazane tam wartości, zarówno w procedurach planistycznych, jak i w ramach ustalania warunków zabudowy. Taka podstawową zasadą mającą zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudowy jest zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art.61 u.p.z.p. Jej realizacja służy także ochronie wartości jaką jest zapewnienie ładu przestrzennego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zachowanie ładu przestrzennego następuje poprzez poprawną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. "Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym, należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne." – wyrok NSA z 13.02.2014r., sygn. II OSK 2213/12

Zachowanie ładu przestrzennego, stanowiącym ratio legis art. 61 u.p.z.p., a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu, jest więc nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy i wymaga stwierdzenia kontynuacji funkcji, sposobu zagospodarowania oraz szczegółowej analizy parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ono podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) daleko idące wymagania. Ustalenie stopnia wspomnianej kontynuacji możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do obiektów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora.

Podstawowy spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowego zastosowania § 7 ust.4 i § 8 Rozporządzenia. Otóż zasadą wedle § 7 ust.1-3 Rozporządzenia jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Zatem unormowanie zawarte w ust. 4 § 7 Rozporządzenia jest dopuszczalne, lecz musi być traktowane jako wyjątek. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy.

Wykładnia zwrotu "przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących wysokości obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym, lecz prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1-3 Rozporządzenia (dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej ustalonej na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż oznacza ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Dopiero gdy nie ma możliwości wyznaczenia w sposób konkretny lub w określonych przypadkach określenia parametru wysokości od – do zgodnie z zasadą tj. jako przedłużenie zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust.1), to przyjmuje się średnią wysokość występująca w obszarze analizowanym (§ 7 ust.3), a gdy dopiero wyjątkowo dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości (§ 7 ust.4), jeżeli taka konieczność wynika z analizy, a więc musi to być szczegółowo uzasadnione i odnosić się de facto do przesłanek wyznaczania wysokości we wcześniejszych przepisach. W niniejszej sprawie, mając na uwadze ustalony stan faktyczny wynikający także z przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie można wykluczyć zastosowania do określenia wysokości planowanego obiektu § 7 ust.4 Rozporządzenia. Działka inwestora jest działka narożną, a wysokość obiektów istniejących na sąsiednich działkach tworzy uskok (przy ul. [...] jest to 15,6 m, a przy ul. [...] jest to 18,59 m). Jednak średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym wynosi tylko 9 m (wysokość znacznie niższa od wysokości obiektów istniejących na sąsiednich działakach, co uzasadniałoby możliwość zastosowania wyjątku z § 7 ust.4 Rozporządzenia. Taki wyjątek musi jednak przestrzegać zasadę dobrego sąsiedztwa oraz wartość ochrony jaką jest ład przestrzenny. Tym samym stosując ów wyjątek dopuszczalne byłoby odniesienie tego parametru do wysokości budynku przy ul. [...] lub budynku przy ul. [...], wyznaczenie wysokości nowego budynku pomiędzy wysokościami tych budynków albo zastosowanie zróżnicowanej wysokości obiektu orientowanej odpowiednio do pierzei ulic [...] oraz [...]. Natomiast żadnego uzasadnienia nie znajduje wyznaczenie wysokości nowego obiektu, jako wyjątku z § 7 ust.4 Rozporządzenia, na poziomie 28,25m, która ponad 3 krotnie przewyższa średnią dla obszaru analizowanego i o prawie 10 m wysokość sąsiedniego budynku przy ul. [...], wprowadzając tym samym dysharmonię w układzie przestrzennym. W szczególności uzasadnieniem takim nie może być odniesienie się do wysokości obiektów wprawdzie znajdujących się w obszarze analizowanym, ale nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, które nadto same stanowią dominanty urbanistyczna w stosunku do istniejącej zabudowy kwartału wyznaczonego ulicami [...],[...],[...] i placem [...] w K. Wprowadzenie możliwości budowy tak wysokiego budynku wprowadzałoby w tym obszarze kolejną dominantę zakłócając istniejący ład przestrzenny oraz naruszając tym samym ową prawem chronioną wartość. Nie sposób jednak przyjąć, że racjonalny prawodawca nakazywałby pominięcie w analizie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działce objętej wnioskiem, jeśli taka zabudowa już istnieje.

Odnośnie § Rozporządzenia podnieść należy, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tym samym ustalona przez organ geometria dachu musi być odpowiednia i jej wybór wymaga chociażby krótkiego uzasadnienia. Fakt, że w obszarze analizowanym dachy płaskie mają najwyższe budynki nie oznacza, że jest to odpowiednie nawiązanie dla geometrii dachu planowanego budynku, który powinien być znacząco niższy.

W konsekwencji uzasadniony jest zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2013 r., nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej uwagi prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie.

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

O kosztach w pkt III i IV wyroku orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.