Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1157/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 193, art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 106 § 3, art. 183, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.28 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 60/13 w sprawie ze skargi B. K. na zarządzenie Wójta Gminy T. z dnia [...] 2011 r., nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od Wójta Gminy T. na rzecz B. K. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 60/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę B. K. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem [z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej zarządzenie z [...] 2011 r.)], Wójt Gminy [...] (dalej Wójt), na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ([j.t.] Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso), po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty, odwołał z dniem 6 grudnia 2011 r. B. K. (dalej skarżąca) ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] (dalej GZS bądź Zespół Szkół), bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Wójt stwierdził, że z uwagi na ilość i ciężar zarzutów wobec skarżącej, zachodzą przesłanki do odwołania jej ze stanowiska dyrektora GZS na zasadach określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, tj. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, gdyż dalsze zajmowanie przez tę osobę stanowiska dyrektora grozi paraliżem organizacyjnym placówki oświatowej i budzi poważne wątpliwości co do możliwości prawidłowego wykonywania zadań przez tę placówkę.

Uzasadniając podjęty akt Wójt przypomniał, że zarządzeniem z [...] 2010 r. nr [...] powierzył z dniem 1 września 2010 r. skarżącej stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] [winno być ...]. Niemal z dniem objęcia tego stanowiska powstał konflikt między dyrektorem a częścią pracowników dotyczący sposobu przyznania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli. Wprawdzie do kompetencji dyrektora szkoły należało przyznawanie tych dodatków, jednak z zachowaniem zasad przepisów prawa miejscowego, tj. obowiązującej wówczas uchwały z dnia [...] 2009 r. nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków..., która nie dawała podstaw do powoływania jakiejkolwiek komisji do składania propozycji dyrektorowi w zakresie przyznawania dodatków motywacyjnych. Organ wyjaśnił, że zarzewiem konfliktu była decyzja dotycząca przyznania nagród dyrektora z okazji Dnia Edukacji Narodowej, na mocy której skarżąca przyznała z naruszeniem zasad współżycia społecznego i przepisów uchwały z dnia [...] 2005 r. nr [...] Rady Gminy [...], nagrody m.in. byłej dyrektor I. S., w stosunku do której były podejrzenia dopuszczenia się rażących nadużyć w związku z pełnioną funkcją, a także swemu mężowi – S. K. Po wstrzymaniu wypłaty nagród i po wezwaniu do złożenia stosownych wyjaśnień, Wójt zarządzeniem z dnia [...] 2010 r. nr [...] uchylił decyzję dyrektora GZS w części dotyczącej przyznania nagród tym osobom.

Kolejnym rażącym naruszeniem prawa przez skarżącą było ogłoszenie naboru na stanowisko sekretarza w GZS w czasie, gdy na tym stanowisku zatrudniona była inna osoba. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458 ze zm.) nabór ogłasza się tylko na wolne stanowisko, a okoliczność, że nie ma obowiązku ogłaszania naboru na stanowiska pomocnicze lub obsługi nie znaczy, że pracodawca nie może obsadzić tych stanowisk w drodze naboru, jednak taki nabór winien być prowadzony w oparciu o obowiązujące przepisy.

Podkreślono, że zwyczajem skarżącej stało się poświadczanie nieprawdy w składanych wyjaśnieniach ustnych i w dokumentach. I tak, pismem z 14 grudnia 2010 r. dyrektor poinformowała prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] (RIO) o wykonaniu części zaleceń pokontrolnych m.in. odnośnie prowadzenia akt osobowych, wypłaty wynagrodzeń i innych świadczeń pracownikom GZS (pkt 4 pisma). Zarządzona przez Wójta kontrola, przeprowadzona w dniach 3-10 stycznia 2011 r., ujawniła szereg nieprawidłowości w tym zakresie i poświadczenie nieprawdy odnośnie wykonania zaleceń pokontrolnych RIO. Dopiero pismem z 25 marca 2011 r. dyrektor GZS poinformowała Wójta, że "stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości ujęte w protokole z dnia 12 stycznia 2011 r. zostały wyeliminowane i podjęte działania naprawcze zapewniają prawidłowe funkcjonowanie jednostki", co również okazało się twierdzeniem nieprawdziwym, bo kontrola prowadzona przez Państwową Inspekcję Pracy w [...] (PIP) ujawniła szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki w zakresie stosowania przepisów prawa pracy i prawidłowego kształtowania stosunków międzyludzkich wśród pracowników przez dyrektora GZS. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne PIP, skarżąca stwierdziła, że "wniosek P. T. o dofinansowanie studiów z dnia 27.09.2010 r. nigdy nie został złożony, załącznik nr 3 księga korespondencji szkoły", lecz jest to oświadczenie nieprawdziwe, gdyż z oświadczenia M. T. wynika, że pismo w tej sprawie oddała osobiście pani dyrektor. Fakt ten został potwierdzony również w protokole kolejnej kontroli PIP (w dniach 22, 23, 24, 30 listopada i 1 grudnia 2011 r.). Zdaniem Wójta, z powyższego wynika jeszcze jeden niepokojący wniosek o fałszowaniu w GZS w [...] zapisów w księdze korespondencji szkoły, gdyż nie wszystkie pisma wpływające do jednostki były ewidencjonowane. Podsumowując ten fragment wywodów organ przyznał, że wprawdzie skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za zaniechania poprzedniego dyrektora GZS, jednak obowiązana była do uporządkowania stwierdzonych nieprawidłowości oraz do przestrzegania prawa w czasie pełnienia przez nią funkcji dyrektora.

Za kolejne istotne naruszenie prawa Wójt uznał wypowiedzenie umów o pracę z naruszeniem art. 30 § 4 Kodeksu pracy, tj. bez wskazania przyczyny wypowiedzenia stosunku pracy, co spowodowało, że Sąd zasądził od pozwanego GZS w [...] odszkodowanie na rzecz zwolnionych niezgodnie z prawem pracowników. O obowiązku wypłaty odszkodowań dyrektor powzięła wiadomość dnia 6 października 2011 r. i wówczas winna była złożyć wniosek do organu prowadzącego o dokonanie zmian w planie finansowym, jak to czyniła wielokrotnie w razie konieczności dokonania zmian. Wójt podnosił, że dla prawidłowości gospodarowania środkami finansowymi jednostki bez znaczenia jest to, czy obsługę finansową sprawują pracownicy jednostki, czy też podmiot zewnętrzny. Wszystkie sprawozdania finansowe, a także wnioski o dokonanie zmian w planie finansowym i projekt planu finansowego na rok 2011 dotyczące GZS w [...] były podpisane przez skarżącą, a zatem brak podstaw by twierdzić, że nie miała informacji w zakresie dysponowania środkami finansowymi jednostki. Na posiedzeniu Komisji Społecznej Rady Gminy w [...] dnia 24 października 2011 r., dyrektor wyjaśniła, "że w sprawie zwolnionych sprzątaczek nie dostała jeszcze nic z Sądu i nie wiadomo jak to będzie", choć z wyciągów z kont bankowych należących do osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania wynika, że dnia 19 października 2011 r. na ich konta dokonano wpłat gotówkowych należnych odszkodowań. Na pytanie organu prowadzącego dyrektor nie wyjaśniła, skąd pochodziły środki na ten cel, potwierdzając jedynie, że nie były to środki GZS, choć na tytułach wpłaty wpisano odmienną informację.

Następny zarzut Wójta dotyczył sprawy związanej ze zwolnieniem nauczyciela j. angielskiego – J. S., co stało się przyczyną konfliktów skarżącej z nauczycielami i rodzicami uczniów. W maju 2011 r. Wójt zatwierdził przedłożony przez dyrektor projekt arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2011/2012, z którego jednoznacznie wynikało, że dalsze zatrudnienie J. S. będzie niemożliwe na skutek zmniejszenia liczby oddziałów, a tym samym liczby godzin j. angielskiego. Od złożonego wypowiedzenia wskazana nauczycielka wniosła odwołanie do Sądu. W czasie sesji Rady Gminy [...] dnia 1 września 2011 r., przedmiotem której było m.in. rozpatrywanie skargi rodziców na dyrektora GZS, ujawniono okoliczności, w świetle których zachodziło podejrzenie, że arkusz organizacyjny na rok szkolny 2011/2012 został ułożony w ten sposób, by wykazać, że dalsze zatrudnienie J. S. było niemożliwe. W rozpatrywanej skardze podnoszono fakt braku współpracy między dyrektorem GZS i rodzicami, a atmosfera jaka towarzyszyła dyskusji w przedmiocie rozpatrzenia skargi ujawniła ostry konflikt w środowisku związanym z placówką oświatową. Rada Gminy uznała zasadność skargi rodziców. Odmienne było stanowisko w tej sprawie Kuratora Oświaty, który stwierdził, że "dyrektor szkoły po dokonaniu analizy wprowadziła z dniem 26.09.2011 r. zmiany w szkolnym planie nauczania". Po zwiększeniu przez organ prowadzący liczby godzin języków obcych, polecono dyrektor złożenie zwolnionej nauczycielce propozycji powrotu do pracy, czego nie uczyniła, natomiast zaproponowała radzie pedagogicznej rozdzielenie dodatkowych godzin j. angielskiego między nauczycieli zatrudnionych w GZS. W protokole z dnia 15 września 2011 r. istnieje zapis, że w tej sprawie "Rada wyraziła zgodę w głosowaniu jawnym jednogłośnie". Do Wójta wpłynęło oświadczenie, z którego wynika, że zapis ten jest sprzeczny ze stanem faktycznym, a protokolant został zmuszony w dniu 27 września 2011 r. przez skarżącą do dokonania w protokole "wpisu dotyczącego informacji niezgodnych z faktem rzeczywistym, jaki miał miejsce podczas obrad Rady Pedagogicznej". Wójt podkreślił, że okoliczność fałszowania protokołów z zebrań rady pedagogicznej podnosili również inni nauczyciele, twierdząc, że protokoły zawierają zapisy o sprawach, które nie były omawiane na zebraniu lub w których zapadały inne rozstrzygnięcia. Uwagi w tym zakresie zostały wpisane do księgi protokołów, a pod uwagami podpisało się pięciu nauczycieli, za co otrzymali ustne upomnienie, gdyż wedle dyrektor zastrzeżenia do protokołu należało wnieść odrębnym pismem. Organ za nieusprawiedliwione uznał takie stanowisko, ponieważ protokoły z zebrań rady pedagogicznej nie są zatwierdzane na kolejnym zebraniu i nie ma w placówce w tym zakresie regulaminu. Nauczyciele odwołali się od udzielonego na zebraniu upomnienia, uznając je - odmiennie niż dyrektor - za karę porządkową. Organ podzielił stanowisko nauczycieli, argumentując, że publiczne udzielenie upomnienia z zapisaniem tego faktu do protokołu świadczy o nieznajomości prawa pracy w zakresie udzielania kar porządkowych, a zapisy protokołów wskazują na głęboki konflikt między znaczną częścią rady pedagogicznej a dyrektor. Reakcją Wójta na powyższe było ponowne polecenie wystąpienia na piśmie do J. S. z propozycją powrotu do pracy w GZS; polecenie to nie zostało wykonane. Dopiero na kolejnym posiedzeniu Sądu, dnia 17 października 2011 r. strony zawarły ugodę. Pismem z 21 września 2011 r. Wójt - widząc narastający konflikt w GZS i mając świadomość społecznej szkodliwości takiej sytuacji i negatywnego jej oddziaływania na funkcjonowanie placówki - zwrócił się do skarżącej o podjęcie działań zmierzających do unormowania stosunków zarówno wewnątrz jednostki, jak i w kontaktach z rodzicami. Nie ingerował natomiast w sferę dydaktyczną szkoły. Wobec braku należytej reakcji i kolejnych przypadków naruszania prawa przez dyrektora GZS zorganizowano dnia 8 listopada 2011 r. zebranie rady pedagogicznej, w trakcie którego podjęto uchwałę nr 22/2011/2012, stanowiącą wniosek o odwołanie dyrektorki z zajmowanego stanowiska.

Źródłem kolejnych zarzutów organu stały się zarzucane dyrektor nieprawidłowości związane z gospodarowaniem mieniem szkoły, o czym poinformowali Wójta dnia 4 listopada 2011 r. pracownicy Referatu Obsługi Finansowej, powołanego do obsługi finansowej GZS, a co miało polegać na likwidacji sprzętu komputerowego "bez przeprowadzonej formalnej likwidacji i odzwierciedlenia tego faktu w dokumentach". W tym samym dniu do Wójta wpłynęły również pisma obu zastępców dyrektora GZS, z których wynika, że odmówiły wykonania polecenia dotyczącego rozliczenia sprzętu komputerowego w dniu 4 listopada 2011 r. Z uwagi na obowiązek nadzoru nad działalnością finansową jednostki, organ prowadzący zarządzeniem z [...] 2011 r. nr [...] postanowił o niezwłocznym przeprowadzeniu inwentaryzacji sprzętu komputerowego wg stanu na dzień 7 listopada 2011 r., o czym poinformowano dyrektor o godz. 10oo tego dnia. Zdaniem Wójta, kolejne pisma dotyczące przeprowadzenia wskazanej inwentaryzacji składane przez pracowników Referatu Obsługi Finansowej dowodzą faktu próby uniemożliwienia przeprowadzenia tego spisu wyznaczonym do tego pracownikom. Dyrektor GZS próbowała nakłonić pracowników Referatu do sfałszowania dokumentacji likwidacyjnej, a B. G. zamknęła na klucz w gabinecie. Na zebraniu rady pedagogicznej dnia 8 listopada 2011 r. wskazana nauczycielka nie zakwestionowała zaistniałej okoliczności i odmówiła odpowiedzi na zadane pytanie, jednak 9 listopada 2011 r. złożyła w Urzędzie Gminy pismo, w którym jednoznacznie potwierdza fakt pozbawienia jej wolności w celu uniemożliwienia uczestnictwa w spisie z natury sprzętu komputerowego szkoły.

W podsumowaniu podjętego zarządzenia Wójt stwierdził, że z uwagi na ilość i ciężar zarzutów wobec skarżącej, zachodzą przesłanki do odwołania jej ze stanowiska dyrektora GZS na zasadach określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, tj. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, gdyż dalsze zajmowanie przez tę osobę stanowiska dyrektora grozi paraliżem organizacyjnym placówki oświatowej i budzi poważne wątpliwości co do możliwości prawidłowego wykonywania zadań przez tę placówkę.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wniosła skargę na zarządzenie z 6 grudnia 2011 r., zarzucając, że doszło do rażącego naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, gdyż wspomniane zarządzenie wydała osoba nieuprawniona i nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie jej z pełnionej funkcji.

W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu, przeprowadzenie zgłoszonych dowodów, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym lub poza kolejnością. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżąca dokonała analizy art. 5c i art. 36 a uso dla wykazania, że w realiach rozpoznawanej sprawy jedynym kompetentnym organem do powołania na stanowisko dyrektora oraz odwołania z tego stanowiska jest wójt, a nie jego zastępca, jak stało się w niniejszej sprawie. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodziła, że organ nie wykazał, by zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające podjęcie spornego zarządzenia; w tym zakresie brak jest wystarczających wywodów. Podkreśliła, że z uwagi na szczególny tryb obsadzania stanowiska dyrektora szkoły nie stała się pracownikiem organu prowadzącego szkołę i z uwagi na treść art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela nie jest obowiązana do reprezentowania stanowiska tego organu. Z kolei, różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem placówką, obsadą stanowisk nauczycieli i współpracy z organami szkoły nie są podstawą do formułowania tezy o niemożności dalszego sprawowania funkcji dyrektora, zwłaszcza gdy stawiane zarzuty w stosunku do jej osoby nie zostały poparte argumentacją prawną i ujawniają tylko konflikt między dyrektorem placówki i przedstawicielami organu prowadzącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając wniesioną skargę, wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Op 38/12 "orzekł, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem prawa" [winno być "stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia"; k. 79 akt sądowych].

Odnosząc się do zarzutu wydania zarządzenia przez osobę nieuprawnioną stwierdził, że jest on nieuzasadniony, bowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że na czas nieobecności Wójta spowodowanej chorobą, zadania i kompetencje Wójta przejął jego zastępca, która podpisała zaskarżone zarządzenie. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że w dużej mierze są one zasadne. Wskazał, że stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, odwołanie następuje na podstawie "innych szczególnie uzasadnionych przypadków", których ustawa nie definiuje, stąd sformułowanie to winno być interpretowane wąsko, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Stwierdził, że w podjętym zarządzeniu Wójt – prócz wymienienia i opisu zarzutów kierowanych pod adresem skarżącej i ogólnego, bez przedstawienia głębszej analizy, stanowiska o groźbie paraliżu organizacyjnego placówki oświatowej i wątpliwościach co do możliwości prawidłowego wykonywania przez nią zadań – nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla kierowanej przez skarżącą szkoły wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku dyrektora.

W przekonaniu Sądu I instancji, organ nie dokonał wystarczającego omówienia wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, ponieważ nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego między stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością szkoły. Wójt nie zaprezentował własnego sposobu rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek", co zdaniem Sądu I instancji, było konieczne w sytuacji stosowania niedookreślonego pojęcia, jako podstawy prawnej zarządzenia. Nie wszystkie stawiane skarżącej zarzuty mogły być ocenianie w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, bowiem nie każde – nawet potencjalnie występujące – naruszenie czy zaniedbanie przez dyrektora obowiązków, może uzasadniać zastosowanie trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. W ocenie Sądu I instancji, formułowane w stosunku do skarżącej zarzuty odnośnie prowadzenia nieprawidłowej polityki kadrowej (nabór na stanowisko sekretarza podczas gdy nie było ono wolne, zwolnienie nauczycielki języka angielskiego), uchybień w zakresie prawidłowego ułożenia szkolnego planu nauczania (odmienny od oczekiwanego podział godzin języka angielskiego), naruszenia przepisów prawa pracy (m.in. przy wypowiadaniu umów o pracę), wadliwego przyznawania nagród i dodatków motywacyjnych, nieusunięcia nieprawidłowości w aktach osobowych i odnośnie wypłaty świadczeń, wadliwego gospodarowania mieniem (brak formalnej likwidacji sprzętu) i środkami finansowymi (narażenia Gminy na konieczność zapłaty odszkodowań bezprawnie zwolnionym pracownicom, niewystąpienie z wnioskiem o zmianę planu finansowego), a także pozaprawnego ukarania nauczycieli karą porządkową – nie stanowiły o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku.

W zasadzie dotyczyły one negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez skarżącą i mogły stanowić ewentualnie przyczyny zastosowania innego trybu odwołania. Jedynie w pewnym, bardzo wąskim zakresie część tych zarzutów, tj. odnoszących się do różnicy poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą, obsadą poszczególnych stanowisk i współpracy z organami szkoły, rodzicami uczniów oraz Radą Gminy, mogła być przedmiotem rozważań w sprawie, ale tylko w kontekście wskazywanych konfliktów, które – jak podnosił organ prowadzący – znacznie utrudniały funkcjonowanie szkoły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 1664/12 (dalej wyrok I OSK 1664/12), uchylił zaskarżony wyrok z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Op 38/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do charakteru art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Przyznał, że użyte w tym przepisie pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, co oznacza, że każdą sytuację należy badać i oceniać indywidualnie. W pojęciu tym mogą mieścić się zarówno sytuacje zawinione przez dyrektora jak i też niezawinione, niezależne od niego. Mogą one dotyczyć naruszenia konkretnych przepisów, ale także sytuacji w której dany dyrektor z uwagi na brak określonych predyspozycji wymaganych od osoby na stanowisku kierowniczym nie jest w stanie zapewnić prawidłowego funkcjonowania szkoły. Wywodził, że możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego są ściśle określone, co ma zapewnić stabilność tego stanowiska, a co za tym idzie stabilizację pracy szkoły. Wskazał, że stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 1 uso, poza przypadkiem złożenia rezygnacji, istnieje możliwość odwołania ze stanowiska kierowniczego jedynie w sytuacji naruszeń w zakresie spraw finansowych i administracyjnych lub w przypadku określonych uchybień w zakresie efektywności kształcenia i wychowania w związku ze stosownym wnioskiem organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Oczywistym jest, w ocenie NSA, że wystąpienie sytuacji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, wyłącza stosowanie pkt 2 ust. 1 art. 38 uso. Jednak nie oznacza to, że określone naruszenia w zakresie spraw finansowych i administracyjnych w powiązaniu z innymi występującymi okolicznościami nie mogą wypełniać przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". NSA argumentował, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w tym pojęciu mogą się mieścić wszystkie okoliczności, które powodują, że zagrożone jest dalsze prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Niezależnie od powyższego wskazał, że niezasadnym było stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżone zarządzenie nie pozwalało na ocenę czy w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu przez Sąd I instancji.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2013 r. skarżąca ponownie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia; określenie, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu i o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: postanowienia z 6 lutego 2012 r. Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] w postępowaniu [...], po zakończeniu którego umorzono postępowanie wyjaśniające wobec skarżącej; postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...], wydanego w postępowaniu o sygn. akt 4 Ds 1150/11 w sprawie z zawiadomienia Wójta Gminy [...] przeciwko skarżącej, zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania. Nie zgodziła się z zarzutami o nierzetelnym dysponowaniu środkami finansowymi i nieprzestrzeganiu zasad współżycia społecznego, podnosząc, że sama zmniejszyła wysokość kwestionowanych nagród dla nauczycieli (w tym przyznanej mężowi) przed ich wypłatą, zaznaczając dodatkowo, że kwestionowane nagrody nie przekroczyły swą wysokością nagród Wójta Gminy. Pozostałych jej działań nie można określić jako podejmowanych umyślnie, w tym w zakresie zwalniania nauczycieli i innych pracowników szkoły. To organ prowadzący szkołę, wiedząc o toczących się postępowaniach sądowych, winien zabezpieczyć środki finansowe na wypłatę zobowiązań sądowych. Nie zgodziła się z zarzutem naruszenia przepisów o nakładaniu kar porządkowych, twierdząc, że to nauczyciele sami dokonali sprostowań w księdze protokołów, mając poczucie nałożenia na nich kar porządkowych w rozumieniu art. 108 Kodeksu pracy. Również zarzuty o braku współpracy z rodzicami, w przekonaniu skarżącej, są niezasadne, gdyż według jej wiedzy, nie były wnoszone żadne skargi. Wyjaśniając kwestię pozbawienia wolności pracownika szkoły wskazała, że nie były to działania celowe, a jedynie potrzeba dbałości o mienie w obawie przed kradzieżą. Skarżąca argumentowała, że skoro zarzuty wobec niej nie potwierdziły się w postępowaniu dyscyplinarnym i Prokurator uznał, że działanie skarżącej nie miało na celu narażenia szkoły na szkodę, to podnoszone wobec niej zarzuty są niezasadne. Stwierdziła, że kolejne zarzuty, jako pozbawione jakiegokolwiek materiału dowodowego, wskazują na pozorność decyzji organu prowadzącego szkołę o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora GZS, a mają na celu ukrycie faktycznej przyczyny, jaką była chęć usunięcia dyrektora "za wszelką cenę, bez względu na obowiązujące podstawy materialnoprawne".

Na rozprawie dnia 7 marca 2013 r. pełnomocnik organu zaakcentowała, że działania Wójta były wynikiem wniosków składanych przez rodziców dzieci uczęszczających do szkoły i nauczycieli (Radę Pedagogiczną). Również związki zawodowe domagały się odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, a organy zewnętrzne (RIO, PIP, Kurator Oświaty) potwierdziły przedstawione wobec dyrektora szkoły zarzuty. Wójt podniósł, że obecnie sytuacja w szkole jest uporządkowana, nie notuje się żadnych konfliktów między nauczycielami, czy też między rodzicami a szkołą. Dodał, że wyniki kontroli zewnętrznych są pozytywne, a do Rady Gminy nie są zgłaszane żadne skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ponownie rozpoznając sprawę, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), wyrokiem z 21 marca 2013 r., II SA/Op 60/13 (dalej wyrok II SA/Op 60/13) oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ppsa). Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, związanie to nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego (Komentarz do art. 190 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wraz z cytowaną tam literaturą). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że "pojęcie wykładni prawa" użyte w art. 190 ppsa należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z 4.9.2004 r., I FSK 1130/06, Lex nr 384165).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się temu orzeczeniu w pełnym zakresie.

Na gruncie przedmiotowej sprawy stwierdził, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku I OSK 1664/12, wykładnia charakteru art. 38 ust. 1 ust. 1 pkt 2 uso.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiło zarządzenie Wójta z 6 grudnia 2011 r., wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, którym odwołano z dniem 6 grudnia 2011 r. skarżącą ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie budzi wątpliwości, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, dla którego organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu gminy. Jest to akt władczy o charakterze personalnym, ale z zakresu administracji publicznej. Niniejsza sprawa nie dotyczy dochodzenia indywidualnych roszczeń pracowniczych, dla których właściwym jest sąd powszechny – sąd pracy.

Przedmiotem kontroli jest zgodność z prawem aktu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż mający walor aktu prawa miejscowego, podjętego z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7 uso, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2 uso, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

W niniejszej sprawie organ uzyskał pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty, wyrażoną w piśmie z 17 listopada 2011 r., co oznacza, że organ prowadzący – przed podjęciem zarządzenia – dochował wymaganej procedury. W przedmiotowej sprawie spełniona została druga przesłanka wymieniona w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, kwestią sporną jest, czy wystąpiła pierwsza przesłanka, odnosząca się do zaistnienia przypadków "szczególnie uzasadnionych".

Użyte w art. 190 ppsa pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Zgodzić się należy z rozważaniami co do charakteru art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Przepis ten, wprowadzający nadzwyczajny (wyjątkowy) tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły), winien być interpretowany ściśle. O wyjątkowym charakterze takiej instytucji świadczą przesłanki, z powodu której może nastąpić odwołanie, jak i fakt, że odwołanie takie stanowi odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej. Odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego, może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi taka przesłanka, należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje w tym zakresie pewną swobodą, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza go odwołać z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz winny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, dokonując wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, w ślad za NSA, z jednej strony należy zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może" co wskazywałoby na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a z drugiej strony, należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co z kolei nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy.

Dla oceny prawidłowości zastosowania omawianego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso niezbędne jest uzasadnienie zarządzenia, które, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiotowym przypadku jest obszerne i z całą pewnością nie ma charakteru ogólnikowego, wskazuje okoliczności, które w ocenie organu, uzasadniały zastosowanie trybu określonego w powołanym przepisie, a także stwierdzenie o ich wpływie na funkcjonowanie szkoły.

Podniósł, że pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym i w świetle przedstawionych wyżej wywodów sformułowanie to winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków i uniemożliwia nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, tak z przyczyn od niego niezależnych, jak również leżących po jego stronie. Z aktu o odwołaniu ze stanowiska winno wynikać, jakie okoliczności stanowiły przyczynę odwołania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było zasadne stanowisko przedstawione w wyroku II SA/Op 38/12, że zaskarżone zarządzenie nie pozwoliło na ocenę, czy w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso.

W zaskarżonym zarządzeniu dowodzono, że przyczyną odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora GZS był między innymi: sposób przyznania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli, niezgodny z obowiązującymi wówczas przepisami prawa miejscowego (uchwałą Rady Gminy [...] z 21 kwietnia 2009 r.); przyznanie nagród dyrektora z okazji Dnia Edukacji Narodowej z naruszeniem zasad współżycia społecznego (mężowi skarżącej i osobie byłej dyrektor szkoły, w stosunku do której były podejrzenia popełnienia nadużyć w związku z pełnioną funkcją – w zdecydowanie wyższej wysokości niż przeciętna dla innych nauczycieli); prowadzenie nieprawidłowej polityki kadrowej (nabór na stanowisko sekretarza, podczas gdy nie było ono wolne); wprowadzenie odmiennego od oczekiwanego podziału godzin języka angielskiego; naruszenie przepisów prawa pracy przy wypowiadaniu umów o pracę, co spowodowało konieczność wypłacenia odszkodowań zwolnionym pracownikom; pozaprawne ukaranie nauczycieli karą porządkową; nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji szkoły (w tym protokołów obrad Rady Pedagogicznej); wadliwe gospodarowanie mieniem (brak formalnej likwidacji sprzętu komputerowego i niewłaściwa jego inwentaryzacja); składane Wójtowi skargi rodziców, które potwierdzały brak współpracy między dyrektorem GZS a rodzicami; ostry konflikt w środowisku związanym z placówką oświatową.

Wprawdzie podstawę prawną odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji naruszeń w zakresie spraw finansowych i administracyjnych stanowi art. 38 ust. 1 pkt 1 uso, jednak jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, nie oznacza to, że określone naruszenia w zakresie spraw finansowych i administracyjnych w powiązaniu z innymi występującymi okolicznościami nie mogą wypełniać przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego", bowiem w pojęciu tym mieszczą się wszystkie okoliczności, które powodują, że zagrożone jest dalsze funkcjonowanie szkoły.

W zaskarżonym zarządzeniu przedstawiono szereg okoliczności, a ich łączna ocena uprawnia do stwierdzenia, że wykazano wypełnienie przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Można zgodzić się ze stwierdzeniem, że poszczególne zarzuty przedstawione skarżącej wiązały się z negatywną oceną pracy dyrektora GZS i świadczyły o negatywnej ocenie wykonywanych zadań przez skarżącą, więc mogły stanowić ewentualnie przyczyny zastosowania innego trybu odwołania, lecz wszystkie te liczne zarzuty w tym zakresie oceniane jako całość, stanowiły o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", rozumianego w sposób podany wyżej.

W ocenie Sądu I instancji, organ przedstawił umotywowaną argumentację przemawiającą za tym, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, który powodował, że nie można było czekać nawet do zakończenia roku szkolnego i decyzja o pozbawieniu funkcji dyrektora musiała zostać podjęta natychmiast.

Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem niedookreślonym. Oznacza to, że każdorazowo należy każdy przypadek badać i oceniać indywidualnie. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało stanowisko, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły stanowi przesłankę do zastosowania powyższego przepisu. Samo naruszenie przepisów w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły nie stanowiły już podstawy do odwołania ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia. Oczywiste jest, że w przypadku rażących naruszeń przepisów finansowych może zaistnieć przesłanka do takiego odwołania, ale w każdym przypadku należy dokonać oceny uwzględniając całokształt okoliczności i naruszeń. W niniejszej sprawie stwierdzono naruszenia w zakresie gospodarki finansowej i organizacyjnej. Oceniając sytuację w niniejszej sprawie pod kątem spełnienia przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, w tym nagradzanie przez skarżącą własnego męża zatrudnionego w tej samej placówce jako nauczyciela, nagrodą wyższą od przeciętnej, doprowadzenie do konfliktów w środowisku i z rodzicami dzieci uczęszczających do GZS, trzeba brać pod uwagę również aspekt społeczny zaistniałej sytuacji.

Z okoliczności sprawy wynika, że narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami, a skarżącą, doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły - harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i kształtowania młodzieży. Podkreślił, że skarżąca jako dyrektor szkoły, a więc osoba wychowująca dzieci i młodzież, winna stanowić określony wzorzec etyczny i moralny. Szkoła, w której była dyrektorem, funkcjonuje w gminie wiejskiej liczącej ok. 4,8 tys. mieszkańców. Skarżąca swym zachowaniem winna stanowić przykład tak dla swoich podopiecznych, jak i dla lokalnego środowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z 13.3.2012 r., I OSK 2408/11, Lex 1136676).

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów w postaci orzeczeń dotyczących postępowania dyscyplinarnego i dochodzeniowego, Sąd I instancji wskazał, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się postępowania dowodowego z innych dowodów, aniżeli te, które znajdują się w aktach sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonego zarządzenia, jak i przyczyny jego podjęcia, zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wójt wskazywał na nieskuteczność działań zmierzających do wygaszenia konfliktu, podejmowanych wcześniej. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji zaskarżonemu zarządzeniu nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem jego nieważności.

Będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 i w myśl art. 190 ppsa, stanowiskiem NSA, Sąd I instancji nie stwierdził dalszych naruszeń prawa materialnego jak i procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od wyroku z 21 marca 2013 r. II SA/Op 60/13 wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego T. P., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 153 w zw. z art. 193 ppsa przez niezwiązanie się w całości oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 1664/12, który uznał, że użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, co oznacza, że każdą sytuację należy badać i oceniać indywidualnie. Skład orzekający NSA ocenił, że należy zwrócić uwagę, iż możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego są ściśle określone, co ma zapewnić stabilność tego stanowiska, a co za tym idzie stabilizację pracy szkoły. Stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 1 uso, poza przypadkiem złożenia rezygnacji, istnieje możliwość odwołania ze stanowiska kierowniczego jedynie w sytuacji naruszeń w zakresie spraw finansowych i administracyjnych lub w przypadku określonych uchybień w zakresie efektywności kształcenia i wychowania w związku ze stosownym wnioskiem organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, był związany tą oceną i zobowiązany do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, z uwzględnieniem w/w wykładni;

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów zawartych w piśmie skarżącej z 5 marca 2013 r. (uzupełniającym skargę z 29 grudnia 2011 r.), świadczące o przeprowadzeniu przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej (zarządzenia Wójta Gminy [...]) w sposób niedostateczny, nieuwzględniający przedstawionych przez skarżącą zarzutów, a tym samym przez niewyjaśnienie w sposób pełny podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w tym nie odniesienie się do ustaleń faktycznych dokonanych przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego przy Wojewodzie [...] i nie odniesienie się do ustaleń Prokuratury Rejonowej w [...],

3) art. 3 § 1, art. 151 i art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa, przez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia zarzutu skarżącej co do naruszenia przez organ administracyjny zasady rzetelnego i bezstronnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności przez pominięcie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów na etapie postępowania wyjaśniającego, w tym nie odniesienie się do ustaleń faktycznych dokonanych przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego przy Wojewodzie [...] i nie odniesienie się do ustaleń Prokuratury Rejonowej w [...].

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...], reprezentowany przez radcę pr. M. P., podtrzymując swą wcześniejszą argumentację wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Trafnym okazały się zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, w zw. z art. 151 i art. 106 § 3 ppsa. Oba te zarzuty w istocie dotyczą jednego sposobu naruszenia prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wymagały zatem ich łącznego rozpoznania. Błędnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przyjął, że "celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej" i że pogląd ten uzasadniał odmowę przeprowadzenia postępowania dowodowego z innych dowodów, niż te, które znajdują się w aktach sprawy. Uwadze Wojewódzkiego Sądu uszło to, że pogląd taki może być uzasadniony co do zasady jedynie w przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym (wyrok NSA z: 7.2.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129; 7.2.2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 265-266, uw. 8). Ograniczenia te nie dotyczą kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) lub akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), a takim jest zarządzenie z [...] 2011 r. W tych bowiem postępowaniach to sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; J. P. Tarno – op. cit. s. 265, uw. 8). W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, podjętych w zakresie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, sądy prowadziły dowody z dokumentów w zakresie ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, zarówno przed sądem I instancji, jak i przed sądem kasacyjnym (wyrok NSA z 4.6.2008 r., I OSK 157/08; wyrok WSA w Warszawie z 13.11.2008 r., VIII SA/Wa 350/08; wyrok WSA w Rzeszowie z 29.11.2007 r., II SA/Rz 71/07; wyrok WSA w Poznaniu z 21.3.2012 r., IV SA/Po 1127/11).

Zarządzenie z [...] 2011 r., w przeciwieństwie do postępowań zakończonych decyzją administracyjną, nie zapadło w wyniku przeprowadzenia przez Wójta postępowania rozpoznawczego, zgodnego z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Uzasadnienie zarządzenia w istocie zawiera twierdzenia o faktach, które organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole (art. 38 ust. 1 in princ. uso), uznał za przemawiające za skorzystaniem przez siebie ze środka przewidzianego ustawą o systemie oświaty. Druga strona – osoba odwołana w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso - może skutecznie podnosić twierdzenia o faktach bądź przedkładać dowody w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, także przed sądem administracyjnym.

Skoro Wojewódzki Sąd prawidłowo uznał, że każdorazowo należy każdy przypadek badać i oceniać indywidualnie, a zaskarżone zarządzenie wskazuje okoliczności, które w ocenie organu, uzasadniały zastosowanie trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, to Sąd I instancji nie mógł pominąć w postępowaniu ze skargi odwołanego dyrektora na zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, dokumentów urzędowych bądź odpisów dokumentów urzędowych, pochodzących od właściwych organów państwowych, które wypowiedziały się odmiennie niż przyjął to Wójt w zarządzeniu z [...] 2011 r. co do faktów, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero prawidłowe ustalenia dotyczące faktów istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy pozwolić mogą na prawidłową ocenę, czy ilość, a zwłaszcza ciężar zarzutów, przemawiały za zastosowaniem w tym konkretnym przypadku, art. 38 ust. 1 pkt 2 uso.

W aktach sądowych znajduje się odpis wystąpienia pokontrolnego RIO w [...] z 20 marca 2012 r., złożony na rozprawie dnia 19 kwietnia 2012 r. osobiście przez Wójta (k. 67-76, 77-78 akt sądowych). Dla zachowania równości broni, Sąd I instancji winien przeprowadzić dowód z dokumentów bądź odpisów dokumentów, ofiarowanych przez skarżącą w postępowaniu sądowym, jeśli dotyczą faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 i art. 77 kpa, bowiem z uwagi na charakter postępowania przed organem jednostki samorządu terytorialnego , nie miał obowiązku ich stosowania Wójt.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 193 ppsa. Materialnoprawną podstawą wydanego przez Wójta dnia 6 grudnia 2011 r. zarządzenia był art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, stosownie do którego organ, który powierzył osobie nie będącej nauczycielem stanowisko kierownicze w szkole w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Decydującym dla określenia zgodności z prawem odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest prawidłowe dokonanie wykładni niedookreślonego pojęcia, jakim są "przypadki szczególnie uzasadnione" i jego odniesienie do stanu faktycznego konkretnej sprawy (wyrok NSA z 16.11.2012 r., I OSK 1664/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalił się pogląd, że zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso zostało zawężone do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów pozostaje ono nie do przyjęcia (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2012 r., s. 518-519 uw. 5; wyrok NSA z 14.7.2004 r., OSK 493/04, OwSS 2005/3/69). Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora mieści się w ramach przesłanki o której stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Naruszenie to winno być na tyle istotne, by uniemożliwiało dalsze wykonywanie przez dyrektora powierzonych mu obowiązków i pełnienia funkcji kierowniczej. Samo pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko (wyrok NSA z: 9.5.2001 r., II SA 3293/00, Lex nr 48834; 10.2.2012 r., I OSK 2186/11, Lex nr 1115963). W orzecznictwie sądowym przyjęto, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości lub innych zaniedbaniach dotyczących organizacji pracy szkoły, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych przypadków" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (wyrok NSA z: 25.2.2011 r., I OSK 2018/10, Lex nr 816630; 9.7.20101 r., I OSK 525/10, Lex nr 595413; wyrok WSA w Gdańsku z 22.9.2011 r., III SA/Gd 250/11, Lex nr 1101349). Sąd I instancji nie rozważył, czy wypłacenie zwolnionym z pracy pracownikom odszkodowań na skutek uchybień formalnych (nie podania przyczyn rozwiązania stosunków pracy, co – zgodnie z doświadczeniem życiowym – stanowi w polskich realiach częste zjawisko), stanowiło szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso.

Przypadkiem takim nie jest również "niespełniająca oczekiwań współpraca" dyrektora z organem, który powierzył mu stanowisko kierownicze, jako przesłanka nie spełniająca wymogu obiektywizmu i bezstronności (wyrok WSA w Gliwicach z 23.8.2011 r., IV SA/Gl 986/10, Lex nr 896441). W ramach pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" nie można rozumieć każdego możliwego naruszenia prawa, którego dopuścił się nauczyciel piastujący stanowisko kierownicze, tylko naruszenie obiektywnie istotne z punktu widzenia obowiązków związanych z wykonywaniem określonej funkcji, które na ogół pociąga za sobą konieczność zmiany personalnej z uwagi na nie należyte funkcjonowanie kierowanej przez danego nauczyciela placówki. Zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 uso wymaga precyzyjnego odniesienia jego pojmowania do stanu faktycznego danej sprawy oraz wykazania, w czym dokładnie przejawia się szczególny charakter danego przypadku uzasadniający odwołanie dyrektora szkoły w szczególnym trybie.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej sprawy, obowiązkiem Sądu I instancji było przeprowadzenie dowodów z wnioskowanych dokumentów dla ustalenia, które z przywołanych w uzasadnieniu zarządzenia z [...] 2011 r. okazały się prawdziwe. Dokonawszy oceny przedstawionych dowodów, Wojewódzki Sąd dokona ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i oceni, które z ustalonych faktów przemawiały za odwołaniem skarżącej na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Gdyby Sąd I instancji ustalił, że część faktów powołanych w uzasadnieniu zarządzenia okazała się nieprawdziwa, pozostając w sprzeczności z dowodami zgromadzonymi w sprawie przez Wojewódzki Sąd i przez ten Sąd ocenionymi jako wiarygodne (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc), czyniłoby koniecznym ocenę, czy wszystkie, łącznie ustalone fakty, z uwagi na ilość i ciężar zarzutów, prowadziły do wniosku, że zaskarżone zarządzenie stanowiło należyte zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Takiej pogłębionej oceny, wbrew wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1664/12 (s. 7-8 uzasadnienia wyroku), w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonano.

W szczególności Sąd I instancji nie dostrzegł, że to, że uchwała z dnia [...] 2009 r. nr [...] Rady Gminy [...] nie dawała dyrektorowi podstaw do powoływania jakiejkolwiek komisji do składania propozycji dyrektorowi co do przyznawania dodatków motywacyjnych, nie stanowiło podstawy od uznania, że powołanie takiej komisji stanowiło naruszenia prawa, a tym bardziej nie stanowiło przesłanki uznania tego zdarzenia, jako uzasadniającego przyjęcie, że zaszedł przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Dyrektor ma prawo przybrać sobie do pomocy osoby, które są pracownikami szkoły. Istotne było jedynie to, czy przyznanie poszczególnych dodatków motywacyjnych (co do zasady i w odpowiednich wysokościach), w ramach prerogatyw dyrektora, odbyło się w granicach prawa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.