Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1498/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi J. C.-M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., dalej "p.b."), oraz na podstawie art.11 d ust. 5 w zaw. z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej "ustawa ZRID"), po rozpatrzeniu odwołania J. C.-M. (dalej "skarżąca"), od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie ulicy [...] w L.", utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...], na podstawie art. 11a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, art. 16 ust. 2 ustawy ZRID, decyzją z [...] kwietnia 2019 r nr 521/18 (dalej jako "decyzja ZRID" udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie ulicy gen. W. S. w L., w tym zatwierdził podział nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej): dz. nr ew. [...] ([...], [...]), [...] w obrębie nr [...] L.. [...], [...], [...] ([...], [...]) w obrębie nr [...] L., gmina [...]".

Pismem z dnia 24 grudnia 2018 r., J. C. – M., powołując się na art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., złożyła do Starosty [...] wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w Legionowie przy ul. [...], działka nr ewid. [...], która to nieruchomość bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji drogowej, a ponadto w ramach tej inwestycji zaplanowano budowę zjazdu na teren nieruchomości należącej do skarżącej. Tym samym, zdaniem skarżącej, posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie i przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.

Ponadto skarżąca, powołując się na treść art.11d ust.5 i art. 11 f ust. 3 ustawy ZRID podniosła, że Starosta [...] uchybił obowiązkowi informowania stron o wszczęciu postępowania, bowiem obwieszczenie o wszczęciu postępowania oraz wydaniu decyzji ukazało się na stronie internetowej www.legionowo.pl, nie będącej urzędowym publikatorem teleinformatycznym.

Ponadto zdaniem skarżącej projekt inwestycji drogowej został sporządzony wadliwie. Poziom projektowanej drogi nie został dostosowany do istniejących budynków, chodnik znajduje się znacznie wyżej niż poziom gruntu przyległych nieruchomości. Projektant nie przewidział żadnego odwodnienia chodnika. Co prawda zjazdy mieszczą się w granicach określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jednakże woda z chodnika zalewa teren przyległych nieruchomości. Projektant winien zaprojektować wzdłuż zjazdów kratki odprowadzające spływającą wodę do gruntu, czego nie uczynił.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracje w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty [...] decyzją z [...] lutego 2019 r.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Organ wskazał, że Starosta [...] ustalił na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów działek objętych zakresem przedmiotowej inwestycji, że skarżąca nie jest inwestorem ani właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Nie przysługuje jej także żadne ograniczone prawo rzeczowe do ww. nieruchomości. Wnioskodawczyni nie wykazała również, aby przedmiotowa decyzja naruszała przysługujące jej uprawnienia. J. C.-M. nie przedstawiła dowodów potwierdzających istnienie praw rzeczowych do żadnej z działek objętych decyzją. Starosta [...] uznał, że skarżąca swego interesu prawnego nie może wywodzić z art. 28 k.p.a. w zw. z art. lid ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. llf ust. 1 pkt 8 lit. e-g, albowiem nie jest żadnym z podmiotów określonych w tych przepisach. Z ustaleń organu wynika, że wnioskodawczyni nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działki (działek) objętych decyzją omawianą decyzją., nie posiada innych praw rzeczowych w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji, jak również projektowana inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania jej działki, W ocenie organu, przedstawiona argumentacja przemawia za przyznaniem wnioskodawczyni wyłącznie interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania go za stronę w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Następnie organ I instancji podniósł, że z analizy projektu budowlanego wynika, że przebieg projektowanej drogi w planie oraz rozwiązania wysokościowe nawiązują do warunków terenu występujących wzdłuż trasy drogi. Niweleta jezdni została dopasowania do pochylenia istniejącego terenu, rzędnych przyległego terenu, rzędnych istniejących bram wjazdowych na posesje. Nie zostanie zmieniona gospodarka wodna, zachowane będą właściwości pasa drogowego pozwalające na odprowadzenie wody w kierunku naturalnego pochylenia terenu. W zakresie odwodnienia drogi zaprojektowano na całej jej długości w poboczu po prawej stronie, wykonanie sączka chłonnego. Zarówno jezdnia jak i chodnik będą miały jednostronne pochylenie poprzeczne w kierunku sączków chłonnych dopuszczane przez przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Również zjazdy do posesji zostały zaprojektowane zgodnie z wymaganiami ww. rozporządzenia. Zjazdy zostały wyprofilowane w ten sposób, aby uniemożliwić spływ wody z posesji prywatnych w pas drogowy i odwrotnie.

Skarżąca, wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty [...], stawiając zarzuty naruszenia:

- prawa materialnego, tj.: art. 11 c ustawy ZRID w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że J. C. – M., jako właścicielce nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją drogową, nie przysługuje interes prawny w prowadzonym postępowaniu, a tym samym że nie posiada ona przymiotu strony postępowania,

- przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.

Skarżąca wskazała, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, że na gruncie stosowania przepisu art. 28 k.p.a. w sprawach realizacji inwestycji drogowych, przyznaje się przymiot strony właścicielom nieruchomości przylegających do terenu inwestycji drogowej. Zdaniem skarżącej przyjmuje się ponadto, że właściciel działki znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy inwestycja drogowa wpływa na jego sytuację prawną. Jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym (np. warunkach technicznych), to ci właściciele są stroną postępowania. Zdaniem skarżącej organ niezasadnie przyjął, jakoby nie przysługiwał jej przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. W treści wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wskazała, że planowana inwestycja drogowa ingeruje w przysługujące jej prawo własności poprzez zmianę stosunków wodnych nieruchomości. Brak odwodnienia drogi powoduje bowiem zalewanie terenu jej nieruchomości przez wodę pochodzącą z przyległego chodnika oraz zjazdu prywatnego na jej nieruchomość, który w ramach planowanej inwestycji został wykonany. Ponadto zdaniem skarżącej już sam fakt wykonania zjazdu na nieruchomość skarżącej świadczy o tym, że posiada ona interes prawny dotyczący planowanej inwestycji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w L..

Organ odwoławczy uznał, iż w omawianej sprawie J. C.-M. posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Skarżąca jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu odwoławczego. W takim wypadku skarżącej w świetle posiadanego w sprawie materiału dowodowego, nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Wojewoda [...] nie podzielił zdania skarżącej, iż posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. W ramach planowanej inwestycji drogowej przewidziano budowę zjazdu na nieruchomość skarżącej, niemniej jednak skarżąca nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu. Nie wywodzi się on również z przysługującego jej prawa własności na podstawie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Dz.U. z 2018 r., poz. 1025), dalej K.C. Organ wyjaśnił, że z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zaplanowano budowę zjazdu na teren nieruchomości należącej do wnioskodawczym. Nie mniej zjazd został zaprojektowany w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, oznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu kolorem zielonym linia przerywaną i nie wykracza, poza zaprojektowaną linię. Obszar oddziaływania obejmuje swym zakresem działki inwestycyjne, a zakres inwestycji nie wykracza poza linie rozgraniczające tej drogi.

Organ wojewódzki ustalił, że skarżąca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi. Nie posiada też innych praw rzeczowych do tych nieruchomości. Jest natomiast współwłaścicielem działki nr [...] ob. [...] położonej w L., która graniczy z terenem planowanej inwestycji, lecz zdaniem organu inwestycja ta nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działki skarżącej. W ocenie organu odwoławczego żaden z przepisów specustawy drogowej nie przyznaje "automatycznego" (z mocy prawa) interesu prawnego wszystkim podmiotom zainteresowanym przebiegiem inwestycji drogowej, w- szczególności podmiotom, które posiadają uprawnienia do nieruchomości położonych w bezpośrednim lub pośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji drogowej. Za podstawę tak rozumianego interesu prawnego nie może być również uznany art. 28 k.p.a. Przepis ten bowiem nie może być samodzielnym źródłem interesu prawnego, o ile interes nie znajduje oparcia w oddzielnej normie prawa materialnego,

Reasumując, organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko Starosty [...] w zakresie kryteriów obowiązujących przy określaniu podmiotów postępowania w sprawach wydania decyzji ZRID. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 11i ust. 1 ustawy ZRID wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami postępowania w pozwoleniu na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z tego względu należało przyjąć, że zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 kpa., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny tub obowiązek. Wojewoda wskazał, że trafnie Starosta [...] uznał, że z przepisów prawa materialnego nie wynikają dla skarżącej żadne uprawnienia i obowiązki uprawiające ją do brania udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla budowy ulicy [...] w L.. Należąca do skarżącej nieruchomość położona na dz. nr ew. [...] ob. [...] w m. L. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wojewoda wskazał, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, tylko w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Tym samym aby zarzut naruszenia uzasadnionych interierów osób trzecich, podniesione w odwołaniu niosły ze sobą zasadność ich rozpatrywania, powinny być bezpośrednio powiązane z przepisem prawa, który został naruszony przez planowaną inwestycję. Skarżąca nie wskazała żadnej normy prawa materialnego, która została naruszona przez planowaną inwestycję, co naruszyłoby jego uzasadniony interes.

Na marginesie organ zaznaczył, iż zasada poszanowania interesów osób trzecich nie oznacza, że interesy tych osób muszą być w pełni zaspokojone, ponieważ powinny być wzięte pod uwagę i traktowane na równi z interesami wszystkich stron postępowania, w tym inwestora.

Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Nie zgadzając się z powyższą argumentacją skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniosła J. C.-M. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów,

- art. 7, 77 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji drogowej, które zdaniem organu determinują katalog stron w postępowaniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały określone w załączniku nr 2 do decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...]w L., zwanej dalej "decyzją ZRID", tj. w projekcie budowlanym, podczas gdy z pkt 5.2 decyzji ZRID jasno wynika, że przebieg tych linii określa załącznik nr 2 do tejże decyzji,

- art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez brak wezwania strony do wykazania interesu prawnego w sytuacji, w której organ powziął wątpliwości co do jego istnienia

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienia, z jakiego powodu organ odwoławczy nie podziela poglądów wyrażanych w judykaturze, a przywołanych przez skarżącą we wniesionym odwołaniu i ograniczenie się jedynie do wskazania, że dotyczą one jedynie "wąskiego kręgu sytuacji",

- art. 107 § 1 kpa poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionego w odwołaniu zarzutu niewłaściwego powołania się przez Starostę Legionowskiego na treść art. 82 ust. 2 p.b.

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez odniesienie się do zarzutu, który w ogóle nie został przez skarżącą sformułowany, tj. do pozbawienia ją prawa własności.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 11 c ustawy, poprzez uznanie, że J. C.-M.jako właścicielce nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją drogową, nie przysługuje interes prawny w prowadzonym postępowaniu, a tym samym, że nie posiada ona przymiotu strony postępowania.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] jest wadliwe ze względu na oparciu orzeczenia na nieprawidłowych ustaleniach, spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 k.p.a.. Ustalenia organu opierają się bowiem na stwierdzeniu, że zjazd na nieruchomość skarżącej został zaprojektowany w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, które zdaniem organu zostały oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu kolorem zielonym, a zakres inwestycji nie wykracza poza linie rozgraniczające tej drogi. Twierdzenie takie jest oczywiście nieprawdziwe, ponieważ zgodnie z treścią pkt 5.2 decyzji ZRID, linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji zostały oznaczone kolorem czerwonym na załączniku graficznym nr 2 do decyzji. Natomiast z projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji ZRID, wynika, że linia zieloną oznaczono zakres opracowania, a nie linie rozgraniczające. Skarżąca zaznaczyła, że jakkolwiek nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania, trzeba na marginesie wskazać, że w ocenie skarżącej linie rozgraniczające, określone decyzją ZRID, zostały wyznaczone wadliwe.

Podkreśliła ponownie, że jest współwłaścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją drogową. Ponadto w ramach planowanej inwestycji drogowej przewidziano budowę zjazdu na nieruchomość wnioskodawczyni, co oznacza, że posiada ona interes prawny w prowadzonym postępowaniu, wywodzony bezpośrednio z przysługującego jej prawa własności fart. 140 k.c.).

Powołując się na orzecznictwo skarżąca wskazała, że na gruncie stosowania przepisu art. 28 k.p.a. w sprawach realizacji inwestycji drogowych, przyznaje przymiot strony właścicielom nieruchomości przylegających do terenu inwestycji drogowej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wskazała, że organ niezasadnie przyjął, jakoby wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu oraz że posiadanie tego interesu nie wynika z normy określonej w art. 140 k.c. W treści wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni wskazała, że planowana inwestycja drogowa ingeruje w przysługujące jej prawo własności poprzez zmianę stosunków wodnych nieruchomości. Brak odwodnienia drogi połączone z budowa chodnika, który został znacząco wywyższony ponad wcześniejsza wysokość drogi gruntowej powoduje zalewanie terenu jej nieruchomości przez wodę pochodząca z przyległego chodnika oraz zjazdu prywatnego na jej nieruchomość, który w ramach planowanej inwestycji został wykonany.

Podkreśliła, że już sam fakt wykonania zjazdu na nieruchomość skarżącej świadczy o tym, że posiada ona interes prawny dotyczącej planowanej inwestycji. Stosownie do treści art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy zarządca był zobowiązany do zaprojektowaniu zjazdu na nieruchomość skarżącej, a ten obowiązek sam w sobie stanowi o posiadaniu przez skarżąca interesu prawnego. W przypadku, w którym taki zjazd nie zostałby przewidziany, skarżąca mogłaby domagać się zmiany projektu w taki sposób, aby ów zjazd zaprojektowano.

Ponadto decyzja ZRID w pkt 5.4 określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich poprzez nałożenie na inwestora obowiązku budowy zjazdów prywatnych oraz zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ponadto w pkt 6.1 tejże decyzji znalazło się zobowiązanie do prowadzenia robót budowlanych w sposób zapewniający dojazd do nieruchomości, bezpośrednio sąsiadujących z planowana inwestycją drogową. Skoro zatem działka skarżącej bezpośrednio sąsiaduje z zaplanowana inwestycją drogowa, a dostęp do jej nieruchomości odbywa się wyłącznie przez teren działki gminnej, na której odbywała się budowa drogi, to skarżąca posiada interes prawny w prowadzonym postępowaniu, wynikający z przyznanego jej na mocy decyzji ZRID uprawnienia dojazdu do własnej nieruchomości.

Zaznaczuyła że bez znaczenia dla sprawy pozostaje przy tym stanowisko inwestora, który w dokumentacji projektowej określił strefę oddziaływania planowanej inwestycji. W tym zakresie organ powinien dokonać samodzielnych ustaleń, których w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Skarżąca wskazała, że organ naruszenie również art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Organ nigdy nie informował strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, a jedyna korespondencja, która została do skarżącej skierowana, była zaskarżona decyzja

Kolejnym uchybieniem zdaniem skarżącej jest naruszenie art. 11f ust. 7 ustawy ZRID polegające na braku doręczenia zaskarżonej decyzji w trybie określonym w przywołanym przepisie. Przepis ten stanowi, że do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3-5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej. W realiach niniejszej sprawy organ zaniechał powyższym obowiązkom, naruszając w ten sposób przepisy postępowania.

Zaznaczyła, że organ nie ustosunkował się ponadto do podniesionego w odwołaniu zarzutu niewłaściwego powołania się przez Starostę [...] na treść art. 82 ust. 2 prawa budowlanego. Niejako dla równowagi, organ odniósł się na stronie 6 decyzji Wojewody [...] do zarzutu pozbawienia skarżącej prawa własności, którego skarżąca w ogóle nie podnosiła.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydana w trybie postępowania wznowieniowego decyzja Wojewody [...] dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], odmawiającą J. C. – M. uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie ulicy [...] w L.",

Wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania uregulowane w art. 145-153 k.p.a., jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie wart. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. Ponadto, stosownie do brzmienia z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

W sytuacji jednak, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. zawiera stwierdzenie strony, iż przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, a została w tym postępowaniu pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługiwał mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W sytuacji gdy organ administracji stwierdzi, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Skarżąca J. C.-M. właśnie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 oparła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w L..

Podkreślić należy, że ww. decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzw. ustawy ZRID. Stosownie do treści art. 11 d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f tej ustawy stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są: inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami tego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy.

Przepis art. 11i ust. 1 ustawy ZRID wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 p.b., zgodnie z którym stronami postępowania w pozwoleniu na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z tego względu należało przyjąć, że zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Podkreślić należy, że interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. A zatem podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć.

Prawidłowo w niniejszej sprawie organu ustaliły, że skarżąca nie jest inwestorem ani właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Nie przysługuje jej także żadne ograniczone prawo rzeczowe do ww. nieruchomości. Ponadto działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest współwłaścicielem działki nr [...] ob. [...] położonej w L., która graniczy (leży w sąsiedztwie) z terenem planowanej inwestycji, a ponadto w ramach planowanej inwestycji drogowej przewidziano budowę zjazdu na nieruchomość skarżącej.

Sąd w składzie niniejszym nie podziela poglądu zawartego w przytoczonych przez skarżącą orzeczeniach sądów administracyjnych, że już samo prawo własności działki, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, daje właścicielowi działki przymiot strony. Zdaniem Sądu na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych prawidłowo uznano, że skarżąca nie udowodniła, że przedmiotowa inwestycja będzie ograniczać w jakikolwiek sposób obecne i przyszłe zagospodarowanie jego nieruchomości i korzystanie z niej, a więc nie udowodniła, że jego nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania tej inwestycji i w postępowaniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien przysługiwać mu przymiot strony.

Odnosząc się do argumentu strony, że w ramach planowanej inwestycji drogowej przewidziano budowę zjazdu na nieruchomość skarżącej, a tym samym przysługuje jej przymiot strony w omawianym postepowaniu, należy ją uznać za bezzasadną. Wyjaśnić należy, że z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zaplanowano budowę zjazdu na teren nieruchomości należącej do skarżącej. Nie mniej zjazd został zaprojektowany w liniach rozgraniczających projektowanej drogi. Obszar oddziaływania inwestycji obejmuje swym zakresem działki inwestycyjne, a zakres inwestycji nie wykracza poza linie rozgraniczające tej drogi. Tymczasem oceniając kwestię oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej należy mieć na uwadze to, jaki będzie finalny efekt zrealizowanej inwestycji, a zatem, czy w swoim końcowym kształcie (po zakończeniu prac) inwestycja będzie wywoływała jakiś negatywny wpływ na nieruchomość skarżącej. Należy podzielić stanowisko organów, że takiego wpływu wywoływać nie będzie .

Odnosząc się do powołanego przez skarżącą art. 29 us.t 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz pkt 5.4 i 6.1 decyzji ZRID wskazać należy, że celem normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy ZRID jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji art. 29 ust. 2 ww. ustawy stanowi zagadnienie publiczno-prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie można wywodzić upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. W ocenie Sądu, w świetle powyższych wywodów należy uznać, że także przebudowa zjazdu skarżącej nie powoduje, że posiada ona interes prawny w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Podkreśić należy, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że interes prawny, decydujący w świetle art. 28 kpa., o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo. co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania..

W kontekście powyższych okoliczności stwierdzić należy, że trafnie organy uznały uznał, że z przepisów prawa materialnego nie wynikają dla skarżącej żadne uprawnienia i obowiązki uprawiające ją do brania udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla budowy ulicy [...] w L.. Skarżąca co prawda podnosi, że planowana inwestycja drogowa ingeruje w przysługujące jej prawo własności poprzez zmianę stosunków wodnych nieruchomości. Brak odwodnienia drogi połączone z budowa chodnika, który został znacząco wywyższony ponad wcześniejsza wysokość drogi gruntowej powoduje zalewanie terenu jej nieruchomości przez wodę pochodząca z przyległego chodnika oraz zjazdu prywatnego na jej nieruchomość, który w ramach planowanej inwestycji został wykonany. Jednakże sama wskazuje we wniosku o wznowienie postępowania, że parametry zjazdu mieszczą się w granicach określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jednak w jej ocenie projektant winien zaprojektować wzdłuż zjazdów kratki odprowadzające spływającą wodę do gruntu, czego nie uczynił. Skarżąca także w tym przypadku nie wskazała żadnej normy prawa materialnego, która została naruszona przez planowaną inwestycję, co naruszyłoby jego uzasadniony interes. Jeśli odwodnienie przedmiotowej drogi zostało wykonane niezgodnie z projektem, skarżąca wina zwrócić się o wszczęcie postępowania w trybie naprawczym, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, ewentualnie wszcząć postępowanie w trybie art. 234 ustawy z dnia 30 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) lub wystąpić z roszczeniem cywilnoprawnym.

Podkreślić należy, że zarządca drogi jako inwestor wniósł o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji, a przyjmujący wniosek organ ocenił go jako spełniający wymagania określone w art. 11d ust. 1 i 5 ustawy ZRID. Inwestordołączył do wniosku wymagane opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z przebiegiem drogi, mapy z projektem podziału nieruchomości, a także projekt budowalny. Projekt posiadał stosowne opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto został on sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowalne do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie i projektanci złożyli oświadczenia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Żaden z zarzutów skargi nie podważył zgodności wydanych w sprawie rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego, w tym z przepisami specustawy drogowej. Całkowicie niedopuszczalna jest także argumentacja skarżącej, że z samego art. 28 k.p.a. można wywieść interes prawny.

Podkreślić należy, że zasadny jest zarzut skarżącej w sprawie naruszenia art. 11f ust. 7 ustawy ZRID poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji w trybie określonym w przywołanym przepisie ( w drodze obwieszczenia). Należy zgodzić się także ze skarżąca, że w zaskarżonej decyzji mylnie wskazano, że linie rozgraniczające projektowanej drogi zostały oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu kolorem zielonym. Twierdzenie takie jest nieprawdziwe, ponieważ zgodnie z treścią pkt 5.2 decyzji ZRID, linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji zostały oznaczone kolorem czerwonym na załączniku graficznym nr 2 do decyzji, natomiast z projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji ZRID, wynika, że linia zieloną oznaczono zakres opracowania, a nie linie rozgraniczające. Niemniej w ocenie Sądu nie zmienia to faktu, że zakres inwestycji nie wykracza poza linie rozgraniczające drogi.

Jednakże w ocenie Sądu powyższe naruszenia przepisów postępowania nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, stwierdzić należy, że skarżąca, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazując, że nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu nie udokumentowała posiadania interesu prawnego. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie obejmuje działki skarżącej, a sama zainteresowania wykazała, że posiada tylko interes faktyczny w tej sprawie, w związku z czym nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu. Skarżąca nie wskazała, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja kształtuje jej indywidualny, konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie wskazała bowiem, jaki sposób zagospodarowania jej działki, dopuszczalny dotychczas, stał się ograniczony lub niedopuszczalny w związku ze sporną inwestycją.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.