Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 766/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 3 § 2, art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1421/09 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1421/09 oddalił skargę P.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1959 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, iż w dacie wydania przedmiotowych orzeczeń poza dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) organy orzekające związane były również przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70), która powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Zgodnie z przepisami tej ustawy odmowa mogła nastąpić oprócz podstawy z dekretu również, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa, do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

W trakcie postępowania nadzorczego ustalił, że w dacie wydania obu zaskarżonych orzeczeń obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez b. Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. zgodnie z którym przedmiotowy grunt był przeznaczony pod zabudowę zwartą 4–5 kondygnacyjną. Ponadto w dniu 13 kwietnia 1959 r. Naczelny Architekt Warszawy na podstawie przepisów o lokalizacji inwestycji wydał zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] pod budowę osiedla Muranów Zachodni. Z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynika, że na terenie nieruchomości znajdowały się jedynie stosy gruzu oraz, że nieruchomość użytkowana była czasowo przez Przedsiębiorstwo Produkcji Betonu pod betoniarnię. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru uznał, że cel na jaki przeznaczono przejęty grunt uniemożliwiał dalsze korzystanie z niego przez byłych właścicieli, a także nie mógł być przez nich zrealizowany.

Minister Infrastruktury stwierdził, że art. 51 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozszerzył jedynie, a nie zmienił katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Wskazał, iż na terenie m.st. Warszawy niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 1 cyt. dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy, przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. Istniejące decyzje lokalizacyjne przesądzały o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Z tych względów za uzasadnioną uznał odmowę przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Fakt, że w orzeczeniach organów dekretowych nie powołano wprost art. 51 ust. 1 cyt. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który obowiązywał w dniu wydania orzeczenia oznacza, iż musiał być on brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym.

Organ nadzoru powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 wskazał, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy – mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

W przedmiotowej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego określał jedynie ogólnie, że nieruchomość powinna być wykorzystana pod budownictwo o wysokości 4–5 kondygnacji, bez uściślenia, czy ma to być budownictwo przemysłowe, mieszkaniowe czy też o jeszcze innym charakterze. Dopiero dokonana w decyzji lokalizacyjnej z dnia 13 kwietnia 1959 r. konkretyzacja funkcji planistycznych - budowa osiedla mieszkaniowego umożliwiła precyzyjne określenie przeznaczenia ww. nieruchomości.

W konsekwencji Minister Infrastruktury uznał, że wskazanie w badanych decyzjach jako przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej budowy osiedla mieszkaniowego Muranów Zachodni oznacza, iż organ dekretowy powołał przyczynę określoną powołaną wyżej decyzją lokalizacyjną z dnia 13 kwietnia 1959 r., a tym samym zastosował również przepisy cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która dopuszczała odmowę przyznania własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna dla realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 51 w związku z art. 3). Brak powołania w decyzji podstawy prawnej wynikającej z cyt. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która wówczas obowiązywała nie oznacza, że organ dekretowy przy podjęciu decyzji jej nie uwzględniał.

W ocenie Ministra Infrastruktury, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wydając przedmiotowe orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1959 r. prawidłowo określiło strony postępowania. Orzeczenie zostało skierowane do wszystkich trzech współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości: A.T., W.P. i J.K. Bez winy organu nie zostało ono skutecznie doręczone A.T., który w trakcie postępowania zmienił adres zamieszkania nie informując o tym organu. Dowiedział się jednak o przedmiotowym orzeczeniu od pozostałych współwłaścicielek, o czym świadczy złożone przez niego w dniu [...] października 1959 r. odwołanie. Decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. nr [...] skierowana została do J.K. i A.T. z pominięciem W.P. Jednakże fakt, że strona nie brała udziału w postępowaniu jest wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanką wznowienia postępowania, a nie przesłanką stwierdzenia nieważności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił: błędną wykładnię art. 156 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] listopada 1959 r. nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności; naruszenie art. 156 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1959 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. według akt sprawy i stanu sprawy z dnia wydania zaskarżonych orzeczeń; naruszenie art. 3 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niezasadne zastosowanie; naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz nieprawidłowe określenie strony w decyzji dekretowej, gdyż skierowano je wyłącznie do J.K. i w konsekwencji nie zostało ono doręczone wszystkim właścicielom nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie art. 9 w zw. z art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wskazał również, że orzeczenie to zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r., albowiem pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas, gdy dekret o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nieznajdujący umocowania w Konstytucji bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia 19 sierpnia 2009 r.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Z zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo – tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W art. 156 § 1 K.p.a. określono enumeratywnie przesłanki, których zaistnienie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. stwierdził, że jest on niezasadny. Wskazał, iż w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. nr SK 5/01 Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do braku konstytucyjnej legitymacji PKWN, KRN, Rządu Tymczasowego, a także legitymacji później istniejących organów do wydawania dekretów z mocą ustawy stwierdził, że brak konstytucyjnej legitymacji nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. innymi ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa. Poza tym, Sąd pierwszej instancji podał , iż również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004 r. IV CK 188/03, wskazał, że choć można mieć wątpliwości, czy dekret z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej był aktem suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych trwałych stosunków prawnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wprawdzie przywołane orzeczenia zostały wydane w związku z oceną dekretu o reformie rolnej, to jednak stanowiska tam zawarte w pełni odnoszą się do podstaw obowiązywania tzw. dekretu warszawskiego. Z tego względu uznał, iż podważenie samej podstawy prawnej kwestionowanych orzeczeń z 1959 r. nie może odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji za niezasadne uznać należy także zarzuty naruszenia art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż przyjęte przez organ administracyjny rozumienie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. co do braku przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli należy uznać za prawidłowe. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż zgodnie z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego (Plan Ogólny Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r.) teren nieruchomości położonej przy [...] został przeznaczony pod zabudowę zwartą 4–5 kondygnacyjną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt, że w dacie wydania w 1959 r. decyzji dekretowych obowiązywał już art. 51 ust. 1 cyt. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu ustawy) przemawia za tym, że wspomniane decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej zostały wydane także i na jego podstawie.

Odwołując się do treści art. 51 ust. 1 cyt. ustawy z 1958 r. (art. 54 ust. 1 wg tekstu jednolitego Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) stwierdził, że przepis ten przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie wskazanych w nim przepisów. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie miało w tej sprawie znaczenia, że kwestionowane decyzje dekretowe w treści nie powołują tej podstawy prawnej, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Wskazał na specyfikę prawną gruntów położonych na terenie objętym działaniem dekretu warszawskiego. Z dniem wejścia w życie dekretu własność tych gruntów przeszła z mocy prawa na rzecz gminy m.st. Warszawy, a następnie z dniem 13 kwietnia 1950 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Przepis art. 51 ustawy wywłaszczeniowej uwzględniał zatem specyfikę prawną gruntów warszawskich i powinien być stosowany przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia [...] kwietnia 1959 r. o budowie osiedla mieszkaniowego Muranów Zachodni oraz załączników graficznych do tej decyzji wynika, że nieruchomość oznaczona nr [...] wchodziła w skład terenu objętego tą lokalizacją. Była zatem przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe co mogło być podstawą wydania odmownej decyzji dekretowej. Natomiast fakt nieprzywołania w uzasadnieniu decyzji dekretowej konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o jej wadliwości, skoro był to akt powszechnie obowiązujący.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji jako nietrafny należało uznać także zarzut naruszenia art. 156 K.p.a. poprzez prowadzenie ponownego postępowania merytorycznego prowadzącego do rozpoznania istoty sprawy. Z uwagi, na lakoniczność uzasadnienia decyzji dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 K.p.a., niezbędne było zbadanie przez organ nadzoru wszystkich obowiązujących w dacie ich wydania przepisów, które winny być uwzględnione. W konsekwencji uznał, że w niniejszej sprawie organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że nie było podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela, a zatem kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że dla stwierdzenia nieważności nie mają znaczenia zarzuty dotyczące pominięcia w postępowaniu dekretowym pozostałych stron postępowania poza J.K., gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał pozostałe zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, 8, 12, 77 i 80 K.p.a., gdyż organ nadzoru przeprowadził postępowanie administracyjne wnikliwie, rozstrzygnięcie oparł na zgromadzonym materiale dokumentacyjnym i dokonał prawidłowej oceny kwestionowanego orzeczenia dekretowego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 K.p.a. Przy czym zaznaczył, iż również z urzędu nie stwierdził naruszenia prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego P.K. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Ministra Infrastruktury pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 156 K.p.a. oraz z art. 7 cyt. dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze, w tym:

a) zarzutu zaniechania dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1959 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. według akt sprawy i stanu sprawy z dnia wydania zaskarżonych orzeczeń (zgodnie z zasadą tempus regit actum odniesioną do stanu sprawy z chwili wydawania badanej decyzji), a ponadto wyjście poza granice postępowania nadzorczego i "poszukiwanie" dodatkowych podstaw prawych utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji;

b) zarzutu naruszenia art. 3 i art. 21 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych poprzez ich błędne zastosowanie;

c) zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla oceny legalności orzeczeń organów dekretowych z 1959 r., niedokonanie wyczerpującego ustalenia treści obowiązującego w 1959 r. planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z zasadą tempus regit actum) w odniesieniu do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Stawki 46, uwzględnienie przesłanek, które nie mają znaczenia dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń nacjonalizacyjnych, tj. treści decyzji lokalizacyjnej;

d) zarzutu, iż na gruncie przedmiotowej nieruchomości do chwili obecnej nie powstało osiedle mieszkaniowe, co świadczy o tym, iż także w dacie wydania orzeczeń nacjonalizacyjnych nie było przeszkód do przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do tej nieruchomości,

3) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

4) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż sam fakt obowiązywania art. 51 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przemawia za tym, że decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej zostały wydane także na podstawie rzeczonego przepisu, pomimo, tego że nie został on wskazany przez organ dekretowy w treści decyzji i w związku z tym nie można uznać, iż stanowił on podstawę prawną tej decyzji, podczas gdy z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa WSA i NSA wynika, że brak jest podstaw, aby w postępowaniu nadzorczym, oceny legalności decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, dokonywać w oparciu o art. 51 ust. 1 cyt. ustawy z 1958 r., który nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji dekretowej,

5) naruszenie art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1959 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], jest obarczona wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności, ponieważ:

a) orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), albowiem dawnym właścicielom odmówiono przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek z art. 7 cyt. dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy obligujących organ do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, nadto w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, arbitralnie wskazując, iż grunt został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe realizowane przez Państwo, co stanowi rażące naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy, (Dz.U. RP Nr 50, poz. 279) oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.),

b) orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), albowiem w jego treści nieprawidłowo określono strony – skierowano je wyłącznie do J.K. i w konsekwencji nie zostało ono doręczone wszystkim właścicielom nieruchomości, co już samodzielnie przesądza o konieczności wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie art. 9 w zw. z art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym;

c) orzeczenie to zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. albowiem pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz.U. RP Nr 50, poz. 279) nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego;

d) orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a to art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność spadkodawcy skarżącego;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu nadzorczym można było prowadzić całkowicie nowe postępowanie i niejako "poszukiwać" dodatkowych podstaw prawych zaskarżonych decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ocena legalności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. powinna nastąpić wyłącznie według stanu akt sprawy i stanu sprawy z dnia wydania zaskarżonego orzeczenia, a próby wskazywania przez Ministra dodatkowych podstaw prawnych decyzji nacjonalizacyjnej, które nie zostały wskazane w samej decyzji, stanowiły sprzeczne z tym przepisem wyjście poza granice postępowania nadzorczego;

2) art. 1 w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dekret ten mógł służyć celom ekspropriacyjnym (nacjonalizacyjnym), podczas, gdy z brzemienia i celu ww. przepisów wynika jednoznacznie, że dekret miał wyłącznie charakter planistyczny (art. 1 dekretu) i nie mógł służyć celom "ekspropriacyjnym";

3) art. 51 ust 1 w zw. z art. 3 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy organy dekretowe nie powołały się na te przepisy i odmowę przyznania prawa własności czasowej oparły wyłącznie na przepisie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowników gruntów na terenie m.st. Warszawy i w związku z tym przepisy te nie powinny mieć zastosowania przy badaniu legalności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz pozostawienie mu zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie obu zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a., gdyż oddalił skargę, pomimo że orzeczenie nacjonalizacyjne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznał bowiem jedynie niektóre zarzuty zgłoszone w skardze i błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury, wydana w trybie nadzorczym, jest prawidłowa.

W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wadliwy skontrolował decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. pod względem jej zgodności z art. 156 K.p.a. oraz z art. 7 dekretu z dnia 26 października, 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, czym naruszył art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającej na przyjęciu, że w postępowaniu nadzorczym można było prowadzić całkowicie nowe postępowanie i niejako "poszukiwać" dodatkowych podstaw prawych zaskarżonych decyzji. W konsekwencji Sąd ten zaaprobował wyjście przez organ poza granice postępowania nadzorczego i zaniechał dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1959 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. według akt sprawy i stanu sprawy z dnia wydania zaskarżonych orzeczeń.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował przeprowadzenie przez Ministra Infrastruktury ponownego postępowania merytorycznego prowadzącego do rozpoznania istoty sprawy, podczas gdy jego zadaniem było ustalenie, czy orzeczenia te zawierają wady wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. "Poszukiwanie" przez Ministra dodatkowych podstaw prawych zaskarżonych decyzji i próbę ich uzasadnienia należy uznać za niedopuszczalne. W sprawie nieważności decyzji administracyjnej organ nadzoru nie orzeka bowiem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest on zatem władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu nadzorczym organ administracji powinien zatem ograniczyć się wyłącznie do badania przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji i to według stanu sprawy na dzień jej wydania. W postępowaniu tym, organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych.

W związku z powyższym wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo tego, iż Minister wykraczając poza kompetencje organu nadzorczego przeprowadził merytoryczne postępowanie dowodowe i poczynił własne ustalenia faktyczne prowadzące do rozpoznania istoty sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy autor skargi kasacyjnej wskazał, że uzyskanie informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania oraz rozważenie, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji, określonej w tym planie dla danej nieruchomości powierzono organowi administracji rozpatrującemu wniosek dekretowy. Nie pozostawiono mu przy tym możliwości orzekania w granicach uznania bądź też na podstawie innych kryteriów niż wskazane w art. 7 ww. dekretu.

Skoro zatem dekret warszawski nie określa żadnych innych przesłanek do przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom, to w obliczu spełnienia pierwszej przesłanki dekretowej (złożenia stosownego wniosku z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu) jedyną podstawą do odmowy przyznania własności czasowej b. właścicielom mógł być tylko brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem określonym w planie zabudowy.

W ocenie skarżącego przesłanka ta w sprawie zakończonej orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] września 1959 r. odmawiającym przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...], nie została zbadana. W uzasadnieniu orzeczeń nacjonalizacyjnych nie wskazano bowiem, warunki jakiego planu zabudowy miałyby zostać naruszone. A zatem organ w arbitralny sposób odmówił przyznania prawa własności czasowej z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (nie wiadomo jakiego, z jakiej daty, przez kogo uchwalonego pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne realizowane przez Państwo. Przy czym ten ostatni warunek nie mógł wynikać z obowiązującego w tym czasie planu zabudowy. W związku z powyższym uznać należy, że skoro decyzja nie odnosiła się do konkretnego "planu zabudowy", to odmowa uwzględnienia wniosku dotyczącego ww. nieruchomości nastąpiła z innych przyczyn niż określone w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a więc bez podstawy prawnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzje nacjonalizacyjne rażąco naruszają art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skarżący podniósł, że organy dekretowe w ogóle nie wskazały przepisów tej ustawy jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem kwestia ta nie powinna mieć jakiegokolwiek znaczenia dla oceny orzeczeń w postępowaniu nadzwyczajnym.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skoro w niniejszej sprawie odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego nastąpiła wyłącznie w oparciu o art. 7 cyt. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy, to odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego powinna być oceniana tylko w świetle tego przepisu. W przypadku, gdy wymogi z art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zostały spełnione, to i tak stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za błędne. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe nie uzasadnia odmowy przyznania własności czasowej, gdyż nie wyklucza ono zabudowy jednorodzinnej. A zatem próby "dodatkowego" wskazania podstawy prawnej zaskarżonych decyzji w postępowaniu nadzorczym były niedopuszczalne.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uznał również, iż organy orzekające, opierając się o postanowieniach decyzji lokalizacyjnych mogły dojść do konkluzji, iż zagospodarowanie terenu w zgodnie planem nie było możliwe przez osoby prywatne. Wyjaśnił, że plan zabudowy, miał za zadanie określenie jedynie architektonicznego wykorzystania nieruchomości. Stwierdzenie, że osiedle ma być inwestycją realizowaną przez Państwo nie ma nic wspólnego z planem zagospodarowania przestrzennego i jest odzwierciedleniem ówczesnej sytuacji polityczno-gospodarczej. Na podstawie samego planu nie można było zatem wykluczyć, że inwestor prywatny, którym mogły być osoby fizyczne, mógł podjąć inwestycję budowlaną na przedmiotowym gruncie. Obowiązujący w tym czasie przedwojenny plan Ogólnego Zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r. przewidywał na przedmiotowej nieruchomości jedynie ograniczenia architektoniczne – zabudowę zwartą 4–5 kondygnacyjną, bez wskazania, czy ma to być zabudowa przeznaczona pod osiedle mieszkaniowe, a zwłaszcza czy nieruchomość taka może być zabudowana przez państwo, czy przez prywatnych właścicieli. Użyte w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego określenie "plan zabudowy" oznacza jedynie obowiązujący, tj. uchwalony lub zatwierdzony przez właściwy organ administracji plan zabudowy, a nie decyzją lokalizacyjną. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do dokonywania wykładni rozszerzającej tego pojęcia wbrew brzmieniu omawianego przepisu, zwłaszcza, że prowadzi to do pozbawienia dotychczasowych właścicieli prawa własności bez odszkodowania. W związku z powyższym odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. o sygn. akt: I OSK 1931/06 stwierdził, że ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej, gramatycznej bez uwzględnienia wykładni systemowej, funkcjonalnej jest sprzeczne z regułami państwa prawnego. Natomiast dokonując wykładni ustawodawstwa okresu państwa socjalistycznego, Sąd obowiązany jest uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego i prawa wspólnotowego, gdyż Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nałożyła na państwa obowiązek przestrzegania jej postanowień, także w zakresie ochrony własności, gwarantowanej przez art. 1 Protokołu nr 1.

Poza tym, autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, iż na przedmiotowej nieruchomości do chwili obecnej nie powstało osiedle mieszkaniowe (obecnie znajduje się tam stacja benzynowa). Oznacza to, że w dacie wydania orzeczeń nacjonalizacyjnych nie było przeszkód do przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości, gdyż sposób korzystania z nieruchomości nie stał w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji stwierdził, że oddanie gruntu położonego przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste b. właścicielom było możliwe, gdyż nie stało w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] września 1959 r.

W związku z powyższym nieuzasadnioną odmowę należy uznać za rażące naruszenie prawa – art. 7 dekretu warszawskiego, stanowiące przesłankę nieważności ww. orzeczenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Utrzymywanie jej w mocy uznać należy za działanie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz art. 12 K.p.a. i art. 7 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. za art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący podał, że Sąd pierwszej instancji nieustosunkował się do wszystkich podniesionych przez niego zarzutów.

W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji pominął przede wszystkim zarzut, że całkowicie nieprawidłowe było zaniechanie dokonania przez Ministra Infrastruktury oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 26 września 1959 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. według akt sprawy i stanu sprawy z dnia ich wydania, a ponadto wyjście poza granice postępowania nadzorczego i "poszukiwanie" dodatkowych podstaw prawych zaskarżonych decyzji.

Wskazał również, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 3 i art. 21 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych poprzez ich błędne zastosowanie. Poza tym, pominięto zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla oceny legalności orzeczeń organów dekretowych, niedokonanie wyczerpującego ustalenia treści obowiązującego w 1959 r. planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. Stawki 46, uwzględnienie przesłanek, które nie mają znaczenia dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń nacjonalizacyjnych, tj. treści decyzji lokalizacyjnej. Ponadto zarzucił, że Sąd pierwszej instancji pominął zarzut, iż na przedmiotowej nieruchomości do chwili obecnej nie powstało osiedle mieszkaniowe, co świadczy o tym, iż w dacie wydania orzeczeń nacjonalizacyjnych nie było przeszkód do przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości.

Uzasadniając zarzut rażącego naruszenia art. 9 w zw. z art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym skarżący podał, że z treści decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. wyraźnie wynika, iż nie została ona doręczona wszystkim właścicielom przedmiotowej nieruchomości.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, iż decyzje nacjonalizacyjne zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r., albowiem pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym i został wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji i bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego. Oznacza to, że zarówno uchwalenie, jak wykonywanie dekretu warszawskiego było sprzeczne z zasadami państwa prawa oraz naruszało konstytucyjną zasadę poszanowania własności.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podał, że przepisy omawianego dekretu przyznały zasadniczą rolę planom zagospodarowania przestrzennego, których treść miała decydujące znaczenie dla rozpatrywania wniosków o ustanowienie prawa własności czasowej na gruncie nieruchomości warszawskich. W związku z tym, nie można zgodzić się ze skarżącym, w ocenie którego organy dekretowe orzekły w niniejszej sprawie w oderwaniu od postanowień obowiązującego wówczas planu zagospodarowania, gdyż fakt niepowołania w orzeczeniu bliższych danych identyfikujących obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że rozstrzygnięcie dekretowe jest sprzeczne z postanowieniami planu, a uchybienie tego rodzaju nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Natomiast odmowa przyznania własności czasowej dotychczasowym właścicielom nieruchomości przy ul. [...] znajduje oparcie w zapisach ówczesnego planu zagospodarowania. Stąd też, w ocenie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że brak dokładnego określenia obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego nie można nazwać rażącym naruszeniem prawa, a wydanych orzeczeń dekretowych – arbitralnymi.

Z kolei odnosząc się do zarzutu wyjścia przez organ nadzoru poza granice postępowania nadzorczego i przeprowadzenia dodatkowego merytorycznego postępowania podał, że wskazanie daty obwiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego nie można uznać za przekroczenie uprawnień organu nadzorczego. Wyjaśnił, że plan ten był prawidłowo uchwalony i opublikowany, a zatem byli właściciele nieruchomości przy ul. [...]mogli zapoznać się z jego treścią.

Poza tym stwierdził, że skarżący błędnie wskazuje, jakoby organ nadzoru uznał za podstawę rozstrzygnięć dekretowych nie plan zagospodarowania przestrzennego, a wydaną dla terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] decyzję o lokalizacji szczegółowej, przekazującą teren przedmiotowej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego. Odwołując się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18) podał, z celem planu zagospodarowania przestrzennego było określenie funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana – w niniejszej sprawie zabudowa zwarta 4 – 5 kondygnacyjna – ale bez konieczności konkretyzacji tej funkcji, a więc bez konieczności wskazywania, jaki konkretny, indywidualnie określony obiekt powinien powstać na nieruchomości. W ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej konkretyzacja funkcji planistycznej mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, niż tylko w samym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też być w inny sposób udokumentowana. W orzecznictwie przyjmuje się, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem administracyjnym o charakterze władczym. Taki charakter posiada również decyzja lokalizacyjna. A zatem nawet przyjmując, że plan zagospodarowania przestrzennego zajmuje wyższą rangę w hierarchii dokumentów planistycznych, to jednak przy rozpatrywaniu wniosków dekretowych i przy planowanym zagospodarowaniu przestrzennym powojennej Warszawy nie można odmówić istotnego znaczenia decyzjom lokalizacyjnym.

Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, że aby faktycznie można było realizować inwestycje budowlane, a tym samym realizować cel cyt. dekretu z dnia 26 października 1945 r., koniecznym było wskazanie określonego obiektu, który powinien powstać na terenie nieruchomości oraz dookreślenie szczegółów przedsięwzięcia zarysowanego w planie zabudowy (zabudowa zwarta 4–5 kondygnacyjna), a także wybranie profesjonalnego wykonawcy inwestycji (Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych). Konkretyzacja postanowień planistycznych mogła być zatem dokonana w innych dokumentach planistycznych m.in. w decyzji lokalizacyjnej wydanej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. A zatem w sytuacji, gdy treść decyzji lokalizacyjnej jest zgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi jedynie jego uzupełnienie oraz uszczegółowienie, to przy rozpatrywaniu wniosków o własność czasową, a następnie przy badaniu legalności orzeczeń dekretowych nie można pominąć takiego dokumentu. Przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109) wskazują, iż dane zawarte w planach zagospodarowania przestrzennego przesądzały jedynie o najistotniejszych cechach zagospodarowania terenu nieruchomości warszawskich, pozostawiając regulację szczegółów zagospodarowania terenu innym aktom planistycznym. Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, powinna stanowić obok samego planu zagospodarowania dokument będący podstawą do wydania rozstrzygnięć dekretowych.

Ponadto Minister Infrastruktury odwołując się do cyt. uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r. stwierdził, iż rozstrzyganie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ale z uwzględnieniem także przepisów innych ustaw i dekretów, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. Oznacza to, że w tej sprawie zastosowanie miały również postanowienia cyt. ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która w art. 51 rozszerzyła zakres przesłanek uzasadniających odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. W związku z powyższym prowadząc postępowanie w tej sprawie nie mógł ograniczyć się tylko do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzeć.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż są one nietrafne.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na kwestiach istotnych nie jest wadliwe, o ile nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04, Lex nr 173345). Z kolei art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na pojęcie sprawy administracyjnej, w znaczeniu materialnoprawnym składają się zarówno elementy podmiotowe (tożsamość uczestników postępowania), jak też elementy przedmiotowe (tożsamy stosunek administracyjnoprawny wynikający z jednakowej podstawy faktycznej oraz prawnej). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. A zatem chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. skarżący powinien wykazać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub gdyby kontrolował legalność zaskarżonej decyzji tylko w zakresie zakreślonej zarzutami części i nie dostrzegł, że jest ona obarczona wadami innymi niż podniesiono w skardze. Na takie okoliczności jednak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wskazano. W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut autora skargi kasacyjnej wiążący zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów:

– zaniechania dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1959 r., oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 według akt sprawy i stanu sprawy z dnia wydania zaskarżonych orzeczeń oraz wyjścia poza granice postępowania nadzorczego i "poszukiwania" dodatkowych podstaw prawnych utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji,

– naruszenie art. 3 i art. 21 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych poprzez ich błędne zastosowanie,

– naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez niedokonanie wyczerpującego ustalenia treści obowiązującego w 1959 r. planu zagospodarowania przestrzennego do nieruchomości położonej przy ul. [...], a uwzględnienie przesłanek niemających znaczenia dla oceny zgodności z prawem orzeczeń nacjonalizacyjnych, tj. treści decyzji lokalizacyjnej,

– skoro na przedmiotowej nieruchomości nie powstało osiedle mieszkaniowe, to świadczy to, że w dacie wydania orzeczeń nacjonalizacyjnych nie było przeszkód do przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 K.p.a.

Przedstawiony został w nim stan faktyczny sprawy wraz ze stanowiskiem zajmowanym przez strony oraz wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazano motywy podjętego rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego oraz odnosząc się do innych kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonego wyroku.

Wbrew stanowisku skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów określonych w skardze kasacyjnej w pkt II pkt 2 lit. a/, c/. Natomiast autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pkt II pkt 2 lit. b/ i d/ nie wyjaśnił i nie wykazał aby powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 970/05, Lex nr 275473).

Z kolei sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazuje na zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji m.in. w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Wskazać należy, że okoliczność, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej sprawie jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące rażącego naruszenia prawa poprzez doręczeniem orzeczenia, którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący z naruszeniem art. 9 w zw. z art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz jego wydania naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wywiedziono bowiem, że dla stwierdzenia nieważności decyzji zarzuty dotyczące pominięcia w postępowaniu dekretowym pozostałych stron postępowania poza J.K. nie mają żadnego znaczenia, a brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zarzut naruszenia przez organ art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. jest niezasadny. W tej sytuacji powtarzanie przedstawionych w nim argumentów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niecelowe.

Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), gdyż Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem nie mógł pozbawić skarżącego drogi do efektywnego korzystania z nieruchomości. Przedmiotem niniejszej sprawy była bowiem kontrola legalności decyzji Ministra Infrastruktury w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepisy te określają kryteria oraz zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne.

W tym przypadku skarżący zarzut ten powiązał z zarzutami naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 1 w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W związku z powyższym, przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 1 w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stwierdzić należy, iż są one nieuzasadnione.

Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji aprobującego postępowanie organu nadzorczego, który prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przy ocenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa uznał, że rozstrzygające znaczenie ma nie tylko powołana w kontrolowanej decyzji podstawa prawna w tym przypadku art. 7 cyt. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ale również obowiązujący wówczas art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 cyt. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dokonując bowiem oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawą decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08). Ponadto w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18, stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich.

W związku z powyższym uznać należy, iż przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Niewątpliwie powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej wskazuje na wadliwość działania organów lecz tego rodzaju uchybienie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1959 r. utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1959 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] zostały wydane po wejściu w życie obowiązującej od dnia 5 kwietnia 1959 r. ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając między innymi zakres przesłanek uzasadniających odmowę przyznania im prawa własności czasowej do gruntu.Nie zmieniała ona jednak pierwotnych, dekretowych podstaw uzasadniających tę odmowę.

W świetle art. 7 ust. 2 cyt. dekretu obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy odmowa taka niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 cyt. dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 powołanej ustawy, tj. użyteczności publicznej, obrony Państwa, albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

W postępowaniu nadzorczym ustalono, że w dacie wydania orzeczeń będących przedmiotem kontroli obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., wydany na podstawie art. 23–28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Z odrysu wykonanego przez uprawnionego geodetę z powyższego planu, w którym położenie przedmiotowej nieruchomości nr [...] oznaczono kolorem niebieskim wynika, że mieści się ona w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4–5 kondygnacyjną. Wprawdzie plan ten nie określał, czy ma to być budownictwo przemysłowe, mieszkaniowe czy też o innym charakterze, to jednak konkretyzacja funkcji w planie jaka miała być zrealizowana na tej nieruchomości nastąpiła w wydanym w dniu [...] kwietnia 1959 r. przez Naczelnego Architekta Warszawy, na podstawie przepisów o lokalizacji inwestycji – Zarządzenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. (M.P. Nr 67, poz. 408) zaświadczenia lokalizacji szczegółowej [...] pod budowę osiedla Muranów Zachodni.

Ponadto ustalono, że odnośnie nieruchomości położonej przy ul. [...] zanotowano: "budynki znajdowały się na terenie getta i wraz z sąsiednimi blokami uległy całkowitemu zniszczeniu". Z akt własnościowych (k. 7) i (k. 8) wynika, że teren tej nieruchomości ozn. nr [...] był czasowo użytkowany przez Przedsiębiorstwo P.B. pod betoniarkę. Na terenie znajdowały się baraki i urządzenia betoniarni.

Powyższe rozważania wskazują, że organ dekretowy oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przez dotychczasowych właścicieli brał pod uwagę decyzję lokalizacyjną, która potwierdzała, że na przedmiotowej nieruchomości planowane było osiedle mieszkaniowe Muranów Zachodni. W związku z czym uznał, że cel na jaki przeznaczono przejęta nieruchomość uniemożliwiał dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli, a także nie mógł być przez nich zrealizowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. aprobując stanowisko Ministra Infrastruktury, który w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych odmawiających dotychczasowym właścicielom prawa własności do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Stawki 46, dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 K.p.a. uwzględnił przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanych orzeczeń w tym przypadku art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jak i przepisy obowiązujące w dacie ich wydania, tj. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i nie stanowiło to wyjścia poza granice postępowania nadzorczego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 w zw. z art. 7 cyt. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. wskazać należy, że podstawą służącą ocenie spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, tj. czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu określonym w planie zabudowy, jest plan zagospodarowania przestrzennego. Zakres zawartych w nim informacji był ograniczony, gdyż przesądzał o najistotniejszych cechach zagospodarowania terenu nieruchomości warszawskich. Uszczegółowieniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego była decyzja lokalizacyjna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie fakt niewskazania w uzasadnieniu orzeczeń nacjonalizacyjnych z 1959 r. danych identyfikujących obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego, Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r. stanowił uchybienie, to jednak w sytuacji, gdy był on aktem normatywnym, którego treść była publikowana i ogólnie dostępna, a w zapisach powołanego planu określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości (zabudowa zwarta 4, 5 kondygnacyjna) nie może być on oceniony jako rażące naruszenie prawa. Natomiast decyzja lokalizacyjna z dnia 13 kwietnia 1959 r. nr 26/59 wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, uszczegółowiające ten plan zagospodarowania przestrzennego przez określenie, iż przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod budowę osiedla Muranów Zachodni stanowiła obok wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego dokument uwzględniony przy wydawaniu orzeczeń dekretowych z 1959 r.

Przechodząc do oceny zasadności ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskazać należy, iż kwestia ta została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenianiu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli zaskarżonych decyzji i nie stwierdził, ani naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, i z tego względu jako chybiony należało ocenić również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż stosownie do treści tego przepisu w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.