Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 993/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art 136 ust 3, art 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1488/08 w sprawie ze skargi J. M., B. Ś. i K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz K. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1488/08, oddalający skargę J. M., B. Ś. i K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawniej wieś [...], gmina [...]), stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (dawne działki ewid. nr [...], [...] i [...]).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Aktem notarialnym zawartym w dniu [...] czerwca 1974 r. Rep. A Nr [...] W. i J. małżonkowie M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], stanowiącą działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha. Następnie aktem notarialnym zawartym dnia [...] września 1977 r. Rep. A Nr [...] W. i J. małżonkowie M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], stanowiącą działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha. Z treści opisanych wyżej aktów notarialnych wynika, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Działki powyższe, zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. zostały przeznaczone pod oczyszczalnię ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną dla I-go i II-go etapu do roku 2000.

W dniu [...] stycznia 1999 r. pełnomocnik J. M., B. Ś. i K. M. (spadkobierców W. M.) zwrócił się o zwrot wywłaszczonych (wykupionych) nieruchomości podnosząc, że nie zostały one wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Starosta Legionowski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W., stanowiącej część działki ewidencyjnej [...] z obr. [...]. Starosta stwierdził, że cel wywłaszczenia (wykupu), który w tym przypadku określono jako "budowa oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną" został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, nieruchomości te nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisów art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (w szczególności pisma Burmistrza Gminy W. [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], pisma Biura Zarządu W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] oraz pisma Delegatury Urzędu W. w Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...]) organ I instancji ustalił, że inwestycja – oczyszczalnia ścieków [...] wraz z obowiązującą strefą ochronną została zrealizowana i przekazana do eksploatacji, nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot położone są na gruntach przyległych od północy do oczyszczalni ścieków, w granicach strefy ochronnej dla oczyszczalni ścieków [...]. Na przedmiotowych nieruchomościach powstały obiekty stanowiące zaplecze budowy oczyszczalni ścieków.

Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania J. M., B. Ś. i K. M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem prowadzonego postępowania znajduje się w tzw. strefie ochronnej Oczyszczalni Ścieków [...], która stanowi integralną część terenu przeznaczonego pod funkcjonowanie oczyszczalni, co potwierdza zarówno decyzja z dnia [...] grudnia 1973 r. jak również Uchwała nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 1999 r. i w związku z powyższym jest niezbędna do prawidłowego działania oczyszczalni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca

2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1488/08 oddalił skargę J. M., B. Ś. i K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...].

Sąd I instancji wskazał, że z zapisów dwóch aktów notarialnych (z dnia [...] czerwca 1974 r. i z dnia [...] września 1977 r.) wynika, że celem nabycia spornej nieruchomości była realizacja inwestycji zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. Wydział Urbanistyki i Architektury. Inwestycją tą była budowa oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochroną. Wprawdzie z obu aktów wynika, że grunty te objęte później wnioskiem o zwrot nabywa się pod budowę oczyszczalni ścieków, lecz w tych samych aktach powołuje się także decyzję lokalizacyjną nr [...], która dokładnie precyzuje cel nabycia tych gruntów. Z treści decyzji lokalizacyjnej wynika wprost, że dotyczy ona zarówno budowy oczyszczalni ścieków jak i utworzenia stref ochronnych. Z akt sprawy wynika, że oczyszczalnia ścieków została wybudowana i jest to okoliczność niekwestionowana przez skarżących. Natomiast dla funkcjonowania takiego obiektu niezbędnym było ustanowienie stref ochronnych, co nastąpiło w decyzji lokalizacyjnej z 1973 r. Decyzja lokalizacyjna nr [...] wydana została w czasie kiedy obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z przepisów tej ustawy (art. 15) wynikało wprost, że nieruchomość objęta wnioskami o wywłaszczenie musiała mieścić się w granicach lokalizacji planowanej inwestycji wkreślonej na planie realizacyjnym dla inwestycji, opracowywanym zgodnie z zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373). Zagadnienie lokalizacji inwestycji regulowały w okresie obowiązywania powyższej ustawy, oprócz zarządzenia z dnia 28 października 1969 r., także przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (art. 30 - 35, Dz.U. Nr 7, poz. 47) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. - w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. Nr 4, poz. 29). Przepisy regulujące zagadnienie lokalizacji szczegółowej były w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wielokrotnie zmieniane. Jednak plan realizacyjny powinien określać między innymi granicę terenu projektowanej inwestycji, a w razie ustalenia strefy ochronnej również granicę tej strefy. Obowiązujące, w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej nr [...], rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. Nr 4, poz. 29) normowało sprawy związane z wyborem miejsca realizacji inwestycji budowlanych i dokonywania zmiany sposobu wykorzystania terenu, z ustaleniem stref ochronnych oraz sprawy zagospodarowania terenów objętych działalnością inwestycyjną. Wymagania dotyczące treści planu realizacyjnego dotyczyły stref ochronnych dla nowopowstających obiektów i zakładów, a nie odnosiły się do istniejących obiektów lub zakładów (§ 28 rozporządzenia). Ponadto zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 mara 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz.U. Nr 15, poz. 66): "Decyzję dla poszczególnego zakładu lub kompleksu zakładów ustanawiającą strefę ochronną oraz ustalającą sposób jej zagospodarowania i okres, o którym mowa w § 3 ust. 3, wydaje - z uwzględnieniem ogólnych warunków lokalnych - organ miejscowego planowania przestrzennego, właściwy do ustalania lokalizacji szczegółowej zakładów na danym terenie, w porozumieniu z właściwym wojewódzkim (miasta wyłączonego z województwa) państwowym inspektorem sanitarnym i właściwym organem ochrony powietrza prezydium wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Zatem prawnie uzasadnione jest, że przed wydaniem decyzji o lokalizacji oczyszczalni ścieków takie uzgodnienia zostały poczynione, a strefy ochronne zostały ustanowione w decyzji o lokalizacji oczyszczalni ścieków. Sąd doszedł do przekonania, iż uregulowania prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...] jednoznacznie pozwalają stwierdzić, że prawnie dopuszczalne, a wręcz obowiązkowe było ustalenie stref ochronnych dla budowanej oczyszczalni ścieków właśnie w decyzji lokalizacyjnej dotyczącej tej inwestycji. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie, wskazujące że cel inwestycji został zrealizowany, a zatem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie można uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności skarżący zarzuca nieustalenie czy nieruchomość została wykorzystana w całości lub w części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a nadto nieustalenie czy w ogóle powstały strefy ochronne na spornych nieruchomościach, a jeżeli powstały to czy obecnie te strefy istnieją;

- art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie pełnego uzasadnienia i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Ponadto skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość nie jest zbędna na cel będący podstawą wywłaszczenia nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej spawie zastosowanie znajduje przesłanka określona w art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem na nieruchomości nigdy nie rozpoczęto prac związanych z ustanowieniem strefy ochronnej. Skoro podjęto decyzję o utworzeniu na spornej nieruchomości stref ochronnych, to należało rzeczone strefy wyodrębnić (poprzez postawienie płotu lub choćby tablicy informacyjnej). Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, czego Sąd nie dostrzegł przyjmując, że stan faktyczny sprawy został przez organy administracyjne ustalony i wyjaśniony w sposób prawidłowy. Zarzucono Sądowi, że swoje rozważania ograniczył jedynie do analizy przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia i w oparciu o te przepisy dokonał oceny wydanej decyzji lokalizacyjnej. Kwestie te mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu, a nie w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Sąd nie odniósł się do istoty, a mianowicie czy strefy ochronne były niezbędne i czy zostały ustanowione na przedmiotowej nieruchomości. Przede wszystkim skarżący podtrzymuje, że w toku postępowania administracyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji nie ustalono, a nawet nie podjęto próby ustalenia, czy w chwili obecnej ustanowione zostały nowe strefy ochronne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, argumentując, że organy administracji publicznej dokładnie oraz w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 1973 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. ustaliło lokalizację oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną dla I i II etapu do roku 2000 o powierzchni literowanej na szkicu sytuacyjnym nr [...]. Powierzchnię strefy ochronnej określono w I etapie na 256 ha, zaś dla II etapu na 307 ha. Granice strefy ochronnej zostały naniesione schematycznie jako orientacyjne. Cel na który została nabyta sporna nieruchomość został zrealizowany. Budowa oczyszczalni ścieków [...] została zakończona i przekazana do eksploatacji MPWiK dnia [...] stycznia 1991 r. Aktualnie trwają prace związane z jej rozbudową i modernizacją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. M. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1488/08, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy.

Na wstępie należy nadmienić, że kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, oznacza to, że wojewódzkie sądy administracyjne zobowiązane są poddać szczególnie gruntownej analizie te wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonane w przedmiotowej sprawie nie pozwalały na oddalenie skargi, bowiem sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organy orzekające w sprawie. Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wadliwie, ponieważ wydane zostały merytoryczne decyzje administracyjne negatywnie rozstrzygające żądania wnioskodawców w sytuacji, w której postępowanie wyjaśniające w sprawie o zwrot nieruchomości nie mogło zostać prawidłowo uznane za zakończone. Fakt ten niewątpliwie umknął uwadze Sądu I instancji, przez co Sąd ten naruszył przepisy postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych nie zauważył, że właśnie zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zostały przez organy orzekające naruszone, na skutek co najmniej przedwczesnego wydania decyzji administracyjnych, których racje decyzyjne nie znajdują pełnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Przypomnieć należy, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie.

Bezsprzecznym faktem jest, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od małżonków W. i J. M. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W aktach notarialnych z dnia [...] czerwca 1974 r. Rep. A [...] i z dnia [...] września 1977 r. Rep. A nr [...] wskazano, że decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...] ustalona została lokalizacja oczyszczalni ścieków na terenie, w skład którego wchodzą odpowiednio działki gruntu nr [...], nr [...] i nr [...]. Decyzja lokalizacyjna nr [...] ustalała lokalizację oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną dla I-go i II –go etapu do roku 2000. W decyzji tej wskazano, że "pow. strefy ochronnej w I –szym etapie wynosi ca 256 ha, w II –gim etapie wynosi ca 307 ha".

O tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje ściśle rozumiany cel wywłaszczenia (cel nabycia) nieruchomości. Ustalenie, że na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia winno być poprzedzone niebudzącym wątpliwości skonkretyzowaniem celu oraz analizą, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze nieruchomości. Budowa oczyszczalni ścieków [...] została zakończona i przekazana do eksploatacji Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w W. dnia [...] stycznia 1991 r. Powyższa okoliczność jest bezsporna, choć w aktach brak protokołu zdawczo – odbiorczego tej inwestycji. Materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie nie jest wystarczający, aby stwierdzić na jakiej szerokości zrealizowana została strefa ochronna dla inwestycji oczyszczalni ścieków i czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość została faktycznie objęta tą strefą w części lub w całości. Pośrednio można domniemywać, że strefa ochronna powstała, ale brak dokumentów, w tym decyzji realizacyjnych oraz map z których wynikałoby, w jakim zakresie przewidziana w decyzji lokalizacyjnej z 1973 r. strefa ochronna została faktycznie zrealizowana, jaką ostatecznie miała ona faktyczną powierzchnię - 256 ha czy 307 ha, a także jaka była wówczas jej faktyczna szerokość - 500 m, 300 m czy 100 m oraz czy sporne działki gruntu faktycznie w powyższej dacie znajdowały się w granicach istniejącej wówczas na gruncie strefy ochronnej w całości lub w części.

Ustalenia te muszą więc polegać na zebraniu wszystkich dokumentów, które świadczą o realizacji strefy ochronnej dla oczyszczalni ścieków. Takimi dokumentami są niewątpliwie: decyzja z dnia [...] marca 1975 r. znak [...], [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego; decyzja z dnia [...] grudnia 1976 r. znak [...]; decyzja z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] stanowiąca aneks do poprzednich decyzji określających strefy ochrony sanitarnej oraz stałe linie rozgraniczające. Na ww. decyzje powołuje się Burmistrz Gminy W. w piśmie z dnia [...] czerwca 2002 r., ale brak ich w aktach sprawy. W aktach brakuje również decyzji, która może być pomocna w ustaleniu realizacji strefy ochronnej tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 1996 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1994 r. ustalającej lokalizację inwestycji budowlanej o znaczeniu ogólnomiejskim – realizacja strefy ochrony sanitarnej oczyszczalni ścieków dla prawobrzeżnej W. [...] przy 100 metrowej strefie uciążliwości (od obiektów uciążliwych) i na terenie położonym w rejonie ulic [...], [...] i [...] oraz stwierdzającej, że decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. wydana przez Architekta W., ustalająca lokalizację oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną jest decyzją ostateczną. Na te akty administracji publicznej powołuje się MPWIK w piśmie z dnia [...] kwietnia 2004 r. Dokumenty te niewątpliwie pomogłyby określić rzeczywistą szerokość strefy ochronnej faktycznie ustanowionej - zrealizowanej dla oczyszczalni ścieków [...]. To czy zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znalazła się w strefie ochronnej dla tej inwestycji oraz była nią objęta musi być udokumentowane. Dopiero wówczas dla organów orzekających powstałaby możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu nieruchomości w całości lub w części. Wydanie natomiast decyzji odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd I instancji stanowiska organów orzekających, że cel na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona został faktycznie zrealizowany na całym jej obszarze, uznać należy za wadliwe, bo nie znajdujące wystarczającego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił analizę ówcześnie obowiązujących przepisów dotyczących realizacji inwestycji, opisując, że plan realizacyjny powinien określać m.in. granicę terenu projektowanej inwestycji, a w razie ustalenia strefy ochronnej również granicę tej strefy, jednakże Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że w materiale dowodowym brakuje decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, określającej urbanistyczno-architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji oraz brak jest ustaleń co do faktycznych granic urządzenia obszaru strefy ochronnej w sposób wynikający z obowiązujących wówczas przepisów.

Zauważyć ponadto należy, że organy administracji nie wyjaśniły, a Sąd I instancji zaakceptował takie działanie organów, kiedy dokładnie została zakończona inwestycja "oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną dla I-go i II-go etapu do roku 2000". W dokumentach znajdujących się w aktach sprawy mowa jest jedynie o oddaniu do eksploatacji oczyszczalni ścieków [...]. Nie wspomina się natomiast w jakich etapach realizowana była oczyszczalnia ścieków i czy utworzenie stref ochronnych było powiązane z etapami odbioru inwestycji. W kontekście decyzji lokalizacyjnej nr [...] ustalającej powierzchnię strefy ochronnej w I etapie na ok. 256 ha i w II etapie na ok. 307 ha do 2000 roku, nie wyjaśniono kiedy zrealizowano pierwszy, a kiedy drugi etap inwestycji, czy obszar tych stref uległ modyfikacji na skutek zmian przepisów prawa budowlanego, przepisów o planowaniu przestrzennym i przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz powiązanych z nimi przepisów aktów wykonawczych. Jest to o tyle istotne, że nie można orzekać o zbędności nieruchomości w sytuacji, gdy nie ustalono jak kształtowały się strefy ochronne dla tej inwestycji, czy powstały i w jakich latach.

Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że istota tej sprawy nie dotyczy legalności decyzji lokalizacyjnych i realizacyjnych przedmiotowej inwestycji, lecz tego czy cel wywłaszczenia (nabycia) wynikający z tych decyzji został w odniesieniu do "spornych" działek zrealizowany – w całości lub w części – w sposób określony w tych decyzjach. Sąd I instancji powinien zatem mieć przede wszystkim na uwadze, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości było dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona. Zgromadzony w sprawie w tym zakresie materiał dowodowy nie wyjaśnia przedstawionej kwestii, czego Sąd I instancji nie dostrzegł przyjmując, że istotny stan faktyczny sprawy został przez organy administracyjne ustalony i wyjaśniony. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji, nie zauważając wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zaaprobował stanowisko organów, nie poparte konkretnymi dowodami.

Powyższe uchybienia z zakresu postępowania powodują, że w przedmiotowym stanie sprawy przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż sprawa wymaga ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego na które składają się: opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie odpisu zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem, wpis sądowy od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i wynagrodzenie pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a i w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).