Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2534/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1, art 10 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 184, art 182  § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 121/16 w sprawie ze skargi T.L. na bezczynność Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 121/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T.L. na bezczynność Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku T.L. z dnia 4 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, w punkcie 2 stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 4 stycznia 2016 r. T.L. zwrócił się do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w Warszawie o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów orzeczeń wydanych przez ten organ w latach 2011-2015 oraz wskazanie kiedy i gdzie planowane są obecnie posiedzenia organu.

Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. organ wezwał wnioskodawcę do nadesłania podpisanego wniosku o udzielenie informacji publicznej.

T.L. uznając, że żądanie to nie miało podstaw prawnych, złożył w dniu 29 stycznia 2016 r. skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że organ nie udzielił mu wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w Warszawie wniósł o jej oddalenie wskazując, że złożony przez T.L. wniosek nie został podpisany. Zdaniem organu wniosek w formie pisemnej bez podpisu autora nie może zostać prawidłowo rozpoznany, uniemożliwia bowiem ustalenie czy został złożony przez wskazaną na wniosku osobę, a także identyfikację niezbędną do ewentualnego wydania w sprawie stosownej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził w pierwszej kolejności, że w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest przez strony kwestionowane, że Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów RP jest organem zobowiązanym do udzielania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter posiadały informacje wnioskowane przez skarżącego. Sąd podkreślił, że jedną z form wykonywania władzy publicznej przez podmioty pozostające poza strukturą administracji publicznej jest sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego. Wydawane przez nie rozstrzygnięcia mają charakter dokumentów urzędowych, a przez to są one obowiązane do udzielania o nich informacji, jako spełniającej kryteria informacji publicznej. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że organami zobowiązanymi do udzielenia informacji obejmującej rozstrzygnięcia wydane w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych są sądy dyscyplinarne.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej (oznaczony datą 4 stycznia 2016 r.) wpłynął do organu w dniu 8 stycznia 2016 r., obejmując żądanie przesłania skanów orzeczeń dyscyplinarnych za lata 2011-2015 oraz danych dotyczących planowanych posiedzeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów RP. Informacja ta do dnia rozprawy nie została skarżącemu udzielona, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, a zwłaszcza brak jest powodów do uznania argumentacji podnoszonej w kierowanej do wnioskodawcy korespondencji, której wyrazem było żądanie zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. podpisania wniosku.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wystarczy, że poda swój adres oraz adres zamieszkania. Skoro zatem 14-dniowy termin udostępnienia informacji obejmującej orzeczenia KSDIA RP minął bezskutecznie w dniu 22 stycznia 2016 r., to od dnia 23 stycznia 2016 r. organ pozostaje w bezczynności. Wystosowane do skarżącego pismo z dnia 18 stycznia 2016 r. z podanych względów tej bezczynności nie mogło zapobiec. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego, bowiem wynikała z błędnej interpretacji przepisów prawa i z błędnego przekonania, że wniosek winien być przez stronę podpisany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w Warszawie zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 149 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione zakwestionowanie przyjętej przez organ samorządu zawodowego wykładni prawa materialnego, tj. art. 61 Konstytucji RP, a w konsekwencji nieuzasadnione stwierdzenie bezczynności Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w Warszawie;

- art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wyrażenie błędnej oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w kontekście zastosowania art. 61 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i przyjęcie, że informacje o prowadzonych przez organy samorządu zawodowego architektów postępowaniach dyscyplinarnych oraz postępowaniach w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie mają walor informacji publicznej i podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust 1 pkt 2 u.d.i.p. w sprawie, w której żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, bowiem nie dotyczy wykonywania przez samorząd zawodowy zadań publicznych i nie jest związana z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez uznanie, że określony w tym przepisie krąg podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji dotyczących swojej działalności obejmuje organy samorządu zawodowego, bez konieczności łącznego spełnienia przesłanek wykonywania przez te organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

4) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi spełniać wymogów określonych w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której organ zamierza wydać w sprawie decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p.

W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że ocena WSA nie uwzględnia charakteru postępowań prowadzonych przez organy dyscyplinarne Izby Architektów RP, sposobu finansowania działalności samorządu zawodowego architektów oraz literalnej treści art. 61 Konstytucji RP. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zasadnicze dla sprawy jest wyodrębnienie w art. 61 Konstytucji dwóch płaszczyzn pojmowania sprawy publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie sprawa publiczna, w odniesieniu do działalności samorządów zawodowych musi być rozumiana jako źródło informacji publicznej tylko w takim zakresie, jaki wynika z łącznego wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem lub majątkiem, co wynika z literalnej wykładni art. 61 ust 1 Konstytucji RP. Ustawodawca natomiast rozszerzył zakres przedmiotowy udostępnienia ponad ten, który wynika z postanowień art. 61 Konstytucji RP. Prawidłowa interpretacja przepisu rangi konstytucyjnej ma w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem organy samorządu zawodowego architektów w żadnym zakresie nie korzystają ze środków publicznych (mienia komunalnego lub majątku Skarbu Państwa). Działalność Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej finansowania jest ze składek jej członków, bez jakiegokolwiek udziału środków publicznych. W związku z powyższym, nawet gdyby uznać, że prowadzenie przez organ dyscyplinarny postępowania jest wykonywaniem zadania publicznego, to nie wiąże się z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a zatem nie podlega ujawnieniu w trybie art. 61 Konstytucji RP.

Niewłaściwa w ocenie skarżącego kasacyjnie jest zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Usytuowanie samorządów gospodarczych i zawodowych w jednym zdaniu z innymi osobami i jednostkami organizacyjnymi wskazuje na powiązanie uprawnień do pozyskania informacji o ich działalności z wykonywaniem zadań publicznych i gospodarowaniem mieniem publicznym.

Ponadto, interpretacja zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zrównuje obowiązki informacyjne samorządów gospodarczych i zawodowych z obowiązkami informacyjnymi organów władzy publicznej, czyniąc je w istocie bezwarunkowymi i powszechnymi. Takiej koncepcji dostępu do informacji publicznej przeczy nawet treść części wstępnej art. 4 u.d.i.p., gdzie mowa wyłącznie o podmiotach wykonujących zadania publiczne. Istotnie, w zakresie innych osób i jednostek organizacyjnych, w punkcie 5 ust. 1 art. 4 u.d.i.p. dodano dwa dodatkowe warunki, tj. wykonywanie zadań publicznych lub gospodarowanie mieniem publicznym, jednak treść normatywna tego przepisu budzi zasadnicze zastrzeżenia. W Konstytucji RP ustrojodawca zawarł zatem inne wymogi w odniesieniu do obowiązków informacyjnych, niż uczynił to ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Poza powyższym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prowadzone przez właściwy organ samorządu zawodowego sprawy dyscyplinarne oraz sprawy z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie nie są sprawami publicznymi, dotyczą bowiem spraw indywidualnych, związanych z przynależnością do samorządu zawodowego architektów. Tryb postępowania w sprawach dyscyplinarnych regulują przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 1946) oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2002 r., nr 194, poz.1635). Przepisy regulujące tryb postępowania dyscyplinarnego wskazują wprost na brak jawności zewnętrznej tych postępowań, a w konsekwencji brak możliwości udostępniania informacji o ich przebiegu oraz dokumentów z akt postępowania na podstawie u.d.i.p. Jawność postępowań dyscyplinarnych i wydawanych w ich toku orzeczeń dyscyplinarnych wyłączają bowiem przepisy § 4 ust 1, § 6 ust 2, § 30 ust 1 oraz § 33 ust 3 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r.

Drugim stosowanym w organach dyscyplinarnych trybem jest tryb postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, których podstawę stanowi art. 95 Prawa budowlanego. Postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie prowadzone są natomiast na podstawie przepisów Prawa budowlanego oraz kodeksu postępowania administracyjnego. W przepisach tych brak bezpośrednich lub pośrednich wyłączeń jawności, zbliżonych do powołanych przepisów regulujących tryb postępowania dyscyplinarnego, jednak postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej, podobnie jak postępowania dyscyplinarne, to również postępowania w sprawach indywidualnych, w znacznej części dotyczące prawidłowego wykonywania zawartej przez projektanta z klientem umowy cywilnoprawnej. W powyższym kontekście, uzasadnione wydaje się zastosowanie wykładni systemowej przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne oraz postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Jeżeli bowiem w przypadku postępowań dyscyplinarnych ustawodawca uznał, że nie są one objęte jawnością zewnętrzną, czyli w istocie przesądzając o stricte samorządowym, wewnętrznym charakterze tych postępowań, to uwzględniając treść art. 41 pkt 1 ustawy samorządowej, który stanowi materialnoprawną podstawę postępowań dyscyplinarnych, a który w swym zakresie przedmiotowym w znacznej części pokrywa się z dyspozycją przepisu art. 95 Prawa budowlanego, dopuszczalnym jest wnioskowanie o zbliżonym charakterze tych dwóch rodzajów postępowań, w kontekście ich wewnętrznego samorządowego (niepublicznego) charakteru.

Dodatkowo podniesiono, że dane dotyczące ukarania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają wpisowi do centralnego rejestru ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej, prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 88a ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Udostępnieniu podlegają dane enumeratywnie wymienione w ww. przepisie art. 88a ust. 5 Prawa budowlanego, dotyczące wyłącznie treści ostatecznych decyzji o ukaraniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Wnioskując a contrario z treści powyższego przepisu można wywieść wniosek, że inne dane dotyczące ukarania z tytułu odpowiedzialności zawodowej udostępnieniu nie podlegają.

Odnośnie do ostatniego z zarzutów skarżący kasacyjnie podniósł, że w jego ocenie wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której organ zamierza wydać w sprawie decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p., a intencja wydania takiej decyzji wynikała z odpowiedzi na skargę złożonej przez organ. Z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika bezwarunkowy brak formalnych wymogów dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak wadliwie przyjął Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnie przepisów, w wyniku czego Sąd przyjął, że:

- żądana informacja jest informacją publiczną, mimo że informacja ta nie dotyczy wykonywania przez samorząd zawodowy zadań publicznych i nie jest związana z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, czym naruszył przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., określanej dalej skrótem: u.d.i.p.),

- krąg podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji dotyczących swojej działalności obejmuje organy samorządu zawodowego, bez konieczności łącznego spełnienia przesłanek wykonywania przez te organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, czym naruszył przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP

- wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi spełniać wymogów określonych w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której organ zamierza wydać w sprawie decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p., czym naruszył art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię.

W odniesieniu do rozumienia pojęcia informacji publicznej należy wskazać, że jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

W najogólniejszym rozumieniu dysponentem informacji publicznej jest zatem wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna z istoty swojej działa przez podmioty ją reprezentujące. Należy przyjąć, że każdy "posiadacz" informacji publicznej jest podmiotem dysponującym informacją "należącą" do wspólnoty i jako taki stanowi w tym zakresie podmiotową emanację tej wspólnoty stając się swojego rodzaju organem tej wspólnoty w sensie funkcjonalnym. Organem takim jest więc każdy, kto dysponuje informacją publiczną: zarówno inny członek określonej wspólnoty publicznoprawnej, jak i podmiot znajdujący się w sformalizowanych strukturach organizacyjnych wspólnoty publicznoprawnej. Relacja, jaka nawiązuje się pomiędzy podmiotem domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji jest zatem relacją pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej a nią samą niezależnie od tego, kto w danym przypadku jest organem tej wspólnoty w jego przyjętym wyżej rozumieniu. Adresatem oczekiwania udzielenia informacji publicznej czy nawet roszczenia w tym zakresie jest wspólnota publicznoprawna, w imieniu której występuje podmiot będący w posiadaniu informacji publicznej objętej roszczeniem o udostępnienie.

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.p., w tym zwłaszcza art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący kasacyjnie kwestionując charakter żądanej informacji jako informacji publicznej nie wskazuje jednak na naruszenie powyższych przepisów, podnosząc w tym zakresie – tj. w zakresie zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 2 - jedynie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Dokonując wykładni tego przepisu, należy zwrócić uwagę, że z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji, przy czym są to podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, czyli podmioty wykonujące zadania publiczne. Do podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawodawca – w ramach przykładowego katalogu podmiotów wskazanego w art. 4 ust. 1 u.d.p. – zaliczył organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Treść objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.p. wskazuje na zakres podmiotowy, a nie przedmiotowy dostępu do informacji publicznej, nie można zatem skutecznie kwestionować charakteru informacji jako informacji publicznej zarzucając naruszenie tego przepisu. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że stanowisko dotyczące zobowiązania organów dyscyplinarnych samorządów zawodowych do udzielania informacji w oparciu o u.d.i.p. jest szeroko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 146/15; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 294/15; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., akt: I OSK 2057/14).

Naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie upatruje – w ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 3 – w błędnym przyjęciu, że krąg podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji dotyczących swojej działalności obejmuje organy samorządu zawodowego, bez konieczności łącznego spełnienia przesłanek wykonywania przez te organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje zatem poprawność ustalenia zakresu podmiotowego udostępniania informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Powyższy przepis stanowi konstytucyjne normatywne źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Przepis ten znajduje się w Rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Jest to istotna systemowa wskazówka interpretacyjna art. 61 ust. 1 Konstytucji RP uzasadniająca wykładnię literalnego brzmienia tego przepisu w kierunku jak najpełniejszego realizowania powyższych wartości. Prawa polityczne to prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143), innymi słowy - prawo uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob.: S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że w przypadku praw politycznych "państwo odgrywa aktywną rolę przy realizacji praw tego typu. Prawa te są wpisane w określoną strukturę aparatu państwowego oraz mechanizm sprawowania władzy i nie mogą być analizowane w oderwaniu od nich. Na regulację tych praw składa się bardzo szeroki zbiór norm prawa przedmiotowego określających ustrój państwa" (K. Wojtyczek: Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Zakamycze 1999, s. 33-34). U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą zatem wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (51 ust. 2), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7). Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była m.in. realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Skoro więc w ramach literalnej wykładni zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP możliwe jest przyjęcie, że ostatnia część tego zdania zawężająca zakres prawa do informacji dotyczy wszystkich podmiotów w nim wymienionych, tj. organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, jak i przyjęcie, że dotyczy jedynie podmiotów wymienionych po przecinku oddzielającym pierwszą część zdania, tj. jedynie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", to uwzględniając charakter tego prawa i wartości leżące u jego podstaw, nie jest uzasadnione i dopuszczalne wyprowadzanie wniosku ograniczającego to prawo. W konsekwencji należy przyjąć, że konstytucyjna regulacja zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie daje podstaw do przyjęcia, że konieczność kumulatywnego wystąpienia elementu wykonywania "zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" ogranicza prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Krajowy Sąd Dyscyplinarny jako organ Krajowej Izby Architektów jest jednostką organizacyjną samorządu zawodowego architektów (art. 28 ust. 1 pkt 5, art. 9 ust. 1, art. 45 i nast. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1725) zajmującą się prowadzeniem spraw dyscyplinarnych członków tej korporacji zawodowej, ma zatem charakter organu samorządu zawodowego w znaczeniu funkcjonalnym (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 294/15).

Nie mógł również odnieść skutku zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowiąc, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek" określa tryb dostępu do informacji publicznej, a zatem ma charakter przepisu postępowania a nie przepisu prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, czyli wadliwie przyporządkowuje zarzut do właściwej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie NSA podkreśla się jednak, że wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 52/11).

Należy przypomnieć, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, przy czym autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w uznaniu przez Sąd I instancji, że "wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi spełniać wymogów określonych w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której organ zamierza wydać w sprawie decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p.". Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie ogólne stanowisko Sądu, zgodnie z którym u.d.i.p. nie przewiduje "jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wystarczy, że poda swój adres oraz adres zamieszkania. (...) Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. (...) Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej". Stanowisko to jest co do zasady prawidłowe, a zwłaszcza z faktu, że Sąd I instancji nie wskazał na sytuacje wyjątkowe, w których do wniosku o udostępnienie informacji publicznej mają zastosowanie przepisy k.p.a., tj. sytuacje, gdy postępowanie kończy się wydaniem decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., nie można wysnuwać generalnego wniosku o błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut tym bardziej nie mógł osiągnąć skutku w sytuacji, gdy rozumienie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przedstawione w skardze kasacyjnej nie jest prawidłowe. Otóż należy podkreślić, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p., a nie jedynie zamiar organu wydania takiej decyzji, jak na to wskazuje się w skardze kasacyjnej. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie zachodzi podstawa do wydawania decyzji administracyjnej, lecz do poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Nie ma podstaw do stosowania przepisów k.p.a. i wzywania o uzupełnienie braków formalnych wniosku wyłącznie w oparciu o niepoprzedzony powyższą analizą i bez dokonania wyżej wskazanych ustaleń zamiar organu (ujawniony dopiero w odpowiedzi na skargę) wydania w sprawie decyzji, a zwłaszcza wtedy, gdy – jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy – organ nie kwalifikował informacji objętych wnioskiem skarżącego jako informacji publicznej.

Należy wskazać, że powyższe stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zwraca się uwagę, że u.d.i.p. nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstaw do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".

Skoro zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały powiązane bezpośrednio z zarzutami naruszenia prawa materialnego, to również w zakresie naruszenia art. 149 § 1, art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i oceny prawne wyrażone w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu wyroku okazały się prawidłowe. Należy przy tym wskazać, że przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być zatem naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2137/14), co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. niezależnie od tego, że nie jest przepisem postępowania nie może być skutecznie podnoszony dla podważenia kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej, ponieważ – jak wyżej wskazano – regulacja ta określa podmiotowy, a nie przedmiotowy zakres informacji publicznej. Skutecznie podważać takiej kwalifikacji nie można również podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwości tego rodzaju nie zarzucono jednak w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.