Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 752/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 76 par. 2, art. 77, art. 81, art. 81.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 6.
journal: Dz.U. 2015 poz 807
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1.
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 743/14 w sprawie ze skargi D. A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. uwzględnił skargę D. A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie płatności bezpośrednich, uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w B. z dnia [...] listopada 2013 r. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r. spółka T. A. (poprzednik prawny skarżącej spółki D. A.) wystąpiła o przyznanie jej jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 55,20 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni 44,20 ha za 2012 r.

W związku z wezwaniem organu do złożenia wyjaśnień, kto w objętym wnioskiem roku wykonywał prace na gruntach zadeklarowanych do płatności oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów w 2012 r., prezes zarządu spółki P. M. wyjaśnił, że prace rolne na zadeklarowanych we wniosku gruntach wykonywane były przez odrębne podmioty zewnętrzne na zlecenie i na rzecz spółki, na podstawie umów cywilnoprawnych. Niektóre czynności prowadzone były przez inne osoby w ramach wzajemnej pomocy lub współpracy, zlecenia dokumentowane były dodatkowo protokołem, a wykonanie prac weryfikowane było przez inspektora akredytowanej przez Ministra Rolnictwa jednostki certyfikującej z zakresu rolnictwa ekologicznego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił spółce przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012 ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 73/2009).

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ w motywach wskazał na analizę podmiotów, 90 spółek cywilnych i z ograniczoną odpowiedzialnością, w których P. M. występowała jako wspólnik lub prezes zarządu, a które w 2012 r. ubiegały się o płatności ONW do łącznej powierzchni 3.789,40 ha, w pakietach: 2 – rolnictwo ekologiczne do powierzchni 3.827,66 ha oraz 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone do powierzchni 231,44 ha. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności ONW do powierzchni 3.789,40 ha, to otrzymałby płatność jedynie do 300 ha, przy czym dla strefy I o najniższej stawce wynoszącej 179 zł do ha byłaby to wówczas płatność w wysokości 22.375 zł. Składając przez osobne spółki suma płatności z uwzględnieniem modulacji dla płatności ONW i przy najniższej stawce obowiązującej dla strefy I wyniosłaby 494.122, 33 zł. Tak samo składając jeden wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do wskazanych w analizie pakietów i deklarowanych do nich powierzchni, przy konieczności stosowania modulacji w danych pakietach otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości, niż gdy składał 50 odrębnych wniosków. W ocenie organu stworzenie przez P. M. wielu spółek, zgłaszających działki rolne, miało na celu uzyskanie wyższych kwot płatności, aniżeli gdyby te działki zostały zgłoszone łącznie w jednym wniosku o przyznanie płatności. Organ twierdził ponadto, że spółka składała wnioski o przyznanie płatności, począwszy od 2012 r. Przedmiotem deklaracji spółki w 2012 r. były działki o numerach: [...] obrębu P. oraz [...] i [...] obrębu P., położone w gminie Ł., województwo l.. Jak wynikało z danych aplikacji Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w latach 2005 – 2013 o płatności do powyższych działek ubiegało się łącznie 9 różnych podmiotów. Działki, do których o płatności za rok 2012 wystąpiła spółka, były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest P. M.. W latach 2009 – 2013 o płatności do powyższych gruntów ubiegały się natomiast 4 odrębnie zarejestrowane podmioty, które również łączy wspólnik P. M.. W ocenie organu, przeniesienia posiadania wymienionych działek miało stanowić jedynie formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat ONW przez spółki, których P. M., występując we własnym imieniu, nie otrzymałby.

Analizując treść umów spółek, organ stwierdził, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez P. M., R. M. i D. M., gdzie osoby te mają wpływ na funkcjonowanie spółki bezpośrednio względnie pośrednio. Ponadto P. M. prowadzi działalność pod firmą N. O., który to podmiot jest wykonawcą prac agrotechnicznych na deklarowanych przez inne spółki działkach.

Dyrektor zauważył, że pomimo wezwania skarżąca spółka w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny od P. M. podmiot. Brak było dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Złożone przez spółkę w toku postępowania dokumenty dowodziły, że prace rolne w 2012 r. na deklarowanych gruntach na zlecenie spółki wykonywała wymieniona N. O. oraz G. A. E. sp. z o.o., której P. M. jest wspólnikiem i prezesem.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że grunty rolne zgłoszone przez spółkę były de facto zarządzane przez tę samą osobę – P. M.. Grunty zgłaszane przez P. M. oraz spółki, w których jest wspólnikiem nie stanowią odrębnych gospodarstw rolnych, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Zadeklarowane do płatności przez spółkę grunty nie były zatem w jej posiadaniu, tylko we władaniu P. M., stanowiły one część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności ONW i uzyskania wyższych płatności, dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Tym samym stworzył sztuczne i pozorne warunki sprzeczne z celami danego działania, wymagane do otrzymania takich płatności. Przyznanie spółce wnioskowanych płatności byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że organu ARiMR naruszyły w sprawie przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem aby prawidłowo zastosować wobec skarżącej spółki art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, organy powinny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący oraz niepozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, argumenty podnoszone przez organy obu instancji przemawiające w ich ocenie za stworzeniem przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdowały wystarczającego oparcia w materiale dowodowym.

Uzasadnienie odmowy przyznania płatności było, bowiem nieprecyzyjne. Organy wskazały na dwie przyczyny takiej odmowy - niespełnienie warunków z art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (brak posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa rolnego) oraz stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zdaniem Sądu I instancji, wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należało przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. W sytuacji, gdy organy uznały brak przesłanek z art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to zbędnym było wykazywanie stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Sąd I instancji wskazał, że płatności obszarowe nie są objęte modulacją, tak jak w przypadku płatności ONW czy rolnośrodowiskowych, dlatego organy administracji powinny precyzyjnie i przekonywująco wykazać, w jaki sposób beneficjent może sztucznie stworzyć warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Sąd podkreślił w tym zakresie, że sprzeczność z celami wsparcia należy rozpatrywać tylko w aspekcie systemów wsparcia bezpośredniego, a nie innych, odrębnych systemów wsparcia, jak na przykład z funduszy europejskich na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dopłaty ONW).

Sąd I instancji za niewątpliwie uznał, że w oparciu o art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na spółkę nałożony został obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jej uprawnienia do otrzymania płatności. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza w ocenie Sądu, że organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosków dowodowych przez stronę, w tym ze źródeł osobowych, na okoliczności, które podważał organ, było realizacją spoczywającego na niej ciężaru dowodu jako na podmiocie, który z tego faktu wywodził skutki prawne. Skarżąca zgłaszała, bowiem wnioski o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organy, ustaleń o sztucznym utworzeniu spółki w celu uzyskania wyższych płatności dokonały natomiast na podstawie danych z systemu ZSZiK, odmawiając realizacji inicjatywy dowodowej skarżącej spółce, która chciała wykazać istotne okoliczności przeciwne, a więc zmierzające do przyznania płatności. Sąd wskazał w tym zakresie na rozbieżne stanowisko organów, które z jednej strony wskazywały, że to strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący przeciwko twierdzeniom organu, a z drugiej strony odmawiały jej prawa do przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów przesądzając, iż w konfrontacji z danymi z systemu informatycznego, ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. W takim stanie, w ocenie Sądu, nie można było zgodzić się z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy.

Sąd I instancji podkreślił wobec tego, że sprawa dotyczyła płatności bezpośrednich na 2012 r., o które ubiega się osoba prawna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, iż w krajowym systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia w tej sprawie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, organy powinny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, na podstawie obiektywnych informacji znajdujących się w KRS. Ponadto powinny wyjaśnić, czy spółka jako poprzedniczka skarżącej, prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd stwierdził, że w tym zakresie nie poczyniono przekonywujących i jednoznacznych ustaleń, skupiając się jedynie na zestawieniu podmiotów, które deklarowały działki do płatności wymagających modulacji, a jednocześnie miały w swoim składzie osobowym P. M.. Zdaniem Sądu, organy były nieobiektywne wobec zaprzeczania, że spółka była posiadaczem deklarowanych do przedmiotowych płatności działek rolnych, nie umożliwiając jednocześnie skarżącej wypowiedzenia się w tym zakresie. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem tego gospodarstwa rolnego był wyłącznie P. M. było w ocenie Sądu dowolne, a co najmniej przedwczesne.

Zdaniem Sądu I instancji za "tworzeniem sztucznych warunków" nie przemawiały ustalenia odnośnie jednego konta bankowego dla 87 z 90 funkcjonujących w 2012 r. spółek, gdyż nie wykazują ani braku posiadania przez spółkę prawa handlowego, działającą przez swoje organy, deklarowanych do płatności bezpośrednich gruntów, ani stworzenia "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania tej płatności. Za taką okoliczność nie mogła być również brana pod uwagę okoliczność podnoszona przez organy, że P. M. oraz jego była żona R. M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Błędne nadanie numeru producenta, odrębnego dla każdego z małżonków, przez organ ewidencyjny nie może, bowiem obciążać rolnika negatywnymi skutkami, o ile spełnione są prawnomaterialne warunki przyznania płatności. Ponadto, organy nie wyjaśniły w przekonywujący sposób dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez T. A. w toku postępowania dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie była, w ocenie Sądu, wystarczająca do uznania, że nie prowadziła ona samodzielnie działalności rolniczej. Dowolne były również zdaniem Sądu ustalenia organów, że przenoszenie posiadania poszczególnych działek pomiędzy podmiotami było fikcyjne. Organy powinny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów zadeklarowanych do płatności na 2012 r., a więc: czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby, komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie dotacje występować ze środków unijnych. W tym celu organy powinny zbadać sprawozdanie finansowe spółki (bilans) za 2012 r., jak również przeprowadzić inne dowody osobowe i z dokumentów wnioskowane przez spółkę.

Reasumując, Sąd I instancji uznał za dowolne, a co najmniej przedwczesne stwierdzenie organów, że poprzedniczka skarżącej spółki nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowiło zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 152 oraz art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. art. 78 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, ze organ pominął wnioski dowodowe składane przez stronę skarżącą, podczas gdy okoliczności na które miały one być dopuszczone zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi;

2. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydajać zaskarżoną decyzję nie ocenił stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym, tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku;

5. art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW;

6. art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędna interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą osobę bądź grupę osób zatem mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem;

7. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego błędną interpretację i w rezultacie uznania, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

D. A. sp. z o.o. w W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej złożenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, zarówno jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, jak i jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 pkt 1-6 ustawy bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku podstaw do przyjęcia by zachodziła nieważność postępowania w rozumieniu powołanego przepisu, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku dokonywana była więc pod kątem oceny, czy sformułowane zarzuty uzasadniały wniosek o jego uchylenie.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej konkretnego/konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, które zostały naruszone i wyjaśnienia na czym naruszenie to polegało. To autor skargi kasacyjnej wyznacza więc zakres kontroli instancyjnej. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być jasne, precyzyjne i muszą odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie tylko nie ma obowiązku, ale i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, celem sanowania zaistniałych braków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Ustawa - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje bowiem możliwości wykładni zakresu i kierunków zaskarżenia. Powyższe, w świetle orzecznictwa NSA nie ulega wątpliwości (por. np. wyroki NSA z dnia 7 marca 2012r., sygn. akt II GSK 193/11, z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 193/11, z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11 i z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 205/11).

Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 p.p.s.a., wskazując, że można ją oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wyrokowi WSA zarzucono, bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię) jak i naruszenie przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja o odmowie przyznania skarżącej spółce z o.o. D. A. płatności bezpośredniej na rok 2012.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę spółki, uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - spółka D. A. nie spełniała warunków uzyskania płatności obszarowych określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Po drugie – spółka D. A. sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r.

Z punktu widzenia obowiązujących unormowań prawnych przedmiotem ustaleń organu był fakt ustalenia nie prawa własności, lecz faktycznego posiadania przez stronę skarżącą spornych gruntów rolnych na dzień 31 maja 2012 roku, jak tego wymaga jednoznacznie brzmiąca norma art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, oraz fakt rzeczywistego prowadzenia na nich odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego, zważywszy na uregulowania art. 7 i art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którymi jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, co oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą, przez co należy rozumieć własną działalność, czyli w swoim imieniu i na swoją rzecz użytkującą zgłoszony do płatności grunt rolny. Nadto mając dodatkowo na względzie, że po myśli art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 73/2009, termin "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Według zaś art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14) - gospodarstwo rolne lub gospodarstwo oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą. Jak wywiodły wszakże organy – spółka skarżąca w świetle podanych kryteriów nie może być uznana za wyodrębnioną jednostkę, poza tym nie użytkowała przedmiotowych gruntów objętych wnioskiem, nie można przypisać jej statusu posiadacza w ujęciu funkcjonujących rozwiązań prawnych.

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie przeprowadziły szczegółowego postępowania na okoliczności dotyczące posiadania przez spółkę D. A. działek zgłoszonych do płatności obszarowych, gdyż ustaleń istotnych w sprawie faktów dokonały jedynie w oparciu o dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej oceny Sądu I instancji co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd I instancji zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się jedynie na ZSZiK), nie poddał natomiast w wątpliwość jego wiarygodności.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Przy tym - w myśl ust. 3 - strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 20102 r. II GSK 810/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy powinny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania zwracano się do spółki D. A. z wezwaniem do złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję płodów rolnych jako odrębny podmiot. W ocenie organów wśród dostarczonych dowodów i dokumentów nie było jednak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem spółki i samodzielność techniczną i ekonomiczną tego gospodarstwa.

Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, które powinny wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu należało według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów).

Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu co tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej.

W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że ustalenia dokonane na podstawie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że zarówno spółka D. A., jak i Sąd I instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach.

W podsumowaniu tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie posiadania przez spółkę D. A. działki rolnej wskazanej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012 rok. Uważa natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, że spółka z o.o. powiązana z P. M. zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.

Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie faktycznie niezależne w swej działalności. Nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tym podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką D. A. a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie co do możliwości nadużycia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, podziela stanowisko Sądu I instancji co do konieczności precyzyjnego wykazania przez organy, że spółka z o.o. D. A. sztucznie stworzyła warunki do otrzymania płatności bezpośrednich na rok 2012. Z przepisów regulujących te płatności bezspornie wynika, że nie są objęte modulacją, tak jak to jest w odniesieniu do płatności ONW. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że z samego faktu łącznej deklaracji działek na jednym wniosku, dotyczącej dwóch różnych systemu wsparcia, których materialnoprawne zasady zostały uregulowane w różnych rozporządzeniach nie można wnioskować o zaistnieniu skutku z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009.

Wobec tego, że zasadnicza istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się obecnie do kwestii tego, czy działania skarżącej spółki cywilnej polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za potrzebne poczynić kilka uwag ogólnych w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

Kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. Mianowicie w art. 30 cytowanego rozporządzenia nr 73/2009 znalazł się zapis: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia". Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011

Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach WPR wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W ustawodawstwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ).

Należy zauważyć, że ani przepisy rozporządzenia nr 73/2009, ani też przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Próba interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można w pełni odnieść do znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez organ, że doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej, w rozumieniu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być zaś cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy.

Nie ulega żadnych wątpliwości, że ocena tych okoliczności jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji czy też degresji, a inna, tak jak w rozpoznawanej sprawie, gdy w zakresie płatności bezpośrednich na rok 2012 nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia płatności. W takim przypadku prawidłowe zastosowanie w stosunku do skarżącej spółki cywilnej ubiegającej się o przyznanie płatności na rok 2012 przepisu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, musi być związane z wykazaniem przez organ w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący (przy posiłkowaniu się wskazówkami interpretacyjnymi Trybunału Sprawiedliwości zawartymi w omawianym wyroku), że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca spółka cywilna, ale również celu płatności, o którą ubiegała się spółka. Do określenia tych celów pomocne mogą być postanowienia preambuły rozporządzenia nr 73/2009. Według pkt 23) preambuły rozporządzenia nr 73/2009: "Doświadczenie w stosowaniu systemu płatności jednolitej pokazuje, że w wielu przypadkach wsparcie dochodów niezwiązane z wielkością produkcji zostało przyznane beneficjentom, których działalność rolnicza stanowiła jedynie nieznaczną część ich ogólnej działalności gospodarczej lub których cel działalności nie był lub był tylko w niewielkim stopniu związany z prowadzeniem działalności rolniczej. Aby uniknąć przydzielania wsparcia dochodów z rolnictwa tego typu beneficjentom oraz aby zapewnić, że wsparcie wspólnotowe jest całkowicie wykorzystywane w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, państwa członkowskie powinny mieć prawo w takich przypadkach do nieprzydzielania płatności bezpośrednich takim osobom fizycznym i prawnym na mocy niniejszego rozporządzenia." Jak dalej postanowiono (w pkt 25 preambuły) - systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy powinny ocenić, czy przyznanie spółce D. A. płatności bezpośrednich byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia i stanowiłaby dla niej nienależną korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia w rozumieniu wyżej omówionym.

W odniesieniu do kwestii dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania płatności obszarowych - przy dostrzeżeniu przez organ okoliczności świadczących o możliwości stworzenia przez wnioskodawcę sztucznego stworzenia warunków do ich uzyskania - nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie przyznania płatności regulowane ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest postępowaniem szczególnym, o czym była już mowa na wstępie.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w tym postępowaniu organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężaru dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie powinny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności obszarowych.

Konkludując, według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie jest zgodny z prawem. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wówczas, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia jego sentencja nie uległaby zmianie, co pozwala stwierdzić, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w części dotyczącej jego kompletności i ustaleń związanych z posiadaniem działek rolnych przez skarżącą kasacyjnie spółkę D. A..

Należy dodać, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu I instancji w zakwestionowanej części przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu NSA (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.