Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1036/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144, art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 226
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rezerwacji częstotliwości oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (nazywany dalej "Prezesem UKE") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144, art. 141 § 1 , art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 71, poz. 1800 ze zm., nazywanej dalej "Pt"), po rozpatrzeniu wniosków: [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [....] SA, [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] SA, [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. (nazywanych dalej "Spółkami") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] zmieniającej warunki rezerwacji częstotliwości 95,6 MHz dokonanej na rzecz: P. SA, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu postanowienia Prezes UKE podał, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (nazywany dalej “Przewodniczącym KRRiT") decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] dokonał rezerwacji częstotliwości 95,6 MHz na rzecz P. SA.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] Przewodniczącym KRRiT dokonał zmiany ww. rezerwacji w zakresie programowym, zaś decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] ponownie zmienił warunki rezerwacji częstotliwości 95,6 MHz w zakresie zmiany współrzędnych geograficznych, wysokości zawieszenia anteny, wysokości terenu u podstawy masztu oraz charakterystyki promieniowania anteny.

Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku R. S.A., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] (nazywaną dalej "Zmianą Rezerwacj") zmienił warunki rezerwacji częstotliwości 95,6 MHz w zakresie rodzaju nadawanego programu z regionalnego na lokalny.

Pismem z dnia 20 lutego 2012 r. Spółki wraz z G. Sp. z o.o. (nazywanych dalej "Nadawcami") złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności Zamiany Rezerwacji, jako wydanej bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na pismo Prezesa UKE z dnia 28 marca 2012 r Przewodniczący KRRiT pismem z dnia 21 maja 2012 r. przedstawił stanowisko odnośnie wniosku Nadawców.

Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił Nadawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji.

W uzasadnieniu postanowienia Prezes UKE powołał się na art. 206 ust. 1 Pt, zgodnie z którym postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględniem art. 157 § 1 k.p.a., art. 61a k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.

W przypadku kiedy stwierdzenia niewazności decyzji domagać się będzie osoba, która nie miała przymiotu strony w sprawie, w której decyzja została wydana, organ, do którego wpłynął taki wniosek, powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wniosek nie pochodzi od osoby uprawnionej.

Ponieważ wniosek o stwierdzenie niewazności decyzji został złozony przez Nadawców, Prezes UKE zobowiazany był ustalić, czy podmiotom wnioskującym przysługiwał status strony w postępowaniu, a co za tym idzie, czy są podmiotami legitymowanymi do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie niewazności decyzji.

W mysl art. 28 k.p.a. pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną i wiąże się z interesem prawnym czyli uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa materialnego. O interesie prawnym można mówić wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Prezes UKE uznał, że Nadawcy nie byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, o stwierdzenie niewazności której wnosisli we wniosku z dnia 20 lutego 2012 r. Stroną tego postępowania było R.

Prezes UKE rozważył argument Nadawców podniesiony we wniosku z dnia 20 lutego 2012 r., tj. powołanie się przez Nadawców na fakt, iż są oni nadawcami koncesjonowanych programów radiowych, którzy na potrzeby rozpowszechniania tych programów korzystają z częstotliwości rezerwowanych na mocy decyzji Prezesa UKE i w przyszłości mogliby się ubiegać o dokonanie rezerwacji częstotliwości zarezerwowanych na rzecz [...], będących także przedmiotem decyzji.

Prezes UKE zaznaczył, że co prawda Nadawcy są dysponentami rezerwacji częstotliwości dokonanych na ich r na mocy tych decyzji żaden z nadawców nie nabył uprawnień do częstotliwości 95,6 MHz przyznanej rezerwacją z 2000 roku R. i zmienionej decyzją w zakresie rodzaju nadawanego programui z regionalnego na program lokalny.

Zdaniem organu wskazywany przez Nadawców interes nie jest interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie istnieje związek między wydaniem kwestionowanej decyzji, a teoretyczną mozliwością uzyskania przez Nadawców dodatkowych częstotliwości w nowej lokalizacji lub częstotliwości o lepszych warunkach, w czym strony upatrują swojego interesu prawnego.

Na postanowienie z dnia 30 lipca 2012 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły:

- [...] - pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. (nazywanym "Wniosek nr 1");

- [...], - pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. (nazywan "Wniosek nr 2");

- [...] - pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. (nazywanym "Wniosek nr 3");

- [...] - pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. (nazywanym "Wniosek nr 4");

- [...] - pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. (nazywanym dalej "Wniosek nr 5"),

wnosząc o uchylenie postanowienia, wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność Zmiany Rezerwacji.

W uzasadnieniu wniosków zarzucono Prezesowi UKE błędne założenie braku interesu prawnego Nadawców w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji. Założenie to doprowadziło do eliminacji z obrotu prawnego częstotliwości, które powinny być rozdysponowane w ramach ogłoszenia publicznego, na które wszyscy nadawcy składający wnioski mieliby szansę odpowiedzieć. Działanie Prezesa UKE naruszało interes prawny, jaki w pozyskiwaniu nowych częstotliwości mieli nadawcy niepubliczni.

Spółki podkreśliły, że rezerwacja częstotliwości dla radiofonii publicznej może mieć miejsce tylko w ustalonych ustawą o radiofonii i telewizji programach radiofonii publicznej, pośród których nie ma wymienionych programów miejskich, a jedynie programy lokalne.

Ich zdaniem, składając R. S.A., wniosek o zmianę rezerwacji, poprzez zmianę rodzaju programu nadawanego przy wykorzystaniu przedmiotowej częstotliwości 95,6 MHz z programu regionalnego na program lokalny, przyznało, że częstotliwość objęta przedmiotową Zmianą Rezerwacji nie jest mu potrzebna do prowadzenia działalności w postaci rozpowszechniania programu regionalnego, a więc dalsze (po stwierdzeniu nieważności Zmiany Rezerwacji) korzystanie z tych częstotliwości przez R. S.A. na potrzeby rozpowszechniania programu regionalnego należało uznać za nieefektywne.

W ocenie Spółek stwierdzenie nieważności Zmiany Rezerwacji było warunkiem koniecznym do uzyskania statusu dostępności przez częstotliwości, której Zmiana Rezerwacji dotyczy, co oznacza możliwość ubiegania się przez nadawców o tę częstotliwość. Na tej podstawie spółki odrzuciły stanowisko Prezesa UKE zawarte w postanowieniu, uznając, ze istnieje związek pomiędzy wydaniem kwestionowanej Zmiany Rezerwacji a teoretyczną możliwością uzyskania przez spółki dodatkowej częstotliwości w nowej lokalizacji lub częstotliwości o lepszych warunkach.

We Wniosku nr 2 oraz Wniosku nr 3, Spółki wskazując na treść art. 157 § 2 k.p.a., stwierdziły, że okoliczności podane we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności Zmiany Rezerwacji powinny stanowić wystarczającą podstawę do wszczęcia z urzędu przez Prezesa UKE postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji, która została wydana bez podstawy prawnej, z pominięciem procedury ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego w sposób rozsiewczy naziemny, co skutkowało naruszeniem art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji.

Prezes UKE po ponownym przeanalizowaniu sprawy, powołując się na zasady określone w art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 30 lipca 2012 r., zgodnie z którym Nadawcy nie posiadali interesu prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji, a co za tym idzie nie mieli przymiotu stron w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji.

Organ odwołał się do treści art. 206 ust. 1 Pt, art. 157 § k.p.a. oraz art. 61a k.p.a.

Pezes UKE przyjął, że Spółki dążyły do wykazania związku pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a ich sytuacją prawną, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy miał wpływ na sytuację prawną każdej ze Spółek w zakresie prawa materialnego. W sytuacji stwierdzenia przez Prezesa UKE nieważności Zmiany Rezerwacji i wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, zajdzie konieczność cofnięcia przez Prezesa UKE rezerwacji częstotliwości udzielonej Radiu Zachód S.A. z urzędu, na podstawie art. 123 ust. 1 pkt. 8 oraz ust. 3 Pt, co z kolei sprawi, że częstotliwość 95,6 MHz w lokalizacji G. stanie się dostępna, a nadawcy komercyjni będą się mogli o nią ubiegać na zasadach określonych w ustawie o radiofonii i telewizji.

Prezes UKE powyższą argumentację uznał za pozbawioną podstaw. Zauważył, że gdyby nawet w wyniku stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji, usunięto z obrotu prawnego decyzję administracyjną zmieniającą rezerwację częstotliwości udzieloną R. S.A poprzez zmianę warunków wykorzystania częstotliwości polegającą na zmianie nadawanego programu z regionalnego na lokalny, to rezerwacja częstotliwości udzielona R. S.A. miałaby w dalszym ciągu swoje źródło w decyzji Przewodniczącego KRRiT Nr [...] z dnia [...] kwietni 2000 r., zmienionej decyzjami Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., zgodnie z którymi nadawany program byłby określony jako regionalny.

Nadto, jakakolwiek zmiana warunków wykorzystywania częstotliwości przydzielonej nadawcy radiofonii publicznej w postaci zmiany nazwy programu, czy zmiany polaryzacji anteny, wywierałaby skutek wyłącznie wobec tego nadawcy publicznego, nie powodując powstania żadnych praw ani obowiązków dla innych nadawców komercyjnych, nawet jeśli byliby oni zainteresowani tą częstotliwością w tej konkretnej lokalizacji.

Prezes UKE nie zgodził się ze stanowiskiem Spółek powołujących się na istnienie związku między wydaniem Zmiany Rezerwacji a teoretyczną możliwością uzyskania przez nie dodatkowej częstotliwości w nowej lokalizacji lub częstotliwości w nowej lokalizacji lub częstotliwości o lepszych warunkach.

W odpowiedzi organ odwołał się do uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98, jak również z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, zgodnie z którymi cechami interesu prawngo jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego oraz z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 163/09, jak również z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1409/11, w których Naczelny sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zmiana warunków wykorzystania przydzielonych częstotliwości nie ma wpływu na sytuację prawną spółki, a ewentualny wpływ na jej sytuację faktyczną nie ma znaczenia dla istnienia jej interesu prawnego w sprawie.

Prezes UKE, mając na uwadze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołane stanowisko judykatury, stwierdził, że sam fakt zainteresowania Spółek pozyskaniem częstotliwości 95,6 MHz w lokalizacji stacji nadawczej w G. nie przesądzał o istnieniu po ich stronie konkretnego, opartego na okolicznościach prawnych i faktycznych, interesu prawnego. Teoretycznie każdy nadawca radiowy działaljący w Polsce mógłby być zainteresowany tą częstotliwością, jak każdą inną.

Przyjęcie tego założenia prowadziłoby do konstatacji, że w każdej sprawie dotyczącej zmiany warunków wykorzystania częstotliwości, którą dysponuje jakikolwiek nadawca radiowy (publiczny albo komercyjny) przymiot strony posiadaliby co najmniej wszyscy inni nadawcy radiowi w Polsce (ponad 200 podmiotów).

Organ podkreślił, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu.

W rozpatrywanej sprawie Prezes UKE nie znalazł normy prawnej, która dawałaby wnioskodawcom legitymację, jako stronom postępowania, do kwestionowania Zmiany Rezerwacji.

Prezes UKE odwołał się do art. 114 ust. 3 pkt 1 Pt, który stanowi, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne. Dostępność częstotliwości jest więc warunkiem koniecznym aby rezerwacja mogła być dokonana na rzecz innego podmiotu. Częstotliwości dostępne to częstotliwości wolne, czyli częstotliwości nieużywane przez inny podmiot na podstawie odpowiednich uprawnień.

Niedostępność może być wynikiem dokonania rezerwacji na rzecz innego podmiotu albo korzystania z częstotliwości na podstawie pozwolenia radiowego.

Rezerwacja częstotliwości w paśmie 95,6 MHz na rzecz R. S.A. została dokonana decyzją z 2009 r. i częstotliwości te pozostają w dyspozycji R. SA Z tego też względu nie można twierdzić, że częstotliwości te są częstotliwościami wolnymi, które mogłyby zostać rozdysponowane na rzecz Spółek.

Zatem Spółki w oczywisty sposób nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji.

Odwołując się do treści Wniosków, Prezes UKE zauważył, że Spółki podnoszą zarzuty dotyczące nie tyle odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności Zmiany Rezerwacji, co zarzuty dotyczące samej podstawy dokonania Zmiany Rezerwacji. Wskazują bowiem podstawy stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji, to jest art. 123 ust. 1 pkt 8 Pt (częstotliwości objęte rezerwacją są wykorzystywane w sposób nieefektywny) oraz art. 123 ust. 3 Pt (zmiany warunków wykorzystania lub cofnięcia rezerwacji częstotliwości przeznaczonych do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych Prezes UKE dokonuje w porozumieniu z Przewodniczącym KRRiT).

Dodatkowo Spółki wskazały, że przepisy ustawy o radiofonii i telewizji nie dają podstaw do dokonania rezerwacji częstotliwości dla potrzeb radiofonii publicznej na programy inne, niż regionalne, bowiem nie wymienia ona w swej treści programów miejskich.

Ustosunkowując się do powyższego stanowiska, Prezes UKE wyjaśnił, że Zmiana Rezerwacji została dokonana w porozumieniu z Przewodniczącym KRRiT a zatem przy zachowaniu procedury przewidzianej w art. 123 ust. 3 Pt.

Ponadto, w ocenie Prezesa UKE posługującego się przy dokonywaniu i zmianie rezerwacji przede wszystkimi przepisami ustawy Pt, okoliczność, czy program nadawcy publicznego jest zapisany w warunkach wykorzystania częstotliwości jako regionalny czy też lokalny, nie ma w tym miejscu żadnego znaczenia z punktu widzenia gospodarki zasobami częstotliwości. Mając jednak na względzie, fakt, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jest konstytucyjnym organem właściwym w sprawach regulacji treści (kontentu), w tym określania, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez dostawców usług medialnych, Prezes UKE wystosował dnia 28 marca 2012 r. zapytanie do Przewodniczącego KRRiT w przedmiotowej sprawie.

Z treści pisma Przewodniczącego KRRiT z dnia 21 maja 2012 r. wynika, że do zadań publicznej radiofonii i telewizji wynikających z realizacji misji, o której mowa w art. 21 ust. 1a pkt. 1 ustawy o radiofonii i telewizji należy tworzenie i rozpowszechnianie programów ogólnokrajowych, programów regionalnych, programów dla odbiorców za granicą w języku polskim i innych językach oraz innych programów realizujących demokratyczne, społeczne i kulturalne potrzeby społeczności lokalnych. Do takich programów, które realizują demokratyczne i kulturalne potrzeby społeczności lokalnych zalicza się programy miejskie.

Przewodniczący KRRiT wskazał także, że decyzje w sprawach zmiany rezerwacji dla nadawców radiofonii publicznej, poprzez zmianę programu z regionalnego na lokalny zostały wydane na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o radiofonii i telewizji, wobec czego Prezes UKE był uprawniony do ich zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Stanowisko Przewodniczącego KRRiT, jako organu właściwego w sprawie kontroli treści programowych, jest dla Prezesa UKE przekonującym dowodem na słuszność i prawidłowość podjętych ustaleń.

Organ podał, że Spółki we wnioskach starały się również wykazać, że Prezes UKE, niezależnie od złożonego przez nich wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji, z uwagi na okoliczność wydania jej bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisu art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji, powinien wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Zmiany Rezerwacji.

W odpowiedzi Prezes UKE odwołał się do treści art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji, który stanowi, że Przewodniczący KRRiT, po zasięgnięciu opinii Prezesa UKE w zakresie określonym w art. 34 ust. 1 a pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji, ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informacje o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy naziemny programu radiowego lub telewizyjnego oraz ustala termin, nie krótszy niż 45 dni od dnia ogłoszenia, do składania wniosków o udzielenie koncesji.

Zdaniem organu zarzut formułowany z powołaniem się na treść cytowanego przepisu należało uznać za całkowicie chybiony, albowiem w sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania koncesji ani jej zmiany.

Zmiana Rezerwacji polegała na zmianie warunków wykorzystania częstotliwości, którą dysponuje nadawca publiczny R. S.A. Częstotliwość ta służyła i służy do nadawania programu radiowego realizującego misję publiczną a zatem zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy o radiofonii i telewizji, Prezes UKE, w porozumieniu z Przewodniczącym KRRiT, może dokonać, w drodze decyzji, rezerwacji częstotliwości niezbędnych do wykonywania ustawowych zadań jednostek publicznej radiofonii i telewizji oraz może określać warunki wykorzystania tej częstotliwości. Również, w przypadku decyzji Prezesa UKE dotyczących częstotliwości niezbędnych do wykonywania ustawowych zadań przez jednostki publicznej radiofonii i telewizji, przepisy regulujące procedurę udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych nie mają zastosowania.

Pismem z dnia 22 lutego 2013 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., R. S.A., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (nazywane dalej "skarżącymi") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z postanowieniem je poprzedzającym.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżące zarzuciły naruszenie:

1) art. 28 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że skarżące nie miały interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rezerwacji częstotliwości, mimo, że z okoliczności sprawy wynika, że posiadają one interes prawny we wszczęciu takiego postępowania;

2) art. 157 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rezerwacji częstotliwości, mimo że wniosek o wszczęcie takiego postępowania został złożony przez podmioty uprawnione do jego wniesienia;

3) art. 157 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak analizy podstaw wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rezerwacji częstotliwości i nie wszczęcie postępowania z urzędu;

4) art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz 144 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie częstotliwości, mimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżące zaprzeczyły aby zmiana rezerwacji częstotliwości, wskutek której podmiot publicznej radiofonii staje się podmiotem komercyjnym, konkurującym z nadawcami prywatnymi, nie była decyzją dotykającą ich interesu prawnego. Zwłaszcza, że beneficjent takiej decyzji nie doznaje wielu ograniczeń, które nakładane są koncesjami Przewodniczącego KRRiT na podmioty prywatne.

Zdaniem skarżących rezerwacja częstotliwości (oraz jej zmiana) dla podmiotów publicznej radiofonii pełni funkcje koncesji jakie przyznawane są przez Przewodniczącego KRRiT nadawcom prywatnym, stanowiąc szczegółową regulację działalności tych podmiotów na rynku właściwym rozgłośni radiowych. Jest to jedyny akt administracyjny rodzący prawo do nadawania określonego programu radiowego przez podmiot radiofonii publicznej, a także rodzący obowiązki związane z tym nadawaniem. To właśnie dlatego podmioty publicznej radiofonii regionalnej występowały do Prezesa UKE o zmianę rezerwacji częstotliwości, aby zmiana treści programu radiowego (a nie zakres terytorialny nadawania) była usankcjonowana prawnie.

W ocenie skarżących Prezes UKE nie rozważył konsekwencji zmiany rezerwacji częstotliwości polegającej na zmianie "programu regionalnego" w "program lokalny", pomijając w ten sposób fakt zmiany "układu sił" całego lokalnego rynku rozgłośni radiowych: lokalnego rynku właściwego reklamy radiowej oraz lokalnego rynku właściwej słuchalności rozgłośni radiowych, zmianę dokonywaną bez jakiejkolwiek kontroli ze strony organów Państwa (w przeciwieństwie do koncesjonowanej działalności podmiotów prywatnych).

Rozgłośnie regionalne (tzw. "miejskie") radia publicznego nie realizują misji radia lokalnego. Brak w nich treści o tematyce lokalnej. Nie cechuje je różnorodność rodzajów ani form radiowych, a ich zaangażowanie w sprawy społeczności lokalnych jest znikome. Jest to ewidentny wynik braku koncesjonowania działalności regionalnych rozgłośni radia publicznego. Brak tym samym jakichkolwiek gwarancji realizacji tematyki lokalnej, dla potrzeb której rezerwowane powinny być częstotliwości "miejskie". Na powyższy problem wskazał Przewodniczący KRRiT w Komunikacie z dnia 4 września 2012 r. Wynika z niego, że podstawowy parametr, jakim jest udział tematyki lokalnej, w większości publicznych programów miejskich jest realizowany w mniejszym wymiarze niż programów koncesjonowanych. Tym samym w interesie publicznym jest ukrócenie praktyki zagarniania częstotliwości na nadawanie programów miejskich przez rozgłośnie regionalne radia publicznego. Taka praktyka sprzeczna jest z interesem publicznym, na straży którego powinien stać Prezes UKE, jako uprawniony do rezerwacji częstotliwości, w tym ich zmiany i cofania.

Skarżące podkreśliły, że wskutek utrzymywania przez Prezesa UKE w obiegu prawnym decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości następuje eliminacja z obrotu częstotliwości, które powinny być rozdysponowane w drodze ogłoszenia publicznego, na które to ogłoszenie wszyscy nadawcy składający wniosek mieliby szanse odpowiedzieć. Swoim działaniem Prezes UKE naruszył interes prawny, jaki w pozyskiwaniu nowych częstotliwości mają skarżące jako nadawcy niepubliczni. Przywrócenie zajętych przez stacje miejskie radiofonii publicznych częstotliwości do zgodnego z prawem obrotu prawnego może nastąpić tylko i wyłącznie poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości. Jest to warunek konieczny dla odzyskania statusu dostępności częstotliwości, których dotyczą decyzje wymienione we wniosku skarżące z dnia 20 lutego 2012 r., a w rezultacie uzyskania możliwości korzystania z reglamentowanego dobra, jakie stanowią częstotliwości pozostające w dyspozycji Prezesa UKE.

Zasadność takiego twierdzenia skarżące powiązały ze wskazaną we wniosku z dnia 20 lutego 2012 r. okolicznością, że decyzje Prezesa UKE objęte zakresem tegoż wniosku zmieniły decyzje rezerwacyjne, w oparciu o które spółki radiofonii regionalnej korzystały już wcześniej na potrzeby rozpowszechniania programów regionalnych. Składając wniosek o zmianę decyzji rezerwacyjnych poprzez zmianę rodzaju programu nadawanego przy wykorzystaniu zarezerwowanej częstotliwości z "programu regionalnego" na "program lokalny", spółki radiofonii regionalnej przyznały, że częstotliwości objęte przedmiotowymi decyzjami nie są potrzebne tym spółkom do rozpowszechniania programów regionalnych, a więc dalsze (tj. po stwierdzeniu nieważności decyzji objętych wnioskiem z dnia 20 lutego 2012 r.) ewentualne korzystanie z tych częstotliwości przez spółki radiofonii regionalnej na potrzeby rozpowszechniania programów regionalnych uznać należało za nieefektywne.

Zdaniem skarżących, po stwierdzeniu nieważności decyzji objętych wnioskiem z dnia 20 lutego 2012 r., zasadnym będzie wydanie przez Prezesa UKE decyzji o cofnięciu rezerwacji częstotliwości, której dotyczy decyzja o zmianie rezerwacji częstotliwości - na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 8 i ust. 3 Pt w zw. art. 26 ust. 5 ustawy o radiofonii i telewizji.

Stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości jest warunkiem do uzyskania statusu dostępności przez częstotliwość, której powyższa decyzja dotyczy. Stworzy to skarżącym możliwość ubiegania się o tę częstotliwość, albowiem stosownie do art. 114 ust. 3 pkt 1 Pt, rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne. Wbrew stanowisku Prezesa UKE istnieje zatem związek między wydaniem kwestionowanej decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości, a teoretyczną możliwością uzyskania przez skarżące dodatkowych częstotliwości w nowej lokalizacji lub częstotliwości o lepszych warunkach, na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 339/2007.

Skarżące źródła własnego interesu prawnego upatrywały w art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji, na podstawie którego Przewodniczący KRRiT, w porozumieniu z Prezesem UKE ogłasza o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy naziemny programu radiowego lub telewizyjnego oraz ustala termin, nie krótszy niż 45 dni od dnia ogłoszenia, do składania wniosków o udzielenie koncesji. Tym samym w przypadku uwolnienia przedmiotowej częstotliwości będzie ona mogła być przedmiotem ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT, dokonanego w trybie art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji, co skarżącym umożliwi aktywne uczestniczenie w procesie koncesyjnym.

Wskutek braku wnikliwej analizy wpływu skutków zaskarżonej decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości na sytuację prawną i faktyczną skarżących, Prezes UKE błędnie przyjął, że skarżące nie mają interesu prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - nie mają statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. - a w konsekwencji nie są uprawnione do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości. Podtrzymując postanowienie o odmowie wszczęci postępowania, Prezes UKE naruszył jednocześnie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz 144 k.p.a.

Za sprzeczne z logiką postępowania, a także orzecznictwem sądów administracyjnych skarżące uznały stanowisko Prezesa UKE, który uznał, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem, w którym powinna zostać dokonana ocena podstaw do wszczęcia przez Prezesa UKE postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości z urzędu, ani też analiza przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem skarżących, Prezes UKE miał obowiązek ustalić w toku postępowania (z uwagi na konieczność podjęcia decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu lub nie), czy istnieją przesłanki unieważnienia decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości. Prezes UKE błędnie uznał, że na etapie rozstrzygania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości, nie musi dokonywać żadnej oceny zasadności przesłanek, wskazanych przez strony.

Skarżące podkreśliły, że wskazywany jako podstawa wydania decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości (zmiana na "program lokalny") - art. 26 ust. 5 ustawy o radiofonii i telewizji, w związku z treścią art. 26 ust. 6 pkt 4 tej ustawy, nie może stanowić podstawy, albowiem z brzmienia przepisów bezspornie wynika, że na rzecz spółek radiofonii regionalnej mogą być rezerwowane wyłącznie częstotliwości niezbędne do rozpowszechniania regionalnych programów radiowych. Zakładając racjonalność ustawodawcy, a także przyjmując argumenty skarżących, taka wykładnia cyt. przepisów jest uzasadniona i spójna z koncepcją ustawową funkcjonowania organów Państwa w sferze przydziału częstotliwości.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpatrując skargę w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagało zagadnienie czy zasadnie Prezes UKE uznał, że skarżące: M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., R. z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie miały interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2007 r., którą Prezes UKE zmienił warunki rezerwacji częstotliwości 95,6 MHz wydanej na rzecz P. SA w zakresie rodzaju nadawanego programu, tj. z regionalnego na lokalny.

Skarżące podnosiły, że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. bowiem przedmiotowa decyzja zmieniająca eliminuje z obrotu częstotliwości, które powinny być rozdysponowane w drodze ogłoszenia publicznego, na które to ogłoszenie wszyscy nadawcy składajmy wniosek mieliby szanse odpowiedzieć. Przywrócenie zajętych przez stacje miejskie radiofonii publicznej częstotliwości do zgodnego z prawem obrotu prawnego mogłoby nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości. Tym samym przywróci się warunek konieczny dla odzyskania statusu dostępności częstotliwości, których dotyczą decyzje wymienione we wniosku skarżących, a w rezultacie uzyskanie przez nie możliwości korzystania z reglamentowanego dobra, jakie stanowią częstotliwości pozostające w dyspozycji Prezesa UKE.

W ocenie Sądu argumenty te nie mogą w żaden sposób podważyć prawidłowości stanowiska Prezesa UKE co do braku wykazania interesu prawnego przez skarżące. Sąd zauważa, że Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień dokonał szczegółowej i wyczerpującej analizy interesu prawnego skarżących jako nadawców prywatnych, których celem jest uzyskanie częstotliwości zajętych przez jednostki publicznej radiofonii i telewizji.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 22 ze zm.) nadaje prawo rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych jednostkom publicznej radiofonii i telewizji, uzależniając przyznanie tego prawa innym podmiotom od uzyskania przez nie koncesji. W art. 26 ust. 5-6 cyt. ustawy określono zasady przydziału jednostkom publicznej radiofonii i telewizji częstotliwości niezbędnych do wykonywania ich ustawowych zadań. Oznacza to, że pozycja mediów publicznych jest odmienna niż status nadawców tzw. komercyjnych, jakimi są skarżące. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Natomiast art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji określa zasady wszczęcia postępowania w sprawach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.

Podzielając stanowisko organu, Sąd uznał, że skarżące nie wskazały przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do uznania istnienia ich interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Powołane w toku postępowania przepisy prawa oraz przedstawiana argumentacja dotyczyła interesu faktycznego (ekonomicznego), który wyraża się w zamiarze przejęcia częstotliwości zarezerwowanych na rzecz publicznej radiofonii i telewizji. Zasadny więc był wniosek organu, że w tym zakresie skarżące działały jako podmioty konkurencyjne w stosunku do mediów publicznych.

W tym miejscu warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1999 r., sygn. akt II SA 1740/98, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o radiofonii i telewizji nie dają telewizji komercyjnej uprawnień do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym przydziału częstotliwości dla telewizji publicznej (Lex nr 46753). W uzasadnieniu tym powołano się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96 (ONSA 1997, z. 3, poz. 102), w myśl której pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, została oparta w art. 28 k.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Według tego przepisu decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę, jest występowanie albo interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Natomiast o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Natomiast podłoże ewentualnego interesu faktycznego może być różne. Jednakże interes faktyczny, w odróżnieniu od interesu prawnego, nie jest chroniony przepisami prawa materialnego i na tej podstawie nie można żądać wszczęcia postępowania, ani wykonywać czynności należnych stronie w postępowaniu administracyjnym. Zasadę tę należy analogicznie zastosować do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie i uznać, że Skarżący jako nadawcy niepubliczni nie mają także interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE dotyczącej zmiany warunków rezerwacji częstotliwości wydanej na rzecz P. SA. W konsekwencji brak jest interesu prawnego także w zakresie domagania się od organu wszczęcia postępowania z urzędu.

Oddalenie skargi z powodu braku po stronie skarżącej przymiotu strony powoduje, że bezprzedmiotowa stała się ocena pozostałych zarzutów co do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz 144 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.