Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 427/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1, art. 45, art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 3 pkt 2, 12,13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1037/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1037/11 oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w/w decyzją z dnia [...] marca 2011 r., biorąc za podstawę art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej jako ustawa o ochronie zabytków) oraz przepisów art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98 , poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków – działającego z upoważnienia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. – zobowiązującej wyżej wymienioną do doprowadzenia zabytku – układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] – do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie prac przy budynku przy ulicy [...] w W. w terminie 6 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

[...] Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] zobowiązał [...] sp. z o.o. w W. do doprowadzenia zabytku – układu urbanistycznego i zespołu budowlanego do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie prac przy budynku położonym przy ulicy [...] w W., w terminie sześciu miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Nakazane prace miałyby polegać na: a) usunięciu dwóch lukarn wybudowanych w części dachowej od strony ulicy [...], b) zmianie formy lukarny wybudowanej od strony podwórza w ten sposób, aby była identyczna z lukarną w sąsiednim budynku przy ulicy [...]; c) usunięciu styropianu z elewacji frontowej budynku (od strony ulicy [...]); d) odtworzenie gzymsu w formie, jaka występuje w sąsiednim budynku – przy ul. [...].

[...] Sp. z o.o. złożyła odwołanie od decyzji organu I Instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy budynek przy ulicy [...] w W. znajduje się strefie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wraz z zielenią założonego w latach 20 – tych i 30 – tych XX wieku w W., który został wpisany do rejestru zabytków pod numer [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] lipca 1990 roku.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10 – 12 wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu w sposób wskazany i w określonym terminie.

W wyniku przeprowadzonej kontroli budynku przy ulicy [...] w dniach 19 listopada i 17 grudnia 2009 r. stwierdzono, że elewacje od strony ulicy oraz ściana szczytowa zostały obłożone styropianem, w dachu od strony ul. [...] wybudowano dwie lukarny, a od strony ogrodu lukarna została przebudowana bez wymaganego prawem pozwolenia organu ochrony zabytków.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie dopuszczono się ewidentnej samowoli budowlanej, naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.

Tak więc nie ulega wątpliwości, że ocieplenie elewacji styropianem oraz wybudowanie czy też zmiana kształtu lukarn wpływa negatywnie na wygląd budynku stanowiącego bliźniaczy odpowiednik budynku przy ulicy [...].

Właściciel obiektu zobowiązany był do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wszelkie prace prowadzone przy zabytku. Samo otrzymanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogło zwolnić inwestora z obowiązku uzyskania odpowiednich pozwoleń.

Organ odwoławczy podnosił, iż nie można się zgodzić z odwołującym, że budynek przy ul. [...] nie jest zabytkiem i nie przesądza o tym fakt, że obiekt ten nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, a jedynie znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wynika, że nieruchomość nie musi być objęta indywidualną ochroną prawną aby spełniać kryteria zabytku. Ponadto z definicji pojęcia ,,historyczny układ urbanistyczny’’, zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków wynika, że jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie z punktem 13 tego artykułu przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Wpisanie do rejestru zabytków zespołu i układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu i w konsekwencji powoduje objęcie ochroną konserwatorską elementów tworzących ten układ, bez względu na to, czy elementy te wpisane są do rejestru indywidualnie.

Ochronie konserwatorskiej podlega zatem parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd zewnętrzny budynków położonych na przedmiotowym obszarze.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła [...] Spółka z o.o. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w odwołaniu zaakcentowano, że detale architektoniczne budynku przy ul. [...] w W. w tym kształty lukarn zostały zalegalizowane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie projektu budowlanego arch. dr inż. W. S. O tych kwestiach konserwator wiedział, ale przeszedł obok nich obojętnie.

W ocenie skarżącej dach budynku przy ulicy [...] został wykonany w sposób, który przywrócił historyczny kształt dachu. Dużą niewiadomą dla spółki jest brak konkretyzacji, do której lukarny od strony podwórza miałby się skarżący dostosować, gdyż w budynku przy ulicy [...] są dwie różniące się wielkością i kształtem okien. Decyzja konserwatora zabytków tego zagadnienia nie reguluje. Dostosowywanie się do kształtu samowolnie przebudowanego dachu i lukarn przez współwłaściciela budynku przy ulicy [...] nie może być uznane za zgodne z prawem. W ocenie skarżącej nie jest prawnie dopuszczalne w państwie prawa nakazanie wykonanie prac i wzorowanie się na detalach budynku przy ulicy [...], które pozaprawnie zostały wykonane.

W istocie organy wydając zaskarżoną decyzję, legalizują samowolę budowlaną bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego.

Następnie skarżąca zwróciła uwagę, że zaskarżoną decyzją ma ona wykonać roboty budowlane polegające na rozbiórce dwóch lukarn i przebudowie jednej oraz odtworzeniu gzymsu, które wymagają uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Wskazywała, że pozwolenie na budowę może być wydane, o ile jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obecnie na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Spółka od wielu miesięcy nie może uzyskać zaświadczenia organu administracji architektoniczno - budowlanej o zgodności inwestycji w tym przebudowy lukarny od strony podwórza z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które jest niezbędne dla uzyskania zgody na prowadzenie prac budowlanych.

W przedmiotowym przypadku zdaniem skarżącej mamy do czynienia z prawną niewykonalnością decyzji administracyjnej odnoszącą się do usunięcia dwóch lukarn w części dachowej od strony ulicy [...], jak i zmiany lukarny od strony podwórza. Istnieją prawne zakazy, ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu zaskarżonej decyzji. Przeszkoda ta już istniała w dacie wydawania decyzji konserwatora zabytków i nie może zostać wyeliminowana przez inwestora.

Skarżąca wskazała również, że ogólnikowa treść uzasadnienia, odnosząca się jedynie do decyzji w sprawie wpisania układu urbanistycznego i zespołu budowlanego do rejestru zabytków pod numerem [...] z dnia [...] lipca 1990 roku narusza art. 107 § 3 k.p.a. świadcząc, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rzeczywistości uchylił się od wyjaśnienia w sposób przekonywujący poruszonych przez skarżącą spółkę w odwołaniu zagadnień.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że wbrew zarzutom skargi przeprowadzone postępowanie nie naruszyło zasad wskazanych przez skarżącą, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza sporem pozostaje fakt, iż budynek przy ulicy [...] w W. znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej- decyzja z dnia [...] lipca 1990 r. – układ urbanistyczny i zespół budowlany wraz z zielenią. Teren ten stanowi przykład zachowanego układu urbanistycznego i zabudowy willowej W., otoczonej zielenią, z okresu dwudziestolecia międzywojennego.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przez zabytek wpisany do rejestru należy przy tym rozumieć także figurujący w rejestrze układ urbanistyczny, park czy zespół budowlany. Tym samym wymóg uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków będzie odnosił się także do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, który nie posiada co prawda samoistnej wartości zabytkowej, ale znajduje się na obszarze figurującym w rejestrze zabytków jako całość.

Z niewadliwych ustaleń organu wynika, iż skarżąca przy budynku [...] wykonała roboty budowlane, które wpłynęły na naruszenie substancji budynku lub zmiany wyglądu. Pracami tymi było wybudowanie dwóch lukarn od strony ulicy [...], przebudowa lukarny od strony ogrodu oraz wykonanie prac dociepleniowych – obłożenie styropianem oraz usunięcie zabytkowego gzymsu.

Sąd wskazał, że wszelkie prace mające wpływ na wygląd obiektu winny być wykonywane po uzyskaniu zgody organu konserwatorskiego. Skarżąca zgody na wykonanie wymienionych prac wojewódzkiego konserwatora zabytków nie posiadała i przedmiotowe prace zostały wykonane samowolnie.

Sąd zgodził się z organem, że istniały podstawy do przyjęcia, iż punktem odniesienia co do wyglądu budynku przy ul. [...] pozostaje wygląd budynku przy [...] ponieważ są to budynki bliźniacze i jako taki historyczny wygląd i cechy są prawem chronione.

Z tego względu zarzuty skargi, że w strefie konserwatorskiej w której znajdują się budynki o różnym wyglądzie, w tym kształcie dachu, nie mogą stanowić podstawy do uznania wykonywanych prac przez skarżącą za zgodne z ustawą o ochronie zabytków.

W ocenie Sądu zarzuty skargi, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania, mimo iż dotyczą one kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie są zasadne. Co prawda organ nie odnosi się do poszczególnych punktów odwołania, ale zajmuje stanowisko całościowe w tej kwestii, podnosząc, iż istniały podstawy do nałożenia obowiązków przez organ ponieważ skarżącą wykonując bez zgody konserwatora zabytków przedmiotowe zmiany w budynku przy ulicy [...] naruszyła przepisy art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków.

Organ wskazywał, że ocieplenie styropianem elewacji oraz wybudowanie lub zmiana kształtu lukarn wpływa negatywnie na wygląd budynku, szczególnie poprzez różnicowanie wyglądu tego budynku w stosunku do budynku bliźniaczego – ul. [...].

Zarzuty odwołania zasadniczo nie podważają prawidłowych ustaleń organu co do samowolnych prac przy zabytku, ich zakresu i wpływu na wygląd obiektu. Co prawda skarżąca przywołuje naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ale poza wskazaniem treści przepisów prawnych nie przedstawia, jaki materiał dowodowy nie został uwzględniony przez organ administracji publicznej i dlaczego dokonana ocena materiału dowodowego miałaby naruszać wymagania przepisu art. 80 k.p.a. i w jaki sposób.

Sąd nie zgodził się ze skarżącą, iż przedmiotowe prace zostały zalegalizowane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a o zakresie prac konserwator zabytków był poinformowany. Należy zauważyć, iż art. 36 ust. 1 pkt 1-12 ustawy o ochronie zabytków wymienia prace, które wymagają zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na ich prowadzenie. Z tego względu tylko zgoda wyżej wymienionego organu jest rozstrzygająca w kwestii oceny co do legalności prowadzonych prac przy zabytku.

Trafne jest zdaniem Sądu stanowisko organu, iż wykonane prace wpływają na wygląd budynku i wprowadzają zmiany do wyglądu, w którym został wpisany do rejestru zabytków. Wprowadzenie nowych elementów na dachu w postaci lukarn, czy też zmiana wielkości lukarny do strony podwórka, jak również brak zabytkowego gzymsu i ocieplenie styropianem (w sytuacji gdy brak jest ocieplenia sąsiedniego budynku) jest zmianą wpływającą na jego historyczny wygląd.

W ocenie Sądu zarzuty skargi co do tego, że nakazane prace budowlane wymagają pozwolenia na budowę, a w związku z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego takiej zgody skarżąca nie uzyska i to powoduje niewykonalność decyzji są chybione.

Sąd zwrócił uwagę, że wydana decyzja przez organ w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków stanowi samoistną podstawę do wykonania określonych w tej decyzji prac. Nadto należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana, ponieważ skarżąca wbrew wymogom nie uzyskała pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji były przepisy ustawy o ochronie zabytków, ich naruszenie. Wszelkie pozwolenia organów architektonicznych czy też organów nadzoru budowlanego na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków muszą być poprzedzone stanowiskiem konserwatora zabytków. Tak więc w tym przypadku bez zgody konserwatora zabytków nie może być dopuszczalna zgoda na legalizację samowolnie wykonanych prac.

Nie można podzielić stawianego zaskarżonej decyzji narusza przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowość sporządzonego uzasadnienia decyzji. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazał i wyjaśnił przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz podniósł, że nie podziela zarzutów odwołania. W tej sytuacji nie można stwierdzić, aby nie została rozpoznana istota sprawy.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") orzeczono jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca kasacyjnie Spółka na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a. w związku z naruszeniem prawa materialnego - art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co spowodowało nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła obrazę art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego, niewyjaśnienie okoliczności sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem określonego stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także K. K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do wykazania, że w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo został nałożony na skarżącą Spółkę obowiązek doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wykonanie określonych prac przy budynku, w sytuacji, gdy w stosunku do spornego obiektu została wydana decyzja PINB legalizująca samowolnie wykonane prace przy budynku, a ponadto budynek ten – położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków – nie jest zabytkiem, albowiem nie został on indywidualnie wpisany do rejestru.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie przed organami ochrony zabytków ma charakter autonomiczny, a jego zakres wyznaczony jest przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organy ochrony zabytków mają obowiązek dbania o zachowanie cech zabytkowych układu, w związku z tym do ich kompetencji należy wydawanie pozwoleń na prowadzenie prac przy zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz wydawanie rozstrzygnięć, o których mowa w art. 45 ustawy o ochronie zabytków w przypadku braku takich pozwoleń. Przeprowadzone postępowanie legalizacyjne stanowi zatem odrębną sprawę, pozostającą bez wpływu na postępowanie w przedmiocie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. Należy zwrócić także uwagę, że art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym Prawa budowlanego. Również art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z regulacji tych wynika, że między omawianymi aktami prawnymi zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Po wtóre, nie jest trafne stanowisko skarżącej Spółki, że budynek przy ul. [...] w W. nie jest zabytkiem, ponieważ nie został wpisany do rejestru zabytków, zaś okoliczność, że jest on położony w strefie historycznego układu urbanistycznego w żaden sposób nie czyni go automatycznie zabytkiem. Stosownie do regulacji art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W myśl zaś w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 omawianej ustawy zabytkiem nieruchomym może być: po pierwsze, układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg; po wtóre, zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków.

W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. W takim przypadku zakres ochrony konserwatorskiej jest, jak już wyżej wskazano szerszy (zob. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10 oraz z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego, w których skład wchodził budynek przy ul. [...] w W., oznacza, że również ten budynek jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego. Dlatego też nie jest trafne stanowisko skarżącej Spółki, że budynek ten nie był objęty taką ochroną jak zabytek wpisany do rejestru zabytków, ponieważ nie został dodatkowo indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Do budynku tego miały zatem zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co oznacza, że konieczne było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku. Obowiązek taki wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skoro skarżąca wykonała prace polegające na wybudowaniu dwóch lukarn od strony ulicy [...], przebudowie lukarny od strony ogrodu oraz wykonaniu prac dociepleniowych – obłożenie styropianem oraz usunięciu zabytkowego gzymsu przy budynku objętym ochroną konserwatorską bez wymaganego pozwolenia konserwatora zabytków, organ zasadnie wydał decyzję nakazującą skarżącej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków.

Niezasadne są stawiane organom zarzuty dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego, niewyjaśnienia okoliczności sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia z pominięciem określonego stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Z prawidłowo dokonanych ustaleń organów wynika bezspornie, iż skarżąca Spółka wykonała roboty budowlane przy zabytku bez wymaganej art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków zgody konserwatora zabytków.

Odnosząc się zaś do zarzutu nakazania przez organy dostosowania wyglądu budynku do "samowolnie przebudowanego dachu i lukarn przez współwłaściciela budynku przy ul. [...]", wskazać należy, że – jak to już wyżej wyjaśniono – postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, jako postępowanie odrębne od postępowania prowadzonego przez organy ochrony zabytków, pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy. Należy przy tym zauważyć, że [...] Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] (k-33 akt WSA), zobowiązującej K. K. do wykonania określonych prac, odstąpił od wydania nakazu w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków w odniesieniu do remontu dachu i poczynionych odstępstw od warunków pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Organ wskazał, że montaż okien połaciowych w przedmiotowym budynku oraz zmiana formy dachów lukarn od strony ogrodu z pulpitowych na dwuspadowe są dopuszczalne pod względem konserwatorskim.

Podnoszona zaś przez skarżącą Spółkę okoliczność braku możliwości uzyskania zaświadczenia o zgodności przeprowadzonych prac z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Badanie zgodności planowanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w trakcie postępowania przed organami architektoniczno – budowlanymi, prowadzonego zgodnie z zapisami Prawa budowlanego, a nie w trybie wydawania zaświadczeń (art. 217 – art. 220 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.