Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2717/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50-51 p.b., art. 81c ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1014/20 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr WINB-WOA.7722.113.2020.KS w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice z 24 lutego 2020 r., nr 9/2020; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S. kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 maja 2021 r., II SA/Gl 1014/20 oddalił skargę E. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 12 czerwca 2020 r. nr WINB-WOA.7722.113.2020.KS w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym w sprawie zgodności z przepisami budowy budynku przy ul. K. [...] w [...], wszczętym w następstwie stwierdzenia nieważności przez ŚWINB decyzją z 29 sierpnia 2019 r., znak: WINB-WOA.771.35.2019.AK decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z 10 lipca 2003 r. nr znak: AU-7355/60/2003 stanowiącej pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego powstałego w wyniku rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego z garażem na działce nr ew. [...] w [...] przy ulicy R. [...] i budowy przyłącza wodnokanalizacyjnego dla ww. budynku w ulicy K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice przeprowadził 5 lutego 2020 r. oględziny nieruchomości, a następnie postanowieniem z 24 lutego 2020 r. nr 9/2020, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b. zobowiązał E. S. do przedłożenia w terminie do 31 maja 2020 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej zgodności wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku przy ul. K. [...] z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t. Zdaniem PINB, w trakcie budowy budynku przy ul. K. [...] doszło do naruszenia przepisów działu VI r.w.t. w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa pożarowego poprzez nieoddzielenie sąsiednich budynków usytuowanych przy ul. K. [...] i R. [...] wymaganymi elementami oddzielenia przeciwpożarowego. Wyjaśnienia wymaga również kwestia naruszenia § 13, § 51, § 57, § 60, § 103 i § 126 r.w.t. W trakcie kontroli stwierdzono, że budynek usytuowany przy ul. R. [...] posiada okna i bramę garażową usytuowaną bezpośrednio w granicy z budynkiem usytuowanym przy ul. K. [...]. Wskutek budowy ściany działowej w pomieszczeniu przyziemia budynku przy ul. K. [...] właściciel budynku przy ul. R. [...] pozbawiony został możliwości dojazdu do garażu. W trakcie kontroli PINB, jak wskazał, nie był w stanie ustalić prawidłowości rozwiązań dotyczących zapewnienia wymaganej wentylacji poszczególnych pomieszczeń budynku przy ul. K. [...], tak jak i rozwiązań dotyczących oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń budynku przy ul. R. [...] w związku z budową budynku przy ul. K. [...].

Nie uwzględniając zażalenia E. S., ŚWINB postanowieniem z 12 czerwca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin jego wykonania (31 sierpnia 2020 r.), w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. Organ zażaleniowy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. Nałożony obowiązek ma charakter incydentalny w prowadzonym postępowaniu i nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania, ale też nie musi przesądzać o jego wyniku. ŚWINB stwierdził, że ekspertyza techniczna pozwoli organowi I instancji dokonać inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych oraz ustalić, czy istnieje możliwość doprowadzenia stwierdzonych podczas czynności kontrolnych nieprawidłowości do stanu zgodnego z przepisami p.b. i normami techniczno-budowlanymi. Organ zgodził się, że PINB nie jest w stanie samodzielnie ocenić m.in. w jakim zakresie przy wykonywaniu robót budowlanych zostały naruszone normy przepisów przeciwpożarowych, czy też ustalić prawidłowości rozwiązań dotyczących zapewnienia wymaganej wentylacji poszczególnych pomieszczeń budynku objętego postępowaniem.

E. S. złożyła skargę na powyższe postanowienie ŚWINB z 12 czerwca 2020 r., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, jak również stwierdzenie nieważności poprzedzającego je postanowienia PINB. Skarżąca zakwestionowała dopuszczalność nałożenia na nią obowiązku określonego zaskarżonym postanowieniem. Wskazała, że nie znajduje on oparcia w materiale dowodowym. Ma to związek z pominięciem, że postępowanie dotyczy części zabudowy nieruchomości na działce nr ew. [...] pod adresem ul. K. [...] w [...], która nigdy nie stanowiła dobudowy samodzielnego obiektu. Inwestycja została zrealizowana na podstawie i w zakresie przewidzianym decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z 20 grudnia 2000 r. nr AU-73530/25/2000 oraz decyzji od niej zależnych.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji zauważył, że rozstrzygana sprawa dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowiącego rozbudowę budynku położonego w [...] przy ul. R. w [...]. Rozbudowa ta rozpoczęła się w 1999 r. w oparciu o pozwolenie Prezydenta Miasta Gliwice na rozbudowę z 9 listopada 1999 r. udzielone P. O. Decyzja powyższa następnie wygasła. 20 grudnia 2000 r. wydano pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. R. [...] i budowę przyłącza wodnokanalizacyjnego dla ww. budynku przy ul. K. na rzecz skarżącej. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 18 lutego 2003 r. Prezydent Miasta Gliwice decyzją z 10 lipca 2003 r. nr AU-7355/60/2003 udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ew. [...] przy ulicy K. [...]. Stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiło decyzją ŚWINB z 29 sierpnia 2019 r. znak: WINB-WOA.771.35.2019.AK. Sąd I instancji wskazał, że w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, realizując przy tym swój obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Powinien przy tym korzystać ze wszelkich dostępnych środków dowodowych, mając na względzie zasadę szybkości postępowania. W trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości stwierdzono możliwość występowania trudności z wentylacją części pomieszczeń. Organ powziął również wątpliwość, czy w trakcie budowy budynku przy ul. K. [...] doszło do naruszenia przepisów działu VI r.w.t. w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa pożarowego. W trakcie kontroli stwierdzono wreszcie, że budynek usytuowany przy ul. R. [...] posiada okna i bramę garażową usytuowaną bezpośrednio w granicy z budynkiem usytuowanym przy ul. K. [...]. Ponadto wskutek budowy ściany działowej w pomieszczeniu przyziemia budynku przy ul. K. [...] właściciel budynku przy ul. R. [...] pozbawiony został możliwości dojazdu. Zasadnie zatem PINB zastosował rozwiązanie przewidziane w art. 81c ust. 2 p.b. Postanowienie wymienione w ww. przepisie nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Sąd stwierdził, że wykorzystanie instrumentu, o którym mowa w art. 81c p.b., powinno następować w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości, a zatem ustawodawca w tym zakresie nie przewiduje, aby organ administracji publicznej nakładał wskazany obowiązek dopiero w przypadku pewności co do stanu technicznego obiektu budowlanego, czy też jakości wykonanych prac. W tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi administracji duże pole manewru i w zasadzie scedował podjęcie decyzji na niego. Z uzasadnień organów obu instancji wynika wyraźnie, jakie okoliczności spowodowały powstanie "uzasadnionych wątpliwości". Były to wyniki przeprowadzonych oględzin budynku. W ocenie Sądu I instancji w sprawie zostało w sposób wystarczający wykazane, że sporządzenie ekspertyzy jest niezbędne. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że w znaczącej części stanowią one polemikę ze stanowiskiem organu dotyczącym konieczności sporządzenia ekspertyzy. Te wątpliwości zostaną wyjaśnione właśnie po przedłożeniu ekspertyzy.

E. S. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 16 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie zasadności postanowienia dotyczącego obowiązku przedłożenia przez skarżącą ekspertyzy technicznej i utrzymaniu go w mocy w przypadku, gdy w kwestii zgodności wykonania robót budowlanych z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę zapadła ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z 10 lipca 2003 r., a ich eliminacja z obrotu prawnego nie wynika z naruszenia projektu budowlanego lub pozwolenia na budowę, co skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, a także poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, które to uzasadnienie nie zawiera wszystkich koniecznych, wymaganych prawem elementów, a przede wszystkim nie zawiera ono stanowiska Sądu I instancji w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, jak też nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną i wszechstronną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na całkowitym pominięciu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, co przełożyło się w całości na pominięcie okoliczności wystąpienia w spraw zaistnienia res iudicata;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenia faktyczne, że przedmiotem postępowania są dwa oddzielne budynki położone przy ul. K. [...] w [...], podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż faktycznie przedmiotowym obiektem budowlanym jest jednolita zabudowa zlokalizowana na działkach nr ew. [...] i [...];

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodu w postaci opinii z 10 maja 2019 r. sporządzonej przez mgr. inż. L. G. oraz uznanie, że zawarte w niej konkluzje uzasadniały zobowiązanie skarżącej do przedstawienia ekspertyzy technicznej;

6) art. 81c ust. 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie oraz stwierdzenie, że postanowienie organu jest prawidłowe, podczas gdy jego niedookreślony zakres uniemożliwia jego wykonanie;

7) art. 81c ust. 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że w sprawie wystąpiły wątpliwości uzasadniające nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Kontrolą Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie zostało objęte postanowienie ŚWINB z 12 czerwca 2020 r., którym organ zażaleniowy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zamieszczone w postanowieniu PINB z 24 lutego 2020 r. zobowiązujące skarżącą na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej zgodności wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku przy ul. K. [...] z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd I instancji legalności podjęcia tego aktu nie podważył, niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki wynik kontroli postanowienia ŚWINB obarczony jest wadliwością, albowiem powinna ona skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania. Zarzut skargi kasacyjnej obejmujący wskazanie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. i art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasługuje tym samym na uwzględnienie.

W myśl art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w art. 81c ust. 1 p.b. (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem, jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19). Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. determinuje przedmiot postępowania incydentalnego, który może zainicjować adresat tego postanowienia w związku ze skorzystaniem z prawa do zaskarżenia ww. aktu w toku instancji. Postępowanie rozpoznawcze prowadzone przez organ zażaleniowy obejmuje czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej kwestii procesowej w znaczeniu przyjętym w art. 123 § 2 k.p.a. W tym zakresie w kontrolowanej sprawie na ŚWINB ciążył obowiązek rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem stwierdzenia, czy treść obowiązku nałożonego na adresata postanowienia została określona w sposób jasny i precyzyjny, co pozwala na jego wykonanie, czy pozostaje w bezpośrednim związku z kwestiami prawnymi wymagającymi przesądzenia przez organ nadzoru budowlanego w świetle znajdujących zastosowanie przepisów p.b., a także, czy jest uzasadniony, gdyż wymagane jest w sprawie sporządzenie stosowanej analizy, której organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie przeprowadzić samodzielnie.

Pomimo, że stanowisko Sądu I instancji uznające postanowienie z 12 czerwca 2020 r. za zgodne z prawem aprobująco odnosi się do spełnienia w sprawie powyższych warunków, Naczelny Sąd Administracyjny podzielić powyższego poglądu nie może, albowiem w kontrolowanym postępowaniu została wadliwie rozważona dopuszczalność obciążenia skarżącej sformułowanym przez PINB obowiązkiem. Zasadniczy powód kierowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny taką oceną tkwi w uznaniu, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że wydając postanowienie zobowiązujące skarżącą do przedłożenia ekspertyzy technicznej nie wyjaśniono w sprawie prawidłowo, w ramach jakiego postępowania wskazany obowiązek jest na stronę nakładany i jaką funkcję ma pełnić. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, realizując tym obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i kompetencja określona w art. 81c ust. 2 p.b. temu celowi służy. Powyższa uwaga odpowiada zamieszczonemu w postanowieniu z 24 lutego 2020 r. wyjaśnieniu, że zobowiązanie skarżącej do przedłożenia ekspertyzy technicznej pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zgodności z przepisami budowy budynku przy ul. K. [...] w [...] wszczętym w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z 10 lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Tej treści założenie trudno jednakże uznać za prawidłowe, ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzą warunki prawne, by za Sądem I instancji móc uznać, że "rozstrzygana sprawa dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie" i kontrolowane postanowienie powinno zostać wydane w toku postępowania w sprawie udzielenia tego rodzaju pozwolenia.

Nie jest okolicznością sporną wyeliminowanie decyzją ŚWINB z 29 sierpnia 2019 r. znak: WINB-WOA.771.35.2019.AK decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z 10 lipca 2003 r. z obrotu prawnego. Przypomnienia jednakże wymaga, że stwierdzenie nieważności powyższego aktu było spowodowane kwalifikowaniem go jako aktu zależnego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z 20 grudnia 2000 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącej pozwolenia na budowę oraz decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z 14 sierpnia 2001 r. zatwierdzająca na wniosek skarżącej projekt budowlany zamienny zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ostatecznymi decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającymi ich nieważności z 25 czerwca 2013 r. znak DOA/ORZ/7110/643/13 oraz z 17 lipca 2013 r. znak DOA/ORZ/7110/741/13. To ta okoliczność, a nie podważenie udzielonego skarżącej pozwolenia na użytkowanie, powinna stanowić zasadniczy element dokonywanych przez organy ustaleń w sprawie, w tym także podstawę rozważenia, jakie następstwa wskazana okoliczność wywołuje w kontekście potrzeby określenia sytuacji prawnej skarżącej jako inwestora. Konkretyzacji tejże sytuacji powinny dokonać organy nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.).

Należy przypomnieć, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b. doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, tj. takiego, w którym zrealizowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem. Przepisy p.b. nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stwierdzono nieważność tejże decyzji. Przepis art. 37 ust. 2 p.b. odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 p.b. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Nie ma więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy zostało usunięte z obrotu prawnego pozwolenie na budowę po zakończeniu robót budowlanych. W odniesieniu do rozważanego problemu w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że art. 51 ust. 7 p.b. nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę, wiązało się z zobowiązaniem inwestora do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonane roboty budowlane i jego zatwierdzenia (por. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1429/19; wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., II OSK 461/19; wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., II OSK 2249/17; wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 2224/16; wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 306/16; wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1199/15; wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2286/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną powyższy pogląd w całości podziela. Zapatrywanie to wypływa z uznania, że po zakończeniu budowy właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację budowy (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 p.b.). Dokumentacja budowy zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 13 p.b. obejmuje m.in. pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej w prawem przewidzianej formie dokumentacji. Taka sytuacja oznacza, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dokonanie następnie ustaleń i ocen umożliwiających podjęcie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 51 ust. 4 p.b. Właściwe rozważenie uwarunkowań kontrolowanej sprawy przez Sąd I instancji powinno prowadzić do wniosku, że zasadniczym obowiązkiem spoczywającym na organach nadzoru budowlanego było osiągnięcia celów postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie wykonanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i skorzystanie przez organy z instrumentu, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., nie mogło zostać oparte na wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczynach.

Podkreślenia w tym miejscu jednakże wymaga, że podzielenie wniosku skarżącej podnoszącej brak podstaw do nałożenia na nią obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlany nie może być rozumiane jako niedopuszczalność prowadzenia względem spornej inwestycji postępowania naprawczego. W kontekście podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdzić należy, że niezasadnie skarżąca odwołuje się w sprawie do braku możliwości ponownej oceny zgodności robót budowlanych z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Nie budzi sporu okoliczność, że te kwestie stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia podjętego przez PINB decyzją z 29 października 2012 r. nr 213/12, nie można jednakże zapominać, że akt ten miał na celu ocenę zgodności realizowanych przez skarżącą robót budowlanych z udzielonym jej pozwoleniem na budowę, stąd pozostawanie w obrocie wskazanej decyzji nie może być traktowane jako przeszkoda do prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z 20 grudnia 2000 r. i 14 sierpnia 2001 r., które wyznaczały zakres czynności wyjaśniających organu nadzoru budowlanego. Wymaga dodatkowo wyjaśnienia, że nawet, gdyby chcieć podzielić wniosek autora skargi kasacyjnej odnośnie do "zaistnienia res iudicata" w sprawie, to błąd Sądu I instancji wyrażający się niezasadnym oddaleniem skargi, nie mógłby być postrzegany jako skutkujący akcentowaną przez skarżącą nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż powołany przez skarżącą w podstawie zarzutu kasacyjnego art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. odnosi się do całkowicie odmiennego kategorialnie przypadku.

W skardze kasacyjnej skarżąca trafnie uwypukliła ten aspekt sprawy, który ma związek z niewłaściwym określeniem przez organy nadzoru budowlanego przedmiotu postępowania naprawczego. Jeżeli nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z 20 grudnia 2000 r. został zatwierdzony na wniosek skarżącej projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego z garażem na działce nr ew. [...] przy ul. R. [...] i zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z 14 sierpnia 2001 r. projekt zamienny (w zakresie konstrukcji obiektu i zmiany elewacji) łączył się z udzielonym skarżącej pozwoleniem na kontynuowanie rozbudowy ww. budynku przy ul. R. [...] według tego projektu, a ponadto czynności kontrolne podjęte przez organ potwierdzały, że skarżąca nie wykroczyła poza udzielone jej w tym zakresie pozwolenie, to nie zachodziła możliwość uznania w postępowaniu naprawczym przez ŚWINB, że roboty budowlane zrealizowane przez skarżącą polegają na "budowie budynku przy ul. K. [...]". Sąd I instancji nie znalazł powodów, by zakwestionować stanowisko ŚWINB stwierdzające, że nałożone na skarżącą zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczy wykonanych przez nią robót budowlanych polegających na budowie budynku przy ul. K. [...]. Działanie takie tymczasem stanowi o wadliwości, jakiej dopuściły się organy nadzoru budowlanego w ocenie spornych robót budowlanych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że sposób kwalifikowania robót budowlanych przez inwestora w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego udzielonego mu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie odstąpił on w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, powinien co do zasady odpowiadać kwalifikacji, jakie tym robotom budowlanym nadał organ administracji architektoniczno-budowlanej. Brak jest wystarczających podstaw, by w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy na potrzeby doprowadzenia wykonanych przez skarżącą robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem można było mówić o budowie przez skarżącą budynku mieszkalno-usługowego. Tego rodzaju punkt widzenia przyjęty przez PINB w ślad za poglądem wynikającym ze złożonej przez uczestnika postępowania opinii budowlanej pozostaje sprzeczny z charakterem zrealizowanych przez skarżącą robót budowlanych kształtowanym treścią obowiązujących w dacie ich wykonywania ostatecznych aktów administracyjnych. Umowne zniesienie współwłasności nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr ew. [...] przy ul. R. [...] powiązane z jej podziałem, który skutkował zlokalizowaniem rozbudowanej części budynku na działce nr ew. [...], która stała się własnością skarżącej, nie powoduje, że w rozpatrywanej sprawie w toku postępowania naprawczego prowadzonego wskutek stwierdzenia nieważności pozwolenia na rozbudowę budynku organy nadzoru budowlanego powinny wymagania techniczno-budowlane kształtujące zgodność zrealizowanych robót budowlanych z prawem odnosić nie do rozbudowy budynku pierwotnego, ale budowy odrębnego budynku przy ul. K. [...] usytuowanego bezpośrednio w granicy z budynkiem zlokalizowanym przy ul. R. [...]. Kwalifikacja robót budowlanych jako rozbudowy budynku wymusza uznanie, że w sprawie, jak trafnie wskazała skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego powinny swoje ustalenia w toku postępowania odnosić do zrealizowania jednolitej zabudowy zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...]. Na przeszkodzie temu nie stoją następcze działania podjęte przez skarżącą i uczestnika postępowania sprowadzające się w ślad za prawnym podziałem nieruchomości do użytkowania w rozbudowanym obiekcie odrębnie dwóch jego części w sposób odpowiadający aktualnym relacjom łączącym byłych małżonków. Powyższych kwestii nie miał na uwadze Sąd I instancji, toteż zaskarżony wyrok oddalający skargę na postanowienie ŚWINB w omawianym zakresie nie odpowiada przepisom powołanym w skardze kasacyjnej i słusznie skarżąca zarzuciła Sądowi ich naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznanie zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione nie rozciąga się na przyjęcie, że Sądowi I instancji należy przypisać naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Objęty podstawą kasacyjną przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada wskazanej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem.

Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a także art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. i art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę i ją uwzględnił, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia ŚWINB i poprzedzającego je postanowienia PINB z 24 lutego 2020 r.

W kosztach postępowania za obie instancje Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 12 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez wszystkie strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej, w tym oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z 24 marca 2022 r. oraz przez ŚWINB w piśmie z 18 marca 2022 r.