Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6020/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1145/20 w sprawie ze skargi M.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 27 marca 2020 r., nr 944 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1145/20, oddalił skargę M.K. (dalej: skarżąca) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 27 marca 2020 r. nr 944 w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w Brzegu w dniu 2 grudnia 2019 r. w postępowaniu przygotowawczym o sygn. akt PR 1 Ds. 1499.2019 wydał postanowienie o przedstawieniu zarzutów skarżącej - wówczas policjantowi Ogniwa I Wydziału Prewencji Komisariatu I Policji w O. Komendy Miejskiej Policji w O., o to że:

1. w dniu 29 stycznia 2017 r. w O., w woj. [...], jako funkcjonariusz I Komisariatu Policji w O., działając wspólnie i w porozumieniu z funkcjonariuszem M. A., przekroczyła swoje uprawnienia w ten sposób, że wzięła udział w pobiciu L. M. zatrzymanego w czasie interwencji w miejscowości [...], przewożonego oznakowanym policyjnym radiowozem z miejsca zatrzymania do I Komisariatu Policji w O. i zadawała pokrzywdzonemu uderzenia w głowę, twarz i brzuch, w czasie gdy pokrzywdzony siedział w radiowozie i miał założone kajdanki na ręce trzymane z tyłu, narażając go tym samym na bezpośrednie niebezpieczeństwo nastąpienia skutku określonego w art, 156 § 1 kk lub w art. 157 § 1 kk, w następstwie czego pokrzywdzony doznał sińców powiek oka lewego, lewego policzka, czerwieni wargi górnej, otarć naskórka na tylnej powierzchni prawego łokcia, prawego ramienia, prawej ręki, lewego łokcia, brzucha, okolicy krzyżowo-lędźwiowej, niewielkiego ubytku fragmentu szkliwa zęba 11, bolesności w prawym śródbrzuszu i podbrzuszu, które to obrażenia spowodowały naruszenie czynności narządów ciała i rozstrój zdrowia pokrzywdzonego na okres trwający nie dłużej niż 7 dni, co stanowiło działanie na szkodę interesu prywatnego L. M., tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 kk i art. 158 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk,

2. w okresie od dnia 29 stycznia 2017 r. do dnia 22 listopada 2017 r. w O., w woj. [...], pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, działając w krótkich odstępach czasu i w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, składając w dniu 29 stycznia 2017 r. i w dniu 9 czerwca 2017 r. zeznania w charakterze świadka, mające służyć za dowód w postępowaniu przygotowawczym PR 4 Ds.196.2017, nadzorowanym przez Prokuraturę Rejonową w O., a następnie w toku postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w O. w sprawie II K 471/17 na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. zeznawała nieprawdę co do okoliczności zatrzymania L. M. i D. K. w dniu 29 stycznia 2017 r. w miejscowości [...] w ten sposób, że wskazywała, iż L. M. kilkakrotnie uderzył ją w głowę, a D. K. szarpała ją za mundur i odciągała od zatrzymywanego .L M., tj. o przestępstwo z art. 233 § 1 kk zw. z art. 12 kk.

Pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. Komendant Miejski Policji w O. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny i prawny sprawy Komendant Wojewódzki Policji w O. rozkazem personalnym nr 809/2020 z dnia 4 lutego 2020r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji zwolnił skarżącą ze służby w Policji z dniem 9 lutego 2020 r. Wskazanemu rozkazowi personalnemu, zgodnie z art. 108 § 1 kpa, został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 27 marca 2020 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 4 lutego 2020 r.

Organ odwoławczy przechodząc do analizy sprawy oraz odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu, wskazał, iż podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącej ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Organ wskazał, iż samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Policjant, który został oskarżony o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Traci on również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Powyższa wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organow Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2016 r, sygn. akt I OSK 1594/15, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r, sygn. akt ll SA/Wa 314/13 oraz z dnia 13 lutego 2015 r, sygn. akt IISA/Wa 1031/14).

Organ podkreślił, że skarżąca została oskarżona o to, że w dniu 29 stycznia 2017 r., w O., jako funkcjonariusz Policji, działając wspólnie i w porozumieniu z innym policjantem, wzięła udział w pobiciu osoby zatrzymanej, przewożonej oznakowanym policyjnym radiowozem z miejsca zatrzymania do I Komisariatu Policji w O., w wyniku czego u pokrzywdzonego powstały obrażenia powodujące naruszenie czynności narządów ciała i rozstrój jego zdrowia na okres trwający nie dłużej niż 7 dni, co stanowiło działanie na szkodę interesu prywatnego zatrzymanego, tj. o czyn z art. 231 § 1 kk i art. 158 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2kk. Ponadto ww. została oskarżona o zeznanie nieprawdy co do okoliczności interwencji z dnia 29 stycznia 2017 r., pomimo pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, tj. o przestępstwo z art. 233 § 1 w zw. z art. 12 § 1 kk.

Zdaniem organu, przestępstwa, o które oskarżona jest skarżąca nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta. Zachowanie funkcjonariusza Policji, które prowadzi do przedstawienia mu wskazanych wyżej zarzutów, a następnie skierowania aktu oskarżenia, stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą wymieniona pełniła jako policjant, a także braku szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego. Jako osoba, która w życiu zawodowym permanentnie styka się z objawami naruszeń przepisów prawa, nie tylko powinna mieć świadomość tego, jakie są konsekwencje określonego zachowania, ale przede wszystkim, jakie skutki takie działanie wywołuje w sferze publicznej. Wiedza w społeczeństwie o tym, iż oskarżonym o popełnienie wskazanych wyżej przestępstw, związanych z pełnieniem służby, jest policjant, stanowi w tym przypadku również okoliczność obciążającą skarżącą. Informacja taka rzutuje przede wszystkim na opinię o samym funkcjonariuszu, ale również ma bezpośrednie przełożenie na ocenę społeczną formacji, w której pełni służbę. Nie ma wątpliwości, że istnieje sprzężenie zwrotne pomiędzy społeczną oceną jednostki a postrzeganiem przez członków społeczeństwa organizacji, do której ona należy. Skutkuje to w konsekwencji negatywnym odbiorem Policji w oczach opinii publicznej. Powyższe nie tylko dyskredytuje wyżej wymienionego policjanta jako osobę o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), ale też naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Organ odwoławczy podtrzymał zatem stanowisku organu I instancji wskazując, iż skarżąca nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają natomiast pozostawanie wymienionej w służbie. Skarżąca, jako policjant była zobowiązana do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw - tymczasem sama została oskarżona o popełnienie przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego.

Organ podkreślił, że zwolnienie skarżącej ze służby w Policji należy zatem rozpatrywać co najmniej w dwóch aspektach. Po pierwsze stanowi ono zdecydowaną reakcję formacji policyjnej na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu zawodu przez jej członka, a po drugie jest sygnałem zwrotnym dla społeczeństwa (zwrotną relacją lub odpowiedzią) wskazującą na to, że Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi postępując bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to by dalej w niej służyć i być z nią identyfikowani.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia wobec strony zasady domniemania niewinności organ wskazał, iż przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego.

Skarżąca wniosła skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 27 marca 2020 r.

Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który stanowił materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że użyte w powyżej cytowanym przepisie określenie "można zwolnić" oznacza, iż organ w tym zakresie podejmuje decyzję uznaniową, a samo zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie tego przepisu powinno uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego, o czym mowa w ogólnej zasadzie procesowej zawartej w art. 7 k.p.a. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa tzw. wyrażeń nieostrych, jakim w niniejszej sprawie jest określenie "ważny interes służby". Przy zwolnieniu policjanta ze służby z powołaniem się na wskazany już wyżej przepis ustawy o Policji, organ powinien wobec tego uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby. Ponadto decyzja podejmowana w ramach uznania administracyjnego wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak - co należy zaakcentować - zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem badaniu podlega wyłącznie zgodność rozstrzygnięcia z prawem, bez wnikania w jego celowość. Z tego zatem względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami i to w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy przede wszystkim od ustalenia, czy w świetle odnośnych przepisów prawa materialnego stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony. Wskazać również należy, że w przypadku decyzji uznaniowych szczególny nacisk kładzie się na ich należyte uzasadnienie. Organ ma wprawdzie swobodę wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, jednak aby rozstrzygnięcie to nie miało charakteru niedopuszczalnej decyzji arbitralnej, obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, jak również ich wykładnia. Innymi słowy, rozważania, które doprowadziły organ do wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia muszą znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Następnie Sąd I instancji przywołał zarzuty, jakie Prokuratura przedstawiła skarżącej i uznał, że postawa skarżącej z pewnością nie licuje z wizerunkiem Policjanta, sprzeniewierza się wartościom określonym w rocie ślubowania i zasługuje na napiętnowanie w formacji powołanej do sprawowania bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego. W oczach opinii publicznej nie jest bowiem wiarygodny funkcjonariusz, który pełniąc służbę egzekwuje przestrzeganie prawa od innych, a w stosunku do siebie norm prawnych i etycznych nie respektuje. W tym miejscu jeszcze raz należy zaakcentować, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Ten pogląd znajduje pełne uzasadnienie w przepisach ustawy o Policji, gdzie w art. 58 stanowi się, że każdy policjant jest zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania z której wynika powinność pilnego przestrzegania prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywania rozkazów i poleceń przełożonych, a także strzeżenie honoru i dobrego imienia służby oraz przestrzeganie zasad etyki zawodowej. Dlatego też policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji i w konsekwencji unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji. Negatywny wydźwięk tej sprawy podważa interes służby i godzi w dobre imię formacji i z tego powodu znajduje pełne uzasadnienie decyzja organu o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Zatem Sąd podzielił stanowisko organu, że opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdarzenia, odbierają skarżącej rękojmię niezbędną do wykonywania obowiązków funkcjonariusza Policji, ponieważ trudno sobie wyobrazić, aby osoba nierespektująca norm prawnych i etycznych, mogła skutecznie pilnować przestrzegania przepisów prawa. Podkreślić bowiem należy, że sprawne działanie Policji opiera się na zaufaniu społecznym, podbudowanym szczególnymi wymogami, jakim musi sprostać każdy funkcjonariusz Policji. Są nimi w szczególności: niekaralność, nieposzlakowana opinia, zdyscyplinowanie, praworządność, gotowość do przestrzegania ustanowionych standardów etycznych oraz dbałość o honor, godność i dobre imię Policji. Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, która dysponuje bardzo dolegliwymi dla obywatela środkami realizacji władztwa państwowego. Jej szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga od funkcjonariuszy szczególnej dyscypliny, a także bezwzględnego przestrzegania prawa oraz innych norm i zasad obowiązujących w życiu społecznym. Przeciwdziałanie odmiennym zachowaniom ma stanowić fundament budowania zaufania do Policji w opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele przyznanych tej formacji prerogatyw łączy się z ingerowaniem w sferę wolności i praw obywatelskich. Ocena taka jest tożsama ze stanowiskiem judykatury, gdzie np. w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1886/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż: "funkcjonariusze, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. (...) Policja ma gwarantować każdemu człowiekowi ochronę przed przemocą, brutalnością i innymi zachowaniami naruszającymi chronione przez prawo dobra. Podejrzenia wobec funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, narażają dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść ważnego interesu służby".

Zdaniem Sądu I instancji, opisane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu zdarzenia, odbierają skarżącej rękojmię niezbędną do wykonywania obowiązków funkcjonariusza Policji, ponieważ trudno sobie wyobrazić, aby osoba nierespektująca norm prawnych i etycznych, mogła skutecznie pilnować przestrzegania przepisów prawa. Sprawne działanie Policji opiera się na zaufaniu społecznym, podbudowanym szczególnymi wymogami, jakim musi sprostać każdy funkcjonariusz Policji. Są nimi w szczególności: niekaralność, nieposzlakowana opinia, zdyscyplinowanie, praworządność, gotowość do przestrzegania ustanowionych standardów etycznych oraz dbałość o honor, godność i dobre imię Policji. Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, która dysponuje bardzo dolegliwymi dla obywatela środkami realizacji władztwa państwowego. Jej szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga od funkcjonariuszy szczególnej dyscypliny, a także bezwzględnego przestrzegania prawa oraz innych norm i zasad obowiązujących w życiu społecznym. Przeciwdziałanie odmiennym zachowaniom ma stanowić fundament budowania zaufania do Policji w opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele przyznanych tej formacji prerogatyw łączy się z ingerowaniem w sferę wolności i praw obywatelskich. Funkcjonariusze, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Policja ma gwarantować każdemu człowiekowi ochronę przed przemocą, brutalnością i innymi zachowaniami naruszającymi chronione przez prawo dobra. Podejrzenia wobec funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, narażają dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść ważnego interesu służby.

W ocenie Sądu I instancji, interes społeczny wyrażający się w dobrym imieniu Policji jako formacji, ma przewagę nad interesem prywatnym skarżącej w dalszym pozostawaniu w służbie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozkazu wskazuje, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy zastosował art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zwalniając skarżącą ze służby w Policji a także zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnił swoje stanowisko. Wbrew temu co podnosi skarżąca, już sam fakt podejrzenia policjanta o zachowanie karalne i przedstawienie mu zarzutów może stanowić podstawę do zastosowania dyspozycji art. 41. ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4043/18 wskazał m.in., iż: "Podejrzenia wobec funkcjonariusza o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, narażają dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść ważnego interesu służby." W przedmiotowej sprawie natomiast organ dysponował nie tylko faktem przedstawienia zarzutów, ale również materiałem dowodowym uprawdopodobniającym naganne zachowanie funkcjonariusza. Przy czym w dacie wydania obu rozkazów personalnych skarżąca była nadal podejrzana o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Komendanta Głównego Policji i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. wyrażające się w niewykazaniu w sposób konkretny i wyczerpujący przyczyn zwolnienia skarżącej ze służby, w przypadku gdy decyzja taka powinna być podejmowana po wyczerpującym przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego w konkretnej sprawie i konkretnym przypadku.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Komendanta Głównego Policji i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z art. 7 K.p.a. wyrażające się w arbitralnym przyjęciu, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem skarżącej ze służby, co wynikało z błędnego przyjęcia, iż już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne przemawia za koniecznością jego zwolnienia ze służby, w sytuacji gdy wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów oraz wniesienie aktu oskarżenia nie może automatycznie prowadzić do wniosków, jakoby konkretny funkcjonariusz utracił zaufanie, dobre imię i nieposzlakowaną opinię, a tym samym utracił wszystkie warunki niezbędne do pełnienia służby.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu powinna podlegać ocena zasadności zarzutów procesowych, a następnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, niemniej jednak w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów procesowych należało ocenić w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego albowiem prawidłowa wykładnia podstawy prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego determinowała zakres postępowania dowodowego, jaki organy powinny przeprowadzić dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego pojęcia należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04, OTK-A 2004/9/93, lex 127308). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał przy tym, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W tej sytuacji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, w takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, iż już samo podejrzenie popełnienia przez skarżącą przestępstwa z art. 231 § 1 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 11 § 2 K.k., związanego z przekroczeniem jej uprawnień jako policjanta oraz przestępstwa z art. 233 § 1 w zw. art. 12 K.k. (składanie fałszywych zeznań) – uprawniało do stwierdzenia, że utraciła ona przymiot nieposzlakowanej opinii, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie skutkuje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją także spowodować – w konkretnych okolicznościach – znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutów popełnienia umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, a zwłaszcza mających związek z pełnioną służbą, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej kasacyjnie, w sprawie dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest konieczne wykazanie winy w rozumieniu prawa karnego. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1735/18, lex nr 2734671). Postępowanie w tym przedmiocie nie jest bowiem postępowaniem karnym, dlatego powoływana przez skarżącą kasacyjnie okoliczność niezakończenia prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego odnośnie stawianych jej zarzutów nie miała w sprawie zwolnienia jej ze służby w Policji przesądzającego znaczenia

W tej sytuacji prawidłowo przyjęto, że przytoczone przez organy Policji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności pozwalały na uznanie, że skarżąca jako policjant utraciła przymiot konieczny do pozostania w szeregach Policji, a w związku z tym zwolnienie jej ze służby, z uwagi na jej ważny interes, było uzasadnione. Zdarzenie mające miejsce 29 stycznia 2017 r. oraz następnie składanie fałszywych zeznań w związku z nim zaistniałym, niewątpliwie miały niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjały budowaniu autorytetu tej formacji i pełniących w niej służbę policjantów. W sprawie zachodziły zatem przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad słuszny interes strony. Bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt posiadania przez skarżącą kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego, jak również dotychczasowa nieposzlakowana opinia i prawidłowe wywiązywanie się z obowiązków służbowych, zwłaszcza, że takie cechy powinny być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.

Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z wymienionymi przepisami postępowania administracyjnego. Wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącej ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna. Z uwagi na znajdującą zastosowanie w sprawie podstawę zwolnienia skarżącej ze służby w Policji organ w swoich rozważaniach skoncentrował się na przedstawionych skarżącej zarzutach. Były to dla organu materiały wiążące, zważywszy zwłaszcza, że organ nie był uprawniony do oceny wartości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności karnej skarżącej. Zarówno organ, jak i następnie Sąd I instancji przedstawiły szczegółową analizę spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki ważnego interesu służby i ocenę tę należy w pełni podzielić.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.