Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1518/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.2 ust 1, art.3 ust 1 oraz art. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.7, 77 § 1 i art.80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 686/15 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 686/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie, oddalił skargę (pkt I); przyznał adwokat [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 480,00 zł, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. nr [...] orzekł o udzieleniu T.W. pomocy w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego w wysokości 100 zł jednorazowo z przeznaczeniem na zakup żywności (pkt 1) oraz stwierdził, że odstępuje się od żądania zwrotu w całości wydatków na poniesione świadczenia (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 28 maja 2015 r. w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni przeprowadzono w asyście Policji wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że dochód T.W., jaki stanowi jej emerytura, wynosi 755,21 zł, przy czym z kwoty tej otrzymuje ona jedynie 535,10 zł, albowiem kwota 220,11 zł jest potrącana na poczet zaległości komorniczych. Ustalono również, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem, które dogrzewa również pokój męża. W tym samym budynku mieszka mąż T.W., z którym pozostaje w separacji orzeczonej wyrokiem sądu. Prowadzi on własne gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni stwierdziła, że mąż udziela jej pomocy wyłącznie w sprawach urzędowych, nie pomaga jej natomiast w czynnościach domowych. Oświadczyła również, że ponosi wydatki na lekarstwa i środki pomocnicze w wysokości 200 zł miesięcznie (w dniu 2 czerwca 2015 r. dostarczyła dwie faktury na kwotę 170,12 zł). Inne ponoszone przez nią wydatki to opłata za odprowadzanie ścieków – 30 zł oraz za telefon – 35 zł. Pozostałe wydatki (w tym opłaty za energię elektryczną) pokrywa mąż. Wyjaśniła, że jest osobą przewlekle chorą, systematycznie przyjmuje lekarstwa, jest pod stałą opieką lekarską. Z obserwacji pracowników socjalnych wynika, że odwołująca jest sprawna fizycznie, nie ma poważniejszych problemów z poruszaniem się, nie są zauważalne poważne ograniczenia funkcjonalne (w granicach normy wiekowej). T.W. udzieliła w/w informacji podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, jednak nie wyraziła zgody na podpisanie wywiadu.

Organ ustalił ponadto, że w dniu 4 listopada 2013 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczył wnioskodawczynię do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, zaś Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z dnia 13 grudnia 2013 r. utrzymał w/w orzeczenie w mocy, co oznacza, że obecne schorzenia powodują u niej konieczność częściowej pomocy innych osób. Z dostarczonego przez stronę zaświadczenia lekarskiego z dnia 11 lutego 2014 r. wynika, że jest ona leczona z powodu schorzeń przewlekłych.

W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, że sytuacja życiowa T.W. świadczy o tym, iż spełnia ona wymogi formalne określone w uchwale Rady Ministrów o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej z tego programu i wskazał na celowość przyznania pomocy. Mając na względzie ustalenia wywiadu środowiskowego uznał za zasadne udzielenie stronie wnioskowanej pomocy jednorazowo w kwocie 100 zł. Podkreślił jednocześnie, że udzielenie pomocy w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie jest obligatoryjne, a zatem zarówno samo przyznanie tej pomocy, jak i jej wysokość, nawet przy spełnianiu przez stronę przesłanek ustawowych, zależy od uznania organu pomocy społecznej, wynikającego z oceny sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawca. Pomoc społeczna nie jest instytucją refundującą w całości wydatki ponoszone przez osoby korzystające ze wsparcia. Fakt spełnienia kryteriów dochodowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem stałe zapewnianie środków utrzymania osobom potrzebującym pomocy, lecz pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji. Organ wyjaśnił, że przyznając wnioskodawczyni pomoc w kwocie 100 zł jednorazowo wziął pod uwagę nie tylko jej potrzeby, sytuację materialną, bytową i zdrowotną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin z rejonu, zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb, a także możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. W budżecie tego Ośrodka na rok 2015 plan wydatków na realizację programu rządowego w zakresie dożywiania (posiłki dla dzieci w szkołach oraz zasiłki celowe i świadczenia rzeczowe) opiewa na kwotę 200.000 zł, a poniesione wydatki w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 maja 2015 r. wynoszą 110.011,44 zł. Podkreślił, iż T.W. jest objęta pomocą Ośrodka od wielu lat i korzysta z różnych form pomocy. Łącznie w latach 2003 – 2015 została jej udzielona pomoc na kwotę 35.749,27 zł, w tym zasiłki na zakup żywności z programu rządowego na kwotę 12.750,00 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T.W. od w/w decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M. P. z 2013 r., poz. 1024 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 106 ust. 1 i ust. 4 i art. 107 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), § 1 uchwały Nr XXXVIII/345/2014 Rady Gminy [...] z dnia 22 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2014 r. poz. 610) oraz ust. 4 załącznika do uchwały Nr VII/44/07 Rady Gminy [...] z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie zasad zwrotu wydatków za wybrane świadczenia z pomocy społecznej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 96, poz. 1960), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając zawartą w niej argumentację.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż fakt, że w przeszłości odwołująca otrzymywała pomoc na dożywianie w wyższej wysokości, nie oznacza, że w takiej wysokości ma ją otrzymywać obecnie. Przyznanie świadczenia w wysokości 100 zł nie wyklucza jednakże możliwości zwrócenia się przez stronę z nowym wnioskiem o taką pomoc. Ubocznie zauważył, że decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji przyznał odwołującej także specjalny zasiłek celowy w kwocie 70 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzuciła członkom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wrogość, wskazując w tym kontekście na "brak post. z urzędu w/g art. 24 kpa", co "dotyczy: A.K. głównie". Podkreśliła, że przez kilka lat – do dnia 31 grudnia 2012 r., pomoc na dożywianie przyznawana jej była w kwocie 200 zł na miesiąc, a decyzje w tym przedmiocie wydawane były "na rok". Przyznanie tej pomocy jednorazowo w kwocie 100 zł powoduje natomiast "pogorszenie się stanu zdrowia i powrót do skrajnej nędzy". Ponadto skarżąca zarzuciła, że z uzasadnienia decyzji OPS jasno wynika, że "przekroczono uprawnienia, w tym zafałszowano stan zdrowia i sytuację życiową (...)".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej w powiązaniu z regulacjami uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821, dalej jako "Program"). Powyższa uchwała zastąpiła przepisy obowiązującej do dnia 30 września 2015 r. ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), która dotyczyła programu realizowanego w latach 2006-2013. Jak wynika z treści Programu (pkt II), jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Pkt V Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z treści pkt V.2.1. Programu wynika, że jedynie przyznanie pomocy w formie posiłku uczniowi albo dziecku w sytuacji nagłej ("w uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń lub dziecko wyraża chęć zjedzenia posiłku), które następuje z inicjatywy dyrektora szkoły lub przedszkola, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sprawie i ustalenia sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wynika z tego a contrario, że w pozostałych przypadkach przyznanie pomocy w ramach realizacji Programu następuje w formie decyzji administracyjnej, która winna być poprzedzona ustaleniem sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skoro zatem objęta Programem pomoc państwa w zakresie dożywiania realizowana jest trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej, uznać należy, że świadczenia przyznawane w ramach Programu w istocie utożsamiać należy z zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 tej ustawy, a który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (ust. 1 i 2). Orzekając w przedmiocie udzielenia przedmiotowej pomocy organ pomocy społecznej działa zatem w ramach uznania administracyjnego, co najmniej w zakresie ustalenia jej wysokości, czy też czasokresu, na jaki została ona przyznana. Rację mają zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji wskazując, że spełnienie kryteriów przyznania pomocy na dożywianie w ramach Programu nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę na wskazany przez niego okres.

Odnosząc się do w/w kryteriów, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadniczym warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest zachowanie kryterium dochodowego. Od dnia 1 października 2012 r. do dnia 1 października 2015 r. (tj. w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. z 2012 r. poz. 823, obejmującym czas orzekania organów obu instancji w niniejszej sprawie) kwota kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących wynosiła 542 zł. Oznacza to, że podwyższone dla potrzeb Programu kryterium dochodowe, odpowiadające 150% tej kwoty, wynosiło w tym czasie 813 zł. Przedmiotowe kryterium w analogicznej wysokości określa również powołana w zaskarżonej decyzji uchwała Rady Gminy [...] z dnia 22 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020.

W niniejszej sprawie jest niesporne, że skarżąca spełnia określone w Programie oraz przepisach ustawy o pomocy społecznej kryteria przyznania pomocy w zakresie dożywiania. Dochód skarżącej, będącej osobą samotnie gospodarującą, wynosi 755,21 zł miesięcznie i mieści się w granicach obowiązującego w czasie orzekania kryterium dochodowego. Jednocześnie skarżąca legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 4 listopada 2013 r., utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 13 grudnia 2013 r.). Ponadto, z ustaleń organów wynika, że skarżąca jest osobą przewlekle chorą, pozostającą pod stałą opieką lekarską. Te okoliczności pozwalały uznać, że skarżąca jest osobą dotkniętą sytuacjami wymienionymi w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym może jej zostać udzielona pomoc ze środków Programu. Przedmiotowe wsparcie zostało jej przyznane jedynie jako świadczenie jednorazowe w wysokości 100 zł, co nie spełnia oczekiwań skarżącej, stanowiąc tym samym istotę sporu w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zarówno ustalenie wysokości przyznanego świadczenia na dożywianie, jak i okresu jego pobierania, następuje w ramach uznania administracyjnego. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.). Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a zatem – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie – nie może on kwestionować wysokości przyznanego świadczenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi pierwszej instancji, jak i organowi odwoławczemu, naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi, zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (w tym w dniu 28 maja 2015 r. przeprowadzono ze skarżącą wywiad środowiskowy), a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organ wskazał – z jednej strony – na stałe źródło dochodu skarżącej, a także pomoc udzielaną jej systematycznie przez Ośrodek, a z drugiej na ograniczone środki finansowe Ośrodka i konieczność udzielania pomocy również innym osobom. Wyjaśnił, że w latach 2003 – 2015 skarżąca otrzymała pomoc w wysokości 35.749,27 zł, w tym zasiłki na zakup żywności z programu rządowego na kwotę 12.750 zł. Zauważył, iż organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącej (ze względu na stan zdrowia i niskie dochody), ale wskazały, że jest ona objęta przez Ośrodek stałą opieką, a na dożywianie również otrzymywała pomoc, jednak Ośrodek posiada ograniczone możliwości finansowe i nie jest w stanie spełniać wszystkich żądań wnioskodawców. Skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności wskazujących na znaczne pogorszenie się jej sytuacji życiowej, natomiast ograniczyła się wyłącznie do ogólnego kwestionowania rozstrzygnięć organów. W tej sytuacji okoliczność, iż wysokość przyznanego świadczenia nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej, nie może uzasadniać uwzględnienia skargi.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T.W., reprezentowana przez adwokata z urzędu i zaskarżając wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi (pkt I), na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przejawiające się w przyjęciu, że skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności wskazujących na znaczne pogorszenie się jej sytuacji życiowej, podczas gdy w części IV aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie widnieje informacja, że T.W. choruje na [...], a co za tym idzie winna ona przestrzegać specjalnie opracowanej diety, co wiąże się z ponoszeniem dodatkowych kosztów, których nie jest ona w stanie uiszczać samodzielnie wskutek czego pogarsza się jej stan zdrowia, co pozostało poza uwagą organu administracji publicznej oraz Sądu pierwszej instancji, w konsekwencji zaś powyższe uchybienie miało istotny wpływ na treść orzeczenia;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. przyjęcie, że przyznanie skarżącej jednorazowego świadczenia w formie pieniężnej w wysokości 100 zł jest adekwatne do aktualnych potrzeb T.W., podczas gdy jej miesięczny dochód oscyluje na kwotę 535 zł, z czego 235 zł skarżąca przeznacza na leki oraz opłatę za ścieki, zaś pozostająca w jej dyspozycji kwota niespełna 300 zł nie jest w stanie pokryć kosztów związanych z koniecznością przestrzegania diety, a z kolei wobec podeszłego wieku oraz stanu zdrowia nie może ona uzyskać dodatkowego dochodu, co pozostało poza uwagą zarówno organu administracji publicznej Sądu pierwszej instancji, zaś powyższe uchybienie miało istotny wpływ na treść orzeczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, alternatywnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w niniejszej sprawie organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, a także w sposób nieprawidłowy dokonał wyjaśnienia stanu faktycznego. Celem ustalenia sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, organ pierwszej instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego, jednakże pominął istotne okoliczności, które znajdowały się w protokole w części IV. Zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w żaden sposób nie odniósł się do tego, że T.W. choruje na [...], co wiąże się z koniecznością wyegzekwowania dodatkowych środków z przeznaczeniem na zakup wyżywienia zgodnego z zaleceniami lekarza. W sierpniu 2012 r. na skutek pobytu T.W. w szpitalu, lekarz wykrył, że choruje ona na [...], tym samym zalecił jej przestrzeganie dostosowanej do jej potrzeb diety. Pomimo tego, że ta informacja znajdowała się w protokole, całkowicie ją pominięto. Co istotne, organ winien był uwzględnić fakt, że T.W. jest osobą w podeszłym wieku, wymagającą pomocy osób trzecich. Nie jest ona w stanie uzyskać dodatkowego dochodu i jest zdana wyłącznie na pomoc uzyskiwaną z opieki społecznej. Organ w sposób powierzchowny dokonał ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o który rozdysponowuje poszczególnymi kwotami w ramach udzielania pomocy potrzebującym. W latach 2008 – 2012, kiedy T.W. nie była zobligowana do przestrzegania rygorystycznej diety zaleconej przez lekarza, otrzymywała ona świadczenie w kwocie 200 zł, zaś wówczas gdy potrzeby skarżącej znacznie wzrosły, co zostało udokumentowane w toku niniejszego postępowania, otrzymuje ona jednorazową kwotę w wysokości 100 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej naruszenia powołanych w niej przepisów upatruje w nienależytej kontroli organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy został przez organy zgromadzony, rozpatrzony oraz oceniony w sposób prawidłowy i wyczerpujący, podczas gdy pominięto fakt, iż T.W. choruje na [...], a co za tym idzie winna przestrzegać specjalnie opracowanej diety, co wiąże się z ponoszeniem dodatkowych kosztów, a powyższe uchybienie miało istotny wpływ na treść orzeczenia.

Wskazać należy, czego nie kwestionuje autor skargi kasacyjnej, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że decyzje organów pomocy społecznej wydane w niniejszej sprawie spełniały kryterium uznania administracyjnego oraz zostały poprzedzone prawidłowym zgromadzeniem materiału dowodowego i jego oceną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie stwierdził, że pomoc państwa w zakresie dożywiania, objęta Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, realizowana jest trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Należy zauważyć, iż ocena spełniania przez skarżącą kryteriów do przyznania w/w pomocy, nie mogła pozostawać w oderwaniu od warunków zawartych w tej ustawie. Nie tylko musiała zatem uwzględniać fakt, że udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma wyłącznie pomocniczy charakter (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy), co oznacza, iż jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych, ale również, iż organy są zobligowane objąć swoim wsparciem możliwie największą liczbę osób takiego wsparcia wymagających. Organ decydując o przyznaniu takiego wsparcia ma obowiązek uwzględnienia wielkości budżetu, którym dysponuje na realizację przypisanych mu przez ustawodawcę celów (art. 3 ust. 1 i 4 cyt. ustawy). W zakresie pomocy społecznej organy administracji publicznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swoje zadania. Są one zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających pomocy. Muszą także dokonywać gradacji wagi zgłaszanych przez wnioskodawców potrzeb. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ, może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym. W takich sytuacjach odmowa przyznania osobie ubiegającej się o przyznanie tego rodzaju świadczenia może być podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie.

W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił, że przyznając skarżącej pomoc w kwocie 100 zł jednorazowo wziął pod uwagę nie tylko jej potrzeby, sytuację materialną, bytową i zdrowotną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin z tego rejonu, zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb, jak również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. W budżecie tego Ośrodka na rok 2015 plan wydatków na realizację programu rządowego w zakresie dożywiania (posiłki dla dzieci w szkołach oraz zasiłki celowe i świadczenia rzeczowe) opiewał na kwotę 200.000 zł, a poniesione wydatki w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 maja 2015 r. wyniosły 110.011,44 zł. Ponadto podał, iż T.W. jest objęta pomocą Ośrodka od wielu lat i korzysta z różnych form pomocy. Łącznie w latach 2003 – 2015 została jej udzielona pomoc na kwotę 35.749,27 zł, w tym zasiłki na zakup żywności z programu rządowego na kwotę 12.750,00 zł.

Wobec powyższego wskazać należy, iż ustalenie w toku postępowania, że skarżąca jest w zaawansowanym wieku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, znajduje się w trudnej sytuacji życiowej oraz dysponuje trudnymi warunkami mieszkaniowymi – czego zresztą ani Sąd pierwszej instancji, ani organy nie kwestionowały – nie miało decydującego znaczenia w tej sprawie i nie oznaczało, że pomoc, o której przyznanie skarżąca zabiegała, automatycznie jej przysługiwała. Sytuacji tej nie zmienia podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność, iż T.W. choruje na [...], a co za tym idzie winna przestrzegać specjalnie opracowanej diety, bowiem fakt ten – wobec wszystkich innych kryteriów – nie ma w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy były zobligowane uwzględnić nie tylko uzyskiwany przez skarżącą dochód, ale również potrzeby innych beneficjentów udzielanej pomocy, w kontekście posiadanych środków oraz fakt, iż skarżąca z tej pomocy wielokrotnie już korzystała (nawet jeżeli mogła być ona przeznaczona jedynie na konkretne cele). Ponadto skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności wskazujących na znaczne pogorszenie się jej sytuacji życiowej, ograniczyła się natomiast jedynie do ogólnego kwestionowania rozstrzygnięć organów. Spełnienie kryteriów przyznania pomocy na dożywianie nie przesądza bowiem o tym, że pomoc taka zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez skarżącą oraz na wskazany przez nią okres. Wobec prawidłowo przeprowadzonego przez organy postępowania, skarżąca nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia w kwocie 100 zł.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.