Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2979/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 421/17 w sprawie ze skargi T. M., R. M., J. P., M. P., K. H., T. H., K. R., D. K., D. D., R. D., A. B., U. B., R. N., G. N., D. S., A. S., W. K., R. C., H. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 421/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę T. M., R. M., J. P., M. P., K. H., T. H., K. R., D. K., D. D., R. D., A. B., U. B., R. N., G. N., D. S., A. S., W. K., R. C., H. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody [...] "z dnia [...] marca 2015 r.", jak również o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym odmówieniem przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że są oni współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej [...], na której mają być prowadzone prace budowlane w zakresie docieplenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. F. [...] w S.;

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że po stronie skarżących nie ujawnia się istnienie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego konkretnego i realnego, podczas gdy w rzeczywistości interes prawny skarżących wypływa wprost z posiadanego przez nich prawa własności (współwłasności) nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej [...];

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że lokale należące do skarżących nie są w obszarze oddziaływania inwestycji;

- art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą niezasadnym uznaniem, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, umożliwiający otrzymanie pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, do którego nie można zaliczyć termoizolacji budynku;

- art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, poprzez pozbawienie współwłaścicieli budynku przy ul. F. [...] w S. możliwości wykonywania ich konstytucyjnego prawa do własności i jej ochrony;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie jego wszechstronnego rozważenia, wyrażające się w przyjęciu, iż skarżący, pomimo ujawnienia prawa własności (współwłasności) w księdze wieczystej [...], nie są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę na powyższej nieruchomości, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że skarżący znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Prowadzenie inwestycji polegającej na dokonaniu termoizolacji budynku ograniczy bowiem prawo do zagospodarowania części przeznaczonych do wyłącznego korzystania przez właścicieli, tj. loggii. Zwracając uwagę na koncepcję architektoniczną budynku w niniejszej sprawie, loggie nie stanowią części wspólnych, a są przeznaczone do wyłącznego użytku przez właścicieli lokali. Przesądza to, że loggie te są częścią budynku, która służy wyłącznie do użytku skarżących, co wyłącza możliwość uznania ich za część nieruchomości wspólnej. Służą one zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, wypoczynkowi i niewątpliwie wykazują związek funkcjonalny z pozostałą częścią lokalu. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt III CZP 10/08, elementy wewnętrzne balkonu czy tarasu, takie jak podłoga, balustrada, ściany boczne i sufit stanowią część składową lokalu. Tym samym inwestorowi nie przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na nieruchomości skarżących. Dołożenie nowego dotychczas nie istniejącego elementu docieplenia, mającego zasięg na loggię, która stanowi część składową lokalu mieszkalnego nie jest zatem częścią wspólną i będzie mieć wpływ na tę część składową lokalu (zmniejszoną powierzchnię loggii). Zatem część ta składowa lokalu znajduje się w obszarze oddziaływania, co wynika z projektu dołączonego do złożonego wniosku inwestora o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1245/14 "Jeśli dostęp do tarasu czy balkonu ma więcej mieszkańców, to jest on częścią nieruchomości wspólnej, gdy dostęp jest możliwy tylko z jednego lokalu i taras służy do wyłącznego użytku właściciela tego lokalu, nie wchodzi w skład nieruchomości wspólnej. Jego przebudowa nie wymaga więc zgody całej wspólnoty." A contrario, decyzja o przebudowie, dociepleniu loggii służącej jedynie do wyłącznego korzystania leży w gestii właściciela lokalu, nie zaś spółdzielni. Tym samym, skarżący winni być uznanymi stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wnosząca skargę kasacyjną powołała się na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 oraz z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15. Stwierdziła, że zakres prac termomodernizacyjnych (docieplenie) nie mieści się w kategorii eksploatacji i utrzymania części wspólnych, tj. elewacji, w należytym stanie technicznym, zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku stanowią modernizację obiektu budowlanego, zatem do posiadania przez Spółdzielnie Mieszkaniową prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w powyższym zakresie niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Nadto, skarżąca dodała, że art. 64 Konstytucji RP, zapewnia wszystkim prawo do wykonywania prawa własności i jego ochrony. Poprzez niemożność uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony ogranicza się prawo wnioskodawców do swobodnego zarządzania przedmiotem będącym ich własnością, a jak wynika z treści Konstytucji prawo własności może być ograniczone wyłącznie w drodze ustawy. Sytuacja prawna skarżących spowodowana wydaniem wskazanej decyzji jest niczym innym, jak tylko naruszeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ze strony skarżących nie jest to zatem uniemożliwianie czynności utrzymania nieruchomości w stanie nie pogorszonym, ani też wykonywania remontów, mających na celu utrzymanie w należytym stanie technicznym budynku. Skarżący pragną jedynie podjąć działania niezbędne do zapobieżenia znacznym wydatkom poniesionym przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wchodzących w skład Spółdzielni Mieszkaniowej, zaaprobowanym bez ich zgody przez władze Spółdzielni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S., wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 23 lutego 2018 r. skarżąca T. M. wniosła uzupełnienie skargi kasacyjnej, wskazując, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., skutkujące wadliwym uznaniem, iż w niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" posiada prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. F. na cele budowlane. Ponownie podkreśliła, że wykonanie prac termomodernizacyjnych nie zalicza się do eksploatacji nieruchomości jak też do zakresu czynności związanych z utrzymaniem zarządzanej nieruchomości. Wykonanie prac dociepleniowych doprowadzi do zwiększenia wartości początkowej budynku. Prace termomodernizacyjne nie mają na celu utrzymania budynku w odpowiednim stanie technicznym, bowiem ich zadaniem jest ograniczenie strat ciepła, a w konsekwencji ograniczenie wydatków na ogrzewania budynku. Tym samym prace dociepleniowe należy zakwalifikować jako ulepszenie budynku. Z kolei nieprzeprowadzenie prac dociepleniowych nie przesądza automatycznie, iż budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie. Powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 913/07.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że planowane prace dociepleniowe obejmują nie tylko części wspólne nieruchomości, ale dotyczą również loggi, które nie zaliczają się do części wspólnej budynku, bowiem stanowią części składowe nieruchomości lokalowych. Tym samym ingerencja poprzez wykonanie planowanych prac dociepleniowych uderza bezpośrednio w prawo własności skarżących. W wyniku przeprowadzenia prac dociepleniowych zmniejszy się powierzchnia loggi, bowiem na ścianach budynku pojawią się dodatkowe warstwy, m.in. styropianu. W ten sposób właściciele mieszkań tracą powierzchnię na części składowej nieruchomości. Wobec powyższego, niezrozumiałym dla skarżących jest uznanie przez organy administracji, iż nie wykazali oni interesu faktycznego, który uzasadniałby uznanie mieszkańców budynku przy ul. F. [...] za stronę niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, są one ze sobą ściśle powiązane, dlatego też rozpoznane zostały łącznie.

Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia określonej kategorii przepisów. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję organu architektoniczno-budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami, które w jej ocenie, w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Ponadto, strona wnosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu, a także wskazać konkretne jednostki redakcyjne zaskarżonego aktu, nie jest bowiem rolą Sądu domyślanie się podstaw prawnych zaskarżenia. W odniesieniu natomiast do uzupełnienia skargi kasacyjnej, zaznaczyć trzeba, że po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, strony mogą jedynie przytaczać nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nie są natomiast uprawnione do przytaczania nowych podstaw kasacyjnych.

Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotem inwestycji jest docieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. F. [...] w S.. Skarżąca kasacyjnie, będąca stroną odwołującą się w postępowaniu administracyjnym jak również pozostali odwołujący, legitymują się prawem odrębnych własności lokali w ww. budynku, z własnością których związane są udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu i części wspólnych budynku. W księdze wieczystej obejmującej m.in. ww. nieruchomość ([...]), znajduje się zapis, że w skład nieruchomości wspólnej wchodzą te części nieruchomości wspólnej i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali a w szczególności: ściany, fundamenty, dachy, mury zewnętrzne, mury konstrukcyjne i mury oddzielające poszczególne lokale, kominy, elewacje, klatki schodowe, piwnice, wózkownie, suszarnie, pomieszczenie przyłącza wod-gaz., pomieszczenia gospodarcze, pomieszczenia węzła centralnego ogrzewania.

W związku z tym istnieją podstawy do twierdzenia, że właściciele stanowiących odrębną własność lokali, znajdujących się w budynku przy ul. F. [...], powinni być co do zasady stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego realizację inwestycji polegającej na ociepleniu ścian zewnętrznych budynku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 758/16, zapadłym w podobnym stanie faktycznym sprawy, podstawą do takiego stwierdzenia stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane rozumiany w ten sposób, że nie wyklucza on jako stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (współwłaściciela) nieruchomości, na której mają być wykonywane roboty budowlane, wówczas gdy inwestorem jest kto inny niż właściciel tej nieruchomości. Taka wykładnia jest przyjmowana w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2648/13), przy czym stoi za nią przede wszystkim argument z większego na mniejsze. Skoro bowiem ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane chroni interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, to tym bardziej zasługują na ochronę interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości bezpośrednio podlegającej działaniom inwestora. Ponadto taka wykładnia jest konsekwencją realizowanej w Prawie budowlanym ochrony własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) przed zabudową przez osobę nieuprawnioną. Ochrona ta jest realizowana przede wszystkim poprzez zasadę, według której inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 tej ustawy). Aby ochrona ta była rzeczywista i efektywna konieczne jest w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie jest w ogóle właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja albo nie jest jej wyłącznym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, zapewnienie udziału wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym tej nieruchomości. Zauważyć należy, że w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę norma art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania, albowiem przepisem, który definiuje pojęcie strony w ustawie Prawo budowlane jest przepis art. 28 ust. 2 tej ustawy Prawo budowlane.

Jednakże od tej zasady, stanowiącej, że właściciel (współwłaściciel) nieruchomości, na której inny podmiot zamierza realizować roboty budowlane, jest – na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, dotyczącego tych robót budowlanych, mogą istnieć wyjątki wynikające z konstrukcji wspólnoty mieszkaniowej. Dopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną, z której wyodrębniono własność lokali, według której ograniczenia praw współwłaścicieli takiej nieruchomości mogą iść tak daleko, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego. Za taką wykładnią przemawia przede wszystkim cel konceptu prawnego, jakim jest wspólnota mieszkaniowa i wynikający z tego zarząd nieruchomością wspólną. Chodzi o to, aby w przypadku większej liczby lokali, a zatem większej liczby potencjalnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (powyżej siedmiu), w celu sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną obowiązkowo powoływać zarząd (art. 21 ustawy o własności lokali), który przejmuje niektóre uprawnienia i obowiązki współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (art. 22 powołanej ustawy), ograniczając tym samym prawa współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. W celu zapewnienia sprawnego zarządu nieruchomością wspólną konieczne może być też ograniczenie praw współwłaścicieli części wspólnych w ten sposób, że w postępowaniach administracyjnych związanych z nieruchomością wspólną występować jako strona będzie tylko wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, a nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej.

Opisany wyjątek dotyczy także zarządu nieruchomością wspólną w przypadku, gdy odrębna własność lokali zostanie ustanowiona w budynku spółdzielni mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, w zakresie w jakim nie jest to uregulowane w tej ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, zaś stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali.

Przyjąć zatem należy, że w sprawie, w której spółdzielnia mieszkaniowa, powołując się na uprawnienie wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wystąpiła o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej, współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie są, co do zasady, obok tej spółdzielni stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę. Skoro, jak przyjęto w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to żadne racje nie przemawiają za tym, aby w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych nie wykraczających poza ten zakres brali udział poza spółdzielnią mieszkaniową jeszcze wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej. Udział w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej znacznie by utrudnił sprawne przeprowadzenie postępowania, co kłóciłoby się z celem wprowadzenia zarządu nieruchomością wspólną. Współwłaściciele nieruchomości wspólnej powinni brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej tylko wtedy, gdy zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy spółdzielnia mieszkaniowa rzeczywiście działa w granicach przysługującego jej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uprawnienia, czyli przede wszystkim wtedy, gdy zamierza zrealizować na nieruchomości wspólnej roboty budowlane, które wykraczają poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej albo takie roboty budowlane, które będą ingerować w prawa poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej związane z posiadanym lokalem.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane, których dotyczy pozwolenie na budowę, od którego m.in. skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie, są związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Chodzi bowiem w nich jedynie o to, aby poprawić charakterystykę cieplną i wygląd części wspólnych, mianowicie dachu i ścian zewnętrznych budynku. Termomodernizacja budynku ma na celu z jednej strony utrzymanie jego elewacji w odpowiednim stanie i to nie tylko estetycznym, ale także w stanie zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu, a z drugiej strony przyczynia się do ograniczenia utraty ciepła i w konsekwencji do pomniejszenia kosztów ogrzewania tego obiektu. Według zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. projektu budowlanego, zakres ocieplenia obejmuje: ocieplenie ścian zewnętrznych, ocieplenie stropu nad ostatnią kondygnacją, wymianę obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, remont balkonów, docieplenie stropu nad piwnicą. Tego rodzaju roboty budowlane, bez względu czy nazwiemy to ulepszeniem, przebudową, czy remontem, nie wykraczają poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 245/13; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 758/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 653/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 43/15).

Pokreślić także trzeba, że prawo własności, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). W niniejszej sprawie wymieniona regulacja prawa a to ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (art. 27 ust. 2) wprowadzająca zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni uprawniała do decydowania w ramach ustawowego prawa zarządu w danym zakresie. Co więcej Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (w odpowiednim brzmieniu) uznał go w wyroku z dnia 28 października 2010 r., sygn. SK 19/09, za zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto, podnieść należy, że warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten, musi wykazać posiadanie swego zindywidualizowanego interesu prawnego. W niniejszej sprawie nie sposób jest się doszukać takiej zależności. Skarżąca kasacyjnie, jak również pozostali odwołujący się, poza żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony, z uwagi na fakt, że są właścicielami lokali stanowiących odrębny przedmiot własności oraz poza twierdzeniem, że nie zgadzają się na wykonanie robót budowlanych, nie wykazali, w jaki sposób realizacja inwestycji ograniczy możliwość korzystania z lokali, będących ich własnością. Bez wątpienia projektowane docieplenie w budynku mieszkalnym nie ograniczy właścicieli w korzystaniu z należących do nich lokali, ani też nie uderzy bezpośrednio w prawo własności strony, nawet gdy roboty budowlane obejmą również loggie. Sam fakt pogrubienia ścian poprzez dodanie warstwy izolacyjnej (styropianu), nie przesądza o tym, że to ograniczenie ma charakter ponadnormatywny, że uzasadnia przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Nadto, loggie (balkony) w budynku objętym pozwoleniem na budowę są dominującym elementem wizualnym zewnętrznej części budynku i w decydujący sposób wpływają na kształt estetyczny elewacji oraz osiągnięcie rezultatu polegającego na ograniczeniu strat energii cieplnej. Z tego względu części budynku znajdujące się na zewnątrz odrębnych lokali, przesądzające o kształcie elewacji muszą być, co do zasady, traktowane jako części nieruchomości wspólnej. Kwalifikacja balkonu podobnie jak i loggi jako tzw. pomieszczenia przynależnego do wyodrębnionego lokalu, bądź też jako części nieruchomości wspólnej nie została w sposób wyraźny unormowana w przepisach. W orzecznictwie przyjęta została koncepcja, zgodnie z którą balkon lub loggia przylegające do określonego lokalu i służące do wyłącznego użytku osób zajmujących ten lokal stanowią część składową tego lokalu. Zauważa się jednak, że dotyczy to tylko "wewnętrznej" części balkonu lub loggi, natomiast ich elementy zewnętrzne i elementy konstrukcyjne bezpośrednio przylegające do bryły budynku są elementami nieruchomości wspólnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2404/15). Roboty budowlane objęte spornym pozwoleniem niewątpliwie będą wykonywane na elementach zewnętrznych, konstrukcyjnych budynku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie zatem przyjęto, że skarżąca kasacyjnie, jak i odwołujący się nie mogli skutecznie złożyć odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie określonych robót. Poniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły podważyć przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, zaakceptowanego przez Sąd I instancji.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.