Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1393/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 15 kwietnia 2013r. do Urzędu Miasta w O. wpłynął wniosek A.K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w O. We wniosku inwestor podał parametry inwestycji oraz określił zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta (dalej: organ I instancji) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w O., jednak na skutek odwołania T.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium część tekstowa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczyła się do podania w granicach obszaru analizowanego, jedynie danych co do średniego wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, co uniemożliwiło ocenę prawidłowości ustalonych w decyzji parametrów dla nowej zabudowy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy tę decyzję. Na skutek skargi T.M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 maja 2014r. sygn. akt II SA/Ol 331/14, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja miała charakter zbyt ogólnikowy, gdyż Kolegium nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów strony, w szczególności dotyczących ustalenia wskaźnika kąta nachylenia dachu nowej zabudowy na poziomie znacznie przekraczającym tego typu wskaźnik w budynkach znajdujących się na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd zwrócił też uwagę na brak formalny decyzji ustalającej warunki zabudowy, do której nie dołączono projektu tej decyzji.

Po zwrocie akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia braków w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach zakreślonych przez Sąd.

Kolejnymi decyzjami z dnia [...], z [...] i z [...], Prezydent Miasta ustalał warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z dostępem do ul. [...] w O. nieznacznie zmieniając parametry w zakresie przeprowadzonej analizy poprzez wskazanie m.in., obowiązującej linii nowej zabudowy określonej na załączniku graficznym; wskaźnika powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem, który winien wynosić 0,37 max.; szerokość elewacji frontowej: 6,62 m - 10.08 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej okapu/gzymsu lub attyki: od strony ul. [...] dwie kondygnacje o łącznej wysokości 5,7 m max. (w decyzji z [...] wskazano od strony ul. [...] dwie kondygnacje o wysokości 5,30 - 5,70 m); wysokość głównej kalenicy: od strony ul. [...] 7,5 m max. (w decyzji z [...] w przedziale 7,10 - 7,50 m); układ połaci dachowych: dach dwuspadowy o nachyleniu 39°-45°, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki od strony ul. [...]: równoległy.

Po rozpoznaniu odwołania T.M. od powyższych decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...], z dnia [...] uchylało decyzję organu I instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zarzucało, że w decyzjach podawane są średnie wskaźniki w obszarze analizowanym w wielkościach odmiennych od wskazanych w decyzji z dnia [...] bez wyjaśnienia przyczyn z powodu których wskazuje się inne wielkości w tożsamym obszarze analizowanym.

Natomiast decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Zaznaczono, że organ jest związany wyrokiem Sądu z dnia 27 maja 2014r. Oceniono, że zamierzenie spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzono, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany oraz że dopuszczalne było ustalenie innej wartości wskaźników niż średnie wskaźniki dla zabudowanych działek w obszarze analizowanym. Podniesiono, że organ I instancji racjonalnie uzasadnił, z jakich względów wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla terenu objętego wnioskiem nie został wyznaczony na podstawie średniej wielkości dla obszaru analizowanego, brak było podstaw do kwestionowania ustaleń w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej, a zarzut znacznego zawyżenia tego parametru nie został poparty argumentacją merytoryczną. Kolegium uznało, że wnioskowane zamierzenie spełnia pozostałe wymogi, niezbędne do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Działka ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...] i ul. [...]), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji zawierała wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p.

Na skutek skargi T.M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Ol 1333/15 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej: rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r., wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przeprowadzonej dla obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zasadą jest, że wartości te ustala się na poziomie wartości średniej, co wynika z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3, § 8 ww. rozporządzenia. Wskazano, że dopuszczalne jest ustalenie ww. parametrów w innej wielkości, niż ustalona średnia istniejąca na obszarze analizowanym, tylko w przypadku gdy taka konieczność wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dopuszczalne jest w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe w terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia wskazanego we wniosku, lecz wymaga to szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w rozstrzygnięciu organu. Wnioski takie winny wynikać z analizy urbanistycznej. Odstępstwo należy umotywować, powołując się na konkretne okoliczności, zawarte w analizie, z których obiektywnie wynika konieczność odstąpienia od ustalenia danego parametru na podstawie średniej wartości ustalonej na obszarze analizowanym.

Tymczasem w dotychczasowym postępowaniu, z uwagi na ustalenie niemal wszystkich wskaźników z odstępstwami oraz zarzutach skarżącego odnośnie działania organów w tej sprawie wyłącznie w interesie inwestora, z naruszeniem interesu społecznego, niezbędne jest przekonujące i precyzyjne wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że warunki zabudowy na działce inwestora zostały ustalone prawidłowo, rzetelnie i były uzasadnione okolicznościami tej sprawy. Podkreślono, że wyjaśnienie konkretnych okoliczności, uzasadniających odstąpienie od wyznaczenia parametrów zabudowy na podstawie średnich, jest tym bardziej istotne, gdy organ I instancji zmienia w kolejnych decyzjach wartości niektórych parametrów i dane, na podstawie których ustalał warunki zabudowy. Zarzucono brak wyjaśnienia kwestii uzgodnienia projektu decyzji z dnia [...] z Zarządem Dróg Zieleni i Transportu w O.

Po zwrocie akt sprawy oraz uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego o uzgodnienie z Zarządem Dróg Zieleni i Transportu w O., decyzją z [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 199, ze zm) dalej: u.p.i z.p. w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustaliła warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przy ul. [...] w O., obręb [...], działka nr [...]. Określono sposób użytkowania inwestycji jako dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej o wysokości 2 kondygnacji + poddasze użytkowe oraz sposób zagospodarowania terenu: pierwsza kondygnacja budynku wpisana w istniejącą skarpę przy ul. [...], dostępna z poziomu tej ulicy, a druga kondygnacja dostępna z poziomu terenu działki objętej wnioskiem. Ustalono obowiązującą linię nowej zabudowy: w odległości 6,5 m od krawężnika ul. [...], wg załącznika graficznego, wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem ustalono na poziomie 0,37, szerokość elewacji frontowej: 6,83 - 10,25 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej okapu/gzymsu lub attyki: od strony ul. [...] dwie kondygnacje o wysokości 5,30 - 5,70 m; wysokość głównej kalenicy: od strony ul. [...] w przedziale 9,8 -10,7 m; układ i nachylenie połaci dachowych: dach dwuspadowy o nachyleniu 39° - 45°, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki od strony ul. [...]: równoległy. Zaznaczono, że zarządzeniem nr [...] z [...], Prezydent Miasta wyłączył z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] na działce nr [...] oraz historyczny zespół budowlany ul. [...] i historyczny układ urbanistyczny ul. [...]. Z tego względu, planowana inwestycja nie jest już zlokalizowana na terenie objętym formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) i nie dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Wskazano, że decyzję uzgodniono z Zarządem Dróg Zieleni i Transportu w O. postanowieniem z [...].

W uzasadnieniu w zakresie wytycznych Sądu określonych w wyroku z 9 lutego 2016r. sygn. II SA/Ol 1333/15 odnośnie braku wyjaśnień dla podawania wskaźnika zabudowy w sposób odmienny w poszczególnych decyzjach mimo, że zasadniczo obszar analizowany nie uległ zmianie wyjaśniono, że we wszystkich decyzjach organu I instancji, poza decyzją z [...], średni wskaźnik zabudowy na analizowanym terenie wynosi 0,20 a nie 0.18, jak omyłkowo powielano z decyzji z dnia [...]. Analiza była sporządzana na cyfrowej mapie ewidencyjnej gruntów, która np. automatycznie obliczała powierzchnię obszaru analizy i powierzchnię zabudowy na tym ternie. W tabeli wykazano, że poza pierwszą decyzją, gdzie nieprawidłowo określono powierzchnię obszaru analizowanego we wszystkich następnych decyzjach powierzchnia ta wynosiła 17 436 m², zaś powierzchnia zabudowy 3 453 m², natomiast w decyzji z [...] powierzchnię obszaru analizy określono jako - 17 097 m², a powierzchnię zabudowy jako 3 354, na skutek wyłączenia z obszaru analizy działki nr [...] o powierzchni 249 m² i powierzchni zabudowy 109 m². Wskazano, że we wszystkich decyzjach poza pierwszą średni wskaźnik zabudowy wynosił 0.20, zaś po wyłączeniu dróg publicznych średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,28, a w decyzji z dnia [...] - 0,27. Podano również, że wykaz średnich wskaźników zabudowy po wyłączeniu dróg publicznych nie posiada podstawy prawnej i nie może być uznany za średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze, choć był wyliczony prawidłowo i poddawany jako bardziej miarodajny w celu porównania z innymi wskaźnikami na działkach zabudowanych.

Wyjaśniono, że stosownie do § 3 ust. 1-2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., sporządzono analizę i wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem, obszar analizowany. Z uwagi na fakt, że szerokość frontu tej działki wynosi 14,1 m przyjęto zgodnie z rozporządzeniem minimalną szerokość obszaru analizowanego nie mniej niż 50 m, wyznaczając szerokość obszaru analizowanego 50 m w każdą stronę od wszystkich granic działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Linia nowej zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...], to jest w odległości 6,5 m od krawężnika ul. [...]. Wskazano, że średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,20, przy czym w obszarze analizy na niektórych działkach tj. [...] wskaźnik ten wynosi 0,39 i 0,42, co umożliwiło, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie 0,37. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 8,54 m, zatem na podstawie § 6 ust. 1 szerokość ta została wyznaczona z tolerancją do 20 %, w przedziale 6,83 m-10,25 m. Organ wyjaśnił ponadto, że ustalając wysokość elewacji frontowej skorzystano z możliwości przewidzianej w § 7 ust. 4, rozporządzenia. Wzięto pod uwagę, że chociaż średnia na analizowanym obszarze wynosi 5,32 m, to zachodnią pierzeję ul. [...] na tym obszarze stanowią budynki nr [...] o wysokości elewacji frontowej 7,5 m. W skład elewacji wschodniej pierzei ul. [...] wchodzi elewacja budynku nr [...] przy ul. [...] na działkach nr [...] oraz elewacje tylne budynków przy ul. [...] na działce nr [...] i budynku nr [...] na działce nr [...], gdyż pozostałe budynku przy ul. [...] nr [...] ze swymi elewacjami tylnymi są znacznie oddalone od ul. [...] i nie stanowią pierzei wschodniej tej ulicy. Na załączniku nr 2 rysunku nr 2 przedstawiono wyniesienie elewacji istniejących ponad poziom jezdni ul. [...]. Z rysunku tam zamieszczonego wynika, że górna krawędź elewacji budynku nr [...] przy ul. [...] wyniesiona jest ponad terenem ul. [...] o 12,48 m, w tym wysokość skarpy 2,13 m. Organ podał, że na działce objętej wnioskiem ważne jest, oprócz stopniowania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej, z uwzględnieniem istniejącej skarpy, równoczesne poszanowanie wzajemnej relacji wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej przy ul. [...]. Z tego powodu korzystając z zapisu § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokość gzymsu/okapu dla nowej zabudowy wyznaczono od strony ul. [...] jako 2 kondygnacje o wysokości w przedziale 5,3-5,7 m. Natomiast średnia wysokość kalenicy na analizowanym obszarze wynosi 8,7 m, a wysokość kalenicy zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem - 9,7 m w odniesieniu do poziomu terenu ul. [...]. Z tego względu wysokość kalenicy należy kształtować w przedziale 9,8 - 10,7 m w odniesieniu do poziomu ul. [...]. Na obszarze przeważają dachy dwuspadowe o średnim nachyleniu połaci wynoszącym 37°. Z analizy wynika także, że budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. [...] posiadają dachy strome o nachyleniu 39° - 45° i tworzą jednorodną, obecnie przekształconą zabudowę historyczną. Uwzględniając powyższe ustalono dach stromy dwuspadowy, o nachyleniu połaci w przedziale 39° - 45°.

Od decyzji tej, po raz kolejny, odwołał się T.M. zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.i z.p., w związku z § 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r., poprzez przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem na poziomie dwukrotnie przekraczającym średni wskaźnik tej wielkości na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.i z.p. w związku z § 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. poprzez ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na poziomie znacznie przekraczającym ten wskaźnik dla budynków znajdujących się na obszarze objętym analizą;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.i z.p. w związku z § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. poprzez ustalenie wskaźnika górnej wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy na poziomie prawie dwukrotnie przekraczającym wskaźnik w budynkach znajdujących się na obszarze objętym analizą;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.i z.p. w związku z § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. poprzez ustalenie wskaźnika wysokości głównej kalenicy w wysokości prawie dwukrotnie przekraczającej taką wysokość, gdyż na obszarze analizowanym, średnia wysokość górnej kalenicy wynosi 6 m.

- art. 60 ust. 4 u.p.i z.p. poprzez błędna weryfikację spełnienia wymogu formalnego decyzji z [...] , do której nie załączono projektu tej decyzji. Nadto zarzucono naruszenie zasad postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego w sposób nieprawidłowy.. Odwołujący się zarzucił, że decyzja uwzględnia wyłącznie interes wnioskodawcy, naruszając interes społeczny. Podniósł, że w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, w kwestionowanej decyzji organ I instancji zajął odmienne stanowisko niż uprzednio przez niego przyjęte i dostosował reguły określające warunki nowej zabudowy do zamiarów inwestora. Zarzucił też, że decyzję doręczono mu bez załączników w postaci analizy i zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...].

Pismem z 5 września 2016r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek dowodowy w postaci przeprowadzenia dowodu z opinii sporządzonej przez specjalistę z zakresu projektowania architektonicznego dotyczącej wskaźników dla nowej zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...] załączając opinię arch. P.O. z dnia 23 sierpnia 2016r.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, że organ jest związany wyrokiem Sądu z dnia 9 lutego 2016r. sygn. II SA/Ol 1333/15. Ocenił, że wnioskowane zamierzenie spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.i z.p. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Wyjaśniono, że dopuszczalne było ustalenie innej wartości wskaźników niż średnie wskaźniki dla zabudowanych działek w obszarze analizowanym. Kolegium uznało, że organ I instancji racjonalnie uzasadnił, z jakich względów wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla terenu objętego wnioskiem nie został wyznaczony na podstawie średniej wielkości dla obszaru analizowanego. Oceniło, że brak było podstaw do kwestionowania ustaleń organu w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej. Zdaniem Kolegium, bardzo wnikliwie i przekonująco organ pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie powinna być określona na podstawie § 7 rozporządzenia. Uznano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe wymogi, niezbędne do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...] i ul. [...]), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium, kwestionowana decyzja organu I instancji zawiera też wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 u.p.i z.p.

Odnosząc się do argumentów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że wyniki analizy zostały zamieszczone przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji. Wszystkie odstępstwa od wyliczonych średnich zostały szczegółowo wyjaśnione i umotywowane w tej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik T.M. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Powtórzono w całości zarzuty przedstawione w odwołaniu, dodatkowo wskazując na naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego materiału dowodowego w wyniku pominięcia, a w rezultacie całkowitego braku ustosunkowania się do znajdującej się w aktach opinii niezależnego specjalisty z zakresu architektury z dnia 23 sierpnia 2016r. W uzasadnieniu skargi obszernie uzasadniono zarzuty, które stanowią powielenie zarzutów przedstawionych w odwołaniu strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, gdyż zarzuty skargi były już rozpatrywane w postepowaniu odwoławczym i organ odniósł się wyczerpująco do ich treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych decyzji administracyjnych.

Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa.

W rzeczonej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Kolegium Sąd stwierdził, iż analizowana według powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na charakter zarzutów podniesionych przez skarżącego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych dwukrotnie - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (w skrócie: WSA) z dnia 27 maja 2014r. sygn. akt II SA/Ol 331/14 i z dnia 9 lutego 2016r. sygn. II SA/Ol 1333/15, co ma również wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy ppsa. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. por. np. S. Hanausek ( ) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał akt (czynność) zostało uznanie za błędne" (zob. uwagę 2 do art. 153 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014r., sygn. akt II FSK 3065/12, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Rozpoznając tę sprawę należało więc mieć na uwadze okoliczność, iż była ona już przedmiotem oceny orzeczeń Sądów, w których przedstawiono ocenę prawną przy istniejącym wówczas stanie faktycznym, co oznacza, że w realiach niniejszej sprawy Sąd nie mógł jej rozpoznawać tylko w granicach zakreślonych przepisami art. 134 i 135 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] Nr [...], którą działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przy ul. [...] w O., obręb [...], działka nr [...], określając niezbędne wskaźniki nowej zabudowy.

W tym miejscu należy wskazać, że o ile organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu odniósł się do oceny i wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 9 lutego 2016r. sygn. II SA/Ol 1333/15, o tyle należy podkreślić, że Kolegium przystępując do rozpoznania odwołania pominęło zupełnie, przedłożony w toku postępowania odwoławczego przez skarżącego, nowy dowód w tej sprawie tj. załączoną do pisma procesowego z 5 września 2016r. opinię specjalisty z zakresu projektowania architektonicznego dotyczącą wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej (zabudowy) do powierzchni działki nr ewid. [...], obręb geod. [...], przy ul. [...] sporządzonej przez arch. P.O. w dniu 23 sierpnia 2016r. W opinii tej przedstawiono wyliczenie wskaźnika zabudowy dla działki nr [...] w dwóch wariantach przy przyjęciu dalszych wskaźników zawartych w decyzji organu I instancji, z których to wyliczeń wynika, że powierzchnia zabudowy istniejącej i nowej w obydwu tych przypadkach przekracza wskaźnik 0,37 wskazany w decyzji organu I instancji, gdyż stanowi odpowiednio 0,43 lub 0,42 .

Do tej nowej okoliczności organ odwoławczy nie ustosunkował się, nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił temu dowodowi wiarygodności i mocy dowodowej, jak również nie ocenił tego dowodu oraz nie skonfrontował go z pozostałymi zgromadzonymi w tej sprawie dowodami, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a oraz art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza powyższe, że obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnić zarówno zmiany stanu faktycznego jakie zaistnieją pomiędzy rozpoznawaniem sprawy przez organ I instancji a organem odwoławczym, jak również z art. 138 k.p.a. wynika obowiązek ponownego jej rozpoznania, a zatem uwzględnienia w toku postępowania nowych dowodów przedstawionych przez strony.

Organ odwoławczy w tej sprawie orzekał już wielokrotnie, sam uchylając decyzje organu I instancji dostrzegając uchybienia w postępowaniu, jak również wcześniejsze wyroki tut. Sądu uchylały rozstrzygnięcia organów orzekających w tej sprawie, zatem organy winny w sposób szczególny realizować zasady postępowania administracyjnego i wskazania Sądu aby nie narazić się na zarzuty dotyczące braku odniesienia się do zarzutów przedstawianych w toku postępowania odwoławczego.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie sprawy, w sytuacji gdy przedmiotem różnej oceny w poszczególnych wydawanych w tej sprawie decyzji były podawane różne wielkości wskaźników nowej zabudowy, nie może budzić wątpliwości, że okoliczności te winny być wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości, jak również wyjaśnienie z jakiego powodu w kolejnych analizach przeprowadzanych dla planowanej inwestycji podawane wskaźniki różniły się, jak również należało wyjaśnić z uwagi na jakie okoliczności i warunki stwierdzone w obszarze analizowanym, który w ocenie Sądu został ustalony w decyzji organu I instancji z dnia [...] w sposób prawidłowy, praktycznie wszystkie wskaźniki nowej zabudowy zostały ustalone na poziomie znacznie wyższym niż średnie w obszarze analizowanym, co dotyczy zarówno wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy.

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie jest możliwa ocena decyzji o warunkach zabudowy w kontekście przywołanych regulacji materialnoprawnych, gdyż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia o charakterze procesowym. Trzeba mieć tu na uwadze, co już wskazano wyżej, że rozpatrując sprawę w II instancji organ administracji zobowiązany jest do kompleksowego jej wyjaśnienia i merytorycznego rozstrzygnięcia oraz odniesienia się do zarzutów strony odwołującej. W ocenie sądu zaskarżona decyzja ma charakter zbyt ogólnikowy i przede wszystkim Kolegium nie ustosunkowało się w niej do wszystkich zarzutów strony oraz nowego dowodu przedstawionego przez skarżącego. Tymczasem skarżący wskazał w odwołaniu na naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na treść kwestionowanej decyzji, poprzez ustalenie warunków zabudowy ze wskaźnikami zabudowy przekraczającymi średnie wskaźniki w obszarze analizowanym co narusza interesy strony w obszarze analizowanym.

Nie wyjaśniając tych okoliczności, organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 23, ze zm). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś z art. 80 k.p.a. wynika obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści przywołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (vide: wyrok NSA z dn. 21 grudnia 2000r., sygn. V SA 1816/00, publ. LEX nr 77645).

Reasumując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedwczesna jest ocena organu odwoławczego co do spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w zakresie istnienia zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącego, w zakresie wskaźników określonych w decyzji organu I instancji, skoro nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku, a w szczególności z uwagi na brak dokonania oceny przedłożonej opinii architekta w zakresie poprawności ustalenia wskaźnika istniejącej i nowe zabudowy na działce nr [...] do powierzchni działki, jak również przeprowadzenia postępowania w zakresie dopuszczalnych odstępstw wynikających z rozporządzenia w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o których mowa w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4.

Mając to na uwadze, Sąd uchylił skarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy ppsa, wobec naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 października 2016r. nadanym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1667).