Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2045/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151 i 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2005/13 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A.K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2005/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2013 r. nr [...]i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Naczelnik Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim decyzją z 9 sierpnia 1976 r. nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 5,36 ha położonego we wsi [...], stanowiącego własność T.

Wojewoda Rzeszowski decyzją z 14 września 1976 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W dacie wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim małżonkowie T. mieli po 77 lat. Organ ustalił, że gospodarstwo małżeństwa T. wykazywało niski poziom produkcji rolnej, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z 5 maja 1976 r. spisanego w ich gospodarstwie, w którym stwierdzono m. in., że "zagospodarowanie gruntu jest słabe, często leży odłogiem". Komisja opisująca stan gospodarstwa zakwalifikowała je do przejęcia "za rentę z urzędu".

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła A.K., której legitymację do działania w niniejszym postępowaniu organ ustalił na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie I Wydział Cywilny z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I Ns 1240/07.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 6 maja 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim z 9 sierpnia 1976 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 14 września 1976 r.

20 maja 2013 r. A.K. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów obowiązujących przed rokiem 1989 oraz ustalenia odnoszące się do niskiego poziomu produkcji rolnej.

Decyzją z 21 czerwca 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim z 9 sierpnia 1976 r. wydana została na postawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), zgodnie z którym gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub rolnik zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Organ odwołał się do aktu Własności Ziemi z 2 marca 1976 r., znak: [...], z którego wynika, że w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim z 9 sierpnia 1976 r. małżonkowie T. mieli po 77 lat. W aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego z 5 maja 1976 r., stwierdzający m. in., że "zagospodarowanie gruntu jest słabe, często leży odłogiem". Komisja spisująca powyższy protokół zakwalifikowała gospodarstwo do przejęcia "za rentę z urzędu".

Organ przyjął, że przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r., jak też wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej od spełniania przez to gospodarstwo szczegółowych kryteriów. Dyspozycja zawarta w § 4 ust 3 ww. rozporządzenia wskazywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Z powyższego wynika, że ocena gospodarstwa należała do naczelnika gminy oraz komisji gminnej rady narodowej. Należało zatem uznać, że ustalenia dokonane przez zespół specjalistów rolnych mogły stanowić podstawę do przejęcia ww. gospodarstwa na podstawie art. 9 ust. 2 ww. ustawy.

Na powyższą decyzję A.K. wniosła skargę, w której zakwestionowała rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów obowiązujących przed 1989 rokiem oraz ustalenia poczynione co do niskiego poziomu produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

26 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu wyroku Sąd odwołał się do treści art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, uznając, że rozwiązanie zawarte w tym przepisie miało charakter swojego rodzaju sankcji prawnej, ale przyznawało rolnikowi rentę. Ta prawna kwalifikacja gospodarstwa rolnego nie tylko uwzględniała określony stan faktyczny, ale wiązała się również z aktywnością rolnika. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze – prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie – ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. Prawidłowe ustalenie przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej miało więc decydujące znaczenie dla przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na podstawie art. 9 ust. 2 ww. ustawy i cechował je element ocenności. Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w sprawach, które toczyły się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r., zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów.

W przedmiotowej sprawie kwestia wieku właścicieli gospodarstwa rolnego była okolicznością bezsporną, natomiast wykazanie niskiego poziomu było uzależnione od szeregu czynności dowodowych.

Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. lustracji gospodarstw rolnych dokonywał zespół w składzie 3 specjalistów o dokładnie wskazanych specjalnościach i zespół ten sporządzał protokół, w którym w oparciu o kryteria określone w tym przepisie wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Ustalenia zawarte w tym protokole praktycznie decydowały, czy dane gospodarstwo podlegało przejęciu na własność Państwa.

W niniejszej sprawie Naczelnik Gminy oparł się na protokole lustracji gospodarstwa z 5 maja 1976 r. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że protokół ten nie zawiera informacji czy przy lustracji brali udział właściciele gospodarstwa oraz czy umożliwiono im składanie wyjaśnień. Akta sprawy nie zwierają żadnego powiadomienia właścicieli o tej czynności.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. z dokumentacji zgromadzonej przed wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa winno wynikać, że dane świadczące o niskim poziomie produkcji były zgromadzone w ostatnich trzech latach. Powyższe oznacza, że naczelnik gminy musiał dysponować opisem stanu zainwestowania gospodarstwa nie jednorazowo, lecz z kolejnych po sobie następujących trzech latach. Taka konstrukcja przepisu gwarantowała, że będą podlegały przejęciu te gospodarstwa, które są zaniedbane trwale, nie zaś jednorazowo z przyczyn choćby losowych. W przedmiotowej sprawie w aktach nie ma opisu stanu gospodarstwa z kolejnych trzech lat.

Następnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów wynika, iż poziom produkcji gospodarstwa ustalał naczelnik po zasięgnięciu opinii komisji gminnej rady narodowej. W aktach niniejszej sprawy brak takiej opinii, co oznacza, że doszło do naruszenia przywołanego przepisu rozporządzenia.

Sąd I instancji zważył także, że w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. i zawartej tam definicji gospodarstwa rolnego wykazującego niski poziom produkcji wskutek zaniedbania organ musi wykazać czy kryteria tamże wskazane mogły odnosić się także do lasów. Nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność, że w trybie ustawy z 1974 r. przechodziły na rzecz Państwa także grunty leśne.

Ponadto Sąd Wojewódzki podniósł, że decyzja o przejęciu gospodarstwa skierowana była do W.T., w sytuacji gdy był on jedynie współwłaścicielem gospodarstwa rolnego (Akta Własności Ziemi Nr [...]).

W ocenie Sądu I instancji organ winien odnieść się również do samych kryteriów ocennych zawartych w protokole lustracyjnym. Sąd zwrócił w związku z tym uwagę, że w niniejszej sprawie nie wiadomo jakiej klasy były grunty, jaka była charakterystyka terenu, jednakże dane wynikające z powyższego protokołu wskazują, iż wynik produkcji rolnej (mimo wieku rolników) nie był wcale zły. Uwzględniając okoliczność, że gospodarstwo prowadziły osoby powyżej 70 roku życia Sąd uznał, że było ono prowadzone z dołożeniem maksymalnej staranności.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ nadzoru, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z tego względu skargę uwzględnił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne i § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim z 9 sierpnia 1976 r. nr RK-6040/99/76 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 14 września 1976 r. nr [...],

b) § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy powyższego rozporządzenia miały zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. do wydawania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim z 9 sierpnia 1976 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 14 września 1976 r. nr [...] i w związku z tym w postępowaniu nieważnościowym organ powinien zbadać zgodność decyzji z tymi przepisami,

c) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że skierowanie decyzji o przejęciu gospodarstwa do jednego współwłaściciela tego gospodarstwa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji,

d) § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125, z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wobec braku dołączonej do akt sprawy opinii komisji gminnej rady narodowej, nie został ustalony poziom produkcji danego gospodarstwa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na zachodzące w ocenie Sądu przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim z 9 sierpnia 1976 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 14 września 1976 r., w sytuacji, gdy decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. w zgodzie z tym przepisem odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 9 sierpnia 1976 r. i z 14 września 1976 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd prawidłowo zinterpretował obowiązujące przepisy, oddaliłby skargę.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że ani przepisy ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, ani też przepisy rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej od spełniania przez to gospodarstwo szczegółowych kryteriów. W szczególności przepisy te nie wymagały, by w postępowaniu w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa stosować wprost i bezpośrednio przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. wydane zostało na podstawie innej ustawy i regulowało inną materię niż przejmowanie gospodarstw rolnych na własność Państwa. Organy orzekające na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w praktyce tylko posiłkowo stosowały rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie oznacza to jednak, że ewentualne naruszenie reguł zawartych w tym rozporządzeniu, mogłoby prowadzić do rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organ rozstrzygając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie był uprawniony do ponownego ustalania, jaki był poziom produkcji rolnej w gospodarstwie, ale obowiązany był ustalić, czy organy orzekające w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa prawidłowo zastosowały obowiązujące wówczas przepisy. Podkreślił przy tym, że z akt sprawy bezspornie wynika, że "zagospodarowanie gruntu było słabe, często leżało odłogiem", co wskazuje na niski poziom produkcji rolnej. Ustalenie to było zatem wystarczające do uznania niskiego poziomu produkcji rolnej w przedmiotowym gospodarstwie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie mógł ustalać poziomu produkcji rolnej gospodarstwa. Jednakże na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas przepisów, uznał, że zarówno Naczelnik Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim, jak i Wojewoda Rzeszowski, orzekając o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa, prawidłowo ustalili istnienie przesłanek do tego przejęcia, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przywołał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a następnie stwierdził, że decyzja o przejęciu gospodarstwa skierowana była do współwłaściciela. Przesłanka, zgodnie z którą strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie nie jest jednak przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej podstawą wznowienia postępowania. Na tej podstawie Sąd nie powinien był zatem uchylać decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bowiem taka okoliczność, nawet gdyby teoretycznie zaistniała, nie mogłaby być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący kasacyjnie jako błędne ocenił stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż brak w aktach sprawy opinii, o której mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, powinien stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa. Zgodnie z tym przepisem, poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Nie wynika z niego w jakiej formie ta opinia powinna zostać wyrażona podczas ustalania poziomu produkcji danego gospodarstwa. Nie można zatem wykluczyć, że w przedmiotowej sprawie opinia wyrażona mogła zostać np. ustnie. Organ podkreślił, że najistotniejszą treścią normatywną tego przepisu był obowiązek ustalenia przez naczelnika poziomu produkcji gospodarstwa, co w sprawie zostało zrealizowane. Brak w aktach sprawy tej opinii nie dowodzi jednak, że tej opinii nie zasięgnięto, ani co najistotniejsze, że nie ustalono poziomu produkcji gospodarstwa.

25 lipca 2015 r. wpłynęła odpowiedź skarżącej na skargę kasacyjną. Skarżącą wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymała dotychczasowe stanowisko

w sprawie. W piśmie z 20 listopada 2015 r. skarżąca zwróciła się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do oceny, czy decyzje Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim z 9 sierpnia 1976 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Rzeszowskiego z 14 września 1976 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzje zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady. W sprawie eksponowano przesłankę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącej sprowadzało się ono do braku przeprowadzenia stosownego postępowania zmierzającego do ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej przejętego gospodarstwa. Sąd I instancji to stanowisko podzielił, nadto doszedł do przekonania, że decyzja o przejęciu została wydana w oparciu o nieprawidłowo sporządzony protokół, przy braku pełnej dokumentacji odnoszącej się do stanu przejmowanego gospodarstwa rolnego, a samo postępowanie nadzorcze było przeprowadzone wadliwie.

Pogląd ten należy uznać za wadliwy, zaś wywody skargi kasacyjnej za zasadne. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa wynika z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa – tu tkwiącej w samej decyzji. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 25 listopada 2008 r., I OSK 1710/07 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji, która to ocena nie jest zresztą oceną sensu stricte, bo organ odwoławczy rozpatruje każdą sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, publ. CBOSA). Nie jest zatem rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810); godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Poza tym trzeba mieć na uwadze, że organ orzeka w postępowaniu nieważnościowym w ramach uznania administracyjnego, co dodatkowo "rozmywa" proces kontroli nadzwyczajnej takiego aktu. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega decyzja w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Kryteria ocenne należy odnieść więc też do okoliczności i warunków oraz standardów obowiązujących w tej dacie, a nie obecnie. Trzeba przy tym mieć na względzie fakt, że w polskim systemie prawa obowiązuje, jeśli nie domniemanie, to zasada legalności decyzji. Zatem ten, kto chce ją podważyć, winien wykazać okoliczności za tym przemawiające. Jest to zresztą zgodne z powszechną zasadą obowiązku wykazania twierdzeń przez osobę je prezentującą (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 1737/13, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie sporem objęte są następujące okoliczności odnoszące się do postępowania dotychczasowego: czy za rażące naruszenie prawa można uznać wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów wspomnianej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. bez wymaganej przez § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej w przedmiocie niskiej produkcyjności spornego gospodarstwa, a także bez wymaganej przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. dokumentacji świadczącej o niskim poziomie produkcji z ostatnich 3 lat oraz przy braku jakichkolwiek informacji na temat wchodzących w skład gospodarstwa lasów. Do wypełniającego przesłankę rażącego naruszenia prawa zostało zaliczone także: brak informacji czy przy lustracji brali udział właściciele gospodarstwa rolnego oraz czy umożliwiono im składanie wyjaśnień, a nadto skierowanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego jedynie do jednego ze współwłaścicieli.

Analizując te okoliczności w świetle właściwych przepisów, odniesionych do przywołanych wyżej reguł rządzących oceną charakteru naruszenia pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że argumenty przedstawione przez Sąd I instancji nie zasługują na aprobatę, stąd słusznie zostały podważone przez skarżącego kasacyjnie. W konsekwencji uprawniony jest pogląd, że Sąd ten dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co rzutowało na uchybienie przepisom procesowym.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż będąca przedmiotem kontroli nadzorczej decyzja Wojewody Rzeszowskiego z 14 września 1976 r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim z 9 sierpnia 1976 r., została wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., zgodnie z którym gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidztwa.

W sprawie poza sporem pozostaje, że właściciele przejętego gospodarstwa rolnego spełniali kryterium wieku. Problematycznym zagadnieniem, z punktu widzenia wypełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, była natomiast okoliczność czy przejęte gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Pojęcie niskiego poziomu produkcji rolnej nie zostało zdefiniowane w powyższej ustawie, zatem należy zaliczyć je do pojęć ocennych, wymagających analizy wszelkich okoliczności konkretnego przypadku. Oznacza to, że decyzja w tej materii podejmowana była w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje swoboda, niewkraczająca na grunt dowolności, oznaczająca konieczność uwzględnienia przez organ orzekający odpowiednich przesłanek prawa w kontekście faktów pozwalających na odniesienie ich do reguł doświadczenia zawodowego, życiowego, logiki. Kontrola legalności takiej decyzji jest ograniczona głównie do oceny zgodności z normami dopełnienia, jak też regułami procesowymi, co ma zmierzać generalnie do ustalenia czy nie wykracza ona poza ramy uznania (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 listopada 2012 r., I OSK 1765/12, 19 stycznia 2015 r., I OSK 2180/13, publ. CBOSA). W postępowaniu nadzorczym jest jeszcze bardziej zawężona. Ta instytucja z reguły wyłącza możliwość uznania rażącego naruszenia prawa w przypadku wyboru w badanej decyzji jednego z możliwych wariantów, bo wykracza poza kognicję instancyjną, a zatem tym bardziej nadzwyczajną (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 1737/13, publ. CBOSA). Dekodując pojęcie niskiego poziomu produkcji rolnej nie można mieć także na uwadze ani przepisów rangi podustawowej ani przepisów znajdujących się w aktach prawnych niemających bezpośredniego związku z omawianą ustawą.

Nie ma zatem racji Sąd meriti próbując definiować to pojęcie poprzez przepisy przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., czy też przyjmując konieczność zrealizowania czynności dowodowych w nim wskazanych. Powyższe rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, który miał zastosowanie do sytuacji nieuregulowanych w tej ustawie. Żaden przepis obowiązującego wówczas prawa nie nakazywał stosowania przepisów tego rozporządzenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Przepisy rozporządzenia nie stanowiły więc normatywnego wzorca, który miał zastosowanie w sprawie. Powyższy pogląd prezentowany jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 14 lutego 2014 r., I OSK 1728/12, 6 września 2013 r., I OSK 636/12, 29 maja 2012 r., I OSK 775/11) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni go podziela, uznając tym samym, że stanowisko przywołane w skarżonym wyroku, zgodnie z którym przepisy ww. rozporządzenia miały zastosowanie w sprawach toczących się na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie zasługuje na uwzględnienie. W praktyce organy czasami w drodze analogii korzystały z przepisów powyższego rozporządzenia, ale przy braku obowiązku ich stosowania, naruszenie tych przepisów czy też ich niezastosowanie w sprawie, nie może przemawiać za rażącym naruszeniem prawa.

Nie zasługuje zatem na aprobatę stanowisko Sądu I instancji, że brak w protokole lustracji informacji o tym, czy właściciele gospodarstwa brali udział w tej lustracji, świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie regulowały procedury sporządzania protokołu lustracji gospodarstwa rolnego, a więc w oparciu o niezachowanie wymogów przewidzianych dla tego rodzaju czynności przepisami innych aktów prawnych, nie można w rozpoznawanej sprawie formułować oceny rażącego naruszenia prawa. Również niezachowanie wynikającego z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa wymogu zgromadzenia danych świadczących o niskim poziomie produkcji rolnej z ostatnich trzech lat, jako że wymóg taki nie został określony w ww. ustawie, a jedynie w przepisach rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zauważyć jednak można, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu lustracji, komisja przeprowadzająca lustrację, oceniała uzyskiwane w tym gospodarstwie przeciętne plony właśnie za okres trzech lat, a więc w istocie wymóg, który zdaniem Sądu winien być w sprawie zrealizowany, został wypełniony. Z przedstawionych wcześniej powodów, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, organ orzekający o przejęciu gospodarstwa rolnego nie był również obowiązany do wykazywania czy kryteria wskazane w ww. rozporządzeniu odnosiły się też do lasów, skoro przepisy rozporządzenia nie znajdowały obligatoryjnego zastosowania w sprawie. Niewątpliwie, jak twierdzi Sąd I instancji, z przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wynika, że w ramach przejmowania na własność Państwa gospodarstwa rolnego, przejęciem tym obejmowane były grunty leśne. I obowiązek ten decyzje wydane w postępowaniu zwykłym realizują. W decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim wskazano bowiem, że przejmowane jest gospodarstwo rolne o powierzchni 5,63 ha, w tym 2,36 ha gruntów leśnych.

Aktem wykonawczym do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. było natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125 ze zm.). W myśl § 4 ust. 3 tego rozporządzenia poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Przepis ten wzmacnia pogląd o uznaniowym charakterze decyzji wydawanej przez naczelnika gminy. Jego analiza prowadzi do następujących konstatacji: po pierwsze ustalenie poziomu produkcji pozostawione zostało naczelnikom, po wtóre winno go poprzedzać uzyskanie opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, po trzecie opinia, jak każda, o ile inaczej nie stanowią przepisy, nie ma charakteru wiążącego, po czwarte ustalenie może nastąpić także na podstawie innych środków dowodowych (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 1737/13, publ. CBOSA). Dlatego też brak takiej opinii nie może z założenia stanowić wady rażącego naruszenia prawa w decyzji wydanej w takich okolicznościach. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie może pozwalać na poczynienie ustalenia w tej materii. W przedmiotowej sprawie taki materiał został zgromadzony. Stanowi go protokół lustracji sporządzony przez zespół specjalistów rolnych. Z protokołu tego, zawierającego opis przedmiotowego gospodarstwa rolnego wynikało, że gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej. W oparciu o ten dowód możliwe było zatem dokonanie oceny spełnienia przesłanki niskiej produkcji rolnej, co w rezultacie oznaczono, że ocena taka nie była dowolna. W konsekwencji uznać należy, że brak opinii nie wyczerpuje przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Istotnym jest również wskazanie, że w postępowaniu nieważnościowym nie dokonuje się ponownych ustaleń co do warunków uzasadniających przejęcie gospodarstwa rolnego. Ma rację skarżący kasacyjnie, że postępowanie nadzwyczajne nie może być traktowane tak jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie nadzorczym, co do zasady nie dokonuje się ponownej oceny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zwykłym, ale bada, czy podejmując na ich podstawie decyzję organ uczynił to w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej oraz normami prawa materialnego, czy też nie i np. w sposób kwalifikowany (rażący) naruszył zasady postępowania dowodowego. Stwierdzenie jednak z tych przyczyn nieważności decyzji wymagałoby wykazania oczywistego, a więc niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości przekroczenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, którego efektem byłoby ukształtowanie wadliwego prawnie stosunku administracyjnoprawnego. Takiego naruszenia procedury administracyjnej przez organ orzekający w trybie zwykłym Sąd I instancji nie dowiódł. Nie wskazał nawet jakie przepisy postępowania zostały przez organ w tym zakresie naruszone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro organ procedujący w trybie zwykłym dysponował materiałem pozwalającym na ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka niskiego poziomu produkcji rolnej i nie wydał rozstrzygnięcia wbrew wypływającym z dowodów wnioskom, to o rażącym naruszeniu przepisów postępowania, w tym zasady swobodnej oceny dowodów, nie może być mowy. Nie można powiedzieć, aby rozstrzygnięcie organu nadzoru było dowolne, wykraczające poza ramy uznania administracyjnego.

Odnosząc się do sformułowanego przez Sąd Wojewódzki zarzutu skierowania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego tylko do W.T., stwierdzić należy, że Sąd ten ponownie nie określił jaki przepis został przez takie działanie organu rażąco naruszony. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi zasadniczo przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę wznowienia postępowania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zauważyć jednak należy, że wprawdzie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Głogowie Małopolskim z 9 sierpnia 1976 r. została skierowana do W.T., to odwołanie od niej złożyli oboje małżonkowie T. i decyzję Wojewody Rzeszowskiego z 14 września 1976 r. skierowano już do T. Także w piśmie z 1 października 1976 r. przesłanym przez organ do ZUS-u jako uprawnionych do renty wskazano oboje małżonków T. i w decyzji ZUS z 30 października 1976 r. przyznano rentę z tytułu przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa T. Tak ukształtowane okoliczności nie pozwalały na formułowanie zarzutu rażącego naruszenia prawa w omawianym zakresie.

Konsekwencją naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego było naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stwierdzone przez Sąd Wojewódzki uchybienia organu, które w ocenie Sądu uzasadniały uchylenie decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym, były wynikiem nieprawidłowej wykładni art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz § 4 ust. 3 rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, jak też nieprawidłowego zastosowania § 1 ust.1 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów.

Nie podzielając zastrzeżeń sformułowanych przez Sąd I instancji w stosunku do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że ze wskazanych powyżej powodów skarga wniesiona przez A. K. winna być oddalona Brak jest bowiem podstaw do zarzucenia zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, skoro zasadnie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego za rentę, które nie wyczerpały przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosując przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążania strony przegrywającej kosztami postępowania sądowego.