Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 864/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1 art. 151 art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. stwierdza nieważność: § 4 ust. 6; § 6; § 9 ust. 5 i 6; § 15 ust. 3 i 4; § 23 ust. 9; § 24 ust. 2 i 3; § 30 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność § 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "- 120 litrów"; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Gminy Miasto [...] na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Z. podjęła w dniu [...] lutego 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Z..

Pismem z 1 marca 2019 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w Z. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta Z.. W skardze Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości") w związku z art. 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały oraz naruszeniu prawa poprzez:

powtórzenie w § 6 regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały już w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości;

ograniczenie w § 3 ust. 8 regulaminu możliwości gromadzenia odpadów wielkogabarytowych wyłącznie w terminach zbiórki tych odpadów tj. tylko 2 razy w roku;

nałożenie w § 4 ust. 1 i 4 regulaminu na właścicieli nieruchomości, z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, obowiązku oczyszczania odpadów zbieranych selektywnie z zanieczyszczeń resztami żywności, tłuszczów, olejów, wody;

nałożenie w § 4 ust. 6 regulaminu na właścicieli nieruchomości wielolokalowych obowiązku pokrywania kosztów zagospodarowania odpadów zielonych, podczas gdy odpady zielone wytwarzane przez właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej odbierane mają być w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

zaniechanie wprowadzenia w § 6 regulaminu zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z jezdni na chodniki;

powtórzenie w § 9 ust. 3 obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie posiadania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w 5 kolorach, pomimo, że zostało to uregulowane w § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów;

nałożenie w § 9 ust. 5 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania pojemników do zbierania odpadów komunalnych na własny koszt we właściwym stanie technicznym, porządkowym i sanitarnym oraz nałożenie w § 9 ust. 6 regulaminu na właścicieli nieruchomości w zabudowie wielolokalowej obowiązku zakupu na własny koszt worków na odpady zbierane selektywnie oraz pojemniki służące do selektywnego zbierania odpadów ulegających biodegradacji, podczas gdy właściciele nieruchomości jednorodzinnych otrzymują je w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. nieodpłatnie;

wprowadzeniu w § 10 ust. 1 i 2 regulaminu rygorystycznych wymogów dla worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych;

nałożenie w § 12 ust. 5 i § 15 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady;

przyjęciu w § 18 ust. 2 regulaminu całkowicie uznaniowej i nieodpowiadającej rzeczywistym potrzebom, częstotliwości odbioru odpadów komunalnych;

nałożenie w § 23 ust. 9 oraz § 24 ust. 2 regulaminu z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego odpowiedzialności właścicieli zwierząt za długi z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia;

wprowadzeniu w § 24 ust. 3 z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego procedury pozbawienia własności właściciela zwierzęcia umieszczonego w schronisku;

nałożenie w § 30 ust. 1 regulaminu z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego obowiązku przeprowadzania corocznej deratyzacji nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Za przekroczenie ustawowe kompetencji Rady uznać należy wprowadzenie w spornej uchwale w § 3 ust. 8 w związku z § 18 ust. 2 pkt g) regulaminu możliwości gromadzenia odpadów wielkogabarytowych wyłącznie w terminach zbiórki tych odpadów tj. tylko 2 razy w roku. W ocenie skarżącego biorąc pod uwagę ilość osób zamieszkałych na terenach objętych zabudową wielolokalową zorganizowanie przez gminę 1 terminu zbiórki odpadów wielkogabarytowych na pół roku oraz 1 terminu doraźnego, na żądanie, nie zapewnia realizacji nałożonego na gminę obowiązku w zakresie należytego utrzymania porządku i czystości. Za przekroczenie ustawowe kompetencji Rady uznać należy również wprowadzenie w spornej uchwale w § 4 ust. 1 i 4 na właścicieli nieruchomości, z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, obowiązku oczyszczania odpadów zbieranych selektywnie z zanieczyszczeń resztkami żywności, tłuszczów, olejów, wody. Oczyszczanie odpadów komunalnych jest częścią procesu recyklingu niezbędną dla pozyskania przez przedsiębiorstwa zajmujące się odzyskiem surowców do powtórnego wykorzystania. Odpady zielone są odpadami komunalnymi, które powinny być odbierane w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości podstawową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązujące przepisy nie stwarzają podstawy do zwolnienia gminy z obowiązku odbioru odpadów zielonych wytworzonych na zlecenie właściciela nieruchomości przez przedsiębiorcę wykonującego prace ogrodnicze. Istotną wadą zaskarżonego regulaminu jest również zaniechanie wprowadzenia w § 6 zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z jezdni na chodniki. Taki sposób oczyszczania jezdni stosowany jest nagminnie i powoduje zanieczyszczanie chodników, z których właściciele nieruchomości usunęli śnieg, lód, błoto i inne zanieczyszczenia. Obowiązki polegające na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych o określonej wytrzymałości mechanicznej, odpowiadające odpowiednim normom zostały zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości. W ocenie skarżącej narusza zasady prawidłowej legislacji powtórzenie w § 9 ust. 3 obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie posiadania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w 5 kolorach, pomimo, że zostało to uregulowane w § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. Nieprawidłowe jest nałożenie w § 9 ust. 6 regulaminu na właścicieli nieruchomości w zabudowie wielolokalowej obowiązku zakupu na własny koszt worków na odpady zbierane selektywnie oraz pojemniki służące do selektywnego zbierania odpadów ulegających biodegradacji, podczas gdy właściciele nieruchomości jednorodzinnych otrzymują je w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. nieodpłatnie. Poza upoważnienie ustawowe wykracza też wprowadzenie w § 10 ust. 1 i 2 rygorystycznych wymogów dla worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Zapisy te nakładają na właścicieli nieruchomości konieczność stosowania worków o ściśle określonych parametrach (pojemność, transparentność, kolorystyka, skład chemiczny materiałów za jakich mają być wykonane worki) wprowadzają obowiązek ich oznaczania rodzajem odpadów z uwagi na ich przeznaczenie. Podobnie Rada gminy nie została upoważniona do nałożenia w § 12 ust. 5 i § 15 na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady. W § 23 ust. 9 oraz § 24 ust. 2 regulaminu wskazano, że właściciele, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi zwierzętami, ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia. Brak było również podstaw ustawowych do wprowadzenia w § 30 ust. 1 obowiązku przeprowadzania corocznej deratyzacji każdej nieruchomości. Objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze miasta jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Skarżąca wskazała tez, że gmina nie może ustalić w uchwale podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 mniejszej częstotliwości odbioru odpadów zielonych niż w określonej w art. 6r ust.3b ustawy o utrzymaniu czystości. Tymczasem w zaskarżonej uchwale przyjęto zasadę odbierania odpadów zielonych z budynków wielolokalowych w terminie raz na miesiąc, a zatem z częstotliwością czterokrotnie mniejszą niż wymaga ustawa. Tymczasem wbrew tym przepisom Regulamin wprowadza poprzez uregulowania zawarte w § 3 ust. 7 oraz § 17 ust. 6 własną, węższą definicję odpadów biodegradowalnych.

Z uwagi na powyższe , skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta Z. we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem, § 6 Regulaminu nie jest tylko powtórzeniem obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały w § 5 ust. pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości a przede wszystkim uszczegółowieniem w zakresie wymagań uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei § 3 ust. 8 Regulaminu nie ogranicza możliwości gromadzenia odpadów wielkogabarytowych - odpady te z uwagi na swój rozmiar powinny być wystawiane zgodnie z harmonogramem (termin zbiórki) z częstotliwością raz na kwartał. System został tak skonstruowany, aby odpady o dużych rozmiarach nie utrudniały mieszkańcom i podmiotowi odbierającemu dostępu do pojemników na pozostałe frakcje odpadów, które ze względu na swoją specyfikę winny być odbierane z większą częstotliwością. Ponadto niezmiennie istnieje możliwość wywiezienia odpadów wielkogabarytowych swoim transportem do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych zlokalizowanym w Z., który jest czynny pięć dni w tygodniu. Wymagania dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości określone w § 4 regulaminu, w tym sugestia zbierania odpadów w sposób nie powodujący zanieczyszczenia frakcji odpadów segregowanych resztkami żywności, tłuszczami, olejami, farbami, wodą wynikają z ogólnie przyjętych zasad poprawnej segregacji surowców wtórnych, które następnie mogą być poddane procesowi odzysku i recyklingu. Zanieczyszczone odpady nie mogą być traktowane jako odpady zbierane selektywnie i zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów klasyfikowane są jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Organ podkreślił również, że § 4 ust. 6 regulaminu odnosi się do zabiegów pielęgnacyjnych zieleni zleconych firmie zewnętrznej, która staje się wówczas wytwórcą odpadów i zobowiązana jest do zagospodarowania wytworzonych odpadów zielonych we własnym zakresie. Zasadą generalną jest, że wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Gospodarowanie odpadami zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 obejmuje: zbieranie, transport, przetwarzanie, nadzór nad tymi działaniami, późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania oraz działanie w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie. Odbiór odpadów zielonych dla zabudowy wielolokalowej, zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 2e, przewidziany jest w okresie od kwietnia do listopada raz w miesiącu w ilości 1 kontener o pojemności 7m3 lub 7 pojemników o poj. 1100 1 lub 60 worków o poj. 120 1 na każde 10.000 m2 powierzchni terenów zielonych. Liczba kontenerów, pojemników i worków będzie obliczona proporcjonalnie do powierzchni terenów zielonych zgłoszonych przez zarządcę nieruchomości - odbiór odpadów zielonych z nieruchomości jednorodzinnych i wielorodzinnych odbywa się w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami, został wprowadzony jedynie limit na ten rodzaj odpadów, który nie jest sprzeczny z ustawą. Obowiązek zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z jezdni na chodnik nie wynika z ustawy o utrzymaniu czystości jak również nie znajdował się w "starym" regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Z.. Gminy mają obowiązek dostosować akty prawa lokalnego do zmieniających się przepisów wyższej rangi tj. ustaw i aktów wykonawczych. Wytyczne zawarte w Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów są kluczowe z punktu widzenia funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami na terenie Miasta Z. i dlatego zapisy tam zawarte w naturalny sposób musiały znaleźć odzwierciedlenie w dokumencie miejscowym jakim jest Regulamin na terenie Miasta Z.. Na mocy art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy o utrzymaniu czystości do obowiązków właścicieli nieruchomości należy wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Gmina może przejąć te obowiązki jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, ale nie jest to obligatoryjne. Rada Miasta Z. postanowiła, że Gmina, w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyposaża właścicieli nieruchomości jednorodzinnych w worki na odpady zbierane selektywnie oraz zarządców nieruchomości wielorodzinnych w pojemniki służące do selektywnego zbierania odpadów ulegających biodegradacji (§ 9 ust. 6 regulaminu). Ten zapis ma również odzwierciedlenie w uchwale RMZ. wydanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy "czystościowej". Natomiast przyjęte w § 18 ust. 2 regulaminu minimalne częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych zostały poddane szczegółowej analizie, biorąc pod uwagę charakter nieruchomości, bezpieczeństwo sanitarne oraz wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. Zapisy zawarte w § 10 regulaminu określają wymagania ogólne dot. worków do selektywnego zbierania odpadów. Zapisy w ust. 1 nie zmieniły się w stosunku do poprzedniego Regulaminu uchwalonego 30 czerwca 2016 r. Z kolei ust. 2 zawiera wymagania dot. oznakowania worków zgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. §12 ust. 5 i § 15 regulaminu odnoszą się do lokalizacji pojemników, kontenerów i worków w pobliżu budynków mieszkalnych, która nie może być sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa tj. ustawą Prawo budowlane oraz Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Gmina ponosi odpowiedzialność wyłącznie za zwierzęta bezdomne, zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. W myśl której zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Natomiast w przypadku, gdy właściciel zwierzęcia jest znany można zastosować zapis art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, w oparciu o który kosztami transportu, utrzymania i leczenia należy obciążyć właściciela. Za nieupilnowanie psa na podstawie art. 77 Kodeksu Wykroczeń, który dotyczy niezachowania środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia można otrzymać naganę lub mandat. Zwierzę porzucone staje się niczyje, stosując odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy (art. 1 ust. 2 ustawy), dojść należy do wniosku, że własność porzuconego zwierzęcia nabywa ten, kto objął je w posiadanie samoistne (art. 181 k.c.). Dlatego zwierzę porzucone, wyłapane i oddane do schroniska, może być zbyte. W odniesieniu do zwierzęcia, które zabłąkało się lub uciekło, gdyż wtedy właściciel nie traci jego własności, a odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o rzeczach znalezionych (art. 187 § 2 k.c.). Zgodnie z Regulaminem Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt im. [...] w Z. każde nowo przyjęte zwierzę powyżej 3 miesiąca życia poddawane jest 15- dniowej kwarantannie. W przypadku braku możliwości odnalezienia właściciela zwierzę może być oddane do adopcji po upływie kwarantanny. Obowiązek przeprowadzenia deratyzacji wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie, z którym: "Właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności (...) zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki..." Dodatkowo, w celu zapewnienia skuteczności deratyzacji, w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa się terminy i obszary obowiązkowej deratyzacji.

Reasumując, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Rada Miasta w Regulaminie winna zatem ująć wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, jako że wyliczenie w nim zawarte ma charakter obligatoryjny. Niniejsza uchwała nie zawiera regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 przedmiotowej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie, w jakim rada gminy wyszła poza zakres upoważnienia ustawowego.

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (art. 137 Zasady Techniki Prawodawczej), a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego.

Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy.

Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że Rada Miasta Z. wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do przepisów § 4 ust. 6; § 6; § 9 ust. 5 i 6; § 15 ust. 3 i 4; § 23 ust. 9; § 24 ust. 2 i 3; § 30 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Uregulowanie zawarte w § 4 ust. 6 regulaminu określające, że w zabudowie wielolokalowej – w przypadku, gdy zabiegi pielęgnacyjne zieleni zlecone są firmie zewnętrznej, to firma ta jest wytwórcą odpadów zobowiązanym do zagospodarowania wytworzonych odpadów zielonych we własnym zakresie, stanowi przejaw dowolnej inicjatywy prawodawczej. Adresatami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie są posiadacze odpadów, lecz co do zasady właściciele nieruchomości, zaś obowiązki posiadaczy odpadów zawarte są w art. 8 ustawy o odpadach. Regulowanie sytuacji prawnej podmiotów, których nie dotyczy ustawa, stanowiło zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego. Kwestia odpowiedzialności wytwórcy odpadów została uregulowana w ustawie o odpadach.

Obowiązki nałożone w § 6 pkt 1 regulaminu zostały wprowadzone jako modyfikacja obowiązku ustawowego wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Przede wszystkim zobowiązano właścicieli nieruchomości do uprzątania nie tylko chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości (o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), ale dodatkowo także nieruchomości służących do użytku publicznego położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Ponadto, właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do niezwłocznego uprzątania nieruchomości służących do użytku publicznego i chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Unormowanie zawarte w § 6 pkt 1 regulaminu stanowi nieuprawnioną modyfikację normy ustawowej wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez dodanie słowa "niezwłocznie" oraz zwrotu "nieruchomości służących do użytku publicznego". Oznacza to wkroczenie w zakres materii ustawowej oraz naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Ponadto, w kolejnych ustępach § 6 regulaminu powiązanych z ust. 1 § 6 regulaminu, wprowadzono niemające oparcia w przepisach ustawy i zbyt daleko idące obowiązki uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników i nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów oraz składania tych zanieczyszczeń w pryzmach na skraju chodnika od strony jezdni, z zachowaniem możliwości odpływu wody roztopowej. Pryzmy zaś należy lokalizować w sposób nie powodujący szkód w mieniu i niezagrażający przechodniom i pojazdom. Z kolei obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia materiałów użytych do likwidacji śliskości chodnika po ustaniu przyczyny jego zastosowania oraz gromadzenia w miarę możliwości tego materiału w zamkniętych pojemnikach i powtórnego jego wykorzystania należy ocenić jako niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który wskazuje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Także art. 5 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do rozszerzenia tego obowiązku i nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego usuwania określonych materiałów po zakończeniu likwidacji śliskości, gromadzenia w zamkniętych pojemnikach i powtórnego wykorzystania. Podobne stanowisko odnośnie zagadnienia uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń zostało wyrażone w wyrokach NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16.

Zobowiązanie w § 9 ust. 5 regulaminu, właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych na własny koszt oraz do utrzymywania ich we właściwym stanie technicznym, porządkowym i sanitarnym stanowi zbędne powtórzenie regulacji ustawowej wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dodatkowo w nieco innym brzmieniu. Ponadto przepis ten jest sprzeczny z brzmieniem § 9 ust. 6 regulaminu, zgodnie z którym gmina, w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyposaża właścicieli nieruchomości jednorodzinnych w worki na odpady zbierane selektywnie oraz zarządców nieruchomości wielorodzinnych w pojemniki służące do selektywnego zbierania odpadów ulegających biodegradacji. W konsekwencji unormowania te są na tyle niejednoznaczne, że mogą wywoływać wątpliwości, kto jest zobowiązany do wyposażania nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych. Tymczasem przepisy prawne muszą być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić konsekwencje prawne swoich zachowań. Każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Dodatkowo § 9 ust. 6 regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kwestia przejęcia od właścicieli przez gminę obowiązków wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych może być przedmiotem odrębnej uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie regulaminu określającego zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Za przejaw dowolnej inicjatywy ustawodawczej należy również uznać uregulowania zawarte w § 15 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Pierwszy z przepisów stanowi, że dla nieruchomości, na których nie ma możliwości ustawienia wymaganej ilości pojemników na odpady, dopuszcza się zlokalizowanie jednego gniazda pojemników, wspólnego dla kilku nieruchomości. W takim wypadku wszyscy właściciele nieruchomości są odpowiedzialni za selektywna zbiórkę odpadów. Organy gminy nie są upoważnione ustawowo do regulowania kwestii odpowiedzialności wspólnej za selektywne zbieranie odpadów. Drugi przepis stanowi, że pojemniki i worki do zbierania odpadów komunalnych rozmieszcza się na twardej i równej powierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się wody, błota i innych zanieczyszczeń, w taki sposób, aby nie doszło do zanieczyszczenia odciekami wód ani gleby i ziemi. Artykuł 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, upoważniający radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Przy czym, nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi, aby równał i utwardzał teren ustawienia pojemników w celu odebrania odpadów komunalnych. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej. Nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci wydzielenia miejsca na pojemniki i worki na równej i utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota oraz innych zanieczyszczeń wykracza poza delegację ustawową (podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1160/17). Ponadto tak nałożone obowiązki mogą okazać się niewykonalne z uwagi na specyfikę nieruchomości, szczególnie w przypadku nieruchomości znajdujących się w zwartej zabudowie.

Z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wprowadzono w § 23 ust. 9 oraz § 24 ust. 2 regulaminu odpowiedzialności właścicieli zwierząt za długi z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia. Natomiast w § 24 ust. 3 regulaminu ustalono procedury pozbawienia własności właściciela zwierzęcia umieszczonego w schronisku. Przepisy te wychodzą w sposób oczywisty poza materię określoną w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Brak jest w tym przepisie delegacji ustawowej do określenia zakresu odpowiedzialności właściciela zwierzęcia w kwestii ponoszenia kosztów wyłapania, utrzymania, pobytu zwierzęcia w schronisku oraz zapewnienia mu w tym czasie opieki weterynaryjnej, a także brak jest podstawy do wprowadzenia procedury pozbawiania właściciela prawa własności zwierzęcia. Unormowania te wkraczają w sposób niedopuszczalny w sferę materii ustawowej, ponieważ wprowadzają dodatkowe obowiązki czy nakazy dla właścicieli zwierząt. Podstawa do wprowadzenia takiego ograniczenia powinna znaleźć wyraz w upoważnieniu ustawowym. Tymczasem w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, brak jest takiego upoważnienia. Przy czym, należy zwrócić uwagę, że § 24 ust. 3 regulaminu stanowi w istocie powielenie § 23 ust. 9 regulaminu, co dodatkowo świadczy o jego wadliwości.

Należy podzielić stanowisko wyrażone w skardze, że nałożenie w § 30 ust. 1 regulaminu obowiązku przeprowadzania corocznej deratyzacji nieruchomości nastąpiło z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego. Stosownie do § 30 ust. 1 regulaminu właściciele nieruchomości i urządzeń zobowiązani są do przeprowadzenia corocznej deratyzacji nieruchomości w terminach: wiosennym – marzec/kwiecień oraz jesiennym – wrzesień/listopad. W/w terminy nie wykluczają doraźnych akcji z chwilą pojawienia się gryzoni w nieruchomości. Obowiązek przeprowadzenia dwa razy w roku deratyzacji dotyczy wszystkich nieruchomości położonych na terenie gminy Z., a tak ukształtowany przepis narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powołany artykuł bowiem wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś - tak jak uczyniono to w § 30 ust. 1 regulaminu - do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy, niezależnie od potrzeb i warunków panujących na tym terenie.

Niezasadne są zarzuty dotyczącego ograniczenia w § 3 ust. 8 regulaminu możliwości gromadzenia odpadów wielkogabarytowych wyłącznie w terminach zbiórki tych odpadów tj. tylko 2 razy w roku oraz przyjęcia w § 18 ust. 2 regulaminu całkowicie uznaniowej i nieodpowiadającej rzeczywistym potrzebom, częstotliwości odbioru odpadów komunalnych. Przede wszystkim należy wskazać, że wprowadzenie w § 3 ust. 8 regulaminu obowiązku gromadzenia odpadów wielkogabarytowych odrębnie od pozostałych odpadów komunalnych w pobliżu pojemników na odpady komunalne w terminie ich zbiórki znajduje swoje oparcie w upoważnieniu ustawowym wyrażonym w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym artykułem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Kwestionowany przez skarżącą § 3 ust. 8 regulaminu precyzuje sposób pozbywania się odpadów komunalnych wielkogabarytowych. Jak wskazuje organ gminy, odpady te z uwagi na swój rozmiar powinny być wystawiane zgodnie z harmonogramem (termin zbiórki) z częstotliwością raz na kwartał (§18 ust. 2 pkt 1 lit. f regulaminu), a nie jak twierdzi skarżąca raz na pół roku. Taki sposób określenia pozbywania się odpadów wielkogabarytowych poprzez ich gromadzenie odrębnie od pozostałych odpadów komunalnych w pobliżu pojemników na odpady komunalne w terminie ich zbiórki został racjonalnie uzasadniony przez organ gminy. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, system został tak skonstruowany, aby odpady o dużych rozmiarach nie utrudniały mieszkańcom i podmiotowi odbierającemu dostępu do pojemników na pozostałe frakcje odpadów, które ze względu na swoją specyfikę winny być odbierane z większą częstotliwością. Ponadto istnieje możliwość wywiezienia odpadów wielkogabarytowych własnym transportem do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych zlokalizowanym w Z., który jest czynny pięć dni w tygodniu (§ 2 pkt 11 regulaminu). Niezasadne są również zarzuty dotyczące przyjęcia w § 18 ust. 2 regulaminu całkowicie uznaniowej i nieodpowiadającej rzeczywistym potrzebom, częstotliwości odbioru odpadów komunalnych. Ani z treści regulaminu ani z treści skargi nie wynika, że określona w regulaminie częstotliwość odbioru odpadów ma charakter uznaniowy i nie odpowiada rzeczywistym potrzebom mieszkańców gminy. W odpowiedzi na skargę gmina wskazała, że minimalne częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych zostały poddane szczegółowej analizie przy uwzględnieniu charakteru nieruchomości, bezpieczeństwa sanitarnego oraz wymogów rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. Skarżąca nie wykazała, aby ustalenia organów w tym zakresie były dowolne.

Nietrafne są również zarzuty nałożenie w § 4 ust. 1 i 4 regulaminu na właścicieli nieruchomości, z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, obowiązku oczyszczania odpadów zbieranych selektywnie z zanieczyszczeń resztami żywności, tłuszczów, olejów, wody. Kwestionowany przepis regulaminu nie nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązku oczyszczania odpadów zbieranych selektywnie z zanieczyszczeń resztkami żywności, tłuszczów, olejów, wody. Przepis ten dookreśla wymagania w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z § 4 ust. 1 regulaminu odpady zbierane selektywnie (papier, tworzywa sztuczne, metale, szkło, opakowania wielomateriałowe) należy zbierać w taki sposób, aby nie były one zanieczyszczone resztkami żywności, tłuszczami, olejami, farbami oraz nie zawierały mokrego papieru i mokrej tektury. Stosownie do § 4 ust. 4 regulaminu w przypadku niedotrzymania poziomu czystości asortymentowej dla frakcji odpadów zbieranych selektywnie w pojemniku lub worku, wszystkie zebrane odpady kwalifikuje się jako odpady zmieszane i odbiera się je wraz z innymi odpadami zmieszanymi. Wymagania dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości określone w § 4 regulaminu, w tym wymagania dotyczące zbierania odpadów w sposób nie powodujący zanieczyszczenia frakcji odpadów segregowanych resztkami żywności, tłuszczami, olejami, farbami, wodą wynikają z ogólnie przyjętych zasad poprawnej segregacji surowców wtórnych, które następnie mogą być poddane procesowi odzysku i recyklingu. Zanieczyszczone odpady nie mogą być traktowane jako odpady zbierane selektywnie i zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów klasyfikowane są jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne.

Wprowadzenie w § 10 ust. 1 i 2 regulaminu wymogów dla worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych znajduje swoje upoważnienie w art. 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach. Przez pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości należy rozumieć także worki. Wprowadzenie wymogu wykonania worka z folii polietylowej LDPE lub równoważnego materiału o grubości zapewniającej odporność na rozerwanie, bez dodatku kadmu, ołowiu i innych pierwiastków szkodliwych dla środowiska, a także aby były odporne na działanie promieni UV, niskich temperatur oraz środków chemicznych, przezroczyste lub półprzezroczyste, umożliwiające wizualną kontrolę zawartości nie wykracza poza upoważnienie ustawowe i jest racjonalne. Poza upoważnienie ustawowe wykracza jedynie określenie maksymalnej pojemności tych worków (120 litrów), albowiem ustawa upoważnia jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Poza upoważnienie ustawowe nie wykracza natomiast określenie w § 9 ust. 3 regulaminu rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów poprzez określenie koloru i napisu na pojemniku, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów.

Niewprowadzenie w § 6 regulaminu zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z jezdni na chodniki nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności art. 4 i 5 tej ustawy. Przepisy powołanej ustawy nie nakładają na gminę obowiązku wprowadzenia takiego unormowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Unormowania zawarte w regulaminie, które wykraczały poza delegację ustawową zostały uznane za sprzeczne z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i Sąd stwierdził ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a. Artykuł 147 § 1 P.p.s.a. nie określa rodzaju i kwalifikacji stopnia naruszenia przepisu prawa przez uchwałę, który daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w części na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (300 zł).