Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 565/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28,  art. 156  par. 1  pkt  2 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego

2009 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada

2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. odmawiającej przyznania A. Z. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...],[...] i [...].

Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - [...] łokci kw i nr [...] - [...] łokci kw., znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność A. Z., co potwierdza zaświadczenie nr [...] Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] lipca 1948 r.

Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa.

W dniu 20 kwietnia 1948 r. Z. P., działająca w imieniu dotychczasowego właściciela, złożyła do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w W. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości.

Decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] odmówiono A. Z. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...],[...],[...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Minister Budownictwa przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek A. Z., H. Z., A. Z. i M. Z. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r.

Zawiadomieniem z dnia 17 lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji może być uruchomiona wyłącznie wtedy, gdy istnieje duże prawdopodobieństwo, iż decyzja zawiera wadę wymienioną w dyspozycji art. 156 § 1 kpa z równoczesnym zastrzeżeniem, że zarzut potwierdza przepis materialnego prawa administracyjnego.

Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenia prawa mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie ww. art. mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części.

Organ powołał wyrok z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt lII SA 1425/96, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (niepubl.). Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa.

Dla określenia, czy badana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, istotne znaczenie ma stan prawny i obowiązujący w dniu wydania tejże decyzji.

Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w wyniku postępowania, w którym istnieje strona, tj. podmiot dysponujący interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Jeśli podmiotu tego nie ma (np. nie ma on zdolności prawnej), postępowanie, jak i samą decyzję, należy uznać za nieistniejące. Bez udziału strony postępowanie nie może się toczyć, nie zaistniała bowiem indywidualna sprawa, którą organ administracyjny ma rozstrzygnąć. W dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. A. Z. już nie żył, zatem postępowanie zakończone wskazaną decyzją toczyło się wobec osoby zmarłej.

Skierowanie do osoby zmarłej decyzji administracyjnej zalicza się do rażącego naruszenia prawa, co podkreśla orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "Skierowanie do osoby zmarłej decyzji (...) stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez sąd administracyjny w oparciu o ort. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa." (publik. OSP 1984, z. 5, poz. 108). Nadto, w wyroku z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, Sąd ten wskazał, że "Rozstrzygnięcie sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 kp.a." (publik. OSP 2004, z. 3 poz. 33).

Jak wynika z akt sprawy A. Z. zmarł w dniu [...] sierpnia 1961 r. w K., zaś spadek po nim nabyła żona oraz dzieci - co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 2004 r., sygn. akt [...], zaś decyzja rozstrzygająca o jego prawach wydana została w dniu [...] sierpnia 1979 r.

Kolegium stwierdziło, że wskazana wada postępowania jest istotna - prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa -jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (tak Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83 - opublik. OSPiKA1984 r., z. 5, poz. 108).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - odnosząc się do kwestii oceny nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa - stwierdziło, że w związku z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej należy rozróżnić dwie sytuacje:

1) umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną stanowiącą podstawę ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia cywilnoprawnej umowy;

2) prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz osoby trzeciej powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego.

W pierwszym z ww. przypadków umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi nieruchomości [...] przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu tej nieruchomości.

Natomiast w drugim z ww. przypadków decyzja administracyjna odmawiająca byłemu właścicielowi nieruchomości [...] przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne.

Kolegium stwierdziło, że powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i powołało uchwałę 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (publ. ONSA 1997/2/49). Stwierdzała ona, że "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa."

Kolegium podniosło, że przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste w ten sposób, iż umowa w tym przedmiocie była poprzedzona orzeczeniem Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] zmienionym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] W tej sytuacji nie można było orzec o nieodwracalnych skutkach prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie Architektów [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji:

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - tj. art. 156 § 1 kpa. poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2) w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 § 2 kpa., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło więcej niż 10 lat, a ponadto wywołała ona nieodwracalne skutki prawne

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została ona skierowana do osoby zmarłej – tym samym wypełniona została przesłanka, o której mowa w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Kolegium podniosło, iż decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w wyniku postępowania, w którym istnieje strona. Stroną postępowania administracyjnego jest zaś każdy podmiot wymieniony w art. 28 kpa., o ile jej interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeśli podmiotu tego nie ma postępowanie, jak i samą decyzję, należy uznać za nieistniejące. Nie zaistniałaby bowiem indywidualna sprawa, którą organ administracyjny ma rozstrzygnąć. Nieprawidłowe ustalenie przez organ administracji zdolności prawnej osoby, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i to niezależnie od przyczyny tego ustalenia. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można już wszcząć postępowania ani też wydać decyzji. Gdyby została wydana decyzja w stosunku do osoby zmarłej, to wówczas należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i tym samym nie wywołuje skutków prawnych.

Organ stwierdził, że kwestia nieważności orzeczeń administracyjnych rozstrzygających o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa skierowanie do osoby nieżyjącej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa - powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, (LEX nr 82653).

Kolegium stwierdziło, że w dacie wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] jej adresat już nie żył, zmarł bowiem w dniu [...] sierpnia 1961 r., zaś spadek po nim nabyła żona oraz dzieci. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. udział następców prawnych pominięto, stąd też zapadłe rozstrzygnięcie uznać należało za rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ustosunkowując się do zarzutów Stowarzyszenia Kolegium stwierdziło, że należy odróżnić sytuacje, w których uznaje się błąd w odniesieniu do strony jako przyczynę nieważności określoną w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 kpa., a w których traktuje się taki błąd jako rażące naruszenie prawa. Przy wskazanej przesłance chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których decyzja administracyjna nie mogła wywołać przewidzianych w niej skutków z uwagi na jej skierowanie do niewłaściwej osoby, bo nie dysponującej uprawnieniami strony. Błąd zaś wobec osoby wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa wówczas, gdy nie mogło być wątpliwości, że dana osoba nie może być podmiotem danych praw i obowiązków - z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy. Kryterium to ma bardzo istotne znaczenie, bowiem decyzje skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie zostają konwalidowane po upływie 10 lat oraz gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem, decyzje, które rażąco naruszają prawo nie mogą być konwalidowane ze względu na upływ 10 lat, lecz jedynie z racji zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Sam upływ czasu nie ma w ich przypadku znaczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenia [...] - wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji:

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - tj. art. 156 § 1 kpa. poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr T[...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 § 2 kpa., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło więcej niż 10 lat, a ponadto wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu decyzji skarżący podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku o powtórne rozpatrzenie sprawy z dnia 8 grudnia 2008 r. i stwierdził, że fakt skierowania decyzji do osoby nieżyjącej i konieczność stwierdzenia nieważności decyzji nie był kwestionowany w ramach toczącego się postępowania. Konieczne jest jednak rozróżnienie poszczególnych podstaw nieważności określonych w art. 156 kpa.

Skarżący stwierdził, iż bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące problematyki decyzji kierowanych do osób nieżyjących i potwierdzających pogląd, iż taka sytuacja stanowi co prawda przesłankę stwierdzenia nieważności, jednakże nieważność ta wynika z normy art. 156 § 1 pkt 4 kpa., m.in. wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2003/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 859/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2089/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 643/08. Ponadto przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1662/08, a więc już po wniesieniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w całej rozciągłości potwierdzający pogląd wyrażany przez skarżącego, który stwierdza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi uchybienie wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zatem po upływie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej tą wadą nie stwierdza się jej nieważności, następuje przedawnienie wynikające z § 2 tego artykułu i w myśl art. 158 § 2 kpa stwierdza się, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności - w przypadku skierowania decyzji do osoby nieżyjącej - powinien być art. 156 § 1 pk 4 kpa., a nie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skarżący podniósł, że konsekwencją błędnego określenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podstawy nieważności decyzji - było niezastosowanie normy art. 156 § 2 kpa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wystąpiły obie przesłanki wskazane w ww. przepisie.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. została wydana ponad 29 lat temu oraz wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów przy ul. [...]. Nieruchomości użytkowane przez Stowarzyszenie [...] zostały przekazane mu w użytkowanie wieczyste, a prawo to zostało uwidocznione w księgach wieczystych ww. nieruchomości. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 17 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1976/97).

Dodał, że nieruchomości zostały gruntownie przebudowane i dostosowane do nowych zadań związanych z odmiennym przeznaczeniem nieruchomości na ul. [...]. Wiązało się to z dużymi nakładami finansowymi poniesionymi przez Stowarzyszenie. Tym samym ustanowienie użytkowania wieczystego na jego rzecz stanowiło nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że strona skarżąca powtórzyła w skardze zarzuty zawarte we wniosku o ponowne o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium podtrzymało jednoczenie w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2009 r. uczestnik postępowania A. Z. stwierdził, że argumentacja skarżącego Stowarzyszenia [...] jest nietrafna. Nie uwzględnia ona przeprowadzanego w orzecznictwie sądów administracyjnych rozróżnienia przypadków kierowania decyzji do osoby istniejącej - co uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, od przypadków, gdy decyzja została skierowana do osoby, która nie może być podmiotem żadnych praw i obowiązków - a zatem do osoby zmarłej, w ogóle nie będącej "osobą" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa - ponieważ przestała nią być w dacie zgonu. Dodał, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. i z dnia [...] lutego 2009 r. są prawidłowe i odpowiadają prawu

Równocześnie zakwestionował stanowisko Stowarzyszenia dotyczące przeznaczenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w planie zagospodarowania przestrzennego na inwestycje publiczne - w kontekście orzeczenia Wiceprezydenta m. W. z dnia [...] września 1949 r. Orzeczenie to nie było poddawane ocenie w przedmiotowym postępowaniu.

Odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych uczestnik postępowania stwierdził, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego nastąpiło nie na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r., lecz decyzji z dnia [...] września 1979 r. i z dnia [...] grudnia 1979 r. Dwie ostatnio wymienione decyzje nie stanowiły przedmiotu oceny w prowadzonym postępowaniu. Dodał także, że zagadnienie - co do ewentualnych nakładów skarżącego na nieruchomość - nie jest sprawą administracyjną i podlega rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. odmawiającej przyznania A. Z. prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul[...] ozn. nr hip. [...],[...] i [...].

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pominięcie przez organ administracji faktu, iż strona tego postępowania zmarła i skierowanie do niej decyzji, stanowi naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa czy też art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Zgodnie z pierwszym z wyżej wymienionych przepisów organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast drugi przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Sądowi znane są spory panujące w doktrynie i orzecznictwie dotyczące tej kwestii, jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że zgodnie z przeważającym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanie do osoby nieżyjącej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.

Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 2642/99 (LEX nr 82653), w którym stwierdził: "Wskazana wada postępowania jest istotna, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, jest to bowiem uchybienie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa ze śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zobacz Małgorzata Stahl – glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 –OSPIKA 1984, z. 5,poz. 108). Z powyższego względu należało uznać, że decyzje organów orzekających w sprawie naruszyły przepis postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Osoba fizyczna z chwilą narodzin uzyskuje zdolność prawną na zasadzie art. 8 § 1 kc. W tym momencie posiada potencjalną możliwość występowania jako strona postępowania administracyjnego na mocy art. 28 kpa. Osobowość tą traci jednak z chwilą swojej śmierci.

Zatem rację ma organ administracji przywołując orzecznictwo wskazujące na to, że skierowanie decyzji do osoby, która na skutek śmierci utraciła swoją zdolność prawną, stanowi takie naruszenie prawa, które zawiera się w hipotezie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast przepis pkt 4 wskazanego art. 156 § 1 kpa nie mógł być zastosowany właśnie z tej przyczyny - gdyż dotyczy on sytuacji, kiedy osoba, do której skierowane jest orzeczenie żyje i ma zdolność prawną. Tylko osoba która żyje ma uprawnienie do bycia stroną w sprawie i wyłącznie w stosunku do takiej osoby może zostać skierowana decyzja administracyjna. Osoba zmarła nie posiada zdolności prawnej, nie można zatem błędnie skierować do niej decyzji.

Takie stanowisko przyjął także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2272/97, w którym stwierdzono, że: "Art. 156 § 1 pkt 4 kpa przewiduje taką sytuację, że osoba, do której skierowana została decyzja istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa". (LEX nr 45697).

Kolegium prawidłowo też uznało, że w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (publ. ONSA 1997/2/49) – z której wynika, że "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa."

Podsumowując należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniło przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.