Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 708/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 140, art. 138 par. 1 pkt 1 i par. 2, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 20, art. 35 ust, 1 pkt 1, art. 5 ust.1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Al. C. i Z. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 grudnia 2009 r. Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" Sp. z o.o. w W. pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (wieża komunikacyjna H=40, urządzenia techniczne, anteny systemowe i radioliniowe, przyłącze energetyczne, wygrodzenie oraz utwardzenie tereny) z lokalizacją w miejscowości G., ul. W. [...], działka nr [...], ark. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wyżej opisanej stacji bazowej inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany uzgodniony ze specjalistą od spraw BHP i P.POŻ. Ponadto do wniosku załączono decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 20 października 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Dalej organ wyjaśnił, iż projekt budowlany planowanej inwestycji został także uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków w G. – postanowienie uzgadniające z dnia [...] 2009 r. - a zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "C." w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia 18 czerwca 2008 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i Z. C. zarzucając, iż decyzja została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 20 października 2009 r., która nie jest prawomocna – wniesiono od niej odwołanie, które na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji nie zostało rozpatrzone. Również postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] 2009 r. zostało zaskarżone przez A. i Z. C. do Ministra Kultury.

W ocenie wnoszących odwołanie planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "C." w G., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 18 czerwca 2008 r. Inwestycja nie będzie harmonizowała z zabytkowym otoczeniem i będzie przekraczać ustaloną w planie miejscowym maksymalną wysokość. Odwołujący podnieśli także, iż plan miejscowy zakazuje lokalizacji na tym terenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a z dokonanej analizy środowiskowej dla stacji bazowej telefonii komórkowej nie wynika czy planowana inwestycja nie będzie miała takiego charakteru.

W piśmie z dnia 25 września 2010 r., uzupełniającym odwołanie A. i Z. C. zarzucili naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Organ I instancji nie sprawdził bowiem godności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Nadto uzasadnienie decyzji jest zbyt lakoniczne.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] 2009 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z powziętą informacją, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. toczy się postępowanie w sprawie odwołania A. C. od decyzji Prezydenta Miasta G. z 20 października 2009 r. dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, postanowieniem z [...] 2010 r. Wojewoda Wielkopolski zawiesił przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 10 września 2010 r. po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 26 sierpnia 2010 r. (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] 2009 r.

Dalej organ stwierdził, że teren, na którym inwestor zamierza wybudować stację bazową (działka [...] ark. [...] w G.) objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "C." zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z 18 czerwca 2008 r. ([...]). Przedmiotowa działka oznaczona jest na rysunku wyżej wskazanego planu symbolem P/U 14. Natomiast § 23 ust. 1 planu ustala jako przeznaczenie podstawowe tego terenu między innymi transport. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 17 planu przez tą kategorię przeznaczenia terenu należy rozumieć między innymi działalność firm pocztowych i telekomunikacyjnych. W ocenie organu odwoławczego takie przeznaczenie terenu dopuszcza budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...].

Odnosząc się zarzutu przekroczenia maksymalnej dopuszczalnej ww. planie miejscowym wysokości zabudowy, organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 3 planu maksymalna wysokość dla elementów związanych z technologią budowlaną takich jak na przykład maszty wynosi 50 metrów. Z zatwierdzanego projektu budowlanego wynika, iż całkowita wysokość wieży wraz z iglicą odgromową ma wynosić 45,9 metrów, zatem ustalenia planu nie zostały naruszone.

Następnie organ wskazał, że w § 5 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "C." ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które obligatoryjnie wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz takich jak: zakłady odzysku, unieszkodliwiania odpadów i instalacji do produkcji betonu. W ocenie Wojewody z akt sprawy wynika, iż planowana stacja bazowa nie kwalifikuje się do powyższej grupy. Świadczy o tym wykonana analiza środowiskowa jak i decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięci oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2010 r.

Zdaniem Wojewody przedmiotowa inwestycja nie narusza również ustaleń § 6 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "C.", który dla wszelkich prac planowanych między innymi na terenie działki nr [...], ark. [...] w G. wprowadził obowiązek uzgodnienia z właściwym miejscowo Konserwatorem Zabytków. Inwestycja nie narusza także § 6 ust. 1 planu miejscowego, który wprowadza na całym obszarze objętym planem, strefę ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych. Inwestor przedłożył bowiem ostateczne pozwolenie z 23 listopada 2009 r. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na przeprowadzenie przez inwestora badań archeologicznych w związku z budową stacji bazowej [...] w G. przy ul. W. [...].

Organ odwoławczy stwierdził, także, że inwestor nie jest zobligowany do posiadania uprawnień do dysponowania wszystkimi nieruchomościami w obszarze oddziaływania obiektu, a jedynie ma obowiązek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością, na której planowany obiekt ma zostać zrealizowany. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], ark. [...] w G. Organ wyjaśnił także, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że działka na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja (nr [...]) posiada dostęp do drogi publicznej, a obsługa komunikacyjna odbywa się istniejącym zjazdem.

Wojewoda zaznaczył również, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno - budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę nie mają możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projekt budowlanego (projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy Prawo budowlane) uprawnienia budowlane, a także sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane). W ocenie organu drugiej instancji przedmiotowy projekt budowlany spełnia wyżej wskazane warunki. Został on pozytywnie zaopiniowany pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, a także pod względem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się dotyczących wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, a podnoszonych w pismach z dnia 16 marca 2010 r., 22 marca 2010 r. i 25 września 2010 r. organ II instancji wyjaśnił, że do kompetencji Wojewody jako organu administracji architektoniczno-budowlanej nie należy badanie decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższa decyzja Wojewody Wielkopolskiego stała się przedmiotem skargi A. C. i Z. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów k.p.a., w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie określenie całego przedmiotu sporu, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do pisma skarżących z dnia 25 września 2010 r. Zarzuty te nie zostały przez skarżących w żaden sposób uargumentowane w uzasadnieniu skargi.

Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej i zastosowanie przepisów, których nie można stosować w ich brzmieniu. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący podnieśli, że w osnowie zaskarżonej decyzji powołano jedynie i wyłącznie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co wyklucza możliwości weryfikacji prawidłowości podstawy prawnej takiej decyzji.

Nadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji "nie stosuje się" przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane albowiem nie ma żadnego odniesienia do przepisów ustawy z dnia 23 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceanach oddziaływania na środowisko a także rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skarżący wskazali, iż organ powołuje jedynie § 2 i § 3 wyżej wskazanego rozporządzenia, podczas gdy paragrafy te posiadają jeszcze ustępy i punkty. W ocenie skarżących stanowi to naruszenia art. 107 § 1 oraz 6 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w decyzji nie wymieniono typów anten, mocy i azymutów, co uniemożliwia odniesieni się do przedmiotu sporu w niniejszej sprawie.

Skarżący podnieśli wreszcie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) w zw. z art. 21 Konstytucji RP i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., poprzez nie ustalenie czy planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia wysokościowe poza terenem do którego inwestor posiada tytuł prawny. Zarzut ten nie został przez skarżących uzasadniony.

Zdaniem skarżących stwierdzone uchybienia uniemożliwiając sądowi administracyjnemu dokonanie oceny stanowiska organu pod kątem stosowania wykładni przepisów prawa materialnego i uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. przedstawiciel Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] – Z. G. wniósł o uwzględnienie skargi, dodatkowo wskazując naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie przez organ II instancji zagadnienia dotyczącego zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, które to zagadnienia nie były w ogóle przedmiotem badania ze strony organu I instancji. Tym samym Wojewoda nie mógł zastąpić organu I instancji, lecz powinien uchylić decyzję i skierować do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 k.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej obowiązuje przy tym zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji.

W niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski wymaganiom tym nie sprostał.

Podstawę decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustawa ta w art. 28 ust. 1 stanowi, iż roboty budowlane (z zastrzeżeniem art. 29-31) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś ust. 2 tegoż przepisu stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Definicję ustawową pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., należą nie tylko rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Przy czym za sąsiednie działki można uznać także nieruchomości niegraniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym.

Tak określona przez ustawodawcę definicja obszaru oddziaływania obiektu budowlanego pozwala zatem z jednej strony na przyjęcie, iż nawet właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem może zdarzyć się, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki którą dysponuje wyłącznie inwestor, a z drugiej nie pozwalają apriorycznie, bez analizy przepisów szczególnych wyłączyć z kręgu stron postępowania właścicieli (użytkowników wieczystych lub zarządców) nieruchomości położonych nawet w pewnym oddaleniu od projektowanego obiektu budowlanego i nie graniczących bezpośrednio z nieruchomością, na której obiekt ten ma być zrealizowany.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej jako obszar oddziaływania obiektu przyjęły teren w promieniu 150 metrów od projektowanego masztu, jednakże zarówno w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego brak nawet szczątkowej próby wyjaśnienia w oparciu o jakie kryteria obszar ten został ustalony. W aktach sprawy brak również jakiegokolwiek dokumentu urzędowego, z którego wynikałby tak ustalony przez organ I instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy obszar oddziaływania obiektu.

Wyjaśnienia powyższej istotnej dla sprawy okoliczności nie dostarcza również dokumentacja przedłożona wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przez inwestora, w tym w szczególności dołączona do projektu budowlanego analiza środowiskowa, w której wielkość ta (cyt. "150 metrów od wieży") pojawia się jedynie dla określenia bezpośredniego otoczenia miejsca inwestycji, lecz z której to analizy nie wynika dlaczego przyjęta została akurat w takim wymiarze. W ocenie Sądu sposób sporządzenia tejże analizy środowiskowej, nie pozwala na wyciągnięcie z niej jakichkolwiek wniosków przez osoby nie posiadające wiedzy fachowej z dziedziny promieniowania elektromagnetycznego, co dodatkowo uniemożliwiło Sądowi dokonanie samodzielnej weryfikacji przyjętego przez organy administracji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.

O tym, iż organy administracji zagadnienia tego, to jest prawidłowego określenia kręgu stron postępowania w ogóle samodzielnie nie rozważały świadczy także okoliczność, iż w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jakiegokolwiek odniesienia się do kluczowego w realiach niniejszej sprawy aktu prawa materialnego określającego obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, to jest rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 z 2003 r.).

Oczywistym bowiem jawi się, że niezależnie od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów okres z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, obszar oddziaływania planowanej inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (wieża komunikacyjna, urządzenia techniczne, anteny systemowe i radioliniowe) niewątpliwie obejmował będzie obszar w jakim poziom pól elektromagnetycznych na dowolnej wysokości przekraczał będzie dopuszczalny poziom określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych ma bowiem niewątpliwy wpływ na dopuszczalny prawnie sposób zagospodarowania nieruchomości, nad powierzchnią których dojdzie do takowego przekroczenia. Dla oceny czy dana nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej bez znaczenia pozostaje przy tym na jakiej wysokości dopuszczalne prawem poziomy pól elektromagnetycznych zostaną przekroczone, albowiem każde przekroczenie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, chociażby dotyczące wysokości potencjalnie możliwej do realizacji zabudowy.

Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu jest zaś kluczowe dla zapewnienia zgodnego z prawem postępowania w sprawie. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest zatem niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Poczynienie odpowiednich ustaleń jest możliwe wyłącznie na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie.

W niniejszej sprawie organ administracji publicznej pominął zaś kwestie oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właścicieli (użytkowników wieczystych, zarządców) działek sąsiednich.

We wskazanym wyżej zakresie zaskarżona decyzja zapadła zatem z obrazą art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wyrażającą się w niepoczynieniu przez organ jakichkolwiek ustaleń dotyczących istotnej okoliczności jaką jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i braku w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia wydanej decyzji, co skutkowało brakiem możliwości zweryfikowania prawidłowości określenia kręgu stron postępowania.

Już wyłącznie powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż kolejnym istotnym brakiem zaskarżonej decyzji jest brak w niej, jak i w utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do problematyki związanej z oceną zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej jest wprawdzie odnośnie wymagań ochrony środowiska związany treścią ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o ile została ona wydana, to jednak winien nadto, w szczególności gdy decyzji takowej brak, albowiem nie jest ona wymagana przez prawo, dokonać samodzielnej oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Za przyjęciem powyższej wykładni analizowanego przepisu przemawia zarówno jego wykładnia językowa, jak i celowościowa. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania, iż organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż obowiązek weryfikacji zgodności projektu z wymogami ochrony środowiska ciąży w pierwszym rzędzie na organie administracji architektoniczno-budowlanej, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest jedynym wzorcem tej kontroli. Również wykładnia celowościowa analizowanego przepisu prowadzi do analogicznych wniosków, albowiem w przypadku przyjęcia, że aktywność organu administracji architektoniczno-budowlanej ma się ograniczać jedynie do sprawdzenia czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., cały szereg inwestycji, nie mieszczących się w zamkniętym katalogu określonym aktualnie w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, (a uprzednio w poprzedzającym je rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko) pozostawałby bez jakiejkolwiek kontroli pod względem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska.

W realiach niniejszej sprawy od organu administracji architektoniczno –budowlanej oczekiwać należało co najmniej dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami przywoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

W tym też zakresie zaskarżoną decyzję uznać należy za zapadłą z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie zawiera ona nie tylko wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, lecz wręcz pozbawiona jest jakichkolwiek ustaleń w istotnym i wymaganym przez prawo zakresie.

Uchybienie to jest przy tym o tyle rażące, że skarżący już w piśmie z dnia 25 września 2010 r., kierowanym wprost do organu II instancji wskazywali na, wynikającą z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, konieczność badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami ochrony środowiska, do których to argumentów Wojewoda w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w ogóle się nie odniósł, ograniczając się do generalnie trafnego, aczkolwiek nie związanego w ogóle z treścią podnoszonych zarzutów stwierdzenia, że do kompetencji Wojewody jako organu administracji architektoniczno-budowlanej nie należy badanie decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnosząc się do pozostałych podnoszonych w skardze zarzutów zauważyć natomiast należy, iż zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 k.c. w zw. z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. jest na obecnym etapie postępowania przedwczesny. Dopiero bowiem poczynienie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaleń co do obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego oraz wielkości poziomów pól elektromagnetycznych w tym obszarze na poszczególnych wysokościach pozwoli na ocenę czy planowana inwestycja zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Podkreślić jednakże w tym miejscu należy, iż poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie oznacza, jak zdają się sugerować skarżący, zapewnienia właścicielom działek leżących w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego niczym nieograniczonej możliwości zabudowy i zagospodarowania ich działek, lecz jedynie ochronę przed pozbawieniem właściciela działki sąsiedniej możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem wyznaczonym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego, a wyważenie interesów prawnych inwestora i właścicieli działek sąsiednich oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż naruszenie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich niewątpliwie nie nastąpi w stosunku do właścicieli tych działek nad którymi ewentualne przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych zachodzić będzie ponad aktualnie istniejącą zabudową i na wysokości przekraczającej maksymalną wysokość zabudowy dopuszczalną dla danych obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej i zastosowanie przepisów, których nie można stosować w ich brzmieniu zauważyć należy, iż niezrozumiały sposób sformułowania tegoż zarzutu utrudnia jego weryfikację. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się przy tym w niniejszej sprawie podstaw dla przyjęcia, iż Wojewoda Wielkopolski naruszył powyższe przepisy. Podkreślić przy tym należy, iż w momencie wydawania przez Wojewodę Wielkopolskiego zaskarżonej decyzji z dnia 6 października 2010 r., w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, ze względu na okoliczność, iż w ocenie właściwych organów wydanie jej nie było wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu uznać zaś należy, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę jest związany nie tylko wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wprost wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, lecz także stanowiskiem właściwych organów w przedmiocie dopuszczalności wydania takowej decyzji, o ile stanowisko to przybrało formę decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia racjonalności prawodawcy, a sprowadzających się do sytuacji, w której to samo zagadnienie prawne wyrażające się ocenie czy w stosunku do danej, konkretnie określonej inwestycji wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mogłoby być rozstrzygane równolegle w odrębnych, niezależnych postępowaniach i przez różne organy administracji, co mogłoby, w przypadku rozbieżności ocen wyrażonych prze te organy doprowadzić do równoczesnego funkcjonowania w obrocie prawnym, sprzecznych ze sobą ostatecznych orzeczeń dotyczących tego samego zagadnienia.

Z tych samych przyczyn za nietrafny w ocenie Sądu uznać należy podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji "nie stosuje się" przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane albowiem nie ma żadnego odniesienia do przepisów ustawy z dnia 23 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Podkreślić przy tym ponownie należy, iż związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznym stanowiskiem organu właściwego w sprawach uregulowanych w ustawie z dnia 23 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczy wyłącznie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zgodności projektu z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy i w żadnym razie nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej od konieczności samodzielnej oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Odnosząc się do stanowiska zajętego przez przedstawiciela Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...], który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie przez organ II instancji zagadnienia dotyczącego zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, które to zagadnienia nie były w ogóle przedmiotem badania ze strony organu I instancji wskazać należy, iż zarzut ten jest nietrafny.

W myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia całości sprawy, a nie tylko tych zagadnień, które zostały wskazane w środku odwoławczym.

Organ odwoławczy winien zatem co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy gdyby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna wydawana jest zatem wtedy, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego.

Przyjęty w k.p.a. model administracyjnego postępowania odwoławczego przesądza o tym, iż organ odwoławczy, powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a.

Nadto organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

W świetle powyższych rozważań oczywistym jawi się, iż Wojewoda Wielkopolski był nie tylko uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności pominiętych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zadaniu temu organ II instancji sprostał jedynie w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonując jednakże sprawdzenia tegoż projektu z wymaganiami ochrony środowiska.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, iż zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględnienie skargi. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżących Wojewoda Wielkopolski powinien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w sposób wyczerpujący, uwzględniający wymogi określone w k.p.a., uzasadnić podjętą decyzję.

Podkreślić należy, iż wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego brak było możliwości poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych przez Sąd, albowiem na obecnym etapie sprawy byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zabranie przez organ administracji kompletnego materiału dowodowego oraz prawidłowe i kompletne uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu, którym to wymogom nie sprostało uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącym zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi o wynoszący 500 zł.