Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 32/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1, 1a i 2, art. 151, art. 154 § 6, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 - 3, 5 , art. 36 § 1, art. 37, art. 37 § 1 pkt 1, art. 64 § 2 i art. 261 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 109
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku Z. O. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Profesjonalny pełnomocnik skarżącego – Z. O. - złożył w dniu 30 września 2021 r. (za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 5 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił braki formalne wskazanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w dniu tym wpłynął do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami (nadany za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 1 października 2021 r.).

W dniu 25 listopada 2021 r. (data wpływu do organu) pełnomocnik strony wniósł – na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 kpa ponaglenie w związku z bezczynnością oraz niezałatwieniem sprawy przez Wojewodę [...] w terminie określonym w art. 35 kpa. Żądając: wyznaczenia organowi dodatkowego 20-dniowego terminu na załatwienie niniejszej sprawy; stwierdzenia, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się niezałatwienia jej w terminie i bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości i bezczynności; a także podjęcia kroków zapobiegających przewlekłości lub bezczynności w przyszłości. W uzasadnieniu ponaglenia przywołano art. 35 kpa oraz podkreślono, że datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia żądania organowi. Zaznaczając, iż w przypadku gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Wskazano, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki podkreślając, iż w rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Zaznaczono też, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 kpa i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, ponieważ organ wprawdzie - w prawnie ustalonym terminie - podjął czynności w sprawie ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem pełnomocnika strony wystąpiła także przewlekłość postępowania, ponieważ podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Wskazano przy tym, iż biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony oraz uwzględniając uchybienia organu, zdaniem pełnomocnika należy uznać, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wraz z pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. Wojewoda [...] przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia [...]. Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców, po rozpoznaniu wskazanego powyżej ponaglenia, postanowił uznać je za nieuzasadnione, wskazując iż w chwili złożenia ponaglenia wniosek o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne, a to z kolei spowodowało, iż nie rozpoczął się jeszcze wtedy bieg terminu do rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. A w takiej sytuacji zarzucana Wojewodzie [...] bezczynność – związana z brakiem wydania decyzji w ustawowym terminie – jest nieuzasadniona.

Z akt sprawy wynika, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy był dwukrotnie uzupełniany przez pełnomocnika wnioskodawcy: w dniu 1 grudnia 2021 r. wpłynęło do Wojewody [...] zaświadczenie o ukończeniu studiów wyższych z dnia 22 listopada 2021 r. oraz w dniu 10 stycznia 2022 r. wpłynął do tegoż organu dyplom ukończenia studiów wraz z suplementem do tegoż dyplomu.

Nadto, pismem z dnia 10 lutego 2022 r. Wojewoda [...]: wezwał pełnomocnika strony do dostarczenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji (wskazując jej wysokość i sposób uiszczenia); zobligował stronę do stawienia się – we wskazanym w wezwaniu terminie celem złożenia odcisków linii papilarnych; złożenia 4 aktualnych fotografii (zgodnych z wymogami wynikającymi z przepisów prawa), złożenia załącznika nr 1 do wniosku podpisanego przez pracodawcę na stronie 6 (czytelnie pełnym imieniem i nazwiskiem); uzupełnienia i korekty wniosku w częściach: A, B, C, D oraz złożenia podpisu na stronie 8 (czytelnie imię i nazwisko); zobligował też stronę do okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenia kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy.

W dniu 24 stycznia 2022 r. pełnomocnik strony wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Podnosząc zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ppsa - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 3) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący złożył w dniu 29 września 2021 r. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie, w dniu 18 listopada 2021 r. wniósł ponaglenie za pośrednictwem Wojewody [...] do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pomimo upływu ustawowego terminu od dnia złożenia wniosku organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku. Zwrócono przy tym uwagę, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Nadto zaznaczono, iż stosownie do treści art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu spraw z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Wskazano też na pojęcia bezczynność organu administracji publicznej oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, którymi posłużył się ustawodawca w art. 149 ppsa zauważając, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 kpa – nie zawiadomił bowiem strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Biorąc natomiast pod uwagę okoliczności, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając uchybienia organu, należy przyjąć - zdaniem pełnomocnika skarżącego - że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano przy tym, iż zarówno stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów przez organ, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiając za uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Podnoszone przez organ trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 kpa, są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego. W tej części uzasadnienia skargi, która dotyczy wniosku o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik zaznaczył, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Za poglądami prezentowanym w doktrynie wskazano, iż przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaznaczając, iż podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności. Odwołano się również do konstytucyjnej zasady proporcjonalności wskazując, iż działania władzy publicznej z uwzględnieniem okoliczności, na które powołuje się od kilku lat organ w różnych sprawach dotyczących wydania zezwoleń na pracę, podnosząc trudności kadrowe w codziennym funkcjonowaniu i dużą ilość spraw do rozpatrzenia - zdaniem pełnomocnika strony skarżącej - wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ ten wskazał, że w dniu 30 września 2021 r. strona złożyła – za pośrednictwem platformy ePUAP - wniosek, natomiast w dniu 5 października 2021 r. ów wniosek wpłynął drogą pocztową. W dniu 25 listopada 2021 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie. Wobec tego faktu wojewoda w odpowiedzi na ponaglenie przedstawił, z zachowaniem przewidzianego w ustawie terminu, swoje stanowisko w sprawie i przekazał ją do rozpatrzenia organowi II instancji. W dniu 18 stycznia 2021 r. pełnomocnik strony wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zaznaczono też, że w kolejnym etapie postępowania, stwierdzono braki formalne wniosku w postaci: braku załącznika nr 1 do wniosku, brak fotografii zgodnych z wymogami z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 779), brak podpisu pod wnioskiem, braku wzoru podpisu cudzoziemca oraz braku opłaty za złożony wniosek w wysokości 440 zł. Z uwagi na powyższe w dniu 10 lutego 2022 r. Wojewoda wezwał do uzupełnienia wskazanych braków formalnych wniosku wyznaczając stronie termin na ich uzupełnienie na dzień 6 kwietnia 2022 r. Organ podkreślił też, iż w chwili złożenia przez cudzoziemca przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy procedował on już ponad 23234 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę (ww. dane ustalono na podstawie danych zawartych na stronie i internetowej prowadzonej pod domeną ahd.obcy.gov.pl), co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu. Zwrócono również uwagę na to, że sprawa procedowana jest w okresie trwania wprowadzonego na terytorium RP stanu epidemii. Organ w związku z powyższym zobowiązany jest do pracy w warunkach sanitarnych, a co za tym idzie do ograniczenia kontaktu z klientami i procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością ich wpływu. Odnosząc do zarzutu działania przez Wojewodę z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, przywołując poglądy wyrażane w judykaturze, że w jego ocenie nie ma podstaw do uznania, że działał on w toku prowadzonych czynności z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Wojewody ocena "szybkości postępowania" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również okres czasu konieczny na ich usunięcie. Celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie kompletnego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie wystąpiły zależne od strony okoliczności, mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności, tj. strona nie dołączyła do akt sprawy wymaganej prawem opłaty skarbowej, nie przedłożyła wymaganych fotografii wizerunku twarzy i złożyła niewypełniony w pełni formularz wniosku, w tym brak było złożenia czytelnego podpisu pod wnioskiem oraz załącznika nr 1 do wniosku. W kontekście wyliczonych wyżej zależnych od cudzoziemca braków formalnych wniosku organ przywołał treść art. 35 § 5 kpa. Zaznaczając, iż w jego ocenie koniecznym jest również wskazanie, że w dniu 10 lutego 2022 r. wyznaczył stronie termin do uzupełnienia wskazanych braków formalnych wniosku. Z uwagi na powyższe – zdaniem organu - zarzuty naruszenia art. 12 art. 35 oraz art. 36 kpa należy uznać za bezzasadne. Odnosząc się do przedstawionych przez stronę roszczeń pieniężnych Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie są one niezasadne. Organ podkreślił, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją. Przy czym pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że strona poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Zaznaczono przy tym, że organ w toku postępowania zrealizował wszystkie niezbędne czynności, których celem było danie stronie możliwości uzupełnienia wszystkich braków formalnych, stanowiących istotną przeszkodę w dalszym procedowaniu sprawy, w szczególności których uzupełnienie zależne jest wyłącznie od strony, dbając przy tym o zachowanie ekonomii postępowania oraz uwzględniając konieczny czas jaki jest potrzebny stronie na uzupełnienie dokumentacji wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona ocena legalności wykazała, że skarga jest zasadna co do zarzutu bezczynności organu.

Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 tego przepisu, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. W myśl art. 53 § 2b ppsa skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Stosownie do art. 37 § 1 kpa na: niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość art. 53 § 2b ppsa tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu (w aktach sprawy ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które w dniu 25 listopada 2021 r. wpłynęło do wojewody [...]).

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 ppsa). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje być w bezczynności.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego w dniu 30 września 2021 r. Dokonując kontroli zarzucanej przez stronę skarżącą bezczynności w oparciu o wyżej wskazane kryterium sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 kpa), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1 art. 12 kpa). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 kpa). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 kpa); "niezwłocznie" (art. 35 § 2 kpa) - gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ; "w ciągu miesiąca" - gdy załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 zdanie pierwsze kpa); "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" - gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana (art. 35 § 3 zdanie drugie kpa). Należy przy tym pamiętać, że do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa).

W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 kpa).

Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 kpa, o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. To z kolei pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (tj. wynikającym z art. 35 kpa lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (tj. zgodnie z art. 36 § 1 kpa). Bieg któregokolwiek ze wskazanych terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu.

Należy jeszcze odnotować, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. np. wyrok NSA z dania 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy stan ten był zawiniony przez organ, czy też nie.

W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, Wojewoda [...] nie załatwił sprawy z wniosku strony skarżącej w wymaganym terminie, dopuszczając się w tym zakresie bezczynności. Stan ten trwał do dnia wydania wyroku.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że strona skarżąca w dniu 30 września 2021 r. złożyła do Wojewody, przy użyciu platformy ePUAP, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie wniosek ten nie został rozpoznany a więc przez sześć miesięcy organ administracji nie rozpatrzył wniosku skarżącego. Jedyną czynnością jaką podjął organ w tym okresie to wezwanie pełnomocnika strony (w aktach sprawy znajduje się wezwanie z dnia 10 lutego 2022 r.) do uzupełnienia braków formalnych (brak zdjęcia, nie w pełni wypełniony formularz) i fiskalnych (brak opłaty skarbowej) wniosku. Należy zaznaczyć, że w sytuacji gdy wniosek strony zawiera braki formalne i fiskalne to organ administracji powinien niezwłocznie wezwać stronę do ich usunięcia (art. 64 § 2 i art. 261 § 1 kpa). W niniejszej sprawie organ uczynił to dopiero po upływie ponad 4 miesięcy od dnia złożenia wniosku już po wniesieniu skargi. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 kpa.

Należy zaznaczyć, że sprawa o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, mających na celu stwierdzenie spełnienia licznych warunków, aby uzyskać powyższe zezwolenie. W postępowaniu tym weryfikowane jest między innymi, czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co związane jest z koniecznością uzyskania informacji od komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa ABW (art. 109 ustawy o cudzoziemcach), na co organy te mają termin 30-dniowy, w którym powinny udzielić odpowiedzi, z możliwością jego przedłużenia do 60 dni. Powoduje to, iż niewątpliwie załatwienie sprawy o zezwolenie na pobyt cudzoziemca nie jest możliwe niezwłocznie, czy też w terminie jednego miesiąca. Podkreślić należy, że zakwalifikowanie sprawy jako wymagającej dłuższego postępowania wyjaśniającego należy uznać za dyskrecjonalne uprawnienie organu, a ponadto nie jest wymagane dokonanie jakiejkolwiek czynności formalnej związanej z przedłużeniem podstawowego miesięcznego terminu. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku niespełniającego wszystkich wymogów formalnych, konieczność wystąpienia z zapytaniem – zgodnie z art. 109 ustawy o cudzoziemcach – do odpowiednich organów i czas oczekiwania na ich odpowiedź, załatwienie sprawy nie powinno nastąpić później niż w terminie 2 miesięcy (art. 35 § 3 kpa). Należy bowiem pamiętać, że wniosek skarżącego dotknięty był brakami formalnymi (brak zdjęcia, nie w pełni wypełniony formularz), a także nie została uiszczona opłata skarbowa. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy postępowanie trwało ponad 2 miesiące, a zatem bezspornie doszło do przekroczenia terminu, o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 kpa. Równocześnie należy podkreślić, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie wydając decyzji w sprawie nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie wskazuje na przewidywany, nowym termin wydania decyzji. Takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony. Sąd nie znalazł bowiem żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opisane wyżej nieprawidłowości w działaniu organu. Trzeba także wskazać, że sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z bardzo dużą ilością wpływających do niego spraw i trudnościami kadrowymi. W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że bez znaczenia dla uznania, że organ był w bezczynności są jego ewentualne kłopoty kadrowe, choć oczywiście znaczący wzrost ilości wpływających wniosków przy zbyt małej obsadzie urzędników może powodować opóźnienia w ich rozpoznaniu i rejestrowaniu wydanych decyzji. Obowiązkiem organu jest jednak takie zorganizowanie pracy w podległym urzędzie, aby wiążące organ terminy z kpa były dotrzymywane (np. wyrok z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SAB/Po 22/18, Lex nr 2617144). Jak stwierdził chociażby WSA we Wrocławiu (sygn. akt III SAB/Wr 90/2018, Lex nr 2579192) właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od kilku już lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki, które są niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie okoliczność ta nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również stan epidemii wywołany wirusem COVID-19 (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 215/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje zatem to, że wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został przez organ rozpoznany do dnia wydania wyroku, czego organ sam nie kwestionował. Tym samym przekroczony został termin przewidziany dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, wynoszący dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa).

W związku z powyższym, na podstawie art.149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa, sąd zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 29 września 2021 r. (który w dniu 30 września 2021 r. wpłynął do organu) w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w załatwieniu wymienionego wniosku (pkt 2 wyroku). Równocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku).

Wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. np. wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; oraz z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. W ocenie sądu w niniejszej sprawie stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem trwał stosunkowo krótko. Co więcej działanie organu nie było zamierzone. Po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku, nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku ani jego zła wola w rozpoznaniu wniosku. Nierozpoznanie wniosku strony wynikało z bardzo dużej ilości wpływających spraw (w dacie złożenia wniosku przez skarżącego w organie toczyło się 23234 postępowań administracyjnych w sprawach z wniosku cudzoziemców) i trudności kadrowych - i choć okoliczności te nie mają wpływu dla oceny przekroczenia terminów określonych w kpa i nie stanowią okoliczności wyłączających stwierdzenie bezczynności, czy przewlekłości w załatwieniu sprawy, to dla oceny, czy stan bezczynności miał charakter rażącego naruszenia prawa nie pozostają bez znaczenia. Zdaniem sądu brak podjęcia działania w zakresie wniosku strony nie świadczy ani o złej woli organu, ani poważnym zaniedbaniu, nie przesądza też o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązków. Z tych też względów uznać należało, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej to stwierdzić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie. Wskazać należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. W ocenie sądu, skarżący nie uzasadnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej, jak zaznaczono wyżej, obok funkcji prewencyjnej pełni funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez stronę skarżącą w treści wnoszonej skargi (por. np. wyroki NSA z dnia: 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17; 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 3094/19): "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją". Skarżący nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania. Zdaniem sądu, żądaniu sumy pieniężnej, powinno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania podanej w skardze sumy pieniężnej. W niniejszej sprawie takie uzasadnienie żądania skarżącego nie zostało przedstawione. Wobec tego, że strona skarżąca nie wykazała, aby wskutek bezczynności organu poniosła jakiś uszczerbek, stratę lub krzywdę sąd oddalił jego żądanie o przyznanie sumy pieniężnej (pkt 4 wyroku).

Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny wwysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. W judykaturze podkreśla się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ppsa, ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto bowiem sformułowania: "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej - nie jest obligatoryjne (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r., III SAB/Gd 58/19; wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 października 2019 r., II SAB/Bk 75/19, a także z dnia 11 października 2018 r., II SAB/Bk 97/18). Również zdaniem NSA, uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., I OSK 153/19). W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy sąd uznał, że nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu i stosowania środków represyjnych w postaci grzywny.

W świetle powyższego sąd uznał, że brak jest podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny organowi i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa (pkt 4 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 5 wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł – wynagrodzenie radcy prawnego oraz 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Sąd zwraca uwagę, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ppsa, w myśl, którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Co więcej jej charakter nie wymagał od pełnomocnika strony skarżącej zwiększonego nakładu pracy.

a.l.