Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 549/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 29 w zw. z art. 30 par. 1 w zw. z art. 107 par. 1 w zw. z art. 45 w zw. z art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2779/15 w sprawie ze skargi P. S.A. w L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S.A. w L. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. oddalił skargę P. S.A. w L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

P. S.A. w L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie art. 7, art. 77 § i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc m.in. zarzut niewykonalności zobowiązania, o którym mowa w art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 599; dalej p.e.a.). Organy egzekucje obu instancji uznały te zarzuty za nieuzasadnione, a WSA w Warszawie wyrokiem z 12 października 2016 r., VII SA/Wa 2785/16, oddalił skargę spółki na postanowienie MWINB. Sąd wskazał, że skarżąca powołując się na trudności faktyczne związane z wymianą transformatora nie przedłożyła dokumentacji planowanych robot budowlanych i nie wykazała, że wykonanie tego obowiązku nie jest możliwe bez udostępnienia terenu działki. W ocenie Sądu, wobec niewykonywania przez skarżącą obowiązku doprowadzenia stacji transformatorowej do odpowiedniego stanu technicznego, organy zasadnie orzekły o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez uwzględnienia istotnych dla sprawy okoliczności związanych z niemożnością wejścia na grunt.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła P. S.A. w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa w stopniu powodującym jego nieważność;

2. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. w związku z:

- art. 45 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niedoręczenie pism w sprawie, w tym skarżonego postanowienia na adres siedziby strony skarżącej ujawniony we właściwym rejestrze - Krajowym Rejestrze Sądowym - to jest ul. G., L.;

- art. 29 w zw. z art. 30 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 45 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. przez ich niezastosowanie i skierowanie zaskarżonego postanowienia do podmiotu, który nie jest osobą prawną i nie ma zdolności prawnej, a więc P. S.A. O. z siedzibą w P. przy ul. W. - choć obecnie organ stara się w sentencji postanowienia wskazywać P. S.A., co nie zmienia faktu, iż od początku korespondencja była kierowana do innego podmiotu;

- art. 7, 77 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do podstawy i zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego co doprowadziło do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, pomimo działań podejmowanych w celu wykonania obowiązku nałożonego przez organ;

- art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 119 § 1 p.e.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału i "uznanie poprzez utrzymanie środka egzekucyjnego, którego nałożenie nie było uzasadnione".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 29, art. 30 § 1, art. 107 § 1, art. 45 i art. 61 § 4 k.p.a. opiera się na twierdzeniu strony skarżącej, że organ skierował egzekucję, w tym zaskarżone postanowienie, do podmiotu niewłaściwego, który nie jest osobą prawną i nie ma zdolności prawnej, tj. do P. S.A. O. z siedzibą w P. i temu podmiotowi organy doręczały korespondencję w postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem podmiot ten nie jest osobą zobowiązaną, gdyż nie jest adresatem decyzji stanowiącej podstawę wystawionego tytułu wykonawczego. Obowiązek, wynikający z decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, nałożony został na P. Spółka Akcyjna, która ma siedzibę w L. i korespondencja winna być kierowana na adres siedziby tej Spółki ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym – tj. ul. G., L.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy podkreślić, że zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 1a pkt 20 p.e.a., zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (...). Z definicji tej wynika, że zobowiązanym jest podmiot, na którego został nałożony obowiązek określonego zachowania się (działania lub zaniechania) o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. O możności bycia zobowiązanym rozstrzygają przepisy materialnego prawa administracyjnego.

Błąd co do osoby zobowiązanego ma miejsce wtedy, gdy egzekucja jest kierowana do podmiotu nie będącego adresatem egzekwowanego obowiązku. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego powinien dotyczyć jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Jeżeli pomiędzy treścią tytułu wykonawczego a treścią orzeczenia będącego podstawą jego wystawienia istnieje rozbieżność co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanej, to taka sytuacja wypełnia przesłanki uznania, iż w sprawie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej. Zasadą jest bowiem zgodność tytułu wykonawczego z decyzją stanowiącą podstawę jego wystawienia. Skoro podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja określająca zobowiązanie, to w tytule wykonawczym musi być wskazany jako zobowiązany podmiot, na który decyzją tą nałożono obowiązek. Nie może być różnicy pomiędzy określeniem podmiotu zobowiązanego w decyzji administracyjnej, którą nałożono nań obowiązek, a nazwaniem zobowiązanego w tytule wykonawczym, ponieważ tytuł ten można wystawić tylko w odniesieniu do osoby wskazanej jako podmiot zobowiązany w podlegającej wykonaniu decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 21 sierpnia 2015 r., II OSK 24/14; z 15 października 2014 r., I OSK 1467/14, LEX nr 1598194).

W niniejszej sprawie podstawę wystawienia tytułu wykonawczego stanowi decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], nakazująca P. Spółka Akcyjna (właścicielowi stacji transformatorowej) usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego stacji transformatorowej, do której podłączona jest linia o napięciu 15kV, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości B., gm. B., przez wymianę konstrukcji nośnej stacji transformatorowej w tej samej lokalizacji oraz dokonanie koniecznej wymiany wyposażenia w/w stacji (z uwzględnieniem obowiązujących obecnie standardów technicznych stosowanych przy budowie stacji transformatorowych). Decyzja ta – po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka Akcyjna – została utrzymana w mocy decyzją MWINB z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].

W rozpoznawanej sprawie w tytule wykonawczym, wystawionym na podstawie ww. decyzji, jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją MWINB z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wskazano P. Spółka Akcyjna, O., z siedzibą w P., ul. W.

W tej sytuacji na gruncie rozpoznawanej sprawy nie zachodzi tożsamość podmiotowa pomiędzy adresatem ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego stacji transformatorowej, a adresatem wystawionego przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego. W myśl zaś powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję prowadzi się w stosunku do podmiotu zobowiązanego - w rozumieniu art. 1a pkt 20 p.e.a.

Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Oznacza to, że za zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym należy uważać adresata obowiązku wynikającego z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń określonych w art. 3 i art. 3a) p.e.a. Przez zobowiązanego należy rozumieć osobę, w stosunku do której istniał skonkretyzowany obowiązek (a więc adresata decyzji) i która nie wykonała tego obowiązku. Tym podmiotem w niniejszej sprawie jest P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L.

Zaznaczyć trzeba, że tytuł wykonawczy, na postawie którego organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną jest dokumentem urzędowym sporządzonym według ustalonego wzoru, który musi odpowiadać wymogom formalnym określonym przez ustawodawcę w art. 27 p.e.a., stanowiącym obligatoryjny element tytułu wykonawczego. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 p.e.a. stanowi, iż tytuł egzekucyjny zawiera m.in. wskazanie firmy zobowiązanego i jego adresu. Firmą osoby prawnej, zgodnie z art. 435 § 1 k.c., jest jej nazwa. Firmę ujawnia się we właściwym rejestrze, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej - art. 432 § 2 k.c. W przypadku podmiotu podlegającego obowiązkowi wpisu do KRS w dziale 1 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się następujące dane (m.in.): nazwę lub firmę, pod którą działa, oznaczenie jego formy prawnej, jego siedzibę i adres, jeżeli podmiot wpisany do rejestru przedsiębiorców posiada oddziały - także ich siedziby i adresy – art. 38 pkt 1 a – d ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (aktualnie: j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 986 ze zm.). Obowiązek zbadania wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i 3, a więc poprawnego oznaczenia wierzyciela i wskazania firmy zobowiązanego oraz jego adresu spoczywa, z mocy art. 29 § 2 p.e.a., na organie egzekucyjnym (por. wyrok NSA z 14 października 2008 r., II FSK 904/07, LEX nr 575539). Te kwestie podlegają również ocenie sądu administracyjnego, stosownie do art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 107).

W rozpatrywanej sprawie zarówno organy nakładając grzywnę w celu przymuszenia, jak i Sąd I instancji kontrolując prawidłowość ich rozstrzygnięć, nie dostrzegły rozbieżności pomiędzy decyzją nakładającą obowiązek a tytułem wykonawczym, aprobując, że tytuł wykonawczy nałożono na jedną z jednostek należących do P. S.A. w L., a nie na Spółkę tę jako całość. Zauważyć przy tym wypada, że strona skarżąca kasacyjnie również wcześniej nie kwestionowała prawidłowości tytułu wykonawczego, co jednak nie zmienia faktu istnienia omawianej rozbieżności, chociaż może tłumaczyć dlaczego organy i Sąd nie zwróciły na nią uwagi.

Wskazać ponadto należy, że przywoływany w motywach zaskarżonego orzeczenia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., VII SA/Wa 2785/15 (w zaskarżonym wyroku błędnie podano VII SA/Wa 2785/16), zapadły w przedmiocie uznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r., II OSK 446/17, został uchylony wraz z zaskarżonym w tamtej sprawie postanowieniem i poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Powodem uchylenia tych rozstrzygnięć była właśnie niezgodność pomiędzy adresatem ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego stacji transformatorowej, a adresatem wystawionego przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego.

Uzasadnione są zatem zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 29, art. 30 § 1, art. 107 § 1, art. 45 i art. 61 § 4 k.p.a., a także w związku z art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. w zakresie niedostrzeżenia przez Sąd I instancji rozbieżności pomiędzy adresatem ostatecznej decyzji podlegającej egzekucji, a adresatem wystawionego przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego.

Z uwagi na wady tytułu prawnego co do podmiotu zobowiązanego poza oceną pozostaje zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 119 § 1 p.e.a.

Co do zarzutu naruszenia art. 45 k.p.a. należy jednak zauważyć, że pomimo wadliwego kierowania pism i zapadających w sprawie rozstrzygnięć do P. Spółka Akcyjna, O., docierały one w istocie do właściwego podmiotu. Wcześniej strona skarżąca nie kwestionowała, że kierowano korespondencję do "P. S.A., O.", nie zaś do L., a jedynie podnosiła merytoryczną argumentację. Jeszcze w zażaleniu na postanowienie organu I instancji i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sporządzonych przez autora skargi kasacyjnej, reprezentującego P. S.A. w L., a więc umocowanego przez właściwy podmiot, strona skarżąca podnosiła merytoryczne argumenty dotyczące zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie kwestionowała niewłaściwego kierowania korespondencji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.