Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 892/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie Grażyna Radzicka NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1881/05 w sprawie ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt IISA/ Wa 1881/05 oddalił skargę P. S.A. w Warszawie na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazu urządzenia palarni. Wyrok zastał wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] nakazem z dnia [...], wydanym na podstawie art.9 pkt.1 i 2 w zw. z art.21 pkt.1 ustawy z dnia 6 marca 1981r o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 124,poz.1362 ze zm.), art.233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r Kodeks Pracy ( dalej k.p.) i § 111 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003r, Nr 168, poz.1650 ze zm.), zobowiązał P. S.A. w [...] w terminie do 15 sierpnia 2005r do zapewnienia pracownikom zatrudnionym w budynku przy ul. [...] w [...] palarni w zespole pomieszczeń higienicznosanitarnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka Akcyjna P. S.A., wnosząc o jej uchylenie i odstąpienie od nakazu urządzenia palarni. W uzasadnieniu wyraziła pogląd, że palarni nie można zaliczyć do pomieszczeń higienicznosanitarnych, o których mowa w § 111 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 16 września 1997 r. Zwróciła też uwagę na to, że układ wentylacyjny budynku nie jest w stanie zapewnić dziesięciokrotnej wymiany powietrza w ciągu godziny, czego wymagają przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy. Urządzenie palarni spowodowałoby zatem wprowadzenie dymu tytoniowego do obiegu powietrza w budynku. Ponadto nakaz oparty został na błędnej interpretacji § 40 ust. 1 załącznika nr 3 cyt. rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza palenie tytoniu tylko w określonych pomieszczeniach, ale pozostawia pracodawcy prawo wyboru, czy zorganizuje taką palarnię, czy też nie.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z dnia [...] uchylił nakaz Inspektora Pracy z dnia 29 czerwca 2005 r. i zobowiązał P. S.A. do urządzenia palarni w terminie do 31 grudnia 2005 r. Wyjaśnił, że palarnię zalicza się do pomieszczeń higienicznosanitarnych, które pracodawca obowiązany jest udostępnić pracownikom. Przepisy nie wymagają, jednak, aby palarnia znajdowała się w zespole pomieszczeń higienicznosanitarnych. Dlatego organ II instancji dostosował treść nakazu do obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie, z uwagi na to, że określony termin upłynął w trakcie postępowania odwoławczego, wyznaczono nową datę wykonania nakazu, biorąc pod uwagę także konieczność podjęcia stosownych działań technicznych i przeznaczenia środków finansowych.

Powyższą decyzję P. S.A. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz § 40, § 41 i § 42 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia mogą być podstawą wydania nakazu urządzenia palarni. Decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe jej sformułowanie "pozbawione niezbędnej do jej wykonania konkretności". W uzasadnieniu wskazano, że Kodeks pracy nie reguluje kwestii palenia tytoniu. Art. 233 kp zobowiązuje pracodawcę do zapewnienia odpowiednich urządzeń higienicznosanitarnych, jednak nie definiuje tego pojęcia ani nie przewiduje delegacji do jego zdefiniowania. Delegacji takiej nie zawiera także art. 23715 k.p., który upoważnia jedynie ministra właściwego do spraw pracy do określenia przepisów bhp. Uregulowanie kwestii palarni w rozporządzeniu bhp nie oznacza obowiązku urządzenia palarni, a tylko określa wymogi przewidziane dla palarni, o ile pracodawca urządzi ją w pomieszczeniach swojego zakładu pracy. Państwowa Inspekcja Pracy nie może zatem nakazać zorganizowania palarni, gdyż nie ma do tego ustawowego uprawnienia. Może jedynie skontrolować zgodność urządzenia funkcjonującej palarni z przewidzianymi w rozporządzeniu wymogami. Ze względów technicznych Spółka wydała zakaz palenia tytoniu w całym budynku P. Zakaz ten adresowany jest do wszystkich pracowników, w związku z czym nie dyskryminuje palaczy. Wskazać również należy, że wobec braku technicznych możliwości zapewnienia pracownikom palarni spełniającej warunki określone w rozporządzeniu bhp (nawet poza zespołem pomieszczeń higienicznosanitarnych) urządzenie palarni naraziłoby pracowników niepalących na szkodliwe działanie dymu tytoniowego, co stanowiłoby naruszenie konstytucyjnych praw i wolności, a także art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55, ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że delegacja ustawowa art. 23715 k.p. obejmuje uregulowanie spraw bezpieczeństwa i higieny pracy wszystkich grup pracodawców lub grupy pracodawców w ujęciu międzysektorowym lub branżowym. Przepis § 2 pkt 2 wydanego na tej podstawie rozporządzenia bhp zalicza palarnie do pomieszczeń higienicznosanitarnych, które pracodawca obowiązany jest zapewnić swoim pracownikom. Wprowadzenie zakazu palenia nie zwalnia pracodawcy z obowiązku urządzenia palarni. Niezorganizowanie palarni uznać zatem należy za nierespektowanie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Po wniesieniu powyższej skargi Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z dnia 30 stycznia 2006r, na podstawie art.155 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 25 sierpnia 2005r i zmienił nakaz z dnia 29 czerwca 2005r, zobowiązując Spółkę do urządzenia pomieszczenia lub pomieszczeń palarni w terminie do 30 czerwca 2006r

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. oddalił skargę P. S.A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów bhp organy Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązane są do wydania nakazu zobowiązującego do usunięcia uchybień w określonym terminie. Zgodnie zaś z art. 233 k.p., pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie pomieszczenia higienicznosanitarne oraz dostarczyć niezbędne środki higieny osobistej, a także zapewnić środki do udzielenia pierwszej pomocy w razie wypadku. Powyższy obowiązek precyzuje § 111 ust. 1 oraz załącznik nr 3 powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. Przepis § 40 ust. 1 i 2 tego załącznika stanowi, że palenie tytoniu w zakładach pracy jest dozwolone wyłącznie w odpowiednio przystosowanych pomieszczeniach (palarniach), wyposażonych w dostateczną ilość popielniczek. Powinny one być usytuowane w sposób nienarażający osób niepalących na wdychanie dymu tytoniowego. Zdaniem Sądu, z powołanych przepisów, w zestawieniu z przepisami ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, wynika obowiązek pracodawcy zorganizowania na terenie zakładu pracy wydzielonych pomieszczeń do palenia tytoniu. Bez znaczenia pozostaje natomiast kwestia, czy palarnia znajdować się będzie na terenie pomieszczeń higienicznosanitarnych, czy też poza nimi. Istniały zatem podstawy do wydania przedmiotowego nakazu. Wybór miejsca zlokalizowania palarni zasadnie Okręgowy Inspektor Pracy w [...] słusznie pozostawił pracodawcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S.A., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp, poprzez przyjęcie, że przepisy te nakładają na pracodawcę bezwzględny obowiązek urządzenia palarni w zakładzie pracy,

b) art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, poprzez przyjęcie, że zakaz palenia w zakładach pracy realizuje się wyłącznie poprzez wydzielenie palarni,

2) prawa procesowego, poprzez pominięcie zarzutu o wadliwości decyzji administracyjnej, nakazującej urządzenie palarni w siedzibie skarżącego.

W uzasadnieniu podkreślił, że Minister Pracy i Polityki Socjalnej, wprowadzając w rozporządzeniu bhp definicję pomieszczenia higienicznosocjalnego, do którego zaliczył palarnię, przekroczył delegację ustawową do wydania ogólnych przepisów bhp. Art. 23715 § 1 k.p. nie zawierał upoważnienia do precyzowania pojęć definicyjnych. Zarzut ten znajduje uzasadnienie w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Stosownie do § 149 tego rozporządzenia, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa nie formułuje się – bez upoważnienia ustawowego – definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Tymczasem pojęcie urządzeń higienicznosanitarnych jest pojęciem ustawowym, używanym w art. 233 kp. Ponadto zaliczenie palarni, a zatem pomieszczenia służącego do biernego lub czynnego wdychania dymu tytoniowego, do pomieszczeń higienicznosanitarnych sprzeczne jest z celami, którym - co do zasady -mają służyć pomieszczenia higienicznosanitarne. Należy zatem uznać, że włączenie palarni do zakresu pojęcia pomieszczeń higienicznosanitarnych nie ma charakteru legalnego. Podkreślenia wymaga również fakt, że w rozporządzeniu bhp brak jest jednoznacznego sformułowania obowiązku urządzenia palarni. Przepis § 40 rozporządzenia, stanowiący, iż palenie tytoniu w zakładach pracy jest dozwolone wyłącznie w odpowiednio przystosowanych pomieszczeniach (palarniach), wyposażonych w dostateczną ilość popielniczek, wskazuje jedynie jakim standardom powinny odpowiadać miejsca, w których można palić papierosy, o ile pracodawca takie miejsca wyznaczył. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że sprzyjanie nałogowi palenia tytoniu stanowiłoby praktykę dyskryminacyjną w stosunku do pracowników niepalących, biorąc bowiem pod uwagę fakt, że pracownik palący potrzebuje w czasie pracy kilku przerw, podczas gdy inni pracownicy mają wyłącznie jedną, piętnastominutową przerwę w ciągu dnia, czas pracy poszczególnych pracowników uległby znaczącemu zróżnicowaniu. W sprawie nie znajduje także zastosowania zarzut o dyskryminacji palaczy, bowiem palenie nie stanowi niezbędnej potrzeby fizjologicznej człowieka, lecz jest zgubnym nałogiem, któremu pracodawca nie powinien sprzyjać. Ponadto, Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, przyjmując, iż tylko palarnia chroni osoby niepalące przed narażeniem na dym tytoniowy. Argument ten jest bezzasadny w sytuacji, gdy pracodawca – tak jak P S.A.- wprowadził całkowity zakaz palenia w miejscu pracy.

Odnosząc się do konstrukcyjnej wadliwości decyzji administracyjnej, skarżący wskazał, że decyzja powinna być skonkretyzowana, tj. w tym przypadku określać powierzchnię oraz liczbę palarni. W tym celu należałoby ustalić liczbę palących pracowników. Do dokonania powyższych ustaleń organ zobowiązał pracodawcę, chociaż, zdaniem skarżącego, nie miał do tego prawa. Informacja dot. nałogu nie mieści się bowiem w zakresie informacji osobowych, których ujawnienia pracodawca może się domagać od pracowników i kandydatów na pracowników. W przekonaniu skarżącego decyzja Okręgowego Inspektora Pracy zmierza do bezpodstawnego obciążenia P. S.A. obowiązkami sprzecznymi z istotą przepisów bhp oraz pozbawionymi racjonalnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż pracodawca zobowiązany jest do wyznaczenia na terenie zakładu pracy pomieszczeń, w których dozwolone jest palenie tytoniu. Ponownie podkreślił, że wydzielenie palarni jest jedynym sposobem zapewnienia ochrony osobom niepalącym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.175 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powołanej dalej jako P.p.s.a.) musi być ona sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem wynikającym z § 2 i 3. Wymóg tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom z profesjonalną znajomością prawa zapewni, że skarga zostanie sformułowana odpowiednio do wymogów określonych w art. 176 ustawy P.p.s.a., w sposób umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu (czynności) w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują, kierunek badawczej jego działalności determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie jest uprawniony do konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz jakiegokolwiek ich uzupełniania czy korygowania. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, nie może samodzielnie tego orzeczenia wyeliminować z obrotu prawnego Nie jest bowiem uprawniony do jego oceny pod katem innych przepisów niż powołane przez stronę. W postępowaniu kasacyjnym rola Sądu II instancji ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną

Związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej wymaga wskazania dokładnych podstaw kasacyjnych, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego, podania postaci ich naruszenia oraz wyjaśnienia, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie kwestionowanych przepisów oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. To samo dotyczy określenia naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego wraz z dokładnym uzasadnieniem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada wszystkim tym wymogom. Jej autor sformułował między innymi zarzut naruszenia prawa procesowego. W petitum oraz uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia nie podał jednak z uchybieniem jakich konkretnie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Tak postawiony zarzut nie mógł być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku ustalania, jakie były intencje strony i jakie przepisy sądowoadministracyjne jej profesjonalny pełnomocnik zamierzał zarzucić Sądowi I instancji.

Podobnie nieskuteczne są zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi dotyczące zakwalifikowania palarni do pomieszczeń higienicznosanitarnych i sformułowania definicji takich pomieszczeń z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Także i w tym zakresie nie powołano podstaw kasacyjnych, zgodnie z wymogami określonymi w art.174 i art.176 ustawy P.p.s.a. Takich zaś podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie wyprowadzać przez ich domniemanie z uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia.

Niezasadne są ponadto zarzuty błędnej wykładni § 111 ust.1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003r, Nr 168, poz.1650 ze zm. -dalej ogólne przepisy bhp) i art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 listopada 1995r o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. Nr 10, poz.55). Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że: "Pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana (ust.1). Wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (ust.2). Wobec tak określonego obowiązku pracodawcy istotny jest zakres znaczeniowy pojęcia "pomieszczenie higienicznosanitarne". Kwestię tę rozstrzyga § 2 ogólnych przepisów bhp. W przepisie tym dla uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych określeń i zwrotów użytych w rozporządzeniu prawodawca wprowadził legalne definicje niektórych pojęć, w tym definicję " pomieszczenia higienicznosanitarnego". W myśl pkt.2 § 2 omawianego aktu prawnego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "pomieszczeniach higienicznosanitarnych"- rozumienie się przez to szatnie, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy, palarnie itp. Powyższa definicja ma charakter normatywny. Jest to tzw. definicja zakresowa, pełna, polegająca na wymienieniu wszystkich nazw pomieszczeń, które w rozumieniu tego aktu prawnego wyczerpują zakres pojęcia "pomieszczenia higienicznosanitarne ".

Z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zapewnienie pracownikom określonych pomieszczeń higienicznosanitarnych, w tym także palarni, jest bezwzględną powinnością pracodawcy. Nie zależy natomiast od uznania pracodawcy, w tym jego przekonań w kwestii palenia tytoniu czy też sytuacji ekonomiczno-finansowej. Podobne stanowisko w tym zakresie zostało wyrażone w zaskarżonym wyroku. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można zatem zarzucić błędnej wykładni § 111 ust.1 i ust.2 ogólnych warunków bhp.

Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 listopada 1995r o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych stanowi, że zabrania się palenia wyrobów tytoniowych poza pomieszczeniami wyodrębnionymi i odpowiednio przystosowanymi, między innymi w pomieszczeniach zakładów- poza wyraźnie wyodrębnionymi miejscami. Przepis ten oraz inne przepisy ustawy nie przewidują możliwości wprowadzenia przez pracodawcę bezwzględnego zakazu palenia tytoniu na terenie zakładu pracy. Zakaz ten obowiązuje tylko poza wyodrębnionymi miejscami, co oznacza że dopuszczalne jest palenie tytoniu w wyodrębnionych i przystosowanych pomieszczeniach. Pracodawca obowiązany jest zapewnić wykonanie powyższego zakazu. Nie może ani go uchylić ani zmienić jego ustawowego zakresu. W konsekwencji podzielić należy pogląd, że na pracodawcy spoczywa powinność wyodrębnienia i przystosowania pomieszczeń przeznaczonych do palenia tytoniu oraz oznaczenia miejsc, w których zakaz palenia obowiązuje, a ponadto miejsc, w których wolno palić. Wynika to wykładni gramatycznej i celowościowej art.5 ust.1 pkt.3 omawianej ustawy. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja tej normy prawnej jest więc prawidłowa.

W związku z powyższym uznać należy, że zarzuty P. S.A. są niezasadne albo nie zostały prawidłowo skonstruowane. Skarga kasacyjna tej spółki niezawierająca usprawiedliwionych podstaw nie mogła być zatem uwzględniona.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.