Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1647/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 932/11 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 932/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. B., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1960 r. nr [..], Prezydium Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w m. K. orzekło m. in. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. w gm. kat. Ł., oznaczonej jako parcela [...] kat.[...], o powierzchni [...] m2, objętej lwh [...], stanowiącej współwłasność J. B. i S. L. w częściach równych (pkt 5 orzeczenia).

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], Minister Infrastruktury – działając na wniosek A.B.(spadkobiercy J. B.) - stwierdził, na zasadzie art. 156 § 2 k.p.a., nieważność pkt 5 powyższego orzeczenia.

Rozpatrując sprawę na skutek wniosku Miasta K., złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr[...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzył toczące się przed nim postępowanie.

W uzasadnieniu swego stanowiska, organ centralny wyjaśnił, iż właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, ustala się z uwzględnieniem zmian, jakie zaszły w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się zaś najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Minister, powołując się zatem na poglądy zawarte w orzecznictwie i doktrynie, podkreślił, iż przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności, co oznacza, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się - w świetle aktualnie obowiązujących przepisów - organ pierwszej instancji i - w zależności od regulacji - odpowiednio organy wyższego stopnia. Dopiero przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Minister zauważył, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był, w pierwszej instancji, organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie zaś od takiej decyzji rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy). W rozpatrywanej jednak sprawie, nie zostało wniesione odwołanie od decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.a obecnie tego rodzaju organ nie istnieje.

Mając powyższe na uwadze, Minister wskazał, że aktualnie organem właściwym w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji jest - zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) – starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a u.g.n., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest natomiast wojewoda. W rezultacie zatem, zdaniem organu, przedmiotowe postępowanie nadzorcze winno toczyć się przed wojewodą – jako organem właściwym w sprawie, co w konsekwencji prowadziło do umorzenia w/w postępowania prowadzonego przed Ministrem.

Wyżej przedstawiona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. o umorzeniu postępowania, stała się przedmiotem skargi, którą wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. W skardze skarżący oświadczył, że nie zgadza się by prowadzone od kilku lat przed organem centralnym postępowanie toczyło się od początku przed innym organem.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga miała uzasadnione podstawy.

Sąd podkreślił, że rozpatrywanej sprawie pozostawała do rozstrzygnięcia kwestia, czy Minister Infrastruktury, w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, był organem wyższego stopnia - w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, koncepcja przedstawiona przez organ a polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji, poddanej nadzorowi, dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje wprawdzie potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, ale nie jest to jednak jedyna koncepcja, prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym.

Sąd Wojewódzki powołał się w tym miejscu na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. (sygn. akt III RN 83/98, OSNP/1999/9/293), w którym stwierdzono, iż (cyt.): "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 116/93, ONSA 1994 r. z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., sygn. akt IV SA 1257/95)". Powyższe, zdaniem Sądu Najwyższego oznaczało (cyt.): "że organem wyższego stopnia, w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda P."

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki podkreślił, że powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią, powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Praktyka ta była przy tym niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia.

Sąd Wojewódzki stwierdził także, że wprawdzie początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), dopiero bowiem od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w tych sprawach stał się starosta, ale okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia. Sąd Najwyższy bowiem przyjął, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji a pogląd ten potwierdzało również późniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne, które Sąd przykładowo powołał.

W rezultacie Sąd Wojewódzki, zauważając, że chociaż koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury, odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, jest aktualnie powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, to jednak, w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można tracić z pola widzenia przedstawionej wyżej, odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Praktyka ta ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa oraz stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kreującego zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z 17.12.1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli bowiem przy ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca – jak wywodził Sąd - żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego, odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. Wprawdzie Sąd zauważył, że w orzecznictwie występuje pogląd, iż "z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. (...) w szczególności [z] postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy [wynika], że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 8.10.2010 r. I OSK 1691/09, LEX nr 745130), co może wiązać się, zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia, to jednak w ocenie Sądu Wojewódzkiego, takie stanowisko budziło wątpliwości. Sąd, orzekając w tym składzie podzielał bowiem pogląd, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wskazuje, jak się wydaje, jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia więc odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września1998 r. (sygn. akt III RN 83/98).

W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem konstytucyjnej zasady pewności prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co miało wpływ na wynik sprawy i polecił, by Minister, rozpatrując po raz kolejny wniosek Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, odniósł się merytorycznie do zarzutów stawianych decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 17, 157 § 1 oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ - Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K.,

b) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K., a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą,

c) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy u.g.n., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

e) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy,

2. prawa materialnego przez:

a) błędne zastosowanie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zasada pewności prawa i obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa uniemożliwiają rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji przez wojewodę, a tym samym iż właściwy jest minister,

b) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Sądowi, który wydał wyrok, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było błędne. Minister podnosił, że jedną z zasad Konstytucji jest zasada legalizmu, zawarta w jej art. 7 a w postępowaniu administracyjnym zasada ta została wyrażona w art. 6 k.p.a. Zgodnie zaś poglądami doktryny, działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym polega na ustaleniu przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Podkreślano zatem, iż ani art. 17 k.p.a., ani żaden inny, obowiązujący obecnie, przepis nie ustalają organów wyższego stopnia w stosunku do organów, które aktualnie nie istnieją. Wszczęcie zaś postępowania w trybie nadzwyczajnym (np. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji) traktowane jest jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie, które prowadzone jest na podstawie obowiązujących przepisów (por. postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt. II SA 1484/03, niepublik.). Do tych przepisów należą m.in. przesłanki stwierdzenia nieważności, czy określenie organu, właściwego rzeczowo do rozpatrzenia wniosku. Istotne jest odróżnienie tego, który z istniejących organów jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku, od tego, według jakich przepisów badana jest ważność decyzji.

Dla ww. kwestii szczególne znaczenie miała – zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPS 7/00, opubl. ONSA 2000/4/139), w której wskazano, że art. 17 k.p.a. nie odnosi się w ogóle do problemu, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów istniejących przed wejściem w życie kodeksu, a ściślej rzecz ujmując w stosunku do organów nie wymienionych w art. 17 k.p.a. Ponadto, nie można obecnie stosować przepisów, określających właściwość organu wyższego stopnia, obowiązujących w czasie wydania kwestionowanej decyzji. To znaczy, że aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują, gdyż naruszałoby to fundamentalną zasadę prawa administracyjnego i konstytucyjnego, że organ może działać na podstawie przepisów obowiązujących. Należy odróżnić również określenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności, od tego według jakich przepisów organ właściwy bada ważność decyzji.

W ww. uchwale – jak wywodził skarżący organ - wyrażono też pogląd, iż nie jest trafne proste utożsamianie terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (przed reformą administracyjną wprowadzoną w 1990 r.) z terenowym organem administracji rządowej (wojewodą), utworzonym w związku z wprowadzeniem reformy administracyjnej w 1990 r. Wskazano bowiem, że nie jest wystarczającym argumentem stwierdzenie, że skoro przed dniem 27 maja 1990 r. minister był organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, to również po tej dacie, minister jest organem wyższego stopnia, ponieważ jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jako terenowego organu administracji rządowej. Tym samym, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że zachodzi tożsamość pomiędzy terenowymi organami administracji państwowej przed reformą, wprowadzoną w 1990 r., a terenowymi organami administracji rządowej utworzonymi w wyniku wprowadzenia tej reformy.

Jak akcentował Minister, stanowisko, wyrażone w w/w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r., popierane jest także w doktrynie. Andrzej Skoczylas, w glosie aprobującej do ww. uchwały wskazał również, że nie można się zgodzić z poglądem wyrażonym np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., wedle którego właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Takiemu podejściu sprzeciwia się bowiem wykładnia systemowa przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej.

Zarzucano także, że Sąd Wojewódzki ograniczył się do zacytowania fragmentu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., ale sam nie wskazał i nie uzasadnił podstawy prawnej, uprawniającej ministra do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji. Powołanie się na praktykę orzeczniczą nie mogło zaś uzasadniać właściwości Ministra.

Organ akcentował, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Obecnie organ ten oraz Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych – jako organ odwoławczy - nie istnieją, zatem aktualnie nie jest możliwa ocena właściwości rzeczowej organu według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Biorąc zaś pod uwagę fakt przemian ustrojowych w Polsce po 1989 r., oraz obowiązujące przepisy, nie można ustalać właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium rady narodowej, według szczebla organu.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stał więc na stanowisku, że w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia należy poszukać najpierw organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przesądza tok instancji, istniejący w dacie orzekania. Ponieważ organem tym był starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 u.g.n.) to organem wyższego stopnia był wojewoda (art. 9a u.g.n.).

Skarżący kasacyjnie podnosił także, iż Sąd Wojewódzki nieprawidłowo zastosował art. 2 i 7 Konstytucji RP, bowiem zasada pewności prawa oraz obowiązek organu do działania na podstawie i w granicach prawa nie mogą być stosowane dowolnie w oderwaniu od obowiązujących przepisów. Powołanie się zaś na praktykę orzeczniczą nie mogło uzasadniać w przedmiotowej sprawie właściwości Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Konieczne jest do tego powołanie konkretnej podstawy prawnej.

Poza tym autor skargi kasacyjnej zauważał, że - zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Powyższy przepis zawiera więc domniemanie właściwości wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Wskazywano w tym miejscu na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych, w których został wyrażony pogląd, iż art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. może stanowić samodzielną podstawę do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych, ustawa ta stanowi bowiem element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie należą zatem wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda (vide: postanowienie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 67/10).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. G. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuprawnione.

Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzało się do oceny prawidłowości poglądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku, iż w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, wydanych przez byłe prezydia wojewódzkich rad narodowych, organem właściwym do prowadzenia postępowania jest właściwy minister.

W związku z powyższym należy zauważyć, że w myśl zasady, wyrażonej w art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Z kolei, w art. 17 k.p.a. wskazane są kryteria, określające organy wyższego stopnia w obowiązującym systemie prawnym. Wątpliwości, co do kompetencji organu do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają jednak, gdy decyzja kontrolowana została wydana w przeszłości przez organ, który w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych został zniesiony lub zreformowany a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić wypada, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że wyżej podniesiona kwestia stanowi zagadnienie bardzo skomplikowane i budzące wątpliwości. Kompetencja organu nadzoru w tego rodzaju sprawach nie jest bowiem zazwyczaj rzeczą wynikającą wprost z konkretnego przepisu prawa, ale musi być ona wywiedziona drogą wykładni. Z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej, uprawniającej ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K., a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą, był całkowicie pozbawiony racji.

Nie została również wypracowana dotąd jednolita, generalna zasada ustalania organu wyższego stopnia do rozpatrywania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ już nie istniejący. Choć były wielokrotnie podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, odnoszące się do poszczególnych kategorii tego rodzaju spraw, takiej uniwersalnej zasady jednak nie wypracowano. Wynika to ze stopnia skomplikowania materii w poszczególnych rodzajach spraw, w tym m. in. przepisów stanowiących podstawę wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji oraz uregulowań, odnoszących się do usytuowania i kompetencji poszczególnych organów w całym systemie organów administracji publicznej. Twierdzenie zatem, że ponieważ w wielu sprawach, w tym zwłaszcza ostatnio przy rozpoznawaniu sporów kompetencyjnych, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowana metoda, polegająca na ustalaniu organu wyższego stopnia dla organu już nie istniejącego, poprzez określenie - w oparciu o aktualne przepisy, obowiązujące w dacie orzekania - organu, który obecnie jest właściwy do orzekania w sprawie, w której została wydana kwestionowana decyzja a następnie ustalenie organu wyższego stopnia dla tego właśnie organu i - z tej tylko przyczyny - metoda ta powinna mieć także zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie było niczym uzasadnione. W tym więc kontekście, twierdzenie, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 9a tej ustawy w zw. z art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a., bo w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy gruntowej, nie było zasadne.

Trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że problematyka dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, wydanych przez byłe prezydia wojewódzkich rad narodowych - w zakresie właściwości organu do prowadzenia postępowania nadzorczego - doczekała się bogatego i – co jest niezmiernie ważne – jednolitego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że owa jednolitość orzecznictwa jest wartością samą w sobie, gdyż sprzyja pewności i stabilności orzecznictwa, a to w oczywisty sposób przekłada się na umacnianie wartości konstytucyjnych. Zatem zarzut, zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie był usprawiedliwiony.

Zaakcentować też wypada, że omawiana problematyka była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd ten rozstrzygał o zasadności skarg kasacyjnych w sprawach na decyzje nadzorcze (merytoryczne) Ministra, wydane w stosunku do decyzji wywłaszczeniowych, orzeczonych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych i nie dopatrzył się w nich naruszenia przepisów kompetencyjnych (vide np. wyroki z dnia: 7 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 116/93, 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 159/08, 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/09, 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1398/10, 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 585/10). W kilku natomiast sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wypowiedział się na ten temat (vide np. wyroki z dnia: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, LEX nr 1217381, 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1462/11, LEX nr 1366429, 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2762/12, 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1287/12 i 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1467/12).

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, dotyczącemu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 17, 138 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającemu na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i błędne stwierdzenie naruszenia przez organ w/w przepisów postępowania, w orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zasada, wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a., iż określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kontrolowaną decyzję, powinna generalnie mieć takie zastosowanie w przypadku zniesienia organu, który je wydał. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby od tej zasady odstąpić, jeśli nadal istnieje organ wyższego stopnia, który istniał w dacie wydawania kwestionowanej decyzji.

Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego należy stwierdzić, że rozpatrywana sprawa dotyczyła decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. uchylającej własną decyzję i umarzającą postępowanie przed Ministrem Infrastruktury w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] maja 1960 r., wydanego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70).

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 w/w ustawy gruntowej, w tego rodzaju sprawach, organem odwoławczym - w stosunku do decyzji wydanej przez prezydium WRN - była Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, która działała przy Ministrze Sprawa Wewnętrznych. Był to jednak wyłącznie organ odwoławczy. Świadczyła o tym jego nazwa, a przede wszystkim treść przepisów rozporządzeń Rady Ministrów z 22 kwietnia 1958 r. oraz z 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia ( Dz. U. z 1958 r. Nr 24, poz. 100 oraz Dz. U. z 1964 r. Nr 17, poz. 95). Organ ten nie posiadał zatem uprawnień nadzorczych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że nie można utożsamiać kompetencji organu odwoławczego z kompetencjami organu wyższego stopnia. Wynika to wprost z treści art. 127 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem: "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (...)" a więc nie każdy organ, nazwany organem odwoławczym jest jednocześnie organem wyższego stopnia. Na powyższe zwrócił szczególną uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 marca 2001 r. (sygn. akt OSA 1/01, opubl. ONSA 2001, Nr 3, poz. 95), w którym stwierdzono, że kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze, skierowane do decyzji administracyjnych, mają całkowicie inny cel i inny charakter i choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu (właśnie w ręku "organu wyższego stopnia"), organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru.

W dacie podejmowania kontrolowanej decyzji, to jest w dniu [...] maja 1960 r., do postępowania przed b. Prezydium WRN w K. oraz przed Komisją Odwoławczą do Spraw Wywłaszczeń miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) - § 8 w/w rozporządzenia RM z dnia 22 kwietnia 1958 r. Wedle zaś art. 101 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej – to ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną decyzję, w wymienionych w tym przepisie przypadkach. Natomiast, zgodnie z art. 55 ustawy gruntowej z 1958 r., zwierzchni nadzór nad organami terenowymi w zakresie wywłaszczania i zajęcia nieruchomości należy do Ministra Spraw Wewnętrznych a na terenie m. st. Warszawy – Ministra Gospodarki Komunalnej.

Nie ulega też wątpliwości, że aktualna struktura ustrojowa administracji publicznej przewiduje w systemie ustrojowym kompetencję ministra do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a.) a to daje podstawę do uznania właściwości ministra rzeczowo właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zniesionych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (prezydiów wojewódzkich rad narodowych). Podstawą ustalenia w tym przypadku właściwości instancyjnej jest ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne w zakresie właściwości rzeczowej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12, ONSAiWSA 2012, z. 4, poz. 60).

Podkreślić też wypada, że przyjęcie odmiennego poglądu, to jest takiego, jaki prezentuje autor skargi kasacyjnej, aby określać organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, wydanej w 1960 r., w ten sposób, by najpierw ustalać organ, który - zgodnie z obecną ustawą gruntową z 1997 r. - ma w swojej właściwości rzeczowej prowadzenie spraw wywłaszczeniowych, nie jest celowe. Jak zwrócił na ten fakt uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1467/12) (cyt.) "prowadziłoby to do akceptacji stanu, w którym właściwość ta mogłaby czasowo <>". Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu pierwotnym, przewidywały bowiem, że właściwość do prowadzenia spraw wywłaszczeniowych posiadali wojewodowie. Zmianę w tym zakresie wprowadził dopiero art. 137 pkt 37 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojowa państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), który kompetencje tę przeniósł na starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej. Gdyby więc podzielić argumentację, zawartą w skardze kasacyjnej, to przed dniem 1 stycznia 1999 r., właściwym organem w tego rodzaju sprawie byłby minister, a po tej dacie - już wojewoda. Jednocześnie, jak sygnalizował to w w/w wyroku Sąd, powstałaby wątpliwość – który z organów po dniu 1 stycznia 1999 r. byłby organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanej przez wojewodę w sprawach wywłaszczenia. Jeśliby bowiem zaakceptować pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że właściwość do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, determinowałaby właściwość starosty, jako organu I instancji w sprawach wywłaszczeń, to wojewoda - jako aktualnie organ wyższego stopnia w tego typu sprawach - musiałby być uznany za organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności jego decyzji, wydanych od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami do dnia 1 stycznia 1999 r., a tego poglądu nie sposób podzielić, z uwagi na wyraźne brzmienie art. 157 § 1 k.p.a.

Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), bowiem wojewoda jest organem wyższego stopnia, ale tylko, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Jak wyżej zaś wspomniano, w strukturze ustrojowej nie zniesiono też organu, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego.

Skoro zatem, zarówno w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji z 1960 r. jak i w dacie wydawania decyzji w obu instancjach przez Ministra Infrastruktury organem, który w ramach kompetencji nadzorczych, mógł wzruszyć wadliwe decyzje wywłaszczeniowe, był organ wyższego stopnia i był nim minister, oznacza to, że właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium WRN w K. z 1960 r. był ten organ.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.