Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 152/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 883/11 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r.; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz R. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2011 r., II SA/Wa 883/11 oddalił skargę R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2011 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, albowiem bezsporne jest, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji skarżący przebywał na urlopie bezpłatnym.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Istota sporu sprowadza się do wykładni tego przepisu, a konkretnie do oceny, czy okresy urlopu bezpłatnego, trwającego dłużej niż 30 dni, uwzględnia się czy też nie, badając zaistnienie przesłanki zatrudnienia przez okres 365 dni w okresie poprzedzającym dzień zarejestrowania.

W ocenie Sądu zaprezentowana przez organ wykładnia jest prawidłowa. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2a powołanej ustawy wyraźnie stanowi, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania należy wykazać się łącznie okresem co najmniej 365 dni zatrudnienia, opłacania składek, ale w okresie tym nie uwzględnia się urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni. Prawidłowo organ wskazał (i tych ustaleń skarżący nie kwestionuje), że skarżący na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy (licząc od 6 lutego 2011 r. wstecz, czyli do 6 sierpnia 2009 r.) legitymował się okresem zatrudnienia wynoszącym 443 dni. Jednakże w okresie od 1 czerwca 2009 r. do 25 września 2009 r. skarżący korzystał z urlopu bezpłatnego (177 dni), dlatego został mu zaliczony okres 326 dni. Skoro okresu przebywania na urlopie bezpłatnym nie można zaliczyć do okresu zatrudnienia, to zasadnie organ uznał, że nie należało tego okresu (urlopu bezpłatnego) zaliczyć do okresu zatrudnienia.

Reasumując, skoro skarżący nie legitymuje się wymaganym okresem 365 dni zatrudnienia, a jedynie okresem 326 dni uprawniającym do przyznania prawa do zasiłku, prawidłowo organ uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Skargą kasacyjną z 15 grudnia 2011 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia, poprzez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, że hipoteza wskazanego artykułu, w części, w jakiej odnosi się do urlopu bezpłatnego trwającego dłużej niż 30 dni, obejmuje cały okres urlopu bezpłatnego, także wykraczającego poza okres 18 miesięcy wskazany w tym przepisie;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 1 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przyjętej podstawy prawnej, w szczególności polegające na zaliczeniu całego okresu urlopu bezpłatnego w sytuacji, gdy część tego urlopu wykracza poza, wskazany w art. 71 pkt 1 ust. 2 lit. a ustawy o promocji, okres 18 miesięcy, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie oceny w zakresie prawidłowości zastosowania prawa materialnego i słuszności zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego.

Podnosząc powyższe wniesiono o 1) uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o 2) uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, poprzez orzeczenie czy okres urlopu bezpłatnego przypadający poza okresem 18 miesięcy określonym w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia, a trwający powyżej 30 dni również podlega hipotezie art. 71 ustawy o promocji; nadto wniesiono o 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że poza sporem jest kwestia daty początkowej i końcowej okresu, w przeciągu którego liczony jest wymagany okres, łącznie wynoszący co najmniej 365 dni, zatrudnienia i otrzymywania wynagrodzenia w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2a ustawy o promocji zatrudnienia, tj. okres liczony wstecz od 6.02.2011 r. do 6.08.2009 r. Również poza sporem jest, że skarżący był zatrudniony w okresie od 01.08.2008 r. do 31.08.2010 r. w wymiarze pełnego etatu, z wynagrodzeniem wyższym od minimalnego wynagrodzenia za pracę, oraz w okresie od 01.09.2010 r. do 22.10.2010 r. w wymiarze 0,60 etatu z wynagrodzeniem również wyższym od wynagrodzenia minimalnego za pracę. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że w okresie od 01.06.2009 r. do 25.09.2009 r. skarżący przebywał na bezpłatnym urlopie.

Przedmiotem sporu jest kwestia okresu urlopu bezpłatnego trwającego dłużej niż 30 dni, którego część przypada poza okres 18 miesięcy, o którym mowa w 71 ust. 1 pkt 2a ustawy o promocji zatrudnienia, w istocie sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie: Czy hipoteza art. 71 ust. 1 pkt 2a, w części, w jakiej odnosi się do urlopu bezpłatnego trwającego dłużej niż 30 dni, obejmuje cały okres urlopu bezpłatnego (nawet, jeśli wykracza poza okres 18 miesięcy) czy też obejmuje tylko tę części urlopu bezpłatnego, trwającego dłużej niż 30 dni, która przypada w okresie 18 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie?

Odpowiedź na tak postawione pytanie jest przecząca. Nie budzi bowiem wątpliwości, że okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przypada na 6.08.2009 r. Wobec tego stosując wykładnię literalną przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2a in fine ustawy o promocji zatrudnienia należy stwierdzić, że okres w którym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni dotyczy okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania tj. czasookres od 6.08.2009 r. do 6.02.2011 r. (na takim stanowisku stoi także Z. Góral, Komentarz do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wyd. Wolters Kluwer Polska 2011 r., s. 450), ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił bowiem przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z powyższym pozbawione podstaw prawnych jest odejmowanie od okresu zatrudnienia całego okresu urlopu bezpłatnego, w sytuacji, gdy część tego okresu nie mieści się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, na przestrzeni którego obliczane są 365 dni uprawniające do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do kuriozalnych przypadków, gdzie okres urlopu bezpłatnego trwałby np. 16 miesięcy i tylko nieznaczna jego część trwająca np. 31 dni przypadałaby w okresie 18 miesięcy, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia.

Należy zauważyć, że ratio legis art. 71 ust. 1 pkt 2a ustawy o promocji zatrudnienia jest "chęć wyeliminowania spośród osób ubiegających są o zasiłek dla bezrobotnych kategorii ludzi określonych w publicystyce mianem "niebieskich ptaków", czyli ludzi notorycznie unikających pracy" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 8 marca 2011 r., II SA/Bd 1366/10). Zatem, wątpliwe jest twierdzenie Sądu I instancji, że skarżący na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy legitymuje się 326 dniami uprawniającymi do przyznania prawa do zasiłku, zamiast wymaganych 365 dni. Wyliczenie powyższe uwzględnia, bowiem cały okres pozostawania na urlopie bezpłatnym od dnia 1.06.2009 r. do 25.09.2009 r. nie uwzględniając przy tym daty początkowej okresu 18 miesięcznego poprzedzającego dzień zarejestrowania tj. dzień 6.08.2009 r.

Przy ocenie, czy przysługuje skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych istotny jest przedział czasowy obejmujący okres od 6.08.2009 r. do 6.02.2011 r. Wynika to z faktu, że okres ten jest okresem "18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania", czyli okresem 18 miesięcy poprzedzającym dzień rejestracji skarżącego 7 lutego 2011 r. Konkludując, w okresie od 6.08.2009 r. skarżący legitymował się, co potwierdza także strona przeciwna, okresem zatrudnienia wynoszącym 443 dni. Okres urlopu bezpłatnego od 6.08.2009 r. do 26.09.2009 r. wynosi 51 dni. Jest to okres trwający powyżej 30 dni i zgodnie z przytaczanym przepisem nie jest uwzględniany do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Wobec tego okres uprawniający do przyznania prawa do zasiłku wynosi 392 dni. Skoro skarżący legitymuje się okresem powyżej 365 dni uprawniającym do uzyskania prawa do zasiłku, to została spełniona przesłanka z art. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia.

Tymczasem Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uwzględnił cały okres urlopu bezpłatnego, w sytuacji, gdy część tego urlopu przypadła poza czasookres trwający od 6 sierpnia 2009 r. do 6 lutego 2011 r., czyli okres 18 miesięcy, w którym to okresie nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni, podczas gdy kwestia ta stanowi istotę sporu pomiędzy stronami i przesądza o działaniu organu zgodnym z prawem bądź działaniem z naruszeniem obowiązujących przepisów. Kwestia ta była podnoszona prze skarżącego w replice na odpowiedź na skargę z 11 maja 2011 r. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył dyspozycję art. 141 § 4 oraz art. 1 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną jego wykładnię jest zasadny.

3. Zgodnie z tym przepisem "prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni".

4. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości: skarżący na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy (tj. od 6 sierpnia 2009 r. do 6 lutego 2011 r.) legitymował się okresem zatrudnienia wynoszącym 443 dni. Natomiast w okresie od 1 czerwca 2009 r. do 25 września 2009 r. skarżący korzystał z urlopu bezpłatnego.

5. Oznacza to, że skarżący w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przebywał na urlopie bezpłatnym tylko 51 dni (od 6 sierpnia 2009 r. do 25 września 2009 r.). Pozostała część tego urlopu – wynoszącego łącznie 177 dni – przypadała bowiem na okres od 1 czerwca 2009 r. do 5 sierpnia 2009 r., a więc czas nie będący okresem "18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania", a więc okresem, który jest brany pod uwagę przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

6. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia stanowi wyraźnie, że okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni nie uwzględnia się "w tym okresie", tj. "w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania". Jeżeli takie jest znaczenie przepisu mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, to od czasu przypadającego na okres "obrachunkowy", w którym strona rzeczywiście pozostawała w zatrudnieniu i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę nie można odejmować czasokresu przebywania na urlopie bezpłatnym, który wykraczał poza okres "obrachunkowy" brany pod uwagę przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

7. W konsekwencji uznać należało, że skarżący R. W. - w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień swego zarejestrowania w urzędzie pracy - legitymował się okresem zatrudnienia uprawniającym do przyznania prawa do zasiłku wynoszącym 392 dni.

8. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Mazowiecki jest obowiązany zastosować art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia w znaczeniu określonym w punkcie 6 i 7 niniejszego uzasadnienia (art. 153 p.p.s.a.) i wydać stosowną decyzję reformacyjną na podstawie art. 138 § 1 p.p.s.a.

9. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania pierwszoinstancyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego.

10. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika skarżącego niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.