Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 402/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi ze skargi Z. Z., A. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia części nieruchomości oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania E. o. z siedzibą w P. – dalej: E. od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., znak [...] odmawiającej udzielenia [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w B. , gmina U. stanowiącej działkę nr [...] o pow. 4,0781 ha, zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność Z. Z. oraz A. Z. (dalej także: skarżący), w celu założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość urządzeń i przewodów kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV relacji P. P.-C. wraz z budową jednego słupa krańcowego z odłącznikiem i głowicami kablowymi, na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 1,5 m (po 0,75 m od osi linii w obie strony) i powierzchni 38 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie udzielił E. o. z siedzibą w P., zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w [...], gmina U. stanowiącej działkę nr [...] o pow. 4,0781 ha, zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność Z. Z. oraz A. Z., w celu założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość urządzeń i przewodów kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV relacji P. P.-C. wraz z budową jednego słupa krańcowego z odłącznikiem i głowicami kablowymi, na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 1,5 m (po 0,75 m od osi linii w obie strony) i powierzchni 38 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., znak [...]

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Starosta P. decyzją z [...] listopada 2017 r., znak [...] odmówił udzielenia [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości wyżej opisanej. Odwołanie od tej decyzji złożyła [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem inwestora.

[...] planuje (m.in. na obszarze ww. działki) wybudować nową elektroenergetyczną linię kablową 15 kV. Podaniem z 8 marca 2017 r. [...] wniosła o wydanie decyzji administracyjnych na podstawie art. 124 ust. 1 oraz art. 124 ust 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, z późn. zm. - dalej u.g.n), w celu umożliwienia założenia i przeprowadzenia na części ww. nieruchomości urządzeń i przewodów kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV relacji P. P.-C. wraz z budową jednego słupa krańcowego z odłącznikiem i głowicami kablowymi, a także na jej funkcjonowanie po wybudowaniu. Inwestor wystąpił do Starosty [...] o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania oraz niezwłoczne zajęcie obszaru ww. nieruchomości o powierzchni 38 m2.

Starosta P. decyzją z [...] listopada 2017 r., znak [...] ograniczył sposób korzystania z ww. części nieruchomości obejmującej działkę numer [...]. Pismem z 30 listopada 2017 r. A. Z. oraz Z. Z. złożyli odwołanie od ww. decyzji zaskarżając ją w całości. Na skutek odwołania Wojewoda utrzymał ww. decyzję Starosty [...] w mocy.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na danej nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W art. 108 § 1 k.p.a. przewidziano natomiast, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Z powyższego wynika, że podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana już wcześniej decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że decyzja umożliwiająca niezwłoczne zajęcie konkretnej nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia tj. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W realiach przedmiotowej sprawy doszło do wydania pierwotnej decyzji z art. 124 u.g.n. ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, natomiast ocenie na etapie niniejszego postępowania podlega kwestia spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. Postępowanie prowadzone przez organy administracji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. skupia się na ustaleniu, czy żądanie wnioskodawcy poparte jest zaistnieniem przesłanek wyartykułowanych w tym przepisie.

Wnioskodawca, uzasadniając potrzebę wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, wskazał, że "wobec wzrastającego zapotrzebowania na energię elektryczną, a tym samym mając na uwadze prawidłowe funkcjonowanie sieci elektroenergetycznych szczególnie istotne jest (...) przebudowywanie istniejących linii, stosownie do zmieniających się warunków oraz utrzymywanie ich w należytym stanie technicznym (...)". Infrastruktura krytyczna zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 209) obejmuje systemy zaopatrzenia w energię. W myśl art. 6 ust. 5 ww. ustawy właściciele instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej mają obowiązek ich ochrony, w szczególności przez przygotowanie i wdrażanie, stosownie do przewidywanych zagrożeń, planów ochrony infrastruktury krytycznej oraz utrzymywania własnych systemów rezerwowych zapewniających bezpieczeństwo i podtrzymujących funkcjonowanie tej infrastruktury do czasu jej pełnego odtworzenia. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ww. ustawy przez ochronę infrastruktury krytycznej należy rozumieć wszelkie działania zmierzające do zapewnienia funkcjonalności, ciągłości działań i integralności infrastruktury krytycznej w celu zapobiegania zagrożeniom, ryzykom lub słabym punktom oraz ograniczenia i neutralizacji ich skutków oraz innych zdarzeń zakłócających jej prawidłowe funkcjonowanie.

Wnioskodawca skonkretyzował, że mając na uwadze wskazane wyżej zobowiązania ustawowe a także zobowiązania spółki jako operatora systemu dystrybucyjnego, [...] zamierza przebudować linię elektroenergetyczną 110 kV relacji P. K. - W. w celu zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, a w związku z tym musi przebudować również odcinek linii elektroenergetycznej 15 kV relacji P. P. - C.. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest podmiotem na którym ciąży ustawowy obowiązek dbania o infrastrukturę elektroenergetyczną, zatem w jego własnym ważnym interesie jest jak najszybciej dokonać budowy nowej linii elektroenergetycznej. Wnioskodawca w podaniu podnosi, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie ww. części nieruchomości ma na celu umożliwienie wnioskodawcy przeprowadzenie inwestycji w planowanym terminie. Co więcej realizacja interesu własnego wnioskodawcy jest również związana z realizacją interesu społecznego i gospodarczego, ponieważ [...] budując nową linię elektroenergetyczną realizuje inwestycję celu publicznego.

Niewątpliwie istotnym jest także zabezpieczenie interesu społecznego, gdyż zagrożenie ciągłości dostawy energii ma charakter realny i w przypadku zaistnienia powyższego spowoduje niezwykle duże straty. E. argumentuje, że kwestia niezawodności sieci dystrybucyjnej przez nią obsługiwanej jest sprawą priorytetową w kontekście rozwoju gospodarczego regionu, bezpieczeństwa energetycznego oraz zapewnienia jakości dostaw energii elektrycznej różnego rodzaju odbiorcom na właściwym poziomie. Przebudowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest uzasadniona ważnym interesem gospodarczym oraz interesem społecznym, jak również stanowi ona wyjątkowo ważny interes strony.

E. we wniosku zwróciła uwagę na aspekt w ocenie organu odwoławczego bardzo istotny. Zagrożenie wynikające z braku dostaw energii elektrycznej na skutek rozległych awarii spowodowanych np. złym stanem technicznym przestarzałych przewodów i urządzeń linii jest niesłusznie bagatelizowane do momentu zaistnienia awarii. Zdaniem organu odwoławczego istotne jest działanie prewencyjne w celu uniknięcia przyszłych, potencjalnych awarii.

W piśmie z 6 czerwca 2017 r. [...] podniosła, że niezbędne jest skablowanie linii elektroenergetycznej 15 kV relacji P. [...] - C. wraz z budową słupa krańcowego, krzyżującej się z projektowaną do przebudowy linią wysokiego napięcia 110 kV relacji P. [...] - W., ponieważ dzięki temu zostanie usunięta kolizja linii 15 kV z linią 110 kV, co umożliwi prawidłową eksploatację i bezpieczną pracę obu linii. Realizowana inwestycja ma bardzo ważne, strategiczne znaczenie dla regionu, bez jej realizacji niemożliwe jest dalsze podłączanie nowych odbiorców energii, jak również istnieje groźba awarii systemu.

Zdaniem organu II instancji [...] przy odwołaniu słusznie zwraca uwagę na aspekt wykładni art. 124 ust 1a u.g.n., zgodnie z którą wystarczy zaistnienie jednej z ustawowych przesłanek wymienionych w art. 124 ust. 1a, czy też art. 108 k.p.a., by organ administracji mógł pozytywnie rozstrzygnąć w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Powyższe przesłanki ustawowe, od których wystąpienia zależy czy organ może udzielić zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, zostały przedstawione w formie alternatywy, a spójnik "lub" oznacza, że wystarczy spełnić jeden warunek.

Wojewoda dokonując wszechstronnej oceny przedstawionych we wniosku argumentów doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Starosty [...] - jako wydana w okolicznościach wypełnienia ustawowych przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. - nie odpowiada prawu, a tym samym odwołanie wniesione przez [...] może odnieść zamierzony skutek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1103/15, LEX nr 2011292, wyraził pogląd, "iż na aktualnym etapie rozwoju gospodarczego i społecznego zapewnienie nieprzerwanych dostaw energii elektrycznej ma istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania wielu gałęzi gospodarki oraz zapewnienia bezpieczeństwa (w tym ochrony zdrowia i życia) ludności. (...) Oczywistym powinno być także, iż podmiot eksploatujący linię energetyczną nie planowałby, będącej dla niego finansowym obciążeniem, jej kosztownej modernizacji w sytuacji, gdy istniejąca infrastruktura w pełni zabezpieczałaby potrzeby energetyczne odbiorców, a jej stan nie powodowałby wystąpienia niebezpieczeństwa rozległej awarii". W świetle powyższego należy stwierdzić, że budowa linii elektroenergetycznej związana między innymi z potrzebą zapewnienia bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania sieci elektroenergetycznej oraz zapobieżenia nagłym awariom, które mogą generować zakłócenia w pracy przedsiębiorstw, instytucji publicznych i innych podmiotów (chociażby gospodarstw domowych), wyczerpuje przesłankę ważnego interesu społecznego oraz jednocześnie stanowi o ważnym interesie gospodarczym. Niezwłoczne zajęcie części nieruchomości jest również uzasadnione wyjątkowo ważnym interesem strony, na której ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia energii elektrycznej i utrzymywania infrastruktury z tym związanej.

Wojewoda uznał zatem, że wskazane w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1a u.g.n., okazały się uzasadnione. K. było zatem uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. w całości i wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części działki nr [...].

Od decyzji Wojewody Z. Z. i A. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż została ona wydana na podstawie sfałszowanych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W kolejnych pismach procesowych skarżący wskazywali na wadliwość zaskarżonej decyzji, podnosząc m. in. okoliczność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza U. z dnia [...] sierpnia 2016 r. sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ P. [...] – C. na linię kablową SN 15 kV na odcinku skrzyżowania z przęsłem 32-33 linii napowietrznej 110 kV relacji GPZ P. [...] – W. na terenie obejmującym część działek oznaczonych geodezyjnie nr [...] i [...] w obrębie wsi B. w gm. U.., a także innych postępowań (administracyjnych, cywilnych, karnych) dotyczących działki inwestycyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uwzględniona.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Wojewody, którą organ wyższego stopnia udzielił zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości w oznaczonej części, uchylając decyzję Starosty o odmowie udzielenia takiego zezwolenia.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei art. 108 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.

Nie budzi zatem wątpliwości, że słusznie organ wyższego stopnia wskazał w zaskarżonej decyzji, że muszą istnieć dwie decyzje – pierwotna (ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości i regulująca dokonywanie tam określonych prac) oraz kolejna (pozwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości), której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. To niezwłoczne zajęcie musi być uzasadnione wystąpieniem przesłanek podanych w ww. przepisach.

Poza sporem jest fakt, że decyzją z [...] listopada 2017 r. Starosta P. ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w celu zrealizowania prac zaplanowanych przez Wnioskodawcę, zaś rozpoznając odwołanie skarżących, Wojewoda decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga na tę decyzje Wojewody została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie IV SA/Po 403/18. Zatem w niniejszym postępowaniu organy oceniały jedynie to, czy spełnione zostały przesłanki wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.). Podkreślić należy przy tym, że z brzmienia art.124 ust.1a u.g.n. jednoznacznie wynika, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Organ administracji w razie stwierdzenia istnienia przesłanek, przewidzianych w powyższych przepisach, ma obowiązek wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. O obowiązku wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w razie spełnienia przesłanek przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "udziela" mające charakter kategoryczny i nakazowy. Tak samo sformułowanie "nadaje" przesądza o obowiązku nadania klauzuli wykonalności.

Ustawodawca zobowiązał organ do wydania decyzji na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny "w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym". W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że Wnioskodawca w kontrolowanym przypadku będzie realizował cel publiczny. Wojewoda słusznie wskazał, że planowane działania wnioskodawcy związane są między innymi z potrzebą zapewnienia bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz zapobieżenia nagłym awariom, które mogą generować zakłócenia w pracy przedsiębiorstw, instytucji publicznych i innych podmiotów (chociażby gospodarstw domowych), wyczerpuje przesłankę ważnego interesu społecznego oraz jednocześnie stanowi o ważnym interesie gospodarczym. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w sprawie zostały spełnione przesłanki "interesu społecznego", a przedstawiona przez Wojewodę argumentacja nie budzi zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, Sąd stwierdza, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku, dotyczą bowiem innych postępowań, które nie mogą podlegać analizie i ocenie w sprawie niniejszej.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.