Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1078/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 października 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w S. na uchwały Rady Gminy Duszniki z dnia 28 lipca 2009 r. nr XLVI/307/09 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Brzoza - Grodziszczko z dnia 28 lipca 2009 r. nr XLVI/308/09 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Ceradz Dolny z dnia 28 lipca 2009 r. nr XLVI/309/09 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Chełminko z dnia 28 lipca 2009 r. nr XLVI/310/09 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Duszniki z dnia 28 lipca 2009 r. nr XLVI/311/09 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Grzebienisko z dnia 28 lipca 2009 r. nr XLVI/314/09 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Młynkowo I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej: - § 10 pkt 3 w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej - § 6 ust. 3 II. w pozostałym zakresie oddala skargi.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Duszniki działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. poz. 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: "u.s.g.") podjęła 28 lipca 2009 r. uchwały nr:

– XLVI/307/09 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Brzoza – Grodziszczko;

– XLVI/308/09 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Ceradz Dolny;

– XLVI/309/09 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Chełminko;

– XLVI/310/09 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Duszniki;

– XLVI/311/09 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Grzebienisko;

– XLVI/314/09 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Młynkowo.

Powyższe uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2009 r. nr 167 odpowiednio pod poz. 2838, 2839, 2840, 2841, 2842 i 2845. Przepis § 6 ust. 3 uchwał stanowił , że zebranie wiejskie wybiera Sołtysa i Radę Sołecką najpóźniej w ciągu 6 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów samorządowych do Rady przez właściwy organ wyborczy. Po upływie kadencji Sołtys i Rada Sołecka działają do chwili wyborów nowych organów sołectwa. Zgodnie z § 10 pkt 3 uchwał, zadania i kompetencje zebrania wiejskiego obejmują wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Zgodnie zaś z § 31 uchwał, Sołtys i członkowie Rady Sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska (ust. 1). Odwołanie z zajmowanej funkcji winno być podjęte po wysłuchaniu zainteresowanego (ust. 2). Z uzasadnionym wnioskiem o odwołanie Sołtysa lub członków Rady Sołeckiej mogą wystąpić Rada, Wójt, lub co najmniej 1/20 mieszkańców sołectwa uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim (ust. 3).

Pismami z 12 maja 2020 r. Prokurator Rejonowy w Szamotułach wniósł skargi na wskazane powyżej uchwały wnosząc o stwierdzenie nieważności ich § 10 pkt 3 i § 31 pkt 1, 2 i 3. Zaskarżonym uchwałom zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 10 ust. 3 uchwał organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej;

3) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 31 uchwał organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej.

Rada Gminy Duszniki w odpowiedziach na skargi wniosła o ich oddalenie informując m. in., że kwestionowane uchwały zostały uchylone. Wyjaśniła , że pojęcia "zebranie wiejskie" jak i "stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania" określają ten sam zbiór osób uprawnionych. Różnica sprowadza się tylko do nazewnictwa natomiast skład obu gremiów jest taki sam. Nie można zatem uznać że przepis § 10 pkt 3 uchwał rażąco narusza prawo. Ponadto art. 36 ust. 2 u.s.g. odnosi się jedynie do przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nie zaś do ich odwołania. W powyższej kwestii wypowiadały się sądy administracyjne uznając, że: "Nie można (...) przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej (stwierdzanie wygaśnięcia mandatu), to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych, co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu w sposób istotny narusza prawo. W konsekwencji powyższego, zdaniem Rady, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności § 31 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonych uchwał nie znajduje podstaw prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonych uchwał Rady Gminy Duszniki z 28 lipca 2009 r., nr XLVI/307/09, XLVI/308/09, XLVI/309/09, XLVI/310/09, XLVI/311/09 i XLVI/314/09 w sprawach uchwalenia odpowiednio statutów sołectw: Brzoza – Grodziszczko, Ceradz Dolny, Chełminko, Duszniki, Grzebienisko i Młynkowo. W ocenie Prokuratora kwestionowane przez niego zapisy uchwał są niezgodne z postanowieniami u.s.g. Rada Gminy nie podziela zarzutów skarg.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących legalność § 10 pkt 3 zaskarżonych uchwał sąd wskazuje, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. , organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sąd stoi na stanowisku, że brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego, do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w który nadaje mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (zob. m.in. wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06, z 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 października 2019 r., II SA/Go 466/19, z 12 marca 2020 r., II SA/Go 33/20, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 751/19, z 5 grudnia 2019 r., II SA/Ke 652/19, z 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 122/20, z 26 lutego 2020 r., II SA/Ke 1104/19). W konsekwencji sąd stwierdza nieważność zapisów zawartych w § 10 pkt 3 kwestionowanych uchwał w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej. Ponadto uznałam za stosowne orzec o nieważności § 6 ust. 3 zaskarżonych uchwał ponieważ przepisy te opierają się na niezgodnym z u.s.g. założeniu, że wybór Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej można powierzyć zebraniu wiejskiemu.

Sąd za niezasadne uznał zarzuty § 10 pkt 3 zaskarżonych uchwał w zakresie w jakim przepisy te regulują procedurę odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej. Wobec tego nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego § 31 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonych uchwał, określających tryb odwołania sołtysa lub członków rady sołeckiej. Nie można bowiem przyjąć, że skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) Sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (tak: wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17), co odnieść trzeba także do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, czy członków rady sołeckiej w sposób istotny narusza prawo (m.in. wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 751/19, z 5 grudnia 2019 r., II SA/Ke 652/19, z 19 lutego 2020 r., II SA/Ke 915/19, z 19 lutego 2020 r., II SA/Ke 1128/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., II SA/Ke 1104/19, z 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 122/20).

Skutku nie mogły odnieść argumenty Rady Gminy Duszniki , że kwestionowane uchwały nie obowiązują na skutek ich uchylenia. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały bądź jej konkretnego przepisu wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

Z podanych wyżej przyczyn, sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 wymienionej ustawy orzekł, jak w pkt II. sentencji wyroku.