Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 773/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 ,151, 188, 193, 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 8, 17, 27,28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 87 ust. 1, 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Lutomiersk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1147/11 w sprawie ze skargi J. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 12 maja 2011 r. nr IX/57/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Florentynów, Bechcice, Kolonia Bechcice w Gminie Lutomiersk 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1147/11 w sprawie ze skargi J. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 12 maja 2011 r., Nr IX/57/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Florentynów, Bechcice, Kolonia Bechcice w Gminie Lutomiersk w pkt. 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 21 w części oznaczonej w tabeli liczbą porządkową 5, 6, 8, 9, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 i 42, w pkt 2. oddalił skargę w pozostałej części; w pkt. 3. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, w zakresie określonym w punkcie pierwszym, do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt 4. zasądził od organu – Rady Gminy Lutomiersk solidarnie na rzecz skarżących – J. K. i J. K. kwotę 834 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że J. K. i J. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 12 maja 2011 roku, Nr IX/57/11.

Uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP;

- art. 1, art. 7 ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 13 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 20 pkt 3, 4, 5, 7 i 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 ze zm.);

- art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.);

- art. 6 i art. 112 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, póz. 651);

- postanowień zawartych na stronach 67 - 79 uchwały Rady Gminy Lutomiersk z dnia 21 czerwca 2005r., Nr XXXI 11/241/2005 - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk.

Jednocześnie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarzuty skargi sprowadziły się do następujących żądań:

- jednoznacznego określenia przez Gminę, które z jednostek oznaczonych w planie miej symbolem KDD stanowią drogi publiczne, a które inwestycje infrastrukturalne;

- określenia, co oznacza pojęcie "inwestycje infrastrukturalne", użyte w § 5 pkt 1 uchwały oraz wskazanie, w których miejscach na planie zostały one umieszczone;

- wykreślenia z § 21 Lp. 5, 6, 9, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 25, 27, 28, 29, 30, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42 pojęć "droga docelowo gminna";

- wykreślenia z uchwały § 13 pkt 5 lit. a) normy ograniczającej uprawnienie właścicieli nieruchomości w wydzielaniu działek o powierzchni mniejszej niż 1200m2;

- wykreślenia § 14 pkt 1 sformułowania o przeznaczeniu podstawowym terenu zabudowy rekreacji indywidualnej;

- wykreślenia z uchwały § 13 pkt 5 lit. a) normy ograniczającej uprawnienie właścicieli nieruchomości w wydzielaniu działek o powierzchni mniejszej niż 1200 m2;

- wyłączenia z przepisu § 14 pkt 8 terenów oznaczonych 11 ML jako objętych ustaleniami zawartymi w § 10 uchwały;

- zmiany przeznaczenia terenów objętych jednostką planistyczną ML z rekreacyjnych na rekreacyjne - mieszkaniowe (funkcja mieszana);

- zmiany postanowienia § 14 pkt 9 lit. j), poprzez zapewnienie w planie miejscowym dojazdu do terenu oznaczonego 11 ML w postaci dróg publicznych w pełnym zakresie (droga oznaczona jednostką 05 KDD warunku tego nie spełnia);

- zmiany postanowień zawartych w § 21 Lp. 5, 6, 9, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42 poprzez zagwarantowanie dojazdu do terenów objętych planem siecią dróg publicznych albo wykreślenie z przepisów uchwały postanowień o minimalnej szerokości tych dróg;

- wykreślenia z § 13 pkt 3 lit. f), to jest usunięcia zakazu pokrywania budynków okładziną z tworzyw sztucznych typu siding i blachy trapezowej;

- zmiany § 34 ust. 2 pkt 3 poprzez wykreślenie liczby 15 i wpisanie w to miejsce liczby 10, to jest zrównanie wysokości opłaty planistycznej obciążającej właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i właścicieli nieruchomości przeznaczonych na cele rekreacyjne.

Rada Gminy Lutomiersk w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w trakcie opracowania projektu spornego planu przeprowadzono, określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę formalno-prawną.

Dalej wyjaśniono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie ze wskazaną ustawą kształtuje sposób wykonywania prawa własności, a jego uchwalenie jest efektem realizacji władztwa planistycznego przysługującego Radzie Gminy (art. 4 ustawy). Przeznaczenie w planie miejscowym w § 21 Lp.5, 6, 9, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, jako dróg publicznych nie stanowi uzasadnienia zarzutu o niezgodności planu z prawem. W odniesieniu do podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących dróg zawartych w skardze, organ planistyczny stwierdził, że są one bezprzedmiotowe z tej racji, że najbardziej ekonomicznym i najmniej uciążliwym z punktu widzenia interesu publicznego rozwiązaniem przestrzennym jest lokalizacja drogi publicznej.

W planie obsługę komunikacyjną zaprojektowano z dróg publicznych. Zatem określone w § 21 Lp.5, 6, 9, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42 drogi są drogami publicznymi. Dla dróg oznaczonych symbolem D (dojazdowych) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających o przekroju jednojezdniowym ustalono na 10,0 m zgodnie z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r, Nr 43, poz. 430 ze zm.). Biorąc pod uwagę § 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r, Nr 43, poz. 430 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczania elementów drogi urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. W przedmiotowym planie ustalono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z elementów miejscowego planu są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w czym mieszczą się postanowienia co do obsługi komunikacyjnej. Z kolei z § 4 pkt 9 b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, z 2003r., poz. 1587 ze zm.) wynika, że w planach miejscowych winny być określone warunki powiązań komunikacyjnych i sieci infrastruktury technicznej z układem wewnętrznym. Układ komunikacyjny tworzą drogi główne, lokalne, dojazdowe, ciągi pieszo-jezdne oznaczone na rysunku planu symbolem KDG, KDL, KDD, KDP, a w § 21 dla poszczególnych dróg określono warunki funkcjonalno - techniczne. W niniejszym planie pokazane są drogi istniejące, których trasy zostały wykorzystane w planie oraz projektowane, których przebieg ustalono w niniejszym planie.

Dalej organ wyjaśnił, iż w przedmiotowym planie miejscowym zapewniono obsługę komunikacyjną z dróg publicznych. Wskazano, iż prawo własności jako podstawowa wartość państwa prawa podlega szczególnej ochronie w ustawie zasadniczej i choć ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przypisuje gminie władztwo w zakresie kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, to jednak konfrontacja pomiędzy własnością, a ładem przestrzennym musi wypadać na korzyść własności. Bo tylko taka interpretacja zachowuje sens pojęcia "własności" jako prawa podstawowego.

Drogi wewnętrzne, zgodnie z art. 8 ust. 1, 2, 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz. U. Nr 19, z 2007r., poz. 115 ze zm.) nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, dlatego obowiązek utrzymania, przebudowy, remontów, oznakowania oraz finansowania tychże czynności spoczywa na zarządcy drogi, a w przypadku jego braku na właścicielu terenu, na którym jest wytyczona droga. Jednocześnie gmina nie ma prawa finansować ze środków publicznych remontu dróg położonych na gruntach prywatnych. Również wykupienie przez gminę terenów pod drogami wewnętrznymi może być problemem, albowiem do kategorii "drogi wewnętrznej" nie ma zastosowania art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może zatem dojść do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W tych okolicznościach ogranicza się prawa właściciela gruntów i jednocześnie nakłada się na niego dodatkowe obowiązki.

Organ dodał, iż wyjaśniając pojęcie "inwestycje infrastrukturalne" należy brać pod uwagę infrastrukturę techniczną czyli urządzenia i sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej. Zatem inwestycje infrastrukturalne obejmują zespół urządzeń technicznych czyli sieć wodociągową, elektryczną, telekomunikacyjną, gazociągową oraz budowę oświetlenia ulicznego. W granicach obszaru objętego planem dopuszcza się lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym komunikacyjnych, niezbędnych dla obsługi terenu. Zatem chybiony jest zarzut skarżących, iż nie wskazano na czym te inwestycje będą polegać.

W ocenie skarżących nie znajduje uzasadnienia zarzut ograniczenia w planie miejscowym wielkości nowopowstających działek do 1200 m2. Oceniając powyższy zarzut Organ planistyczny wyjaśnia, iż w planie miejscowym określono zasady i warunki podziału nieruchomości nowopowstałych działek w wyniku podziału nieruchomości. Powierzchnia działki powstałej w wyniku podziału została określona na minimum 1200 m2, a nie jak wskazują skarżący do 1200 m2. W § 4 pkt. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że szczegółowe zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości wskazane w art. 15 ust. 2 pkt. 8 ustawy, powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w tych działaniach, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchnię oraz kąt położenia granic w stosunku do pasa drogowego. Powołany wyżej przepis stanowi zatem rozwinięcie (uszczegółowienie zakresu) ustawowego obowiązku określenia w planie miejscowym zasad i warunków dla dokonania scalenia i podziału nieruchomości. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk dla terenów UTL określono kierunki zagospodarowania: minimalną powierzchnię nowowydzielanych działek 1200 m2. Powierzchnia działki min. 1200 m2 ma charakter ujednolicony bowiem określa minimalną powierzchnię działki budowlanej. Ustalenie nowopowstałej działki o powierzchni 600 m2 - 800 m2 w wyniku podziału sprzeczne byłoby z ustaleniami studium, zatem nietrafny jest powyższy zarzut.

Organ nie podzielił zarzutów skargi, że dla jednostki planistycznej ML w sposób nieprzystający do rzeczywistego stanu rzeczy został określony sposób korzystania z nieruchomości, a nadto pomija prognozy co do wykorzystania gruntów leżących w sąsiedztwie Łodzi, jako nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub inwestycyjne, nie zaś wyłącznie rekreacyjne. Zabudowa rekreacji indywidualnej i zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna wymagają odmiennych zasad zagospodarowania i kształtowania zabudowy czyli w przedmiotowym planie rozdzielone są liniami rozgraniczającymi w celu łączenia funkcji kolidujących ze sobą. Ponadto dla zabudowy mieszkaniowej ustalono przeznaczenie uzupełniające - usługi natomiast dla zabudowy rekreacji indywidualnej takiego przeznaczenia nie ustalono. Wskazano, iż ustalenia przyjęte w planie byłyby odmienne z ustaleniami przyjętymi w Studium, które są wiążące dla organów gminy. Obszar objęty planem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, zagrodowej, rekreacyjnej i usługowej oznaczone symbolem M, tereny zabudowy letniskowej oznaczone symbolem UTL, tereny cmentarzy oznaczone symbolem ZC, tereny rolne oznaczone symbolem R, tereny lasów i zadrzewień oznaczone symbolem ZL, tereny rolne do dolesień oznaczone symbolem R/ZL, tereny użytków zielonych oznaczone symbolem RZ. Na w/w terenach utrzymuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową i zagrodową, dopuszcza się remonty, modernizację oraz wskazuje się tereny kontynuujące istniejącą zabudowę. W zakresie infrastruktury technicznej, wskazuje się zasilanie w wodę z wodociągu gminnego, natomiast do czasu zrealizowania zbiorowych systemów odprowadzania ścieków dopuszcza się stosowanie przydomowych oczyszczalni ścieków lub szczelnych, bezodpływowych, okresowo wybieralnych zbiorników. W zakresie zaopatrzenia w ciepło wskazuje się zasilanie z indywidualnych źródeł oraz stosowanie ekologicznych nośników energii. W studium tereny R, ZL, R/ZL, RZ zostały wskazane jako tereny do zachowania z zakazem zabudowy. Ustalenia przyjęte w planie są zgodne z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk. W granicy obszaru objętego planem utrzymuje się istniejące zagospodarowanie. Nowe tereny inwestycyjne zlokalizowane na obszarze objętym planem są kontynuacją istniejącej zabudowy oraz uporządkowaniem stanu istniejącego. Przeznaczenie terenu uwzględnia dotychczasowy sposób użytkowania terenów z uwzględnieniem walorów przyrodniczych i krajobrazowych całego obszaru objętego planem.

Nie można także w ocenie organu podzielić zarzutu wskazanego w skardze co do opłaty planistycznej. bowiem szczególny charakter ma określenie w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której określa się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie stawki procentowej. Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wówczas wójt, burmistrz (prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie co do wysokości opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały, wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan obowiązujący. Wysokość opłaty powinna być określana przez właściwą radę gminy w wymiarze stosunkowym (procentowym), a nie kwotowym. Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć decydującego znaczenia, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo (do 30%), pozostawiając radzie gminy prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru.

Nie podzielono także zarzutu zakazu pokrywania budynków okładziną z tworzyw sztucznych typu siding i blachy trapezowej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma za zadanie określać jasne zasady m.in. w zakresie kształtowania zabudowy, ładu przestrzennego, ochrony zabytków. Zapisy zawarte w planach powinny być wystarczające aby zapewnić odpowiedni standard planowania przestrzennego w aspekcie ochrony krajobrazu kulturowego. Podstawowym zadaniem planu jest uporządkowanie sposobu zagospodarowania obszaru gminy, a zatem wprowadzenie takich zasad kształtowania zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą na zaakcentowanie oraz zachowanie najistotniejszych walorów tego ciekawego krajobrazowo obszaru. Z punktu widzenia ochrony krajobrazu kulturowego ważne jest zachowanie oraz podkreślenie czytelnych w przestrzeni, jednorodnych zespołów urbanistyczno - architektonicznych poszczególnych miejscowości, zespołów dworsko parkowych, ale także takich elementów krajobrazu, jak parki podworskie oraz licznych na obszarze gminy terenów krajobrazu otwartego, zwłaszcza obszarów wzdłuż Neru. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczenia w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Projekt planu miejscowego sporządza się przy udziale innych organów. Udział ten jest konieczny, ze względu na fakt, że plan miejscowy ustala w formie przepisów powszechnie obowiązujących sposób realizacji polityki przestrzennej gminy oraz sposób realizacji ustaleń aktów planowania stanowionych przez te podmioty, jak również ich zamierzenia inwestycyjne podejmowane na terenie gminy. Projekt planu miejscowego uzgadniany był m.in. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który określił zasady ochrony krajobrazu i dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W niniejszym uzgodnieniu Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, iż należy absolutnie wykluczyć możliwość stosowania "sidingu" dla wszystkich budynków oraz agresywnej kolorystyki i zestawień kontrastowych elewacji oraz dachów. Kolorystyka materiałów budowlanych powinna zachować naturalną kolorystykę materiałów budowlanych pochodzenia mineralnego lub zbliżoną. Zagospodarowanie (wyposażenie) przestrzeni publicznej, czyli stosowanie oświetlenia, małej architektury, powinno być zharmonizowane z historyczną architekturą pod względem użytych materiałów oraz kolorystyki. Maksymalna wysokość ogrodzeń terenów nie powinna przekraczać 1.60 m, w tym pełnego cokołu - 40 cm. Należy bezwzględnie wykluczyć stosowanie ogrodzeń z prefabrykatów betonowych. Wprowadzenie powyższych zasad pozwoli na zachowanie walorów krajobrazowych i uporządkowanie sposobu zagospodarowania obszaru Gminy Lutomiersk. Nieokreślenie powyższych zakazów, nakazów spowodowałoby dowolność, co burzyłoby ład przestrzenny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając skargę za częściowo zasadną wskazał, że skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że jeżeli więc skarżący posiadają w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania im prawa własności działki nr [...], położonej przy ul. S. w miejscowości F., to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały odnoszący się do wskazanej działki gruntu. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W realiach niniejszej sprawy skarżący w dniu 3 sierpnia 2011r. wezwali Radę Gminy Lutomiersk do usunięcia naruszenia prawa, zaś uchwałą z dnia 28 września 2011r. nr XII/83/11 Rada Gminy Lutomiersk uznała owo wezwanie za niezasadne.

Sąd I instancji wskazał, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiono w dniu 27 września 2011r. Mając zatem na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60), Sąd I instancji stwierdził, iż skarga została wniesiona w terminie.

Sąd I instancji zaznaczył, że kluczowym dla rozpoznanie przedmiotowej skargi w zakresie zarzutu odnoszącego się do zapisów zawartych w § 21 kwestionowanej uchwały, tj. dróg oznaczonych, jako docelowo gminne, liczbami pojedynczymi: 5, 6, 8, 9, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 i 42 jest treść art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. w myśl którego m.in. wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

- wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9);

- wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (pkt 11);

- rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12);

- wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13);

Bezpośrednio z treści wskazanej regulacji wynika zatem dla wójta obowiązek ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i dokonania wyłożenia projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wyznaczenia terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu a następnie rozpatrzenia wniesionych uwag oraz wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień.

Sąd I instancji wskazał, że z wyjaśnień złożonych przez organ w piśmie z dnia 25 czerwca 2012r. (k – 61 akt sądowych) wynika, że Projekt planu wraz prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie, tj. w dniach od 20 października 2010r. do dnia 19 listopada 2010r. oraz od dnia 26 stycznia 2011r. do dnia 23 lutego 2011r. W wyniku pierwszego wyłożenia projektu wpłynęło w terminie 37 uwag, z których 10 zostało rozpatrzonych pozytywnie, 2 częściowo pozytywnie, a 25 negatywnie. W wyniku drugiego wyłożenia planu wpłynęły 24 uwagi, gdzie 22 rozpatrzono negatywnie, zaś 2 pozytywnie bez konieczności zmiany zapisów planu.

W tym samym piśmie jednakże wskazano, iż po dacie rozpatrzenia zgłoszonych do projektu uwag zmieniono tekstową wersję planu w zakresie nazewnictwa dróg, nie dając możliwości uprawnionym podmiotom zapoznania się ze zmianami w zakresie nazewnictwa dróg, składania kolejnych uwag w zakresie objętym zmianą, a zatem i ponownych uzgodnień. W wyniku owej zmiany dotychczasowe drogi wewnętrzne opisywane w projekcie planu jako teren dróg dojazdowych zostały przekształcone – zakwalifikowane jako drogi gminne, docelowo gminne (publiczne).

W konsekwencji Sąd przyjął, iż wójt – po rozpatrzeniu uwag wniesionych w trybie przepisu art. 17 pkt 11 ustawy, dokonał zmiany projektu planu we wskazanym wyżej zakresie, mającym swoje odzwierciedlenie w treści § 21 zaskarżonej uchwały, po czym nie wyłożył zmienionej wersji tekstowej planu do publicznego wglądu uniemożliwiając jakimkolwiek podmiotom wnoszenie uwag i ponownych uzgodnień, dotyczących naniesionych zmian w projekcie planu, do czego był zobligowany dyspozycją wskazanego art. 17, w związku z art. 19 ustawy, który stanowi, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1) oraz, iż przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2 ).

Treść wskazanych regulacji jednoznacznie, zdaniem Sądu I instancji wskazuje, iż ustawodawca w tych przepisach nie pozwala zarówno wójtowi, jak i radzie na jakiekolwiek wartościowanie, gradację uwzględnionych uwag czy dokonanych zmian projektu planu. Skoro nie wprowadza on żadnego rozróżnienia tych zmian, to oznacza to tylko jedno, że każda zmiana w uzgodnionym i wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności. Wskazane powyżej przepisy nie wprowadzają również, jak podkreślił Sąd I instancji żadnego wyjątku od obowiązku ponowienia czynności w niezbędnym zakresie. Od obowiązku tego nie zwalniają organu żadne, nawet najbardziej racjonalne względy.

Nie ulega, w ocenie Sądu I instancji wątpliwości, iż ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii poprawności dokonanych zmian w projekcie planu należy do organów uzgadniających projekt planu. Organy te winny być nie tylko poinformowane o wprowadzonych do projektu planu zmianach, ale również winny mieć możliwość w takim samym trybie w jakim dokonały tego w odniesieniu do przedłożonego wcześniej projektu, dokonać uzgodnienia wprowadzonych zmian. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której mogą one negatywnie zaopiniować dokonane zmiany w projekcie, albo uzgodnić je pod pewnymi warunkami. Istotne jest tutaj, iż kompetencja do dokonania oceny dokonanej zmiany projektu należy do organu dokonującego uzgodnienia nie zaś do wójta czy rady. Podobnie jeśli dokonano zmian w projekcie planu należy umożliwić wnoszenie uwag do dokonanych zmian przez osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej.

Konsekwencja naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, została uregulowana w treści art. 28 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Analizując wskazane powyżej naruszenie prawa Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu. Powyższy przepis formułując trzy przesłanki nieważności uchwały jednoznacznie wskazuje, iż naruszenie trybu sporządzenia planu aby mogło prowadzić do jego nieważności uchwały musi mieć charakter kwalifikowany, a więc musi być istotne.

Sąd I instancji wskazał, że skoro w realiach niniejszej sprawy zaniechano ponowienia uzgodnień po dokonaniu zmian w projekcie planu, zaniechano dyskusji publicznej nad wprowadzonymi zmianami to, zdaniem Sądu I instancji dokonano naruszenia przepisu art. 17 pkt 9, pkt 11, w związku z art. 17 pkt 13, w związku z art. 19 ustawy, które mogło prowadzić do tego, iż przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia planu. Tym samym skoro nie można wykluczyć sytuacji, iż owo naruszenie prawa miało wpływ na treść dokonanych ustaleń planistycznych, to należy zakwalifikować je do istotnych naruszeń trybu podejmowania uchwały skutkujących jej nieważnością.

Zawarta w treści art. 28 ust. 1 ustawy regulacja odnosi się zarówno do naruszeń prawa w procesie uchwalania studium, jak i miejscowego planu. Jednakże mając na uwadze, iż miejscowy plan stanowi akt prawa lokalnego, to kryteria legalności przemawiające za uznaniem istotności naruszenia trybu sporządzania planu winny być określone na bardzo wysokim poziomie staranności. W konsekwencji rygory stanowienia miejscowego planu powinny być ściśle przestrzegane, bowiem stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa miejscowego (zob: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi. Warszawa 1995, str. 73).

Skutkiem wskazanego powyżej istotnego naruszenia trybu sporządzania planu musi być stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Mając natomiast na uwadze, iż powyższa wada odnosi się tylko do części planu, tj, § 21 zaskarżonej uchwały, w której zawarto regulację dotyczącą warunków funkcjonalno – technicznych dróg wskazanym w tymże paragrafie, to konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 21 zaskarżonej uchwały w części oznaczonej w tabeli liczbą porządkową 5, 6, 8, 9, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 i 42, bowiem w zakresie owych dróg docelowo gminnych nie została przeprowadzona procedura planistyczna w sposób przewidziany wskazanymi wyżej regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie działka skarżących zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 11 ML, wokół którego przebiega jedynie droga oznaczona symbolem 05 KDD, zresztą nie granicząca bezpośrednio z działką skarżących (§ 21 Lp. 8 – droga docelowo gminna), to jednakże w ocenie Sądu I instancji wada procedury planistycznej odnosi się także do dróg oznaczonych w/w liczbami porządkowymi, co wiązało się z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego § 21 zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji przypomniał, iż uprawnienie dla skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo strony skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na niej ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Sądu I instancji skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do nieruchomości, położonej w miejscowości F., przy ul. S. (działka nr [...]), a zatem objętej zakresem skarżonej uchwały posiada interes w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia, czy zapisy zaskarżonego aktu powodują naruszenie interesu prawnego skarżącego, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, konieczne będzie dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem, w zakresie objętym skargą, doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia jego prawa własności wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych, a prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ).

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec tego w procesie planistycznym właściciele nieruchomości mogą swoją wolę uzewnętrzniać na wiele sposobów, poprzez składanie wniosków o zmianę studium lub miejscowych planów w różnym czasie, przed przystąpieniem gminy do ich sporządzenia i po ich uchwaleniu, nawet z propozycją poniesienia kosztów z tym związanych, na etapie prac planistycznych mogą zgłaszać uwagi i wnioski, uczestniczyć w dyskusji publicznej. Strony mają także prawo do zaskarżenia studium w sytuacji, gdy uchwalony plan jest zgodny z postanowieniami Studium i bez jego zmiany nie można zmienić postanowień planu, nie ma przy tym znaczenia okoliczność kiedy uzyskali prawo własności określonej działki.

Zarzuty skargi sprowadziły się do następujących żądań:

1. Jednoznacznego określenia przez Gminę, które z jednostek oznaczonych w planie miej symbolem KDD stanowią drogi publiczne, a które inwestycje infrastrukturalne; określenia, co oznacza pojęcie "inwestycje infrastrukturalne", użyte w § 5 pkt 1 uchwały oraz wskazanie, w których miejscach na planie zostały one umieszczone.

Odnosząc się do owego zarzutu, Sąd I instancji wskazał, iż nieruchomość skarżących położona jest na terenie oznaczonym symbolem 11 ML – teren zabudowy rekreacji indywidualnej, który jest otoczony drogami 02 KDL, 05 KDD, 07 KDD, 08 KDD, 10 KDD. Drogi te oznaczone są w § 21uchwały liczbami pojedynczymi odpowiednio: 3, 8, 10, 11 i 13. Wszystkie drogi są istniejące, zaś z uwagi na treść niniejszego wyroku rozważania dotyczące drogi 05 KDD, jako docelowo gminnej są bezzasadne, bowiem trudno określić jaki będzie jej ostateczny status, po przeprowadzeniu prawidłowej procedury planistycznej. Sąd I instancji zaznaczył, iż działka skarżących przylega do drogi 08 KDD, zatem jedynie w zakresie owej drogi można analizować zarzuty podniesione w skardze.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prawidłowości wytyczenia wskazanej drogi Sąd I instancji stwierdził, iż godnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587 – dalej rozporządzenie) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych i określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Z treści tegoż rozporządzenia wynika także, iż trasy dróg publicznych mogą być wyznaczane w obszarze planu miejscowego kolorem białym i symbolem KD. Jeżeli więc, wiążące organy planistyczne rozporządzenie określa zasady wyznaczania dróg wewnętrznych, to nie można czynić zarzutu tym organom, że z tej możliwości korzystają. Okoliczność zaś, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności.

Sąd I instancji wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) które w § 7 ust. 1 w odniesieniu do jednojezdniowych dróg gminnych klasy "D" przewidują najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających 10 metrów. W takim wypadku przyjęcie przez organ rozwiązania wynikającego z § 7 ust. 1 rozporządzenia nie może skutkować skutecznym zarzutem naruszenia prawa. Zatem skoro odnośnie spornej drogi 08 KDD, zapisano w treści § 21 zaskarżonej uchwały, że jest to droga gminna istniejąca, mająca mieć szerokość w liniach rozgraniczających min 10 metrów, to nie można zarzucić organowi naruszenia prawa przy wyznaczaniu warunków funkcjonalno – technicznych dla owej drogi, tym bardziej, że jest to istniejąca droga dojazdowa, będąca w zarządzie gminy. Normatywy wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia są bowiem normatywami minimalnymi dla tego typu inwestycji drogowych, a linie rozgraniczające, o których mowa w rozporządzeniu dotyczą pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), a zgodnie z art. 38 ust. 1 tej ustawy istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Wyznaczenie prawidłowych, zgodnych z przepisami regulującymi zasady budowy dróg publicznych, linii rozgraniczających przyszłą inwestycję drogową, zabezpiecza przy tym wyznaczony pas drogowy przed nowym trwałym zainwestowaniem ze strony właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tym pasem. Przypomnieć należy, iż budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.), a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika nie tylko w celu umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, ale przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej.

Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, iż dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Planowanie przestrzenne nie polega zaś na ewidencjonowaniu stanu aktualnego, ale na przewidywaniu przyszłych potrzeb związanych z rozwojem sieci dróg, w tym także na poszukiwaniu rozwiązań umożliwiających połączenie dróg gminnych z drogami innych gmin.

Wyjaśniając pojęcie inwestycji strukturalnych, biorąc pod uwagę jedynie zapisy zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, iż w treści § 1 pkt 3 ust 2 uchwały zawarto zapis, zgodnie z którym załącznikiem do przedmiotowej uchwały jest rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, stanowiące załącznik nr 5 do uchwały.

Wskazany załącznik zatytułowany jest: Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Florentynów, Bechcice, Kolonia Bechcice w Gminie Lutomiersk, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania. W jego treści Rada Gminy wyjaśniła, że inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Florentynów, Bechcice, Kolonia Bechcice w Gminie Lutomiersk, należące do zadań własnych gminy, zostały oszacowane w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i obejmują: wydzielenie i wykup terenu pod nowe drogi gminne, bądź poszerzenie istniejących; budowę nawierzchni jezdni, chodników na drogach gminnych; uzbrojenie terenu w sieć wodociągową, gazową, kanalizację deszczową i sanitarną, sieć oświetlenia ulicznego. Dodano także, iż środki finansowe na te cele będą pochodzić ze środków własnych gminy ustalanych w poszczególnych budżetach na dany rok oraz z funduszy pomocowych Unii Europejskiej. Omawiane nakłady inwestycyjne równoważone będą w części poprzez wzrost wpływów do budżetu w wyniku realizacji planu. Dochodem gminy, który może zostać wykorzystany na realizację w/w inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, będzie więc również tzw. "renta planistyczna", płacona na rzecz gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem w/w planu miejscowego oraz zwiększony podatek od nieruchomości ł od czynności cywilnoprawnych. Finansowanie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy jest uzależnione od zdolności finansowej gminy i będzie określone w wieloletnich planach inwestycyjnych, stanowiących załączniki do uchwał budżetowych w kolejnych okresach czasowych, zaś zasady finansowania w/w inwestycji odbywać się będą zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, poprzez wydatki inwestycyjne z budżetu gminy zgodnie z uchwałami budżetowymi. W tej sytuacji wskazane wyżej zarzuty skargi należy uznać za chybione. Wprawdzie w owych załączniku Rada Gminy posługuje się zamiast pojęciem inwestycji infrastrukturalnych, pojęciem inwestycji infrastruktury technicznej, lecz w ocenie Sądu I instancji nie ma to żadnego wpływu na poprawność kwestionowanych zapisów planu, bowiem w realiach niniejszej sprawy są to pojęcia tożsame. Potwierdza to zapis § 11 pkt 1 uchwały, w którym ustalone zostały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie lokalizacji urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej.

2. Zmiany postanowienia § 14 pkt 9 lit. j) uchwały, poprzez zapewnienie w planie miejscowym dojazdu do terenu oznaczonego 11 ML w postaci dróg publicznych w pełnym zakresie, bowiem w ocenie skarżących (droga oznaczona jednostką 05 KDD) warunku tego nie spełnia).

Wskazany zarzut jest w ocenie Sądu I instancji bezzasadny, bowiem jak wynika z części graficznej zaskarżonego planu – załącznik nr 1, arkusz 2, działka skarżących zlokalizowana jest przy drodze gminnej 08 KDD, która jest drogą publiczną, zatem dojazd do terenu działki skarżących, oznaczonej numerem [...], poprzez drogę publiczną jest zapewniony zgodnie z ich żądaniem.

Sąd I instancji przypomniał, iż stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych drogi gminne stanowią jedną z kategorii dróg publicznych w rozumieniu owej ustawy.

3. wykreślenia z uchwały § 13 pkt 5 lit. a) normy ograniczającej uprawnienie właścicieli nieruchomości w wydzielaniu działek o powierzchni mniejszej niż 1200 m2;

W ocenie Sądu I instancji także ten zarzut nie znajduje uzasadnienia, albowiem działka należąca do skarżących zlokalizowana jest w obrębie terenu oznaczonego symbolem 11 ML, czyli zabudowy rekreacji indywidualnej. Kwestionowany przez skarżących zapis § 13 pkt 5 lit. a) wyznacza dla terenów oznaczonych symbolami: 1 MN, 2 MN, 3 MN, 4 MN, 5 MN, 6 MN, 7 MN, 8 MN, 9 MN, 10 MN, 11 MN, 12 MN, 13 MN, 14 MN, 15 MN, 16 MN, 17 MN, 18 MN, 19 MN, 20 MN, 21 MN, 22 MN, 23 MN, 24 MN, 25 MN i 26 MN ustala, iż w zakresie warunków łącznia, podziału nieruchomości i parametrów nowo powstałej działki budowlanej obowiązuje powierzchnia działki budowlanej nie mniejsza niż 1200 m2. Treść owej regulacji nie dotyczy jednak terenu 11 ML, gdzie znajduje się nieruchomość skarżących, zatem kwestionowanie owego zapisu przez stronę skarżąca należy uznać za bezzasadne, bowiem trudno dopatrzeć się naruszenie interesu prawnego skarżących wskazanym wyżej zapisem, a tylko takowe naruszenie mogłoby prowadzić do kontrolowanie tegoż zapis w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

4. Odpowiedni zapis odnoszący się do terenów oznaczonych symbolami : 1 ML, 2 ML, 3 ML, 4 ML, 5 ML, 6 ML, 7 ML, 8 ML, 9 ML, 10 ML, 11 ML, 12 ML, 13 ML, 14 ML, 15 ML, 16 ML, 17 ML, 18 ML, 19 ML, 20 ML, 21 ML, 22 ML, 23 ML, 24 ML, 25 ML i 26 ML, 27 ML, 28 ML, 29 ML, 30 ML i 31 ML, a wiec także terenu obejmującego nieruchomość skarżących, zawarty jest w treści § 14 ust. 1 pkt 3 lit a) uchwały, także kwestionowany przez skarżących .

Odnosząc się do tegoż zarzutu Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk przyjętym uchwałą z dnia 21 czerwca 2005r. Nr XXXIII/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk, gdzie wskazano (str. 79-80), iż Zabudowa letniskowa również w oznaczeniu "M" oraz w oznaczeniu "UTL" na rysunku "Studium – kierunki..." obwarowana jest następującymi warunkami:

- budynki rekreacji indywidualnej (tzw. letniskowe) przeznaczone do okresowego wypoczynku rodzinnego z możliwością ich wykorzystania na pobyt stały (o charakterze budownictwa niskiego) powinny być lokalizowane na terenach wyznaczonych dla tego typu zabudowy na działkach o powierzchni minimum 1200 m2 z zachowaniem powierzchni przyrodniczo czynnej w wysokości 60 %;

- gabaryty i architektura obiektów nie mogą powodować dysharmonii otoczenia i zakłócać krajobrazu gminy;

- wysokość zabudowy do 2 kondygnacji w tym użytkowe poddasze,

- wyklucza się prowadzenie na działkach działalności produkcyjnej,

- należy realizować zgodne z zasadami ochrony środowiska inwestycje infrastrukturalne do obsługi tych budynków.

Wskazany zapis Studium znalazł bezpośrednie odzwierciedlenie w spornym zapisie zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji wskazał, iż wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy, jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd I instancji podkreślił, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium, nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium. W rozpatrywanej sprawie ustalenia Studium w kwestionowanym przez skarżących zakresie nie zostały skutecznie podważone. Wprawdzie Studium choć posługuje się określeniem "powinny", co może budzić pewne wątpliwości, co do konieczności uzyskania rozmiaru działki powyżej 1200 m2, jednakże w ocenie Sądu I instancji, sporny zapis uchwały dotyczy warunków łączenia, podziału nieruchomości i parametrów nowopowstałych działek budowlanych, zatem działek jeszcze nie istniejących, a skoro tak to wypełnia on zapisy studium, którym Rada Gminy Lutomiersk była związana przy uchwalaniu zapisów przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji przyjąć należy, zdaniem Sądu I instancji, iż sporny zapis nie ingeruje w działki, które obecnie są mniejsze, tylko reguluje wielkość działek które powstaną w wyniku łączenia podziału, a w konsekwencji zapis ten nie narusza interesu prawnego skarżących.

5. Wykreślenia zapisu § 14 pkt 1, tj. sformułowania o przeznaczeniu podstawowym terenów oznaczonych symbolami 1 ML, 2 ML, 3 ML, 4 ML, 5 ML, 6 ML, 7 ML, 8 ML, 9 ML, 10 ML, 11 ML, 12 ML, 13 ML, 14 ML, 15 ML, 16 ML, 17 ML, 18 ML, 19 ML, 20 ML, 21 ML, 22 ML, 23 ML, 24 ML, 25 ML i 26 ML, 27 ML, 28 ML, 29 ML, 30 ML i 31 ML, jako terenów, których przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa rekreacji indywidualnej, tj. - zmiany przeznaczenia terenów objętych jednostką planistyczną ML z rekreacyjnych na rekreacyjne - mieszkaniowe (funkcja mieszana);

6. Wyłączenia z przepisu § 14 pkt 8 terenów oznaczonych 11 ML jako objętych ustaleniami zawartymi w § 10 uchwały, który ustala zasady ochrony krajobrazu i dziedzictwa kulturowego ;

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Sąd I instancji zauważył, iż sporne zapisy planu dla terenu 11 ML, na którym znajduje się działka skarżących, istotne z punktu widzenia zarzutów skargi przewidują funkcje: przeznaczenie podstawowe pod zabudowę rekreacji indywidualnej. W konsekwencji owo przeznaczenie terenu nie uległo niekorzystnej zmianie w stosunku do poprzedniego stanu rzeczy, skoro teren ten stanowił ówcześnie, zgodnie z zapisami Studium, teren o przeznaczeniu UTL (zabudowa letniskowa). W tej sytuacji trudno uznać, że tego rodzaju ustalenia zawarte w kwestionowanym zapisie wpłynęły negatywnie na sytuację prawną skarżących. Sam zaś brak zgodności zamierzeń skarżących, co do sposobu wykorzystania działek, będących ich własnością z treścią planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. Trudno także doszukać się naruszenia interesu prawnego skarżących treścią § 10 uchwały, który dotyczy zasad ochrony krajobrazu i dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w konsekwencji powyższe zarzuty w ocenie Sądu I instancji także należy uznać za bezzasadne.

7. Skarżący domagali się także wykreślenia z § 13 pkt 3 lit. f), to jest usunięcia zakazu pokrywania budynków okładziną z tworzyw sztucznych typu siding i blachy trapezowej, jednakże zapis ten odnosi się do terenów oznaczonych symbolem MN, zatem skoro skarżący nie posiadają na owym terenie nieruchomości, trudno doszukać się naruszenia owym zapisem ich interesu prawnego. Odpowiedni zapis w odniesieniu do terenów ML zawarty jest w treści w § 14 ust. 1 pkt 3 lit f), jednakże ów zapis nie jest objęty zarzutami skargi.

8.Kolejny zarzut skargi odnosił, się do żądania zmiany treści § 34 ust. 2 pkt 3, poprzez wykreślenie liczby 15 i wpisanie w to miejsce liczby 10, tj. zrównanie wysokości opłaty planistycznej obciążającej właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i właścicieli nieruchomości przeznaczonych na cele rekreacyjne.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd I instancji wyjaśnił, iż stosownie do zapisu § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia planu dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0 % do 30 % i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powołane rozporządzenie w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, czym został naruszony art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 904/10; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 311/10; wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r.; II OSK 1778/08; wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1247/05; wyrok NSA z dnia 3 października 2006r. w sprawie o sygn. II OSK 1041/06 - orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Wynikające z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. upoważnienie ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do wydania rozporządzenia wykonawczego wskazywało, iż w rozporządzeniu tym miał być określony wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniający w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Należy zatem wskazać, iż z tej delegacji ustawowej nie wynika uprawnienie ministra do określania wysokości stawek opłaty planistycznej.

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Lutomiersk w § 34 zaskarżonej uchwały ustaliła stawkę opłaty planistycznej w wysokości 10% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolami MN; stawkę 5% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową oznaczoną na rysunku planu symbolami RM; stawkę 15% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej oznaczoną na rysunku planu symbolami ML; stawkę 5% dla terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową oznaczoną na rysunku planu symbolami RU, ustalając dla pozostałych terenów stawkę w wysokości 0%.

Wskazany przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. normuje sytuacje, w których konsekwencją regulacji wynikających z m.p.z.p. jest wzrost wartości nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Opłata uiszczana gminie na tej podstawie ma publicznoprawny charakter i jest dochodem własnym gminy. Stanowi ona zatem swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w m.p.z.p., zaś określenie obowiązującej stawki procentowej należy do kompetencji rady gminy. Zatem w treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uregulowany został zarówno przedmiot opłaty, jak i podmioty zobowiązane do jej uiszczenia, maksymalna stawka jaką można określić oraz organ administracji publicznej, który ją ustala, a także wskazane zostało czyim dochodem staje się wymierzona opłata (jakiego związku publiczno-prawnego). Zatem ustawodawca w powołanym przepisie ograniczył swobodę organów administracji publicznej w zakresie ustalania dochodów gminy z tytułu renty planistycznej, poprzez zakreślenie granic przedmiotowo-podmiotowych oraz możliwości ustalenia maksymalnej (procentowej) wysokości tej opłaty, których to organ przekroczyć nie może. W konsekwencji trudno zarzucić organowi, iż ustalając wymienione w uchwale stawki opłaty z tytuł wzrostu wartości nieruchomości, naruszył dyspozycję art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Gmina, wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd Meriti, iż wnoszący skargę kasacyjną po rozpatrzeniu zgłoszonych do projektu planu uwag wniesionych w trybie przepisu art. 17 ust. 11 w/w ustawy dokonał zmiany projektu planu nie wykładając zmienionej wersji tekstowej planu w zakresie nazewnictwa dróg do publicznego wglądu, czym uniemożliwił jakimkolwiek podmiotom wnoszenie uwag, a zatem i ponownych uzgodnień dotyczących naniesionych zmian w projekcie planu oraz poprzez błędną interpretację i niedokonanie dogłębnej analizy pisma skarżącego z dnia 25.06.2012 r., z którego jasno wynika (str. 4, drugi akapit od dołu), iż okoliczność objęta pytaniem Sądu Meriti w wezwaniu z dnia 06.06.2012 r. nie miała miejsca, czyli że nie zmieniono wersji tekstowej planu w zakresie nazewnictwa dróg po dacie rozpatrzenia zgłoszonych uwag, a zatem nie zaistniała konieczność ponowienia uzgodnień po zmianie w projekcie planu, a więc czynności określonych w przepisie art. 17 powołanej wyżej ustawy.

Powyższe wynika zresztą ze zgromadzonego materiału dowodowego, którym dysponował Sąd Meriti w momencie orzekania (załącznik nr 4 do Uchwały Nr IX/57/ll Rady Gminy Lutomiersk -rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Florentynów, Bechcice, Kolonia Bechcice w Gminie Lutomiersk, wniesionych w okresie wyłożenia do publicznego wglądu).

Wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu dwukrotnie i wpłynięcie w wyniku tych czynności uwag, które zostały rozpatrzone, nie jest równoznaczne z faktem, iż po dacie ich rozpatrzenia zmieniono tekstową wersję planu w zakresie nazewnictwa dróg bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 w/w ustawy,

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż skoro według Sądu Meriti nastąpiło naruszenie art. 17 w/w ustawy skutkujące istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu ma zastosowanie art. 28 ust. 1 w/w ustawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej §21.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że procedura planu została przeprowadzona zgodnie z art. 17 w/w ustawy. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wpłynęło 11 wniosków formalnych, zgłoszonych przez osoby fizyczne i prawne, które zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Lutomiersk. Po ogłoszeniu o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego wpłynęły 3 wnioski formalne. Projekt planu miejscowego posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie.

Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko po uzyskaniu w dniu 24.02.2009 r. pozytywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej był wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie -w dniach od 20.10.2010 r. do 19.11.2010 r. i od 26.01.2011 r. do 23.02.2011 r. W trakcie wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniach 03.11.2010 r. i 15.02.2011 r. zostały zorganizowane publiczne dyskusje nad rozwiązaniami przyjętymi w planie. Do wyłożonego projektu planu zostało zgłoszonych sześćdziesiąt jeden uwag. W tym miejscu należałoby nadmienić, iż skarżący w ramach prowadzonej procedury tj. sporządzania planu, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu mieli prawo do wniesienia wniosków, a następnie uwag dotyczących projektu planu. Skarżący nie zgłaszali żadnych wniosków oraz uwag do wyłożonego projektu planu, ani też nie brali udziału w publicznej dyskusji nad tym projektem. Procedura sporządzania planu została przeprowadzona również z uwzględnieniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w zakresie zawartym w art. 39, art. 40, art. 42, art. 53, art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 7 listopada 2008 r.). Zapewniono możliwość czynnego udziału społeczeństwa oraz składania uwag i wniosków w formie i terminie określonym w/w ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sporządzona na potrzeby planu miejscowego prognoza oddziaływania na środowisko posiada uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie i opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Do projektu planu, zgodnie z ustawowym wymogiem, została również sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia planu. Projekt planu jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk, przyjętym uchwałą Nr XXXIII/241/2005 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 21 czerwca 2005 r. Plan miejscowy obejmuje obszar położony w obrębach geodezyjnych Florentynów, Bechcice, Kolonia Bechcice w Gminie Lutomiersk. Granice terenu objętego planem pokazane są na rysunku planu, sporządzonym w skali 1:1000, stanowiącym załączniki nr 1, 2a, 2b, 3 a, 3b, 3c do uchwały w sprawie uchwalenia w/w planu.

Rozwiązania przyjęte w planie spełniają założenia uchwały wywołującej sporządzenie planu oraz założenia wskazane w analizie zasadności przystąpienia do jego sporządzenia. Plan ustala jako wiodącą na obszarze objętym planem funkcję mieszkaniową jednorodzinną i rekreacji indywidualnej. Ustala również tereny rolnicze, lasów, zalesień, łąk, zabudowy zagrodowej, obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, cmentarzy.

Zasadniczym elementem struktury funkcjonalno-przestrzennej terenu jest układ komunikacyjny. Zaproponowany w planie system komunikacji na terenie planu jest spójnym i całościowym rozwiązaniem. Plan ustala sposoby zabudowy i zagospodarowania terenu, zasady kształtowania zabudowy oraz ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Plan ustala także zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Istotnym zadaniem planu jest zapewnienie warunków dla ochrony terenów i obiektów dziedzictwa kulturowego. Przyjęte rozwiązania projektowe zapewnią możliwość sukcesywnego zagospodarowywania terenów zgodnego z wymogami ładu przestrzennego.

Ustalenia przyjęte w planie są zgodne z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk. W granicy obszaru objętego planem utrzymuje się istniejące zagospodarowanie. Nowe tereny inwestycyjne zlokalizowane na obszarze objętym planem są kontynuacją istniejącej zabudowy oraz uporządkowaniem stanu istniejącego. Przeznaczenie terenu uwzględnia dotychczasowy sposób użytkowania terenów z uwzględnieniem walorów przyrodniczych i krajobrazowych całego obszaru objętego planem.

Za bezzasadny, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy uznać zarzut naruszenia trybu sporządzania planu przez organ planistyczny. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu Meriti, należy zauważyć, iż ocenie sądu powinna podlegać cała dokumentacja zgromadzona w procedurze uchwalania planu miejscowego, a nie jedynie wyjaśnienia dokonane w piśmie z dnia 25.06.2012r. Sąd błędnie wywiódł, że po dacie rozpatrzenia zgłoszonych do projektu planu uwag, Wójt dokonał zmiany projektu planu wersji tekstowej w zakresie nazewnictwa dróg, jednocześnie nie dając możliwości uprawnionym podmiotom zapoznania się ze zmianami w zakresie nazewnictwa dróg i składania kolejnych uwag oraz ponownych uzgodnień. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Organ składając wyjaśnienia oświadczył w piśmie, iż sytuacja określona w pytaniu Sądu I instancji, nie miała miejsca, a więc oznacza to, że nie wprowadzono żadnych zmian w zakresie nazewnictwa dróg ani po pierwszym, ani po drugi wyłożeniu do publicznego wglądu. Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zarzuty Sądu należy rozumieć, jako dotyczące istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Jak wskazuje się w literaturze, tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Kolejne etapy tych czynności określa u.p.z.p. w art. 14 ust. 1, art. 17 i art. 20 ust. 1 (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 6 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 263 i nast).

Jednym z tych etapów jest rozpatrzenie uwag przez wójta (art. 17 pkt 12 ustawy) oraz wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia tych uwag (art. 17 pkt 13 ustawy).

Po pierwszym wyłożeniu i rozpatrzeniu uwag zmieniono wersję graficzną i tekstową planu uwzględniając złożone uwagi tj.:

1) dokonano przesunięcia poszerzenia drogi oznaczonej w projekcie symbolem 10KDD (ul. Leśna) z działek prywatnych właścicieli (wnoszących uwagi do projektu planu, tj. 206, 219, 263, 271, 275), na działkę będącą własnością gminy nr ewid. 59/4 oraz 278;

2) na rysunku planu naniesiono prawidłowy przebieg linii energetycznej 15KV

3) zmieniono wysokość zabudowy w terenach rekreacji indywidualnej na 7,5 m

4) wprowadzono wspólną drogę dojazdową publiczną na działkach ewid. 59/1 i 59/4

Wprowadzenie w/w /mian do projektu planu skutkowało ponownym, czyli drugim wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu.

Po drugim włożeniu projektu planu do publicznego wglądu wpłynęły dwadzieścia cztery uwagi, z czego dwudziestu dwóch nie uwzględniono, natomiast dwie uwagi (wniesione przez p. D. Z. oraz p. K. M.) zostały uwzględnione, bez konieczności zmiany zapisów tekstu planu jak i również części graficznej. Złożone uwagi dotyczyły drogi oznaczonej w projekcie symbolem 14KDD. Wnoszący uwagi nie zgadzali się na poszerzanie drogi kosztem ich działek. Ponieważ taka sytuacja nie miała miejsca (droga nie była poszerzana kosztem terenu działki wnoszących uwagi), uwagi zostały zakwalifikowane jako uwzględnione. Wersja planu, która była wyłożona do publicznego wglądu w drugim wyłożeniu, została uchwalona przez Radę Gminy Lutomiersk, bez żadnych zmian.

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw by uchwałę tę uznać za sprzeczną z prawem ponieważ zasady sporządzania planu tak jak i tryb jego sporządzania był prawidłowy. W tym kontekście zarzut Sądu okazał się nietrafny ale też polegał na błędnej interpretacji wyjaśnień strony skarżącej i doprowadził do wywodów nie mających uzasadnienia w materiale dowodowym.

Ponadto zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tym miejscu wskazać należy, iż Wojewodzie Łódzkiemu przedstawiono do oceny zgodności z prawem uchwałę Rady Gminy Lutomiersk Nr IX/57/ll z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Florentynów, Bechcice i Kolonia Bechcice w Gminie Lutomiersk. W ocenie organu nadzoru przedstawiony projekt planu spełniał wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu bowiem nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się zaś do prawidłowości wytyczenia dróg stwierdzono, iż budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.), a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika nie tylko w celu umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, ale przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej.

W piśmie z dnia 17.11.2014r. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli skarżący i wnieśli o jej oddalenie i o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że zarzuty skonstruowane przez organ są nieprecyzyjne. Organ naruszył wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przez skarżącego brak zgłoszenia przez stronę przeciwną uwag do planu projektu na wcześniejszych etapach jego sporządzania w żaden sposób nie zmienia faktu, że zaskarżona uchwała była nieważna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei z art. 94 zdanie drugie Konstytucji wynika, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Zasady i tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w tej ustawie. Rada Gminy uchwalająca miejscowy plan jest lokalnym prawodawcą. W stanowieniu prawa zarówno na poziomie ogólnokrajowym jak i na poziomie lokalnym istotna jest nie tylko treść tego prawa, ale również tryb jego stanowienia. Tryb stanowienia jest jedną z gwarancji poprawności tworzenia przepisów prawa. O ważności trybu stanowienia prawa świadczy fakt, iż mowa jest o nim w przytoczonym wyżej art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Procedurę uchwalania planu określa art. 17 pkt 1 – 14 powołanej ustawy. Przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od procedury nawet w przypadku, gdy zmiana planu jest niewielka. Zawsze jednak ocena zgodności procedury uchwalania planu może być dokonana przy uwzględnieniu interesu skarżącego w zaskarżaniu postanowień planu godzących bezpośrednio w jego prawa. Wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą do działania Sądu w tym zakresie powinna być analiza materiału dowodowego przedstawionego przez Radę. W niniejszej sprawie zważywszy na zarzuty skargi kasacyjnej przedmiotem badania winien być projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w dniach 20.10.2010r-19.11.2010r. oraz w dniach 26.01.2011r. – 23.02.2011r., a także dokument uchwalonego planu. Analiza dokonana w odniesieniu do rzeczywistej treści tych dokumentów pozwoliłaby na jednoznaczne ustalenia co do zakresu ewentualnych zmian. W niniejszej sprawie przesłane przez kontrolowany organ materiały planistyczne nie zawierały obu projektów planu. Wbrew stanowisku sądu I instancji nie było możliwe zatem stwierdzenie wskazywanych różnic w zapisach dotyczących przeznaczenia działek objętych rozstrzygnięciem zawartym w pkt. I sentencji wyroku.

Na marginesie wskazać jedynie należy, że z pisma Rady Gminy Lutomiersk z dnia 25 czerwca 2012 r. (k-61 akt sądowych) wbrew wywodom sądu I instancji także nie wynika, aby w planie dokonywano wskazywanych przez sąd zmian w odniesieniu do spornych terenów.

A zatem twierdzenie, Sądu, iż przy uchwalaniu planu doszło do istotnego naruszenia trybu w tym względzie nie znajdowało potwierdzenia w przedstawionym materiale planistycznym .

W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Brak naruszenia przepisów prawa procesowego w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. uprawniał Naczelny Sąd Administracyjny do jednoczesnego rozpoznania skargi w zakresie zakwestionowanych przez sąd I instancji postanowień §21 planu.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że sąd I instancji uznał w większości zarzuty rozpoznawanej skargi za bezzasadne, skarżący nie złożyli skargi kasacyjnej.

Ich sprzeciw, zawarty w skardze złożonej do sądu I instancji, dotyczący postanowień spornego planu odnosił się zarówno do terenu, którego są właścicielami jak i postanowień regulujących przeznaczenie innych obszarów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygając jak w punkcie I sentencji wyroku kontrolowany sąd orzekł w części wykraczającej poza zakres wyznaczony granicami interesu prawnego skarżących.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy wszystkich mieszkańców gminy i każdy mieszkaniec gminy ma prawo wypowiedzieć się odnośnie rozwiązań przyjętych w zmienianym planie, jednak zaskarżyć plan może podmiot, który posiada interes prawny w tym konkretnym zaskarżeniu i w takim też zakresie Sąd jest zobowiązany badać sprawę.

Sąd ma bowiem obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu odnoszącej się tej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonał oceny i stwierdził nieważność postanowień, które nie dotyczą nieruchomości skarżących. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność postanowień aktu, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do części, która dotyczy nieruchomości skarżącego, prowadzi w konsekwencji do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z 5.6.2014 r., II OSK 117/13, wyrok NSA z 25.11.2008 r., II OSK 978/08, CBOSA).

Wskazać zatem należy, że wyrok w zakresie punktu I sentencji został wydany z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego w części, która wykracza poza interes skarżących. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego.

Oznacza to, że stwierdzając naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Obowiązek badania przez sąd zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości podmiotu wnoszącego skargę, regulacji które w żaden sposób nie oddziaływują na prawa skarżących, nie ograniczają ich w wykonywaniu uprawnień, nie nakładają zobowiązań (por. wyrok NSA z 27.8.2014 r., II OSK 1176/14, wyrok NSA z 25.11.1008, II OSK 978/08, CBOSA).

Analiza postanowień planu, a także poczynione w tym zakresie rozważania sądu I instancji pozwalają przyjąć, że sporne tereny dróg nie stanowią własności skarżących, przyjęte co do nich ustalenia w żaden sposób nie oddziaływują na uprawnienia właścicieli działki nr [...].

Stąd też granice interesu prawnego skarżących wbrew stanowisku sądu I instancji nie uprawniały do badania czy w postępowaniu planistycznym naruszono w sposób istotny tryb lub zasady o których mowa w art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do terenów, których dotyczył przepis § 21 Lp.5, 6, 8, 9, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42 planu.

W tej sytuacji skarga J. i J. K. podlegała oddaleniu w całości.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.