Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1421/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 622/15 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 622/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję [...] Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2014 r. Decyzja tą, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. 2007 Nr 42 poz. 274 ze zm.; dalej: usse) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118 poz. 746) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymano w mocy decyzję Ministra Gospodarki [...] z dnia [...] października 2012 r. dotyczącą odmowy zmiany udzielonego spółce zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o przyjęty przez siebie następujący stan sprawy:

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, zwanej dalej K-S SSE przez rozszerzenie przedmiotu działalności o pozycję 25.73.50 - formy odlewnicze do metali; skrzynki formierskie; płyty podmodelowe; modele odlewnicze Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. Nr 207 poz. 1293 ze zm., dalej: PKWiU). Minister Gospodarki decyzją z [...] października 2012 r. odmówił zmiany uznając, że brak jest uzasadnienia do uwzględnienia żądania strony. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy (na skutek wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie) Minister Gospodarki decyzją Nr [...] z [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie odmowy zmiany zezwolenia Nr [...].

Ta ostatnia decyzja została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1802/13. W ocenie Sądu doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że organ nie ustalił, czy zachodzą ustawowe przesłanki do dokonania zmiany zezwolenia w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Organ nie dokonał bowiem analizy postanowienia stanowiącego opinię w sprawie zmiany zezwolenia oraz nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do argumentów opiniującego, co skutkowało naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2012 r. odmawiającej zmiany zezwolenia. Organ dokonał oceny postanowienia zarządzającego strefą z [...] sierpnia 2012 r., stanowiącego opinię w sprawie zmiany zezwolenia wydanego w związku z art. 16 ust. 5 usse. Uznał, że opinia zarządzającego strefą nie zawiera informacji ułatwiających organowi ustalenie, czy spełnione są warunki rozszerzenia przedmiotu działalności określone w art. 16 ust. 3 usse oraz czy istnieją okoliczności przemawiające za rozstrzygnięciem sprawy zgodnie z wnioskiem spółki. W opinii nie ma jakiegokolwiek odniesienia zarządzającego strefą do planów inwestycyjnych spółki przedstawionych w ofercie złożonej na etapie ubiegania się o zezwolenie w zakresie dotyczącym przedmiotu działalności. W ocenie organu zarządzający, opierając się na treści art. 19 ust. 4 usse w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, określił jedynie przedmiot postępowania jako rozszerzenie dotychczasowej działalności uznając, że zmiana spowoduje ustalenie korzystniejszych warunków działalności. Zarządzający pominął fakt, że w przypadku ewentualnego rozszerzenia przedmiotu działalności, zmiana zezwolenia może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3 usse. Organ nie podzielił stanowiska wyrażonego w opinii. W jego ocenie przedmiot działalności, o który chce spółka rozszerzyć zezwolenie, nie stanowi działalności pomocniczej w stosunku do działalności, na która posiada zezwolenie. Organ powołał się na definicję działalności pomocniczej zawartą w zasadach metodyki Polskiej Klasyfikacji Działalności wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. 2007 Nr 251 poz. 1885 ze zm.). Formy niezbędne do produkcji jachtów i usługi naprawy form do produkcji kadłubów mogą stanowić samoistny przedmiot obrotu handlowego i tym samym produkcja form i świadczenie usług ich naprawy nie mają charakteru działalności pomocniczej.

Oceniając biznesplan załączony do wniosku o wydanie zezwolenia na działalność w strefie ekonomicznej organ uznał, że wnioskowany we wniosku o zmianę zezwolenia zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką spółka złożyła do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia Nr [...]. W biznesplanie nie ma jakiejkolwiek wzmianki o planach produkcji form. Spółka nie przedstawiła również żadnych dokumentów mogących to uprawdopodobnić. W ocenie organu naprawa starych form i produkcja nowych form wykorzystywanych do produkcji kadłubów jachtów nie musi być ściśle związana z produkcją samych jachtów. Odnosząc się do twierdzenia spółki o przekonaniu co do pomocniczego charakteru produkcji form organ zauważył, że spółka jako doświadczony przedsiębiorca w branży produkcji łodzi wycieczkowych i sportowych powinna właściwie zaliczać określoną działalność do właściwego grupowania PKWiU.

Organ zauważył, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu o przepis art. 19 ust. 4 usse mają charakter fakultatywny, a więc organ działa w granicach uznania administracyjnego. W ocenie organu, zmianie zezwolenia polegającego na objęciu zezwoleniem działalności określonej pozycją 27.73.50 PKWiU, a tym samym objęciu dochodów z nowej działalności zwolnieniem podatkowym sprzeciwia się interes społeczny. W przedmiotowej sytuacji istnieje bowiem uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej. Mogło by to wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami. Zmiana zezwolenia oznaczałaby objęcie wsparciem pomocą publiczną inwestycji polegającej na uruchomieniu produkcji form do produkcji kadłubów na warunkach obowiązujących w chwili wydania zezwolenia, a każdy inny przedsiębiorca zainteresowany uzyskaniem zezwolenia i tym samym pomocy z tytułu działalności w sse mógłby z niej skorzystać na nowych, bardziej restrykcyjnych zasadach wynikających ze znowelizowanych w tym zakresie przepisów. Do spółki miałaby bowiem zastosowanie intensywność pomocy w wysokości 50%, a do nowych projektów - 35%. Ponadto spółka mogłaby zaliczyć do kosztów kwalifikowanych wydatki, których nie można zaliczyć do tych kosztów na nowych zasadach, jak też mogłaby uniknąć stosowania zaostrzonych kryteriów przyznawania pomocy publicznej.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 19 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 3 usse w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przez błędną wykładnię i uznanie, że zmiana zezwolenia w zakresie rozszerzenia przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu nie jest możliwa w sytuacji, gdy wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką przedsiębiorca złożył do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny, w szczególności poprzez dokonanie negatywnej oceny opinii zarządzającego strefą jako dowodu w sprawie, a także przekroczenie granic uznania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

• art. 107 § 3 kpa poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji do przedstawienia i umotywowania stanowiska organu w sprawie bez przeprowadzenia dokładnej analizy faktów i wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 2012 poz. 270 ze zm.; dalej ppsa) oddalił skargę. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji przytoczył na wstępie treść przepisów mających w sprawie zastosowanie, w szczególności art. 4 ust. 3, art. 9, art. 16 ust. 3 i 4, art. 17, art. 19 ust. 4 usse, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w rozporządzeniu z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. 2015 poz. 465).

Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 16 ust. 1 usse zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy jest podstawą do korzystania z pomocy publicznej udzielanej zgodnie z przepisami usse. W przedmiotowej sprawie pomocą tą został objęty projekt inwestycyjny w kształcie opisanym we wniosku o udzielenie pomocy publicznej, który w tym przypadku stanowi oferta wraz z załącznikami złożona do rokowań mających na celu wyłonienie przedsiębiorcy, który uzyska zezwolenie, a więc prawo do pomocy publicznej. Sąd I instancji zgodził się z organem, że działalność określona kodem 25.73.50 PKWiU powinna być oceniana jako odrębny projekt inwestycyjny, niezwiązany z działalnością już objętą zezwoleniem. Organ udzielający zezwolenia nie dysponował bowiem wiedzą, że przedsięwzięcie realizowane w strefie będzie obejmowało produkcję i sprzedaż wyrobów innych niż jachty oraz usługi naprawy form. Planowaną przez Spółkę dywersyfikację działalności poprzez wprowadzenie nowych wyrobów (form) i usług naprawy i konserwacji form należy traktować jako inwestycję początkową w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy regionalnej, w tym obowiązującego od 1 lipca 2014 r. rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, które zostało transponowane do prawa krajowego w drodze nowelizacji rozporządzenia w sprawie pomocy w sse (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. poz. 1755).

W ocenie Sądu I instancji, choć działalność określona kodem 25.73.50 PKWiU może przyczynić się do osiągnięcia celów ustanowienia strefy, to jednak organ w toku postępowania dokładnie przeanalizował argumenty oraz ocenił dowody uznając, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Sąd I instancji zaakceptował ocenę organu, że zmianie zezwolenia sprzeciwia się interes społeczny rozumiany jako interes pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych, bez pomocy publicznej. Ewentualne rozszerzenie przedmiotu działalności skarżącej w strefie może negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami. Udzielanie pomocy publicznej bez względu na źródło i pochodzenie musi odbyć się z poszanowaniem zasad równości i konkurencji, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2013 poz. 672 ze zm.).

Sąd I instancji podzielił też ocenę organu, że opinia zarządzającego strefą nie zawierała informacji ułatwiających Ministrowi Gospodarki ustalenie, czy spełnione są warunki rozszerzenia przedmiotu działalności określone w art. 16 ust. 3 usse oraz czy istnieją okoliczności przemawiające za rozstrzygnięciem sprawy zgodnie z wnioskiem Spółki.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że:

Po pierwsze, zgodnie z obowiązującymi przepisami usse decyzja o zmianie (rozszerzeniu) zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy ekonomicznej ma charakter decyzji uznaniowej.

Po drugie, usse określa przesłanki negatywne określające możliwość dokonania zmiany takiego zezwolenia.

Po trzecie, zezwolenie "strefowe" ma szczególny charakter. Jest ono bowiem zezwoleniem nie tylko reglamentującym działalność gospodarczą, lecz również zezwoleniem stanowiącym podstawę do korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego.

Po czwarte, szczególny charakter zezwolenia strefowego prowadzi do jego ścisłego powiązania nie tylko z planem rozwoju danej strefy, lecz również z szerszymi warunkami ekonomicznymi działalności przedsiębiorstwa w strefie. W szczególności zmiana (rozszerzenie) zezwolenia nie może prowadzić do uprzywilejowania dysponującego tym zezwoleniem przedsiębiorstwa na rynku, wpływając na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

Po piąte, niewątpliwie ustalenia wynikające z planu rozwoju danej strefy oraz ustalenia związane z interesem społecznym, rozumianym jako równe warunki działalności gospodarczej przedsiębiorstw funkcjonujących w określonej branży (dziedzinie), należy traktować jako przesłanki warunkujące możliwość dokonania zmiany zezwolenia.

Po szóste, postępowanie uzgodnieniowe ma w przypadku zmiany zezwolenia charakter uzupełniający, a jego wyniki podlegają ocenie organu podejmującego decyzję w sprawie zmiany zezwolenia.

Zaskarżona decyzja spełnia określone wyżej warunki, a zatem brak jest przesłanek do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Sąd I instancji nie stwierdził też istotnych naruszeń przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej od omówionego wyroku skarżąca zaskarżyła ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa i zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny, w szczególności poprzez dokonanie negatywnej oceny opinii Zarządzającego Strefą jako dowodu w sprawie, bez wskazania jaką treść, zdaniem Ministra Gospodarki, taka opinia winna zawierać, a także brak wszechstronnego rozważenia interesu społecznego przy wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o uznanie administracyjne;

2) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie art. 19 ust. 4 pkt 2 w zw. z. art. 16 ust. 3 usse z chwili wydania decyzji w zakresie zmiany zezwolenia, zamiast z chwili wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności na terenie strefy, a w konsekwencji bezpodstawne, sprzeczne z brzmieniem przepisu wiążącego skarżącą przyjęcie, że każde rozszerzenie przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy jest niedozwolonym rozszerzeniem zezwolenia na korzystanie z pomocy publicznej w formie zwolnienia podatkowego i wyłączona jest możliwość zmiany zezwolenia w takim zakresie.

W ocenie skarżącej stanowisko Sądu I instancji prowadzić może do błędnego wniosku, że funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych jako takich jest naruszeniem zasad konkurencji, a zmiana zezwoleń sprzed nowelizacji z 30 maja 2008 r. jest zawsze sprzeczna z interesem społecznym, gdyż uprzywilejowuje dotychczasowych posiadaczy zezwoleń, względem przedsiębiorców ubiegających się o nie, na podstawie aktualnych, mniej korzystnych przepisów. Jej zdaniem prawo sprzed nowelizacji dopuszczało (i nadal w stosunku do tych przedsiębiorców dopuszcza) zmianę zezwolenia, przez poszerzenie ich działalności. Orzeczenia wyłączające tę możliwość są zatem próbą obejścia przepisów przejściowych i zastosowania nowych przepisów do stanów, do których winny być zastosowane przepisy "stare", pod przykrywką "interesu społecznego". Autor skargi kasacyjnej wskazuje też, że w strefie ekonomicznej nie ma drugiego konkurencyjnego podmiotu.

Zarówno organ jak i Sąd I instancji przyjęły, że skarżąca spełniła warunki określone w art. 16 ust. 3 usse. Nic było zatem podstaw do odmowy zmiany zezwolenia, a interes społeczny, na który wskazuje organ i na który powołuje się WSA, to nic innego jak interes społeczny przyświecający nowelizacji z 30 maja 2008 r. Jednak względy, dla których dokonano przedmiotowej nowelizacji, nie powinny wpływać na decyzje o zmianie zezwoleń w stosunku do przedsiębiorców, wobec których zezwolenia wydano przed nowelizacją - m.in. w stosunku do Skarżącej. W przeciwnym razie dochodzi do obejścia przepisów przejściowych, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z zasądzeniem na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że opinia wydana na podstawie art. 16 ust. 5 usse w toku postępowania dotyczącego udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia, stanowi element materiału dowodowego, a więc jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie, a postanowienie w sprawie stanowiska nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji. W konstrukcji prawnej wyrażonej w tym przepisie, stanowisko innego organu, wyrażone w jego postanowieniu, ma cechy dokumentu wyrażającego jedynie opinię co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej - ogranicza się zatem do kształtowania przesłanek motywacyjnych organu, któremu powierzono rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 622/15, LEX nr 2167131; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 850/11, LEX nr 1155747; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1186/04, LEX nr 840622, Wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3257/16 dostępny www.orzeczenia-nsa.pl). Opinia ta wraz z biznesplanem stanowiącym podstawę do oceny wniosku o uzyskanie pierwotnego zezwolenia oraz twierdzenia spółki zawarte we wniosku o zmianę zezwolenia były podstawą oceny stanu faktycznego co do zasadności wniosku o zmianę zezwolenia. Spółka nie wskazywała na inne okoliczności faktyczne mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena zatem stanu faktycznego dokonana przez organy i prawidłowość tej oceny dokonana przez Sąd I instancji mogły być oparte tylko na tym materiale dowodowym. Choć co do zasady ciężar udowodnienia faktów stanowiących podstawę decyzji administracyjnej spoczywa na organach administracyjnych, to jednak nie zwalnia to strony postępowania z inicjatywy dowodowej dla wykazania okoliczności faktycznych uzasadniających uzyskanie korzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Spółka we wniosku o zmianę zezwolenia starała się wykazać przede wszystkim, że spełnione są warunki do zmiany zezwolenia określone w art. 16 ust. 3 usse. Tymczasem istotą rozstrzygnięcia w sprawie było dokonanie przez organ w ramach uznania administracyjnego oceny, że zmianie zezwolenia przez objęcie nim nieobjętej dotychczas zezwoleniem działalności sprzeciwia się interes społeczny, gdyż zmiana zezwolenia może wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe podjęte w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie organu. Z przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym oraz z art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2013 poz. 672 ze zm.) trafnie wywiódł, że pomoc publiczna w formie zwolnienia podatkowego na podstawie zezwolenia udzielonego przedsiębiorcom może potencjalnie wpływać na zachwianie równości i konkurencji miedzy przedsiębiorcami, a zatem zwiększenie tej pomocy w drodze oczekiwanej przez spółkę zmiany zezwolenia może sprzeciwiać się interesowi społecznemu rozumianemu jako interes pozostałych przedsiębiorców działających poza strefami ekonomicznymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak rozumiane kryterium stanowi istotną przesłankę oceny warunków do wydania uznaniowej decyzji na podstawie art. 19 ust. 4 usse. Ani organ, ani Sąd I instancji nie wskazywały przy tym, że uzasadnieniem wydania decyzji odmownej są przesłanki negatywne do wydania takiej decyzji wprost wymienione w art. 19 ust. 4 usse, to jest brak zgodności z celami określonymi w planie rozwoju strefy, o jakich mowa w art. 16 ust. 3 i art. 9 usse. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut negatywnej oceny opinii zarządzającego strefą. Jak wyżej wskazano, opinia taka ma charakter dowodu w sprawie, który został uwzględniony i poddany ocenie zarówno przez organ, jak i przez Sąd I instancji. Z opinii tej wynikało jednakże tylko, że zarządzający strefą uznał, że wniosek o zmianę zezwolenia może być rozpatrzony pozytywnie, a zmiana zezwolenia spowoduje ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczas warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca nie kwestionowała tej opinii w drodze zażalenia, do czego była uprawniona. Bezzasadnie też powołuje się w skardze kasacyjnej na to, że organ powinien zwrócić opinię zarządzającemu strefą do uzupełnienia. Przepisy prawa nie wskazują też na szczególne wymogi formalne opinii. Opinia nie była więc przydatna do oceny na korzyść skarżącej kryterium zgodności zmiany zezwolenia z interesem społecznym, w szczególności z oceną wpływu zmiany na warunki konkurencji dla innych potencjalnych przedsiębiorców mogących podjąć konkurencyjną działalność gospodarczą. Zatem zasadnie Sąd I instancji uznał ocenę stanu faktycznego dokonaną przez organ w oparciu o wszechstronną ocenę dostępnego materiału dowodowego za nienaruszającą przepisów postępowania.

W tej sytuacji za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia przepisów postepowania poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa.

Nietrafny jest też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 usse przez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji. Bezpodstawne jest też twierdzenie skarżącej, że Sąd I instancji na gruncie tego przepisu uznał, że każde rozszerzenie przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy jest niedozwolonym rozszerzeniem zezwolenia na korzystanie z pomocy publicznej w formie zwolnienia podatkowego i wyłączona jest możliwość zmiany zezwolenia. Organ wyraźnie wskazał w podstawie prawnej decyzji, że stosuje przepis art. 19 ust. 4 usse w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zezwolenia wskazując przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118 poz. 746). Zgodnie z tym przepisem do zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy zmieniającej stosuje się art. 19 ust. 4 usse w brzmieniu dotychczasowym. Sąd I instancji nie dokonał też wykładni art. 19 ust. 4 usse takiej jak sugeruje autor skargi kasacyjnej, a dokonał oceny konkretnej, podjętej w drodze uznania administracyjnego decyzji, w oparciu o kryteria: naruszenia interesu społecznego – interesu innych potencjalnych przedsiębiorców i zasady konkurencyjności.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 poz. 1804 ze zm.).