Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 811/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95, art. 96
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 r.; sygn. akt VI SA/Wa 367/17 w sprawie ze skarg (...) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (....) nr (..) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej dokumentacji geologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od (...) na rzecz Ministra Środowiska 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 367/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi (...), (...), (...), (...), (...) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia dokumentacji geologicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia (...) (...) (dalej "spółka", "Wnioskodawca") zwróciła się do Ministra o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "(...)", który został zatwierdzony przez ten organ decyzją z dnia (...) nr (...), jako spełniający wymogi prawne.

Pismem z dnia (...) (...) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że został pozbawiony udziału w postępowaniu, w którym przysługuje mu przymiot strony. Z analogicznymi wnioskami dnia (...) wystąpiły (...) oraz (...), a pismami z dnia (...) (...) i (...).

Decyzją z dnia (...) nr (...), (...) umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na którą to decyzję strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1578/15 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że rozpoznanie przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło rażące naruszenie prawa z uwagi na weryfikację w postępowaniu administracyjnym decyzji ostatecznej.

W odpowiedzi na wezwania organu skarżący wyjaśnili, że ich pisma zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia (...), znak: (...), Minister Środowiska wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "(...)".

Jednocześnie strony wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Środowiska z dnia (....)r., znak: (...). W uzasadnieniu przedmiotowych wniosków podkreślono, że powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...). nr (...) dotyczącej zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Organ wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną na takich samych zasadach jak każda inna osoba prawna lub fizyczna. Zatem, aby skutecznie domagać się zapewnienia przez organ administracji publicznej udziału w postępowaniu administracyjnym, podmiot tym zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Tymczasem wnioskodawcy nie wskazali przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny a uzasadniając wniosek o przyznanie im przymiotu strony powołują się na bliżej niesprecyzowane obowiązki i zadania wynikające z różnych ustaw. Zdaniem organu, sama ewentualna możliwość eksploatacji w przyszłości spornego złoża ma charakter hipotetyczny a więc zatwierdzenie dokumentacji geologicznej oraz dodatków do niej nie oznacza automatycznego rozpoczęcia wydobycia kopaliny z tego złoża. Organ uznał zatem, że możliwość eksploatacji ww. złoża w przyszłości oraz związane z tym kwestie wskazują, że wnioskodawcy posiadają wyłącznie interes faktyczny a nie prawny.

Po rozpoznaniu wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska postanowieniem z dnia (...) nr (...) utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia (...) nr (...). Organ nie zgodził z zarzutem, że naruszył art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie są stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "(...)".

Na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) nr (...), (...), (...), (...),(...),(...) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi.

Gmina (...) podkreśliła między innymi, że wykazała interes prawny w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia (...), gdyż decyzja ta ingerowała bezpośrednio w jej prawo własności. Miała zatem podstawy żądać wyeliminowania decyzji - w jej ocenie nieważnej, podjętej bowiem z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na zatwierdzenie dokumentacji, choć organ powinien był na zasadzie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2016 poz. 1131, dalej jako "p.g.g.") odmówić jej zatwierdzenia. Skarżąca przedstawiła w skardze szereg zarzutów dotyczących zatwierdzonej dokumentacji geologicznej. Dalej Gmina Krobia zaznaczyła, że organ bagatelizuje kwestię zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, tak jakby była to pewna czynność faktyczna, która nie wywiera żadnych skutków w sferze praw innych podmiotów. Tymczasem sformułowanie to stoi w sprzeczności z przepisami prawa geologicznego i górniczego. W szczególności bowiem zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 pkt. 1 p.g.g. kopia decyzji zatwierdzająca dokumentację geologiczną jest przesyłana organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, których terytoriów dotyczy dokumentacja geologiczna.

Z kolei (...), (...), (...) oraz (...) podkreślili, że argumentacja organu ogranicza się jedynie do interesu prawnego, natomiast pomija obowiązek. Obowiązkiem skarżących jest tymczasem między innymi wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, gospodarki nieruchomościami, gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody, zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 7), 10), 12), 12), 13), 16) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym a także zgodnie z przepisami innych ustaw szczegółowych.

W odpowiedzi na skargi Minister Środowiska wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a.") zarządzono połączenie spraw ze skarg (...) i (...) (sygn. akt VI SA/Wa 367/17), (...) (sygn. akt VI SA/Wa 368/17), (...) (sygn. akt VI SA/Wa 369/17), (...) (sygn. akt VI SA/Wa 370/17) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) (...) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygnaturą akt VI SA/Wa 367/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu I instancji, wydając obydwa sporne postanowienia, Minister Środowiska nie naruszył przepisów art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowo uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego (legitymacji strony) do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) nr(...).

Sąd I instancji argumentował, że rozważania na temat zasadności skargi należy ograniczyć wyłącznie do rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 k.p.a., a zatem, czy skarżącym przysługuje przymiot strony tego postępowania i czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. W takim przypadku zakres kontroli sądu ogranicza się wyłącznie do kwestii potwierdzenia bądź nie prawidłowości postanowienia organu w zakresie uznania, czy wnioskodawcy legitymowali się w zakresie swojego żądania interesem prawnym, lub że ich obowiązków może dotyczyć określone postępowanie przez organem administracji.

WSA doszedł do wniosku, że brak jest w przedmiotowej sprawie przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla skarżących, czyli (...), (...),(...), (...) oraz (...) interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia przez Ministra Środowiska Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "(...)", wszczętym na wniosek(...).

Odnosząc się do argumentacji (...) odnośnie do konieczności stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na okoliczność, że ingerowała ona bezpośrednio w prawo własności skarżącej gminy, Sąd I instancji podkreślił, że zatwierdzenie przez Ministra Środowiska ww. dokumentacji geologicznej, nie wywołuje bezpośredniego i realnego wpływu na sytuację prawną w zakresie znajdujących się w jej gestii nieruchomości. Samo zatem jej sporządzenie, a następnie zatwierdzenie przez Ministra Środowiska, na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g., nie kreuje praw i obowiązków podmiotów. Podobnie nie kreuje praw i obowiązków podmiotów, obowiązek sporządzenia nowej dokumentacji dla części złoża, dla którego jest już wykonana dokumentacja geologiczna (art. 89 ust. 5 p.g.g.).

Z tych też względów, w ocenie Sądu I instancji, jednostka samorządu terytorialnego nie może upatrywać interesu prawnego w ramach powyższego postępowania administracyjnego w samym prawie własności. Dokumentacja geologiczna spornego złoża węgla brunatnego, jak i decyzja ją zatwierdzająca, nie wpływa w żaden bezpośredni sposób na powyższe prawo własności skarżących do gruntów położonych nad tym złożem.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego interes prawny nie jest jednak kategorią abstrakcyjną, gdyż pojęcie interesu prawnego rozumiane winno być jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Nie można w niniejszej sprawie obiektywnie stwierdzić, że decyzja organu, będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez skarżące jednostki samorządu terytorialnego, dotyczy sfery ich praw i obowiązków. Zgodzić się natomiast należy bowiem ze stanowiskiem organu, że ewentualna możliwość eksploatacji w przyszłości spornego złoża ma charakter hipotetyczny, samo zatwierdzenie bowiem dokumentacji geologicznej nie oznacza automatycznego rozpoczęcia wydobycia tego złoża.

W ocenie Sądu I instancji z treści decyzji z dnia (...) nr (..) zatwierdzającej Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "(...)", nie wynika również, aby zawierała ona władcze rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków skarżących jednostek samorządu terytorialnego. Zatem decyzja ta nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżących w tym zakresie.

Zdaniem WSA organ zasadnie zauważył, że postępowanie zmierzające do wydobywania kopaliny ze złóż jest postępowaniem wieloetapowym. Zatwierdzenie dokumentacji geologicznej oraz dodatków do niej nie oznacza automatycznego rozpoczęcia wydobycia kopaliny z tego złoża. W konsekwencji na etapie postępowania o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "(...)" stroną jest wyłącznie Wnioskodawca, gdyż postępowanie to wpływa wyłącznie na jego interes prawny. Na etapie wskazanej decyzji nie wpływa ona na interesy stron skarżących, w szczególności nie kreuje po ich stronie jakichkolwiek uprawnień oraz obowiązków.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo postąpił Minister Środowiska, działając na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżących.

Od przedmiotowego wyroku (....) (skarżąca kasacyjnie, gmina) złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 8 i art. 157 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie, gdyż Sąd I instancji nie rozpoznał w ogóle kwestii możliwości wszczęcia przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji,

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1, art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy w kontekście tego, że strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie muszą być tożsame ze stronami postępowania, w którym decyzja była wydana,

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 95 i art. 96 p.g.g., przez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te nie kreują obowiązku dla skarżącego, świadczącego o jego statusie strony co najmniej w postępowaniu zmierzającym do wyeliminowania decyzji w sprawie o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnych nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Oceniając zasadność powyższego zarzutu kasacyjnego w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie skarżąca kasacyjnie podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA nie odniósł się do kwestii możliwości wszczęcia przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Z tym zarzutem nie sposób się zgodzić. Zawarty w uzasadnieniu wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Jest przy tym oczywiste, że skoro przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego to - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza z kolei, że sam brak odniesienia się Sądu I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Dopiero wykazanie, iż były one na tyle istotne, że Sąd mógłby inaczej orzec w sprawie, gdyby się do nich odniósł, daje podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., II GSK 358/15). Na gruncie tej sprawy skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dostatecznych argumentów, że podnoszone braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nakazuje wyeliminować to rozstrzygnięcie z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że brak odniesienia się do zarzutów dotyczących kwestii istotnych dla rozpoznania sprawy skutkuje brakiem możliwości kontroli kasacyjnej. Jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie, gdyż wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonego postanowienia oraz podniesionych w skardze zarzutów, odnosząc się w niezbędnym zakresie do wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia a zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Nie jest natomiast przesłanką ustawową uzasadnienia przekonanie strony do poglądów Sądu I instancji, jak również szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać, że uzasadnienie z uwagi na swoją konstrukcję, niespełnione wymogi ustawowe nie pozwala na ocenę, czy wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, czy też nie. To, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżąca kasacyjnie powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu skarżąca kasacyjnie może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżąca kasacyjnie nie wskazała. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por.m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę ze skargi na postanowienie przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutami naruszenia przepisów p.p.s.a. i k.p.a., jednakże - skoro zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów są nieskuteczne - to również nieskuteczny był zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne", w sytuacji gdy Sąd I instancji rozpoznawał skargę na postanowienie Ministra Środowiska, zatem przywołany winien być przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Pomimo wskazanego błędu zauważyć należy, że z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty naruszenia pozostałych przepisów powiązanych z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. okazały się nieskuteczne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., który ustanawia przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób, niewymagający ustaleń stanu faktycznego, wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego. Nie wymaga ustaleń stanu faktycznego gdy z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego. Sąd I instancji w pełni prawidłowo wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przepisów prawa materialnego z których skarżąca kasacyjnie mogłaby wyprowadzić swój interes prawny do zaskarżenia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. WSA dokonał, zgodnie z przepisami prawa, oceny zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., wskazując na brak interesu prawnego skarżącej kasacyjnie. Wypełniło to przesłankę zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a.

W tym miejscu przypomnieć należy, że na podstawie art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pojęcie strony, którym posługuje się ww. przepis, może zostać wyprowadzone przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, a więc z normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1796/8, LEX nr 3027090 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1185/18, LEX nr 2825465). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu jego zrealizowanie lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on osobisty, własny, indywidualny, musi on mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie te same reguły jakie obowiązują przy ustaleniu pojęcia strony w postępowaniu zwykłym. Jednostka żądająca udzielenia jej ochrony przez stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć interes prawny wyprowadzony z przepisów prawa materialnego. Nie ma przy tym znaczenia czy brała udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, czy tego udziału była pozbawiona. Nie przesądza też o przyznaniu interesu prawnego to, czy ten interes prawny przysługiwał jej w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Organ administracji publicznej ocenia czy jednostce żądającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji przysługuje interes prawny, a zatem czy może skutecznie żądać udzielenia jej w tym trybie ochrony prawnej przez zastosowanie sankcji nieważności.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by posiadała własny interes prawny, uzasadniający jej udział w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia przez Ministra Środowiska Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "(...)", wszczętym na wniosek (...). Jak słusznie wskazały Sąd I instancji, z treści art. 10 ust. 1 i 5 p.g.g. wynika, że zatwierdzona dokumentacja geologiczna złoża węgla brunatnego dotyczy własności geologicznej pozostającej w gestii Skarbu Państwa, nie dotyczy natomiast gruntów należących do jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast z art. 89 ust. 1 i ust. 2 p.g.g., który określa merytoryczną zawartość dokumentacji geologicznej wynika, że zawiera ona, dokładny opis kopaliny i jej środowiskowego otoczenia. Samo zatem jej sporządzenie, a następnie zatwierdzenie przez Ministra Środowiska, na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g., nie kreuje praw i obowiązków podmiotów. Podobnie nie kreuje praw i obowiązków podmiotów, obowiązek sporządzenia nowej dokumentacji dla części złoża, dla którego jest już wykonana dokumentacja geologiczna (art. 89 ust. 5 p.g.g.).

Zgodzić należy się z WSA, że z treści decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r. zatwierdzającej Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "(...)", aby zawierała ona władcze rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków skarżących jednostek samorządu terytorialnego. Zatem decyzja ta nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżącej kasacyjnie w tym zakresie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej interesu prawnego gminy nie można także upatrywać w art. 95 p.g.g., z którego wynika konieczność ujawnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gminy, złóż kopalin, w celu ich ochrony, w przypadku ich udokumentowania i zatwierdzenia przez właściwy organ administracji geologicznej. W myśl tego przepisu skarżąca kasacyjnie zobligowana jest do działania w zakresie przyznanych jej kompetencji ustawowych, nie zaś interesu prawnego gminy. Stąd też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 95 p.g.g., przez błędną wykładnię nie jest trafny.

W ocenie składu orzekającego nie zasługuje na uznanie zarzut naruszenia art. 96 p.g.g., przez błędną wykładnię. Podkreślić trzeba, że skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła na czym polega błędna wykładnia i nie wskazała jaka winna być prawidłowa wykładnia art. 96 p.g.g., co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić zasadność tego zarzutu. Ponadto zauważyć należy, że art. 96 p.g.g. reguluje kwestię wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy bezczynność rady gminy we wprowadzeniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru udokumentowanego złoża kopaliny albo obszaru udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla skutkuje wydaniem przez wojewodę zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie.

Jak wyżej wskazano postanowienie organu wydane zostało w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej kasacyjnie. Zatem istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy skarżącej kasacyjnie zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługuje przymiot strony tego postępowania i czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania. Jak trafnie stwierdził WSA, "... W takim przypadku zakres kontroli sądu ogranicza się wyłącznie do kwestii potwierdzenia bądź nie prawidłowości postanowienia organu w zakresie uznania, czy wnioskodawcy legitymowali się w zakresie swojego żądania interesem prawnym lub że ich obowiązków może dotyczyć określone postępowanie przez organem administracji.". Skoro organ uznał, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2014 r., a WSA prawidłowo to stanowisko zaakceptował, to w ramach tego postępowania nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 8 i art. 157 § 2 k.p.a. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się bowiem do ustaleniu czy gmina uprawniona był do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2014 r., co zostało prawidłowo rozpoznane, a nie do ustaleniu czy organ miał możliwość z urzędu do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

Z powyższych względów stwierdzając, że zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego nie mają uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265 t.j.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 11 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 14 kwietnia 2021 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.