Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 514/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi A. W., Z. W. na decyzję [...][...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania nałożonych obowiązków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...][...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących Z. i A. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. i A. A. postanowieniem znak [...] z dnia [...], zobowiązani zostali do wykonania inwentaryzacji budynku gospodarczego i dostarczenia opinii rzeczoznawcy d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych co do zagrożenia pożarowego, wymagane dokumenty zostały przez inwestorów złożone.

Decyzją z dnia [....] nr [...] wydaną w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 38, poz.29 ze zm.)- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A., po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził wykonanie nałożonego na E. i A. A. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...], znak: [...] obowiązku inwentaryzacji istniejącego budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] i planu zagospodarowania działki nr [...], załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, znak [...] z dnia [...] stwierdzono, że budynek gospodarczy powinien mieć wymiary 4,15x4,75 m, a ma 7,90x 4,60 m. Organ I instancji ustalił, że Urząd Miasta A., nie posiadał w swoich zasobach archiwalnych wymienionego pozwolenia na budowę.

Działka gruntu numer [...] w A. przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, który jest usytuowany w granicy z działką sąsiednią numerze [...] i w odległości 3,20 m od działki numer [...] i [...]. Budynek gospodarczy wykonany jest z cegły i gazobetonu, w części podpiwniczony o wymiarach 4,60x7,90 m, z dachem konstrukcji drewnianej krytym płytami eternitu falistego, ze spadkiem na własną działkę. W ścianie szczytowej budynku gospodarczego usytuowanej prostopadle do granicy działki sąsiedniej, usytuowany jest otwór okienny i drzwiowy oraz schody prowadzące do piwnicy i na strych.

Na podstawie oświadczenia A. A. oraz przesłuchanego świadka ustalono termin budowy budynku gospodarczego na rok [...].

Organ I instancji podał, że w aktualnie złożonym opracowaniu dokonano inwentaryzacji istniejącego obiektu, oceny stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku oraz instalacji technicznych, w które budynek jest wyposażony zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli właściciele posesji sąsiedniej, tj. skarżący Z. i A. W., którzy wskazali, że z decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] wynika, iż przedmiotowy budynek narusza granice działki nr [...]. W ocenie skarżących, wydana przez organ I instancji decyzja orzeka tylko o wykonaniu postanowienia. W aktach sprawy zaś nie ma zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych z uwagi na sposób usytuowania przedmiotowego budynku. Stan faktyczny potwierdzony materiałem zdjęciowym wykonanym przez inspektorów PINB oraz projekt budowlany z dnia [...] wyraźnie wskazują na obecność balkonu tuż na granicy z działka nr [...].

K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [....] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z obowiązującą aktualnie ustawą z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), w przypadku samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części, zastosowanie mają przepisy art. 48 lub art. 49b tej ustawy, natomiast dla samowoli budowlanej powstałej przed 01 stycznia 1995 r. (dniem wejścia w życie ww. ustawy) zastosowanie mają przepisy dotychczasowe t.j. ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz.229, z późn. zm.).

Nadto, w przypadku legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., należy wcześniej dokonać analizy pod względem zastosowania bądź wykluczenia art. 37 tej ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż orzeczenie zawarte w zaskarżonej decyzji nie koresponduje z przywołaną podstawą prawną, zatem wydano je bez podstawy prawnej, co narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art.107 §1 i §3.

Niemniej o uchyleniu zaskarżonej decyzji nie przesądziło ww. uchybienie prawne, lecz fakt, że przedmiotowy obiekt nie w pełni odpowiada wymogom określonym w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z §12 ust.2 tego rozporządzenia - dopuszcza się lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wprawdzie inwestor posiada ostateczną decyzję (z dnia [...]) na lokalizację budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...], to jednak ta decyzja zawiera w pkt 2.1.3. ppkt 1warunek, iż wymagane jest uzyskanie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w zw. z usytuowaniem obiektu przy granicy działki. Z kolei w załączniku Nr 2 do ww. decyzji (pkt 1.1. ppkt c) zawarty został wniosek, że budynek gospodarczy zlokalizowany przy granicy z działką sąsiednią nr [....] stanowi kontynuację funkcji i usytuowania obiektów znajdujących się na sąsiednich działkach posadowionych również w granicach działek, w tym m.in.: nr [...]. Zatem w owej decyzji występuje niespójność pomiędzy ww. uwagą oraz wnioskiem.

Powołując przepis zawarty w art.9 ust.3 obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może złożyć do właściwego ministra jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem ów przepis nie może mieć zastosowania w przypadku istniejącego już obiektu budowlanego.

Odnosząc się do kwestii usytuowania schodów zewnętrznych wraz z podestem przy granicy z działką sąsiednią (nr [...]) organ II instancji wskazał, że zgodnie z §12 ust.5 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Ww. schody w części zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką nr [...], a betonowy podest schodowy znajduje się przy samej granicy, co wynika z dokumentacji projektowej powykonawczej oraz dokumentacji zdjęciowej budynku. W związku z powyższym schody wraz z podestem należało przebudować tak, by zostały spełnione określone wymagania przepisów technicznych.

W ocenie organu odwoławczego zarzut dotyczący przekroczenia przez sporny obiekt granicy działki strony skarżącej (tj. nr [...]) o 6 cm, a fundamentów budynku o 22 cm , nie ma wpływu na postępowanie w przedmiotowej sprawie. W postępowaniu legalizacyjnym bowiem organy nadzoru budowlanego nie posiadają instrumentów prawnych w zakresie egzekwowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Są to sprawy, które należy rozstrzygać przed sądami cywilnymi.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na tę decyzję, w części dotyczącej uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji A. i Z. W. - właściciele działki sąsiedniej (nr [...]) wskazali, że organ orzekł właściwie co do istoty sprawy, jednak przesłanki uchylenia decyzji nie uwzględniają wszystkich okroczności sprawy, a szczególności faktu, że część istniejącego budynku gospodarczego tylną ścianą przekracza granicę działki nr [..]. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami autorzy skargi domagali się uchylenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakwestionowanej części, przesądzającej o zakresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja kasacyjna K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. z dnia [...], mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w A. z dnia [....] stwierdzającą, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej powoływanej tez jako prawo budowlane z 1974 r. i jako stare prawo budowlane), wykonanie przez E. i A. A. inwentaryzacji zlokalizowanego na działce nr [...] budynku gospodarczego o wymiarze 8,10 m x 4,70 m, tj. wykonanie jednego z obowiązków nałożonych na ww. postanowieniem z dnia [...]., w oparciu o art. 56 ust 1 i art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W motywach rozstrzygnięcia kasacyjnego organ odwoławczy powołał się w szczególności na okoliczność wydania przez organ I instancji zakwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej, będącą następstwem uznania, iż rozstrzygnięcie tego organu stwierdzające wykonanie nałożonego obowiązku nie odnosi się do powołanej w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą stanowił przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., a także na okoliczność nie odpowiadania w pełnym zakresie przez ww. budynek gospodarczy określonym w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) wymogom uprawniającym do usytuowania budynku bezpośrednio przy graniczy działki, będącą następstwem niejasności lub niewykonalności dotyczącej działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] w zakresie w jakim normuje ona kwestię usytuowania budynku przy granicy działki.

Wskazaną decyzję kasacyjną, w części dotyczącej uzasadnienia prawnego uchylenia decyzji organu I instancji zaskarżyli A. i Z. W. - właściciele działki sąsiedniej (nr [...]), przy granicy której usytuowany został ww. budynek gospodarczy.

Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie jest elementem decyzji równouprawnionym z jej osnową. Może być zatem przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. Możliwość zaskarżenia uzasadnienia decyzji znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych(vide J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, wyd. 2, Lexis Nexis, s. 26, wyrok z 29 maja 1998 r. I SA 1896/97, Lex nr 44519, wyrok WSA w Lublinie z 21 października 2004r. II SA/Lu 1488/03). Przy czym sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2013r. w sprawie II OSK 633/13 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), w myśl którego, uchylenie decyzji w części przewidziane w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie oznacza możliwości uchylenia określonej części składowej decyzji np. samego uzasadnienia, ale określonej części sentencji decyzji, jeżeli uchylona część i pozostała część decyzji charakteryzują się samodzielnym bytem prawnym. Stąd też jeżeli przedmiotem skargi jest uzasadnienie decyzji, to uwzględniając skargę Sąd uchyla decyzję, a nie uchyla samego uzasadnienia albowiem do takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując natomiast kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem wskazać należy, że z ustaleń zarówno WINB, jaki i PINB, wynika iż inwestorzy E. i A. A. w toku prowadzonego w sprawie postępowania legalizacyjnego (naprawczego) dotyczącego spornego budynku gospodarczego nie wykazali się pozwoleniem na jego budowę wydanym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a także że PINB nie był w stanie uzyskać kopii lub odpisu tego dokumentu, gdyż Urząd Miasta A. nie posiadał w swoich zasobach archiwalnych wskazanego dokumentu. Ustalenia faktyczne orzekających w sprawie organów wskazują również, że dokument, w oparciu o który organy stwierdziły wybudowanie spornego budynku gospodarczego z przekroczeniem dopuszczalnych rozmiarów i tym samym potrzebę wszczęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w sprawie, stanowił przedłożony przez inwestorów załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z dnia [...], będący kopią planu zagospodarowania działki nr [..]. Z dokumentu, tego zdaniem organów wynika, że sporny obiekt powinien posiadać wymiary 4,15 m x 4,75 m, a więc wielkość o połowę mniejszą niż posiada w rzeczywistości obiekt usytuowany na działce nr [...], bezpośrednio przy graniczy z działką nr [...] tj. 8,10 m x 4,70 m, a którą to wielkość ustalono w trakcie oględzin działki nr [...], przeprowadzonych w dniu [...].

Powołując wskazane okoliczności faktyczne orzekające organ nie wypowiedziały się jednak jednoznacznie, czy sporny budynek gospodarczy został wybudowany bez pozwolenia na budowę, czy też z naruszeniem jego postanowień. Z jednej bowiem strony stwierdziły one, że budynek gospodarczy został pobudowany w wymiarach większych, niż wynikało to z przedłożonej przez inwestorów kopii planu zagospodarowania działki nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, z drugiej zaś podkreśliły, że inwestorzy nie wykazali się w prowadzonym postępowaniu stosownym pozwoleniem na budowę i że Urząd Miasta A. nie posiada w swoich zasobach archiwalnych tegoż pozwolenia. W sytuacji braku posiadania przez inwestorów dokumentu w postaci pozwolenia na budowę oraz jednoczesnego braku takiego dokumentu w archiwach Urząd Miasta A., rolą organów nadzoru budowlanego było poczynienie jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń, popartych odpowiednim materiałem dowodowy co do okoliczności realizacji spornego budynku gospodarczego, tj. czy został on zrealizowany bez pozwolenia na budowę czy też jedynie niezgodnie z jego wymogami. Ustalenia to było istotne nie tylko ze względu na obowiązujący w postępowaniu administracyjnym wymóg dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa), ale również z uwagi na okoliczność, że ustalenie to determinuje określony tryb postępowania legalizacyjnego (naprawczego). Przepis art. 103 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej też jako nowe prawo budowlane i jako prawo budowlane z 1994 r.), stanowi bowiem, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 103 ww. ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że od dnia wejścia w życie nowego prawa budowlanego - ustawy z 7 lipca 1994 r., którą uchylono ustawę Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (art. 107 ust. 1), tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. (art. 108) należy stosować jej regulacje prawne, poza wyjątkiem określonym w art. 103 ust. 2, obligującym do stosowania przepisów dotychczasowych tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Wyjątek objęty hipotezą art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. ma zastosowanie zaś wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany (lub w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne) przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) i nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej, polegających na budowie obiektów przed 1 stycznia 1995 r., bez wymaganego prawem zgłoszenia lub na podstawie pozwolenia, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2012r.,sygn.akt IISA/Bk19/12, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Odnosząc poczynioną uwagę do przedmiotu sprawy, oraz biorą pod uwagę okoliczność, że z ustaleń organów obu instancji wynika, iż sporny budynek gospodarczy wybudowany został pomiędzy ok. [...] a [...], stwierdzić należy, że tylko ustalenie, iż sporny budynek gospodarczy wybudowany został bez pozwolenia na budowę uprawniało do stosowania w sprawie starego prawa budowlanego tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. (art. 103 § 2 nowego prawa budowlanego). Ustalenie natomiast, iż obiekt ten wybudowany został na podstawie pozwolenia, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono obligowało do stosowania nowego prawa budowlanego tj. art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r.

Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie tylko nie dokonały jednoznacznych ustaleń, jaki charakter miała sporna samowola budowlana tj. czy stanowiła ona jedynie odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, czy też była ona zrealizowana bez pozwolenia na budowę, ale także bez wyjaśnienia powyższej kwestii stwierdziły one, że do zrealizowanej samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego z 1974 r., jako że dokonana została ona przed 1 stycznia 1995. Regulacje prawa budowlanego z 1974 r. można stosować, jak zaznaczono wyżej, wyłącznie przy zaistnieniu dwóch warunków tj. wymogu wybudowania obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 oraz wymogu uczynienia tego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oba te warunki muszą wystąpić jednocześnie. Zastosowany zatem w sprawie akt prawny, w oparciu o który prowadzone było postępowanie legalizacyjne (naprawcze) sugeruje, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym wybudowanym bez pozwolenia na budowę. Wniosek ten jednak pozostaje w sprzeczności z przywołanym przez organy obu instancji dowodem w postaci kopii mapy planu zagospodarowania działki nr [...] stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z dnia [...]. Wskazane niejasności ustaleń organów obu instancji dotyczące zarówno istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, jak i regulacji prawnych mogących mieć zastosowanie w sprawie obligowały do uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na istotne naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ust. 3 kpa, prowadzące w konsekwencji do naruszenia przepisów intertemporalnych określonych w art. 103 prawa budowlanego z 1994 r.

Za nieprawidłowe należy uznać również stanowisko WINB, przywołane także przez PINB, iż zarzut skarżących o przekroczeniu przez sporny obiekt granicy działki nr [...] nie ma wpływu na prowadzone w sprawie postępowanie, jako że w postępowaniu legalizacyjnym organy nadzoru budowlanego nie posiadają instrumentów prawnych w zakresie egzekwowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a spory w tym zakresie należą do właściwości sądu cywilnego. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organów, kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane objęta jest kontrolą właściwych organów administracji zarówno w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r.), jak i w postępowaniu, którego przedmiotem jest legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwalnia na budowę (art. 48 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r.) oraz w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 i art. 50 prawa budowlanego z 1994 r. Zbadanie bowiem okoliczności, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego, a poza tym z punktu widzenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich i w której w ramach postępowania legalizacyjnego (naprawczego) inwestor osiągnąłby więcej, niż w postępowaniu prowadzonym w granicach określonych przez przepisy prawa. Nie oznacza to jednak, jak słusznie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. o syng. akt II OSK 2183/11 (dostępnym na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), że organy administracji orzekające w sprawach uregulowanych prawem budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości, niemniej jeżeli taki spór się pojawi, to rozstrzygnąć o nim może tylko sąd powszechny. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie na prowadzonego przez organ administracji postępowania podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niemniej rzeczą organu jest każdorazowo rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy tak, aby roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony nie tamowało rozstrzygania spraw z zakresu prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie wskazanych czynności wyjaśniających jednak zabrakło, pomimo iż skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania podkreślali, że część wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego tylną ścianą przekracza granicę ich działki (nr [...]) oraz informowali organy o wznowieniu granic działki nr [...] z działką nr [...] i o ustaleniach protokołu z czynności geodezyjnych. Także więc i ta okoliczność stanowi o naruszeniu w sprawie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ust. 3 kpa. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko skarżących, iż nieuprawione, a co najmniej przedwczesne było twierdzenie orzekających w sprawie organów, że zarzut skarżących o przekroczeniu przez sporny obiekt granicy działki nr [...] nie miał żadnego wpływu na prowadzone w sprawie postępowanie. Badanie ewentualnego naruszenia prawa własności skarżących wskutek samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego nie wykracza bowiem samo w sobie poza granice sprawy administracyjnej, z tym że rozstrzygnięcie tej kwestii, w sytuacji stwierdzenia istnienia uzasadnionych roszczeń w tym zakresie oraz uznania, że kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej, należy wyłącznie -jak zaznaczono wyżej- do sądu powszechnego. Nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa konstatacja zarówno WINB jak i PINB, iż osoba podnosząca w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) zarzut wykonania robót budowlanych z naruszeniem granic sąsiedniego gruntu może uzyskać ochronę przysługującego jej prawa własności do nieruchomości tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym.

Tym samym, z uwagi na wszystkie stwierdzone powyżej istotne naruszenia przepisów postępowania, które nie pozwoliły na prawidłowe zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji wynika z art. 152 wskazanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego przeprowadzą postępowania dowodowego zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa i z zastosowaniem wskazań przedstawionych w niniejszym wyroku. Rozstrzygniecie merytoryczne w sprawie podejmą zaś z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku, zwłaszcza w zakresie wykładni i właściwego stosowania art. 103 prawa budowlanego z 1994 r., oraz wymogów prawa budowlanego dotyczących dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub z przekroczeniem w sposób istotny jego ustaleń.