Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 260/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.2 pkt 9 lit. h, art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 11 ust. 2 art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 111, art. 111a
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Szczecinek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 20 stycznia 2021 r. nr P-1.4131.18.2021.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia Miejskiego Centrum Wsparcia w Szczecinku uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Zachodniopomorski, (dalej także : "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, poz. 1378), stwierdził nieważność §1 pkt 3 uchwały Nr XXIX/273/2020 Rady Miasta Szczecinek z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXVII/262/2020 Rady Miasta Szczecinek z dnia 22 października 2020 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Centrum Wsparcia w Szczecinku, w zakresie w jakim zostało nadane nowe brzmienie §4 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały Nr XXVII/262/2020 Rady Miasta Szczecinek z dnia 22 października 2020 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Centrum Wsparcia w Szczecinku.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że w dniu 22 października 2020 r. Rada Miasta Szczecinek podjęła uchwałę Nr XXVII/262/2020 w sprawie utworzenia Miejskiego Centrum Wsparcia w Szczecinku.

Mocą tego aktu 1 grudnia 2020 r. utworzono jednostkę budżetową pod nazwą: Miejskie Centrum Wsparcia w Szczecinku. W załączniku do tej uchwały zawarto Statut ww. jednostki, który przedstawia szczegółowy zakres działania oraz wewnętrzną strukturę organizacyjną Miejskiego Centrum Wsparcia.

W § 4 ust. 1 Statutu zawarto postanowienie, że w ramach tej jednostki funkcjonować będzie:

1) Dzienny Dom Pomocy "Złota Jesień",

2) Środowiskowy Dom Samopomocy "Walentynka" dla osób z zaburzeniami psychicznymi,

3) działy i samodzielne stanowiska.

Na mocy § 1 pkt 3 kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Nr XXIX/273/2020 Rada Miasta Szczecinek postanowiła, że wewnętrzną strukturę organizacyjną Miejskiego Centrum Wsparcia tworzą:

1) Dzienny Dom Pomocy "Złota Jesień",

2) działy i samodzielne stanowiska.

Tym samym, Rada wykreśliła ze struktury Centrum - Środowiskowy Dom Samopomocy Walentynka dla osób z zaburzeniami psychicznymi, pozostawiając jednak Dzienny Dom Pomocy "Złota Jesień" - będący dziennym ośrodkiem wsparcia osób starszych i niepełnosprawnych .

Uzasadniając dalej swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, iż ustawa o pomocy społecznej w art. 6 pkt 5 stanowi, że jednostką organizacyjną pomocy społecznej jest - regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych - w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. poz. 1818), dom pomocy społecznej, placówka specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej.

Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 i 4 ww. ustawy, osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia (ust. 1). Ośrodkiem wsparcia, o którym mowa w ust. 1-3, może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi oraz klub samopomocy. Za ośrodek wsparcia uznaje się również schronisko dla osób bezdomnych, pomimo nieświadczenia w nim usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 4).

Jednocześnie, ustawodawca w art. 111a ust. 1 ww. ustawy przewidział, które jednostki pomocy społecznej mogą zostać połączone i funkcjonować w jednej strukturze. I tak, gmina może połączyć:

1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi;

1a) centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi;

2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych.

W przypadku połączenia, o którym mowa w ust. 1, ośrodek wsparcia działa w strukturze odpowiednio ośrodka pomocy społecznej lub domu pomocy społecznej (art. 111a ust. 2).

Zdaniem organu nadzoru, z cytowanych wyżej przepisów wynika, że ustawodawca w sposób celowy wyodrębnił różne rodzaje jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, kierując się specyfiką zadań które realizują, różnymi standardami usług oraz potrzebami świadczeniobiorców korzystających z danych usług. Łączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zasadne jest jedynie wówczas, gdy nie tylko jest to uzasadnione ekonomicznie, ale również jest uzasadnione merytorycznie i daje gwarancje realizacji zadań zgodnie obowiązującymi standardami chroniącymi osoby wymagające wsparcia, a nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla świadczeniobiorców pomocy społecznej. Co istotne, ustawodawca uznał, że jednostka organizacyjna pomocy społecznej w postaci ośrodka wsparcia (z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi) może zostać połączona jedynie z ośrodkiem pomocy społecznej lub centrum usług społecznych.

Wprawdzie, zgodnie z art. 111 Ustawy o pomocy społecznej, w celu realizacji zadań pomocy społecznej gmina może tworzyć również inne jednostki organizacyjne, jednakże, przyjmując że katalog jednostek organizacyjnych pomocy społecznej jest zamknięty, należy uznać, że w kategorii "innych jednostek" będą się mieściły gminne jednostki organizacyjne, które w świetle ustawy o pomocy społecznej nie są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, ale zostały powołane do realizacji jej zadań.

Taką właśnie jednostką organizacyjną jest utworzone na mocy uchwały Nr XXVII/262/2020 Miejskie Centrum Wsparcia w Szczecinku, o czym świadczy powołany w podstawie prawnej tego aktu art. 111 ustawy o pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisów ustalających zasady, bądź samą możliwość połączenia jednostek organizacyjnych utworzonych na podstawie art. 111 ww. ustawy z jednostkami pomocy społecznej, jednakże, w art. 111a tej ustawy zawiera regulacje, wskazujące które konkretnie jednostki pomocy społecznej można łączyć i pod jakimi warunkami.

W świetle powyższego - w ocenie organu nadzoru - Miejskie Centrum Wsparcia w Szczecinku - czyli jednostka organizacyjna utworzona na podstawie art. 111 ustawy o pomocy społecznej - nie może w swojej strukturze organizacyjnej zawierać Dziennego Domu Pomocy "Złota Jesień" - ośrodka wsparcia przeznaczonego dla osób starszych, będącego jednostką pomocy społecznej.

W niniejszym stanie faktycznym zatem, jeżeli zamiarem Rady Miasta Szczecinek było połączenie Dziennego Domu Pomocy "Złota Jesień" z inną jednostką pomocy społecznej, to na mocy przepisu art. 111a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Rada mogłaby tego dokonać łącząc Dzienny Dom Pomocy "Złota Jesień" z domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych.

W tym stanie rzeczy – zdaniem organu nadzoru - konieczne i w pełni uzasadnione jest stwierdzenie nieważności §1 pkt 3 uchwały Nr XXIX/273/2020 Rady Miasta Szczecinek z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXVII/262/2020 Rady Miasta Szczecinek z dnia 22 października 2020 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Centrum Wsparcia w Szczecinku w zakresie, w jakim zostało nadane nowe brzmienie §4 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały Nr XXVII/262/2020 Rady Miasta Szczecinek z dnia 22 października 2020 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Centrum Wsparcia w Szczecinku, tj. jego Statutu.

Rada Miasta w Szczecinku dalej : "Skarżąca", działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi nadzoru naruszenie art.111 ustawy z dnia 24 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, z późn. zm. – dalej : "u.p.s.") oraz art. 12 ust.1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305).

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż organ nadzoru błędnie ocenił stan faktyczny sprawy oraz niewłaściwie zinterpretował przepisy prawa materialnego. Co prawda ustawodawca w art. 111a ust. 1 u.p.s. wskazał, które jednostki pomocy społecznej mogą zostać połączone i funkcjonować w jednej strukturze, ale w art. 111 ww. ustawy stworzył też gminom możliwość utworzenia innych jednostek organizacyjnych, niebędących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, w celu realizacji zadań pomocy społecznej. Takim zadaniem jest wspieranie osób i rodzin, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, przeciwdziałanie izolacji oraz aktywizacja społeczna osób starszych, chorych i niepełnosprawnych. Powyższe jest zadaniem własnym gminy, finansowanym z jej środków własnych, a jego realizacji nie nadzoruje merytorycznie organ nadzoru, jak to ma miejsce w przypadku zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Skarżąca podnosi, iż podobnego typu jednostki organizacyjne jak Miejskie Centrum Wsparcia w Szczecinku funkcjonują w Polsce w wielu gminach, np. Rada Miasta Lublina uchwałą Nr 232/VI/2019 z dnia 26 kwietnia 2019 r. uchwaliła Statut Zespołu Ośrodków Wsparcia (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego poz. 3278); Rada Miejska Bielawy uchwałą Nr XVII/163/2019 z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej pod nazwą Zespół Ośrodków Wsparcia w Bielawie, stanowiącego załącznik do uchwały nr XLIV/428/13 Rady Miejskiej Bielawy z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej działającej pod nazwą Środowiskowy Dom Samopomocy w Bielawie, ustaliła nową treść statutu, gdzie w § 6 ust.2 ustalono, że "W strukturach zespołu funkcjonują ośrodki wsparcia: 1) Dzienny Dom "Senior", 2) Klub "Senior" 3) Środowiskowy Dom Samopomocy."

W ocenie Skarżącej, żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wprost obowiązku tworzenia odrębnej jednostki organizacyjnej dla prowadzenia działalności wchodzącej w zakres ośrodka wsparcia, zatem nadinterpretacją jest wymaganie, aby określona działalność z zakresu pomocy społecznej finansowana ze środków własnych gminy prowadzona była wyłącznie w formie odrębnej jednostki organizacyjnej, która przez organ nadzoru utożsamiana jest z jednostką budżetową. Narzucanie zatem gminie formy działania jego jednostki należy oceniać jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności gminy. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują samodzielnie istotną część zadań publicznych, czy to jako zadania własne, czy jako zadania zlecone na podstawie ustaw i w ich ramach. Zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody Zachodniopomorskiego zawartym w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym należałoby przyjąć, że przepis art. 111 u.p.s. jest przepisem martwym. W ocenie Skarżącej tak nie jest.

Z punktu widzenia odrębnej podmiotowości gminy w prawie publicznym i jej odpowiedzialności przed mieszkańcami, do jej zadań należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty m. in. z zakresu pomocy społecznej, wynikających z rozeznanych potrzeb. Jednym z istotnych zadań gminy jest wspieranie osób starszych, niepełnosprawnych i pomoc w ich integracji ze środowiskiem. Gmina, oceniając swoje możliwości finansowe oraz merytoryczne do realizacji zadań, może tworzyć lub łączyć jednostki organizacyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w stosunku do uchwały rady gminy, zgodnie z kompetencjami tego organu, wynikającymi z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (dalej : "u.s.g.").

W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust. 1 u.s.g. Granice rodzaju naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyznacza art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu (tu : uchwały organu stanowiącego gminy) uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu, podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną aktem wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn.. akt II SA/Wr 1459/97).

Stwierdzenie nieważności uchwały, również przez organ nadzoru, może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa materialnego lub przepisem proceduralnym, co wynika wprost z treści tego przepisu.

Należy też zaznaczyć, iż zgodnie z art. 134 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (z zastrzeżeniem art. 57a).

Analizując pod tym kątem treść zakwestionowanego przez organ nadzoru przepisu tj. § 1 pkt 3 uchwały nr XXX/273/2020 w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/262/2020 Rady Miasta Szczecinek w sprawie utworzenia Miejskiego Centrum Wsparcia w Szczecinku (dalej : "uchwała zmieniająca") w zakresie, w jakim zostało nadane nowe brzmienie § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały nr XXVII/262/2020, oraz treść rozstrzygnięcia nadzorczego uznać należało prawną wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Jak wynika z akt sprawy, uchwałą nr XXVII/262/2020 (dalej : uchwała zmieniana), wydaną z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.) oraz art. 111 u.p.s. Rada Miasta Szczecinek powołała z dniem 1 grudnia 2020 r. jednostkę budżetową pod nazwą Miejskie Centrum Wsparcia w Szczecinku, (dalej : "MCW") nadając tej jednostce Statut, będący załącznikiem do uchwały (§ 4 uchwały). Postanowiono też, że MCW przekazuje się w zarząd mienie niezbędne do wykonywania jego zadań, będące w dniu podjęcia uchwały, na stanie Urzędu Miasta Szczecinek.

W § 1 ust. 2 Statutu postanowiono, iż Miejskie Centrum Wsparcia jest jednostką budżetową Miasta Szczecinek i gminną jednostką organizacyjną pomocy społecznej, nieposiadającą osobowości prawnej, działającą na podstawie :

1) ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r poz. 1507, z późn. zm.),

2) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.),

3) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r poz. 869, z późn. zm.),

4) ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 685),

5) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 roku w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2020 r. poz. 249),

6) niniejszego Statutu

W § 2 Statutu wskazano m.in., iż "Celem działalności MCW jest wspieranie osób i rodzin, które ze względu na wiek, chorobę lub, niepełnosprawność wymagają pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych oraz przeciwdziałanie izolacji i aktywizacja społeczna osób starszych, chorych i niepełnosprawnych (ust. 1)

Zadania MCW obejmują w szczególności :

1) prowadzenie ośrodka wsparcia w formie Dziennego Domu Pomocy "Złota Jesień" dla osób starszych i, niepełnosprawnych,

2) prowadzenie ośrodka wsparcia w formie Środowiskowego Domu Samopomocy "Walentynka" dla osób z zaburzeniami psychicznymi typu A, B i C,

3) organizowanie pomocy w formie posiłków z dowozem do miejsca zamieszkania osób tego wymagających,

4) organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych, w tym dla osób z zaburzeniami psychicznymi, w miejscu zamieszkania,

5) organizowanie i prowadzenie klubów seniora,

6) pobudzanie społecznej aktywności i organizację wolontariatu na rzecz zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają wsparcia,

7) tworzenie warunków organizacyjnych, w tym rozbudowę niezbędnej infrastruktury socjalnej dla osób starszych, chorych i niepełnosprawnych,

8) opracowywanie, koordynowanie i realizacja programów osłonowych na rzecz osób starszych, chorych i niepełnosprawnych wynikających z rozeznanych potrzeb,

9) koordynowanie działań na rzecz seniorów, osób niepełnosprawnych i ich rodzin,

10) prowadzenie działań informacyjnych o dostępnych formach wsparcia dla osób i rodzin, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych,

11) inspirowanie działań służących integracji międzypokoleniowej,

12) pobieranie odpłatności za usługi świadczone przez MCW na zasadach i w wysokości ustalonej w odrębnych przepisach i/lub decyzją administracyjną Burmistrza Miasta Szczecinek lub osoby przez niego upoważnionej, w granicach udzielonego pełnomocnictwa i przekazywanie ich na rachunek, Miasta Szczecinek,

13) rozpatrywanie skarg i wniosków w zakresie realizowanych zadań,

14) sporządzanie sprawozdań, analiz, ocen i informacji oraz projektów uchwał rady miasta dotyczących realizowanych zadań,

15) współdziałanie w zakresie realizowanych zadań z organami samorządu terytorialnego, właściwymi organami administracji rządowej i organizacjami pozarządowymi, kościołami i związkami wyznaniowymi, pracodawcami, osobami fizycznymi i prawnymi, w tym jednostkami organizacyjnymi Miasta Szczecinek (ust. 2)

W § 4 Statutu zawarto m.in. postanowienia, iż "1. Wewnętrzną strukturę organizacyjną MCW tworzą:

1) Dzienny Dom Pomocy "Złota Jesień",

2) Środowiskowy Dom Samopomocy Walentynka dla osób z zaburzeniami psychicznymi,

3) działy i samodzielne stanowiska

2. MCW zarządza Dyrektor, który zatrudnia pozostałych pracowników niezbędnych do realizacji zadań, spełniających wymagane prawem kwalifikacje zawodowe".

Jak wynika z akt sprawy, w wyniku negatywnej opinii Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej dotyczącej włączenia do Miejskiego Centrum Wsparcia Środowiskowego Domu Samopomocy "Walentynka", który finansowany jest ze środków budżetu Państwa, Rada Miejska w Szczecinku w dniu 17 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę zmieniającą pierwotną treść Statutu MCW, m.in. skreślając jego § 2 ust. 2 pkt 2, stwierdzający, iż do struktury organizacyjnej MCW wchodzi środowiskowy Dom Samopomocy "Walentynka", oraz nadając nowe brzmienie § 4 ust. 1 Statutu, postanawiając, iż "1. Wewnętrzną strukturę organizacyjną MCW tworzą

1) Dzienny Dom Pomocy "Złota Jesień",

2) działy i samodzielne stanowiska".

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym organ nadzoru zakwestionował i stwierdził nieważność jedynie § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej, tj. wskazane wyżej nowe brzmienie § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały nr XXVII/262/2020.

Zauważyć należy, iż w uchwale zmieniającej dokonano zmiany § 4 ust. 1 Statutu MCW jedynie w ten sposób, że wyeliminowano z jego struktury organizacyjnej Środowiskowy Dom Samopomocy "Walentynka" (co w Statucie uchwalonym uchwałą zmienianą zawarte było w ust. 1 pkt 2, który mocą § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej skreślono). Natomiast treść § 4 ust. 1 pkt 1 Statutu na mocy uchwały zmieniającej nie uległa zmianie. W rezultacie normatywna treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest prawnie niejasna i niezrozumiała, w szczególności, gdy w Statucie MCW pozostał zapis § 2 ust. 2 pkt 1, stwierdzający, iż zadania MCW obejmują m.in. także prowadzenie ośrodka wsparcia w formie Dziennego Domu Pomocy "Złota Jesień".

Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie tworzyła zatem nowej struktury, lecz ją modyfikowała jedynie przez eliminację rzeczonego Środowiskowego Domu Samopomocy "Walentynka".

Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno jednoznacznie określać jaki przepis kwestionowanego przez organ nadzoru aktu wydany został z istotnym naruszeniem prawa i wykazać na czym to naruszenie polega.

Akt nadzoru nie może tej niezgodności określać zakresowo, tym bardziej, że - jak wyżej wskazano - w uchwale zmieniającej nie nadano nowego brzmienia § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały zmienianej, tj. Statutu MCW, co powoduje normatywną niejasność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego – w ocenie Sądu – należy też zakwestionować stanowisko organu nadzoru, iż funkcjonowanie Dziennego Domu Pomocy "Złota Jesień" w strukturze Miejskiego Centrum Wsparcia funkcjonującego jako jednostka budżetowa gminy Miasto Szczecinek, a nie połączenie go z ośrodkiem pomocy społecznej, stanowi istotne naruszenie art. 111a u.p.s.

W rozstrzygnięciu nadzorczym nie przytoczono bowiem żadnych argumentów przemawiających za tezą, iż takie rozwiązanie organizacyjne w jakikolwiek sposób utrudni bądź obniży gwarancje realizacji zadań gminy w zakresie zaspokojenia potrzeb wspólnoty gminnej z zakresu pomocy społecznej, w szczególności w zakresie wspierania osób starszych, niepełnosprawnych oraz ich integracji ze środowiskiem, bądź spowoduje negatywne konsekwencje dla świadczeniobiorców pomocy społecznej lub zagrozi realizacji innych celów określonych w ustawie o pomocy społecznej albo naruszy przepisy o finansach publicznych.

Należy zgodzić się z wyrażonym w skardze stanowiskiem, iż z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika obowiązek gminy usytuowania tworzonej przez gminę jednostki, mającej na celu realizację niektórych specyficznych usług związanych z realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej, w istniejących strukturach organizacyjnych pomocy społecznej – w tym wypadku połączenie tej jednostki z domem pomocy społecznej.

Jak trafnie podnosi Skarżąca, i co zostało jednoznacznie stwierdzone w uchwale zmienianej, jak też w § 1 pkt 2 Statutu MCW, stanowiącego załącznik do tej uchwały, MCW, którego jedną z form działalności jest prowadzenie Dziennego Domu Pomocy "Złota Jesień", zostało utworzone na podstawie art. 111 u.p.s., jako jednostka budżetowa Miasta Szczecinek, finansowana z jego budżetu i realizująca zadania, należące do zadań własnych gminy.

W ocenie Sądu, powyższe rozwiązanie mieści się w konstytucyjnej zasadzie samodzielności gminy w zakresie wykonywania przez nią własnych zadań publicznych, gdy finansowanie tej formy wsparcia i pomocy społecznej następuje ze środków własnych gminy.

Wyrazem tej zasady jest właśnie stanowiący prawną podstawę uchwały zmienianej, mocą której utworzono MCW jako jednostkę budżetową gminy, art. 111 u.p.s. Szczegółową organizacje tej jednostki oraz zadania i formy ich realizacji określa Statut, stanowiący załącznik do uchwały powołującej taką jednostkę.

Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisów ustalających struktury oraz zasady organizacyjne jednostek tworzonych przez gminę na podstawie art. 111 u.p.s., zatem nie ma podstaw do stwierdzenia, iż powołana jednostka z określonymi w statucie zadaniami i formami działania narusza prawo. Mogło to dotyczyć włączenia do tej jednostki zadań finansowanych z budżetu Państwa, co właśnie uchwała zmieniająca wyeliminowała.

Z kolei z art. 111a u.p.s. również nie wynika, że funkcjonowanie zadania z zakresu pomocy społecznej w postaci dziennego domu pomocy może funkcjonować tylko w ramach ośrodka pomocy społecznej bądź centrum usług społecznych, będących jednostkami pomocy społecznej, nie zaś w ramach jednostki organizacyjnej utworzonej na podstawie art. 111 u.p.s. Art. 111 a u.p.s. mówi zresztą o połączeniu określonych form działalności realizujących zadania z zakresu pomocy społecznej, a nie ich tworzenia, co wynika z własnego rozeznania gminy potrzeb w tym zakresie.

W tej sytuacji uznanie przez organ nadzoru, że rozwiązanie przyjęte przez Radę Miasta w Szczecinku w uchwale nr XXVII/262/2020 o utworzeniu Miejskiego Centrum Wsparcia, w ramach którego funkcjonuje Dzienny Dom Pomocy "Złota Jesień" w sposób istotny narusza prawo, uznać należy za niezasadne i naruszające art. 111 u.p.s., a także zasadę samodzielności gminy wyrażoną w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.g. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi Prezesa Rady Ministrów bądź wojewodów jedynie z punktu widzenia legalności, to jest zgodności z prawem. Jak wyżej wskazano, interwencja organu nadzoru w akty stanowione przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego w ramach przyznanych im kompetencji, uzasadniona jest w przypadku istotnego naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie, z przytoczonych wyżej względów Sąd uznał, iż Rada Miejska w Szczecinku, dokonując kwestionowaną uchwałą nr XXIX/273/2020 zmiany § 4 Statutu Miejskiego Centrum Wsparcia w Szczecinku przez wyłączenie z MCW Środowiskowego Domu Samopomocy "Walentynka", (do tego sprowadza się istota tej zmiany), nie naruszyła prawa, zaś rozstrzygnięcie nadzorcze w nadanym mu przez organ nadzoru brzmieniu nie mogło osiągnąć wskazanego w jego uzasadnieniu celu w postaci wyeliminowania ze struktury MCW Dziennego Domu Pomocy "Złota Jesień".

W tym celu należałoby bowiem zakwestionować właściwy przepis uchwały zmienianej, a nie zmieniającej.

W tej sytuacji uznać należało, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie znajduje uzasadnionej podstawy. W ocenie Sądu, kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Szczecinku podjęta w oparciu o art. 111 u.p.s. odpowiada treści tego przepisu i jego funkcji w systemie pomocy społecznej i nie narusza art. 111a u.p.s. w sposób istotny.

W tym stanie rzeczy Sąd, uznając skargę Rady Miejskiej w Szczecinku za zasadną, na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.