Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 579/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art.80, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 579/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 maja 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r., sprawy ze skargi E. K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 25 stycznia 2009 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 235, 69 zł (dwieście trzydzieści pięć złotych sześćdziesiąt dziewięć groszy).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 stycznia 2009 r. (powinno być 2010 r.), nr [...], Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 18 grudnia 2009 r., którą odmówiono E.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 4 581,33 zł (w tym składki 3 055,33 zł a odsetki za zwłokę w kwocie 1 526 zł).

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym:

W dniu 30 października 2009 r. do organu rentowego wpłynął wniosek E.K. o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, który został umotywowany trudną sytuacją finansową i zdrowotną. W związku z tym zobowiązana została pouczona, pismem z dnia 9 listopada 2009 r., o prawie czynnego udziału w postępowaniu polegającym min. na możliwości wnoszenia wszelkich dowodów na poparcie wniosku oraz prawie zapoznania się z całością zebranych dowodów oraz złożenia końcowego oświadczenia. W odpowiedzi na wezwanie w/W przesłała do organu rentowego wypełniony kwestionariusz o stanie majątkowym, z którego wynika, że jest ona współwłaściciel domu, miesięcznie tytułem renty otrzymuje dochód w wysokości 926,26 zł, posiada konto w Banku Spółdzielczym oraz ponosi stałe miesięczne wydatki w kwocie 338,54 zł. W związku ze złożeniem kwestionariusza organ wezwał, pismem z dnia 8 grudnia 2009 r., do niezwłocznego uzupełnienia wniosku poprzez złożenie/przesłanie brakującej dokumentacji uzasadniającej udzielenie ulgi, tj. zeznania rocznego PIT-2008 oraz innych dokumentów uwiarygodniających argumenty przedstawione we wniosku oraz zawarł pouczenie, że nie usunięcie tych braków w terminie 7 dni zostanie uznane za rezygnację z ulgi. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone w dniu 10 grudnia 2009r. - przesyłkę odebrała córka wnioskodawczyni. W dniu 18 grudnia 2009 r., listem poleconym, zobowiązana przesłała uzupełniające wniosek dokumenty wraz z pismem, w którym podaje, że ponosi miesięcznie wydatki za media, wywóz śmieci, węgiel w kwocie 590,72 zł. Na żywność i lekarstwa pozostaje jej kwota 332,56 zł.

W dniu nadania powyższej przesyłki ZUS wydał decyzję odmawiającą umorzenia przedmiotowych należności składkowych z uwagi na niespełnienie przesłanki całkowitej nieściągalności. W szczególności organ wskazał, że istnieje możliwość prowadzenia egzekucji z pobieranego przez zobowiązaną świadczenia emerytalnego. Organ nie stwierdził także spełnienia przesłanek, które pozwalałaby na umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej ich nieściągalności. Uznając za prawdziwe twierdzenia zobowiązanej o problemach zdrowotnych, organ stwierdził, że ani do wniosku, ani w toku prowadzonego postępowania nie zostały dołączone dowody, z których jednoznacznie wynikałoby, że spłata zadłużenia w formie dobrowolnej czy to egzekucyjnej pociągnęłaby dla zobowiązanej zbyt ciężkie skutki.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana podała, że decyzja ZUS jest przedwczesna, a co za tym idzie niezgodna z prawem, gdyż nie odnosi się do przedłożonego przez nią pisma z dnia 18 grudnia 2009 r. wraz z dokumentacją potwierdzającą brak możliwości spłaty zadłużenia.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Prezes ZUS wskazał na przeprowadzone w miejscu zamieszkania zobowiązanej czynności, w szczególności jej przesłuchanie, mające na celu zweryfikowanie podnoszonych przez nią okoliczności i podzielił dokonane przez organ I instancji ustalenia. Podał, że strona nie skorzystała z prawa brania czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał także, że pomimo braku możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia istnieje możliwość spłaty w dłuższym okresie czasu, np. w formie rat. Poza tym w sytuacji podjęcia pracy przez córkę, obecnie bezrobotną, sytuacja rodziny ulegnie poprawie. Organ I instancji prawidłowo zatem przyjął, że żadna z okoliczności podniesionych w sprawie nie wypełnia którejkolwiek z przesłanek umożliwiających umorzenie składek i słuszne jest rozstrzygnięcie o braku podstaw do ich umorzenia.

W skardze na decyzję Prezesa ZUS E. K. wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zarzucając:

a. naruszenie art. 7, art. 77§1 i art. 80 kpa poprzez błędną i niepełną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że opłacenie należności z tytułu składek zdrowotnych nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a co za tym idzie wydanie decyzji dowolnej oraz sprzecznej z zebranym materiałem dowodowym,

b. naruszenie art. 107§3 kpa ze względu na brak w uzasadnieniu pełnej analizy materiału dowodowego pod kątem dochodów skarżącej, sytuacji rodzinnej i zdrowotnej i porównania go z podstawowymi potrzebami jej i jej rodziny a dotyczącymi wszystkich sfer życia.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że została wezwana przez ZUS do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie wskazanej w tym wezwaniu dokumentacji w terminie 7 dni. Pismo to odebrała w dniu 11 grudnia 2009 r. W dniu 18 grudnia 2009 r. wysłała niezbędną dokumentację listem poleconym. Organ rentowy wydał jednak już 18 grudnia 2009 r. decyzję odmowną, co oznacza, że organ I instancji naruszając przepisy art. 57§1 w zw. z §5 ust. 2 kpa oraz art. 7, art. 77§1 i art. 80 kpa podjął decyzję bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Podobnie, mimo zarzutów odwołania w powyższym zakresie, Prezes ZUS ponownie rozpoznając sprawę nie odniósł się do przesłanej na wezwanie organu dokumentacji, podając, że skarżąca nie skorzystała z prawa czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca wskazała także na błędne założenie organu administracji, że jej bezrobotna córka w przyszłości podejmie pracę co poprawi sytuację rodziny. Sytuacja gospodarcza oraz specyfika regionu pokazuje, że jest to zdarzenie przyszłe niepewne. Skarżąca ponownie wskazała na swoją sytuację majątkową, zdrowotną, rodzinną, która uniemożliwia jej spłatę należności składkowych. Podała także, że Prezes ZUS błędnie w decyzji określa otrzymywaną przez nią rentę jako świadczenie emerytalne. Z uwagi na powyższe okoliczności w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji majątkowej, rodzinnej, zdrowotnej skarżącej, związanych z odpowiednimi przesłankami umorzenia należności z tytułu składek. W szczególności organ administracji pominął kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego. Zatem uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 107§3 k.p.a., które musi być pełne, spójne i logiczne. Powinno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet gdy nie znajdują one uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że ZUS podjął decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami i w żadnym stadium postępowania nie naruszył prawa. Wszystkie przesłanki jakimi się kierował przy podjęciu zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wskazane w jej uzasadnieniu. Skarżąca wnosząc skargę nie wskazała żadnych nowych istotnych dla sprawy okoliczności i faktów, które mogłyby uzasadniać zmianę decyzji. Podniesione argumenty o ponoszonych kosztach utrzymania nie stanowią podstawy do umorzenia należności składkowych, ponieważ są to zobowiązania publicznoprawne i podlegają szczególnej ochronie, a także mają pierwszeństwo w ich zaspokojeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Podstawę prawną decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności może on w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z powyższych regulacji wynika, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem organowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Podkreślić jednak należy, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany jest do wnikliwej i rzetelnej analizy całokształtu okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero tak przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to, bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć ale nie musi. Tak więc kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności.

Dokonując w świetle powyższych uwag oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem reguł postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało jej uchylenie wraz z poprzedzającą ja decyzją organu I instancji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że w uzasadnieniu decyzji organu rentowego zabrakło rozważenia wszystkich wskazywanych przez stronę w toku postępowania aspektów sprawy, do czego organ zobowiązany był mając na uwadze treść wskazanych wyżej przepisów. W związku z wnioskiem skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne organ nie dokonał bowiem dostatecznej analizy sytuacji majątkowej i życiowej strony, gdyż nie odniósł się szczegółowo do otrzymywanych przez skarżąca dochodów oraz ponoszonych kosztów utrzymania. Nie określił tym samym konkretnych kwot w rozliczeniu miesięcznym, pozostających do dyspozycji rodziny zobowiązanej po zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych. Zauważyć w tym miejscu należy, że słusznie zwróciła uwagę skarżąca, iż organy administracji błędnie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji wskazują na otrzymywane przez nią świadczenie emerytalne, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że otrzymuje ona rentę.

Podkreślić należy, iż na podstawie wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia z czynnym udziałem strony, podstaw faktycznych wydanego rozstrzygnięcia, powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W okolicznościach rozpoznanej sprawy zatem, wobec twierdzeń skarżącej o braku możliwości spłaty kwoty należności w związku z trudną sytuacją finansową i zdrowotną, organy powinny przeprowadzić dokładną i rzetelną analizę przychodów jak i wydatków płatnika, posiadanego majątku, a następnie poprzez zestawienie średnich miesięcznych przychodów i wydatków ustalić realne możliwości płatnicze strony. W rozpoznanej sprawie takiej rzetelnej analizy zabrakło. Zwrócić należy uwagę, że organy pominęły przedłożone przez stronę w dniu 18 grudnia 2009r. dokumenty dotyczące ponoszonych przez nią wydatków, jak również osiąganych przychodów. Skarżąca przedłożyła w szczególności rachunki za gaz, energię elektryczną, wywóz śmieci, decyzję dotyczącą podatku od nieruchomości oraz PIT-y. Skoro organ I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów poświadczających jej stan majątkowy i sytuację finansową to powinien przy podejmowaniu rozstrzygnięcia dokumenty te uwzględnić i dokonać ich oceny. Z akt sprawy wynika, że powyższe wezwanie organu z dnia 8 grudnia 2009 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 10 grudnia 2009r. Pomimo zakreślenia stronie terminu 7 dni na uzupełnienie wniosku organ I instancji już w dniu 18 grudnia 2009 r. wydał decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Mimo, iż skarżąca uchybiła o jeden dzień wskazanemu przez organ terminowi, to nie może ponosić ujemnych tego konsekwencji. Po pierwsze, organ powinien mieć na uwadze, że strona brakujące dokumenty może przesłać pocztą, po drugie, podkreślić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyznaczają stronom terminu do zgłaszania organowi wniosków dowodowych, a przewidziana w art. 78 § 2 k.p.a. możliwość nieuwzględnienia żądania strony zgłoszonego po zakończeniu "toku przeprowadzania dowodów" lub po zamknięciu rozprawy, jest uwarunkowana spełnieniem dalszych, wymienionych w tym przepisie przesłanek, których ocena należy do uznania organu. Oczywiście, konieczność zachowania terminów załatwienia sprawy, wymaga od organu wyznaczenia końcowego terminu do przedkładania dowodów, jednak nie może to oznaczać, że organ już w następnym dniu po jego upływie wydaje decyzję. Takie postępowanie organu powoduje bowiem, że prawo strony do czynnego udziału w postępowania ma charakter iluzoryczny. Wniosek dowody zgłoszony po zakończeniu "toku przeprowadzenia dowodów" organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć, ponieważ może się okazać, że spóźnione żądanie przeprowadzenia dowodów może dotyczyć okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a wówczas żądanie takie należy uwzględnić. W wyroku NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. akt SA/Lu 151/88, Lex nr 10017, przyjęto, że: "1. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a., organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. 2. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym". W rozpoznanej sprawie z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że i on nie odniósł się do przedłożonych przez stronę dokumentów i podnoszonych przez nią okoliczności.

W opinii Sądu, dokonując niedokładnej analizy rzeczywistej sytuacji finansowej strony, organy dokonały uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być zaś wnikliwie przeanalizowane i omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, Lex nr 321267).

W świetle powyższych uwag przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem zgromadzić z udziałem strony, pełny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości osiąganych przychodów oraz ponoszonych wydatków, posiadanego majątku, a tym samym aktualnej sytuacji majątkowej i finansowej wnioskodawcy, ze wskazaniem środków pozostających do jej dyspozycji po zaspokojeniu istotnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji, biorąc za podstawę swego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zaś zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących zwrot kosztów przejazdu do Sądu na rozprawę w niniejszej sprawie orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 i art. 209 p.p.s.a.