Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 610/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 1 i 2, § 18,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61, art. 63
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 610/17

UZASADNIENIE

W dniu 9 lutego 2015r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania wpłynął wniosek [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb Junikowo położonej w Poznaniu na placu Światowida

Decyzją nr [...] z dnia 05 sierpnia 2015r. Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] po rozpatrzeniu w dniu 31 maja 2016r. odwołania Stowarzyszenie [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, iż organ pierwszej instancji zbyt szczegółowo określił zasady dostępu do drogi publicznej, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uzyskać od inwestora aktualną opinię dotyczącą zaopatrzenia w energię elektryczną. Ponadto organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa.

Pismem z dnia 21 lipca 2016 r. Miejska Pracownia Urbanistyczna poinformowała Urząd Miasta Poznania, że planowana inwestycja jest w części zgodna z opracowywanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "JUNIKOWO - PÓŁNOC" w Poznaniu. Niezgodność dotyczy linii zabudowy od strony północno - zachodniej jezdni placu Światowida. Wskazano, że projekt planu jest na etapie opiniowania i uzgadniania i jego ustalenia mogą ulec zmianie na dalszych etapach procedury planistycznej.

Wnioskodawca pismem z dnia 21 lipca 2016 r. przedstawił opinię [...] Sp. z o.o., z której wynika, że istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające dla przyłączenia obiektu: budynek mieszkalny wielorodzinny w miejscowości Poznań, dz. nr [...], z mocą przyłączeniową w wysokości 988 kW.

W dniu 25 sierpnia 2016 r. została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 13 października 2016r. Stowarzyszenie [...] wniosło o wstrzymanie wydania warunków zabudowy w kształcie przedstawionym w dostępnych materiałach.

Organ zawiadomieniem z dnia 21 października 2016 r. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 10 listopada 2016 r. z uwagi na konieczność rozpatrzenia uwag wniesionych przez stronę.

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 09.11.2016r. nr [...]wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) na wniosek [...] z dnia 9 lutego 2015r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. 27, obręb Junikowo położonej w Poznaniu na placu Światowida określając w niej niezbędne warunki i wymagania.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosło Stowarzyszenie Nasze Junikowo wnosząc o jej unieważnienie, gdyż nie spełnia ona warunków określonych w art.61 ust.1 pkt.1-5 u.p.z.p.

W odwołaniu zarzucono, że:

1. w pkt II. 1 projektu decyzji ustala się odległość zabudowy od ulicy Kamiennogórskiej, która nie istnieje w tym miejscu, nie odnosząc się do Placu Światowida, który istnieje. Zarząd Dróg Miejskich i Urząd Miasta używa nazwy ul. Kamiennogórska oraz ulica dojazdowa tak jakby nie istniał Plac Światowida. Jest to niezgodne ze stanem faktycznym uwidocznionym np. na mapie "Geopozu".

2. W pkt. II. 2 projektu decyzji ustalono wielkość zabudowy do 29%, która nie wynika z właściwie opracowanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Procent zabudowy dla rozpatrywanego obszaru wynosi 18%.

3. Najwięcej nieprawidłowości wprowadzi obsługa komunikacyjna działki [...], do której nie można się odnieść, ponieważ nie udostępniono stronie odwołującej planu zagospodarowania terenu.

4. Zaskarżona decyzja nr [...] nie zawiera żadnego rysunku z planem zagospodarowania terenu i nie powołuje się na rysunek załączony do wniosku o wydanie decyzji. Należy sprecyzować wielkości powierzchni zabudowy dla części usługowej. Nie wskazano usytuowania miejsc parkingowych wymaganych dla części mieszkalnej w ilości 16 x 2 = 32 miejsca oraz nieznanej ilości dla części usługowej. Nie uzupełniono też wnioskowanego planu zagospodarowania terenu o zjazdy z działki na jezdnie, o miejsca parkingowe i sposób zmiany uzbrojenia południowej części placu Światowida.

5. Nie ustalono zagrożenia w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi w aspekcie zjazdu do garaży podziemnych z wąskiej działki nr [...] (nie drogi publicznej).

6. W pkt IV.4 decyzji dotyczącym odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych nieprawdziwe jest stwierdzenie, że warunki infrastruktury są wystarczające.

7. Naruszony jest interes osób zamieszkujących południową stronę placu Światowida (numery parzyste), do których przyłącza wodociągowe przebiegają przez działkę [...], a ich likwidacja pociąga za sobą konieczność budowy sieci wodociągowej w południowej ulicy placu Światowida. Na działce 25/2 znajdują się również linie telekomunikacyjne i energetyczne.

8. Do zaskarżonej decyzji nie załączono pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. nr 1). Załączono jedynie część tekstową i mapę terenu, tak, aby nie można było ustalić prawidłowości określenia procentu zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 01.02.2017r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych - ul. Kamiennogórskiej, Budziszyńskiej i Dziewińskiej. Organ podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestia dostępu do drogi publicznej weryfikowana jest wyłącznie w myśl warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a więc jedynie w kontekście konieczności zapewnienia takiego dostępu do drogi publicznej terenowi inwestycji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem żadnych uprawnień, ani obowiązków. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno-budowlane, takie jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Organ wskazał, że kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się opinie gestorów sieci energetycznej i wodociągowo - kanalizacyjnej potwierdzające możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji przy spełnieniu określonych w nich warunków. Organ uznał, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p został spełniony i wskazał, że dopuszczenie możliwości odprowadzania ścieków bytowych do 8 szczelnych zbiorników bezodpływowych nie wymaga spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - tzn. wykazania, że nieruchomości sąsiednie także posiadają zbiorniki bezodpływowe. Przedmiotowa działka nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Teren inwestycji stanowi grunty oznaczone symbolem "Bp".

Organ wskazał, że podnoszona w odwołaniu okoliczność "zagrożenia w zakresie ochrony i zdrowi ludzi w aspekcie zjazdu do garaży podziemnych" nie może być rozstrzygana na tym etapie postępowania. Nie jest to bowiem przesłanka ustawowa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Organ uznał, że ma upoważnienie do określania wymaganej liczby (ilości) miejsc parkingowych w treści decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki. - mapy zasadnicze w skali 1:500 i 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i zawierającymi obszar analizowany oraz wyniki analizy. Wskazano, że załącznikiem do decyzji są jedynie wyniki analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu analizowanego, a nie cała ta analiza. Dodatkowo ustawodawca nie wymaga aby załącznikiem był rysunek planu zagospodarowania obszaru inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób. Jako front terenu inwestycji przyjęto tę część terenu inwestycji, która przylega do ul. Kamiennogórskiej, z której ma się odbywać główny wjazd na teren inwestycji. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, skoro w analizowanym obszarze występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy, zbędne jest objęcie analizą kolejnych działek.

W ocenie organu odwoławczego analiza z dnia 25 sierpnia i 5 września 2016 roku została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Organ wskazał, że w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, może zostać ustalony w inny sposób, lecz musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, CBOSA). Przy czym wskaźnik ten ustala się dla całego terenu inwestycji (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), nie zaś dla poszczególnych, mających powstać w przyszłości w wyniku ewentualnego podziału terenu inwestycji, działek. Organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił przesłanki, którymi kierował się stosując odstępstwo przy ustalaniu w decyzji wskaźnika wielkości nowej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego różnorodność funkcji i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym uzasadniała określenie ww. wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosło Stowarzyszenie [...], w szczególności co do ustaleń skarżonej decyzji w zakresie:

1. pkt II warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie pkt 1.2) - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, -ustalonej zdaniem skarżącego błędnie na -"maksymalnie 29%, z zastrzeżeniem że powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie przekroczy 128m2,";

2. pkt II warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie pkt.2.1) - ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych,-ustalona zdaniem skarżącego błędnie na - "minimum dwa miejsca parkingowe na jeden budynek mieszkalny jednorodzinny";

3. pkt IV warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w zakresie pkt 4- odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych - ustalono błędnie zdaniem skarżącego, dopuszczenie "odprowadzenia ścieków sanitarnych z planowanych budynków do tymczasowych zbiorników bezodpływowych;

4. pkt V wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich - skarżący podnosi brak ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej (np. przyłączy wodociągowych) do posesji sąsiadujących z planowaną inwestycją które przebiegają po terenie planowane; inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu nr [...] z dnia 1 lutego 2017 roku, którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 09.11.2016r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb Junikowo położonej w Poznaniu na placu Światowida.

Należy wyjaśnić, iż przepisy prawa materialnego właściwe w zawisłej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wspomniano decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem).

Zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, co potwierdza orzecznictwo sądowoadmnistracyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Sąd orzekający podziela ocenę organu odwoławczego, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo przez organ I instancji, a przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. jest zgodna z obowiązującymi przepisami i trafna.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, dotyczącego wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ustalonej zdaniem strony skarżącej błędnie na "maksymalnie 29%, z zastrzeżeniem że powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie przekroczy 128m2", Sąd wskazuje, że jest on bezzasadny.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Z cytowanego § 5 ww. rozporządzenia wynika zatem obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, a w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Organ wskazał, że przeprowadzona analiza wykazała średnie wartości faktycznie obliczone dla zabudowy bez rozróżnienia jej funkcji. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia uzasadnił przyczynę dopuszczenia wartości większych od średnich. Wskazał, że na średnią wielkość wpływają liczne działki z zabudową jednorodzinną wolnostojącą. Występująca zabudowa bliźniacza (zabudowa wnioskowana) charakteryzuje się wskaźnikami wyższymi (ponad 50% budynków w zabudowie bliźniaczej przekracza 20% zabudowy). Organ wskazał, że parametr 25 - 30% ustalony, choć faktycznie wyższy od średniej, jest typowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalonej w planach miejscowych. W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że w kontekście najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji (zabudowa pod nr 4 - 12) charakteryzującego się powierzchnią zabudowy o wskaźniku 13,2% do 38,3%) -ustalony wskaźnik na poziomie 29% pozwala poprawnie nawiązać nowym obiektom do otoczenia.

Organ I instancji ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie jako 29 %, łącznie dla wszystkich budynków, z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie przekroczy 128 m2. W tym miejscu Sąd wskazuje, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich górnej granicy.

W odniesieniu do zarzutu błędnego ustalenia liczby miejsc parkingowych, Sąd wskazuje, że jest on bezzasadny.

W orzecznictwie zarysowała się rozbieżność poglądów w kwestii, czy w ogóle ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych powinno być dokonane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, czy też przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.

W myśl pierwszego poglądu przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnych przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania przestrzennego. Podnosi się, że na gruncie regulacji prawnych odnoszących się ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w § 2 pkt 6 zawiera wskazania odnoszące się do tej kwestii, przy czym przepis ten reguluje jedynie sposób zapisywania w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń odnoszących się do "wymaganej ilości miejsc parkingowych", nie wynika z niego natomiast, że organ ustalający warunki zabudowy ma dokonywać analizy jaka konkretnie ilość miejsc parkingowych będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji. Podstawą dla ustalenia ilości miejsc parkingowych na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być przepis § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 18 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jedynie nakazuje, aby przy zagospodarowaniu działki budowlanej, urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsce postojowe dla samochodów użytkowników stałych przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazuje się, że zarówno przepisy u.p.z.p., jak i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy kwestii miejsc parkingowych.

W myśl drugiego poglądu, o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę powyższego stanowi, zdaniem autorów tego poglądu, przepis § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać.

W ocenie Sądu nie ma obowiązku określania ilości miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wystarczy, że w tej decyzji znajduje się zastrzeżenie dla inwestora, iż ma zapewnić ilość miejsc parkingowych w granicach działki inwestycyjnej. Za takim rozwiązaniem opowiedział się WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 23.10.2015r. (sygn.II SA/Po 601/15) oraz z dnia 20.03.2014r. (sygn. II SA/Po 1137/13), a także NSA w wyroku z dnia 9.07.2009r. o sygn. II OSK 1129/08.

Racjonalnym wydaje się pozostawienie decyzji o ilości miejsc parkingowych dla dalszego etapu postępowania z zastrzeżeniem, że mają się znajdować na działce inwestora, skoro dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę będzie skonkretyzowana ilość lokali, dla których miejsca parkingowe staną się niezbędne. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu dopuszczalne było określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych: "minimum 2 miejsca parkingowe na jeden budynek mieszkalny, jednorodzinny". Jeżeli Inwestor postanowi w budynkach wyodrębnić większą liczbę lokali, wtedy organ na etapie wydawania pozwolenia na budowę określi konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że mimo nowelizacji ustawy prawo budowlane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), roboty budowlane w zakresie zabudowy bliźniaczej, czy szeregowej (jak w kontrolowanym przypadku) nadal mogą zostać rozpoczęte jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędnego dopuszczenia "odprowadzenia ścieków sanitarnych z planowanych budynków do tymczasowych zbiorników bezodpływowych", Sąd wskazuje, że jest on bezzasadny.

Z akt sprawy wynika, że spółka [...] w piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. wskazała, że odprowadzanie ścieków należy przewidzieć do kanału sanitarnego przebiegającego w ul. Kamiennogórskiej, a do każdego lokalu należy niezależne przyłącze bezpośrednio od sieci kanalizacji. Wskazano, że możliwość wykonania przyłączy kanalizacji sanitarnej oraz zawarcie umowy z [...] S.A. o odprowadzanie ścieków zaistnieje po zrealizowaniu systemu kanalizacyjnego, który planowany jest do zrealizowania w roku 2016. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ wskazał, że do czasu realizacji ww. sieci odprowadzanie ścieków sanitarnych z przedmiotowych budynków możliwe będzie wyłącznie do tymczasowych zbiorników bezodpływowych. W ocenie Sądu brak takich zbiorników bezodpływowych na działkach sąsiednich nie wyklucza ich zastosowania.

Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały RM Poznania nr L/780/VI/2013 właściciele nieruchomości zobowiązani są do odprowadzania nieczystości ciekłych do kanalizacji sanitarnej ogólnospławnej lub, jeżeli brak sieci kanalizacji sanitarnej, do szczelnego zbiornika bezodpływowego, bądź do przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, jeżeli zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy dopuszczają takie rozwiązanie.

Strona skarżąca zarzuca, że niedopuszczalne jest zastosowanie zbiorników bezodpływowych w sytuacji, gdy sieć kanalizacji sanitarnej istnieje, jednak nie jest w stanie obsłużyć planowanej inwestycji. W ocenie Sądu jest to błędna interpretacja. Sąd wskazuje, że skoro nie ma możliwości (zgodnie z opinią spółki [...]) przyłączenia planowanej inwestycji do aktualnej sieci kanalizacji sanitarnej, to można uznać, że brak jest sieci kanalizacji sanitarnej dla przedmiotowej inwestycji i w tej sytuacji można zastosować zbiorniki bezodpływowe w formie tymczasowej, zwłaszcza że spółka [...] wskazała, że zamierza zrealizować inwestycję modernizującą sieć kanalizacji sanitarnej, co w przyszłości umożliwi podłączenie planowanych budynków do sieci kanalizacji sanitarnej.

W odniesieniu do zarzutu wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich dotyczącego braku ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej (np. przyłączy wodociągowych) do posesji sąsiadujących z planowaną inwestycją ,które przebiegają po terenie planowanej inwestycji, Sąd uznał go za bezzasadny.

Sąd podkreśla, że z akt sprawy wynika, że spółka [...] w piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. wskazała, że istniejące uzbrojenie wodociągowe jest wystarczające dla zaopatrzenia przedmiotowych budynków w wodę na cele bytowe. Wskazano również, że projektowane budynki kolidują z istniejącymi na Placu Światowida przyłączami wodociągowymi przebiegającymi przez teren przedmiotowej posesji, w związku z czym należy dokonać ich przebudowy na koszt inwestora.

Sąd wskazuje, że w treści decyzji organu I instancji wskazano, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ słusznie wskazał, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody osób trzecich, także właścicieli działek sąsiednich w stosunku do terenu, na którym planowana jest inwestycja. Nadto wydanie takiej decyzji nie musi być zgodne z żądaniami lub oczekiwaniami osób trzecich. Jedyne przesłanki, które muszą zostać spełnione do ustalenia warunków zabudowy określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ich ocena dokonywana jest w danym, konkretnym istniejącym stanie faktycznym, nie zaś hipotetycznym, czy też planowanym albo oczekiwanym przez strony. Ewentualna likwidacja istniejących na działce nr [...] przyłączy wodociągowych nie oznacza, że naruszony zostanie interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.