Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3401/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6103 Przekazanie  powiatom   mienia  Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 607/15 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 3401/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 607/15 po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W., na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocen prawna.

Decyzją z dnia [...] września 2000 r. Wojewoda [...] przekazał nieodpłatnie na własność Powiatu G., w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) mienie Skarbu Państwa obejmujące nieruchomość położoną w B., składającą się z działki ewidencyjnej nr [...], o pow. [...] ha, zabudowanej budynkiem szkoły, budynkiem internatu, budynkiem sali gimnastycznej oraz budynkiem gospodarczym, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...].

P. S.A. z siedzibą w W. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanej decyzji, w części dotyczącej przekazania na rzecz Powiatu G. mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w B., stanowiącą obecnie działkę nr [...], o pow. [...] ha. Wnioskodawczyni stwierdziła, iż na spornym gruncie usytuowany jest budynek dworca B. Miasto, który został wybudowany w 80% ze środków [...], zaś Powiat G. z pewnością nie wykonuje na nim zadań z zakresu edukacji.

Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego do występowania w postępowaniu w charakterze strony, a co za tym idzie nie może składać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

P. S.A. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że interes prawny spółki w postępowaniu wynika z faktu, iż decyzja dotyczy nieruchomości, na której znajduje się dworzec kolejowy, pozostający w władaniu [...]. Ponadto wskazano na art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Dz. U. 2000 r. Nr 84 poz. 948 ze zm.), jako źródło przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości z mocy prawa. Spółka powołała się także na fakt uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zatwierdzenia podziału działek nr [...] i [...] , powstałych z działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. Zdaniem organu argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy są chybione. Interes prawny musi bowiem odnajdować podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, a Spółce nie przysługuje prawo własności do przedmiotowej działki nr [...]. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem tej nieruchomości jest Powiat G. Ponadto jest ona obciążona ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz nieruchomości należącej do Gminy B. oraz 4 osób fizycznych. Wobec powyższego P. S.A. nie przysługuje względem niej żadne prawo rzeczowe.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu władania przez P. budynkiem dworca Minister stwierdził, że z przedstawionych przez ten podmiot dokumentów, tj. umowy z dnia [...] sierpnia 2005 r. zawartej pomiędzy Gminą B. a P. S.A. w przedmiocie dostarczania wody z wodociągów będących w zarządzie gminy B. a stacjami P. wskazano, iż usługobiorca jedynie zarządza nieruchomością. To samo wynika z § 1 pkt 1 umowy z dnia 30 czerwca 2014 r. w przedmiocie świadczenia usług utrzymania czystości na wybranych stacjach i przystankach kolejowych, zarządzanych przez P. SA i P. S.A. Z takiej formy "władania budynkiem", nie wynikającej z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego nie można wywodzić interesu prawnego.

Odnosząc się do twierdzenia, że P. mogły nabyć prawo użytkowania wieczystego spornego mienia, na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. organ stwierdził, iż treść księgi wieczystej, obejmującej działkę nr [...], potwierdza fakt nieprzerwanego posiadania tytułu własności do niej przez Skarb Państwa - a następnie jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym nie została spełniona przesłanka do nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

Za chybiony uznał organ argument P., upatrujący źródła ich prawa do spornej działki nr [...] w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej "u. g. n.", ze względu na fakt, iż powołany przepis ma charakter intertemporalny i ustanawia zasady stosowane w przypadku, gdy postępowanie w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego gruntów - na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - nie zakończyło się przed wejściem w życie u.g.n.

Odnosząc się do kwestii uczestnictwa P. w charakterze strony, w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału działek nr [...] i nr [...] Minister wskazał, że przedmiotem tego rozstrzygnięcia było również zatwierdzenie podziału działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest P. S.A. i w tym zakresie przysługiwał jej przymiot strony w tym postępowaniu.

W skardze do Sądu I instancji P. zarzuciły zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. wskazując, że postępowanie dotyczy dworca. Tego typu obiekty, wchodzące w skład linii kolejowych, służą obsłudze pasażerskiej przy wykonywaniu transportu kolejowego. Tylko z tego powodu P. S.A. mają interes prawny we wszelkich postępowaniach związanych z nieruchomościami, na których znajdują się dworce kolejowe. Dworzec kolejowy wchodzi w skład infrastruktury kolejowej. Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Jak wynika, z art. 35 ust. 1 wskazanej ustawy nabycie ww. prawa potwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej. Co istotne przepisy te wiążą skutki prawne z faktem posiadania nieruchomości, a Minister wadliwie przyjął, że kwestia władania (posiadania) nieruchomości w tym przypadku nie kreuje interesu prawnego skarżącej.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że składając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji P. S. A. zobowiązane były do wykazania, że posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia - i właściwa jednostka samorządu terytorialnego - ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię przekazania własności mienia Skarbu Państwa samorządowi terytorialnemu. Aby zatem uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawno-rzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, tj. takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie, z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka nie była stroną postępowania komunalizacyjnego, zakończonego wskazaną decyzją z 2000 r. Nie legitymowała się też, ani w dacie komunalizacji, ani obecnie jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że nie posiada ona żadnego interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a., który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego.

W ocenie Sądu I instancji posiadanie prawa obligacyjnego do budynku dworca nie może wywrzeć skutków w sferze prawnej, których oczekuje strona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest sporna nieruchomość nie kreuje po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do niej. Brak takiego uprawnienia potwierdza też treść księgi wieczystej.

Sąd nie podzielił także zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 61a k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ nadzoru prawidło zarówno zinterpretował, jak i zastosował powołany przepis w rozpatrywanej sprawie, bowiem podanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający legitymacji do udziału w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd - podzielając stanowisko Ministra Skarbu Państwa - uznał je za chybione. W ocenie Sądu I instancji P. S.A. nie ma racji twierdząc, iż przysługuje jej interes prawny w każdym postępowaniu dotyczącym nieruchomości, na której znajdują się dworce kolejowe. Ustawa z dnia 8 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U., Nr 86, poz. 789 ze zm.) nie konstytuuje żadnego prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, które pełnią rolę przy wykonywaniu przewozu osób. W przedmiotowym akcie prawnym nie ma także żadnych regulacji, które przyznawałaby skarżącej przymiot strony w postępowaniach mających za przedmiot nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa.

Interes prawny skarżącej nie wynika też z regulacji zawartych w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...]. Fakt posiadania powoływanych uprawnień nie został stwierdzony w sposób prawem przewidziany, tj. właściwą decyzją. Dopóki zatem nie zostaną potwierdzone te uprawnienia w ten sposób, to nawet fakt ich realnego posiadania nie może wywołać oczekiwanych przez skarżącą skutków w sferze prawa rzeczowego. Interes prawny musi być realny, konkretny, czyli dający się obiektywnie stwierdzić, a to zarazem wyklucza jego hipotetyczność. Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 657/07 stwierdził, że dopiero od wydania decyzji w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P. możliwe jest powoływanie się na fakt jego nabycia. Od wskazanego zatem w tym orzeczeniu momentu skarżąca posiadałby interes prawny w postępowaniu dotyczącym unieważnienia przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej mienia, którego prawo użytkowania nabyła. Z tych samych względów bezpodstawny jest także argument, jakoby źródłem interesu prawnego P. S.A., był art. 200 ust. 1 u.g.n. Jest to przepis niekreujący żadnego prawa, lecz przejściowy i intertemporalny, który reguluje tryb i zasady kontynuowania procesu uwłaszczenia państwowych osób prawnych po wejściu w życie u.g.n.

Przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym (prowadzonym w trybie nadzorczym) nie wynika też z faktu, iż P. S.A. uczestniczyła w postępowaniu, dotyczącym zatwierdzenia podziału działek nr [...] oraz nr [...] - zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Okoliczność, że strona uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości nie ma żadnego znaczenia przy ocenie jej interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosły P. S.A. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 28 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tego przepisu i błędne przyjęcie, że P. nie przysługuje interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 61a § 1 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tego przepisu i błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi brak legitymacji po stronie wnioskodawcy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

P. S.A. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że postępowanie nie dotyczy jakiegokolwiek budynku, lecz budynku dworca B. Miasto. Obiekty takie jak dworce kolejowe, wchodzące w skład linii kolejowych, służą obsłudze pasażerskiej przy wykonywaniu transportu kolejowego. Tylko z tego powodu P. S.A. ma interes prawny we wszelkich postępowaniach związanych z nieruchomościami, na których znajdują się dworce kolejowe. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 z późn. zm.) dworzec kolejowy jest usytuowanym na obszarze kolejowym obiektem budowlanym lub zespołem obiektów budowlanych do obsługi podróżnych lub usług towarzyszących tej obsłudze, który może również obejmować urządzenia do wykonywania czynności związanych z prowadzeniem ruchu pociągów. Dworzec kolejowy wchodzi jednocześnie w skład infrastruktury kolejowej, którą są, jak wynika z art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury.

Wskazano, że błędnie przyjmuje WSA w Warszawie, iż brak interesu prawnego uzasadnia to, że ustawa o transporcie kolejowym nie konstytuuje żadnego prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, które pełnią rolę przy wykonywaniu przewozu osób. Nie chodzi bowiem o tytuł prawnorzeczowy, który powstaje z chwilą wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, lecz o całokształt sytuacji prawnej P. S.A. jako następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego. Nie można bowiem pomijać tego, że P. S.A., a wcześniej przedsiębiorstwo państwowe, władało określonym zasobem nieruchomości, zarówno na podstawie określonych tytułów prawnych, jak i na podstawie faktycznych działań ówczesnych władz. Dostrzegł to ustawodawca wprowadzając szereg regulacji umożliwiających P. S.A. nabycie prawa użytkowania wieczystego po spełnieniu określonych przesłanek. W szczególności, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 08.09.2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. z 2014 r. poz. 1160) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 05 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Jak wynika z art. 35 ust. 1 wskazanej ustawy nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez P. lub P. SA. Co istotne, przepisy te wiążą skutki prawne w stosunku do Skarżącego z faktem posiadania nieruchomości.

Ponadto zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. możliwe jest stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 05.12.1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu gruntu w zarządzie. Omawiany tryb postępowania dotyczy zarówno gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i gruntów będących własnością gminy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wskazanych w tym przepisie. Jeżeli nie zachowały się powyższe dokumenty stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Co istotne możliwe jest w odniesieniu do konkretnej działki złożenie oświadczenia zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie P. przedmiotowego terenu w zarząd. To z kolei uzasadnia stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wbrew poglądowi WSA w Warszawie nie jest to tylko przepis przejściowy, lecz jednocześnie podstawa prawna umożliwiająca nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości. Z uwagi na powyższe istotne znaczenie dla interesu prawnego strony skarżącej ma to, że budynek dworca B. Miasto znajduje się w zarządzie (władaniu, posiadaniu) P. S.A.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z interesu prawnego. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a, bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie stanowią innej definicji strony, niż zawartej w art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13, Baza NSA). Postępowanie to składa się - co do zasady - z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z takiego wniosku postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zatem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

Właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację.

Postępowanie komunalizacyjne w sprawie, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji toczyło się na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nie jest sporne w sprawie, że P. S.A. nie brały udziału w tym postępowaniu. Okoliczność niebrania udziału w postępowaniu w trybie zwyczajnym niewątpliwie nie musi oznaczać, że podmiot wnoszący o wszczęcie postepowania nieważnościowego nie ma przymiotu strony. Każdorazowo bowiem organ właściwy w sprawie ma obowiązek ustalić krąg stron postępowania. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że na dzień składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji brak interesu prawnego po stronie P. S.A. był oczywisty. Jak wynika bowiem z poczynionych ustaleń P. S.A. nie wykazało żadnego tytułu prawnorzeczowego do gruntu w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również nie przedstawiło dokumentu, który dotyczyłby takiego prawa w okresie późniejszym. Samo władanie budynkiem dworca B. Miasto nie daje podstaw do przyjęcia istnienia po stronie P. S.A. interesu prawnego. Ustawa z dnia 8 marca 2003 r. o transporcie kolejowym nie konstytuuje żadnego prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, które pełnią rolę przy wykonywaniu przewozu osób. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalony pogląd, iż władanie nieruchomością przez P. bez udokumentowanego prawa do gruntu nie daje podstaw do stwierdzenia nabycia prawa na rzecz tego podmiotu (por. uchwałę NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16). W konsekwencji zarzuty drugi i trzeci skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione.

Chybiony jest także zarzut pierwszy skargi kasacyjnej - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepis wynikowe (blankietowe) i ta ich właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub art. 151 P.p.s.a. z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane).

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.