Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1754/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Publiczny obrót papierami wartościowymi
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 10, art. 160, art. 175 ust. 1,
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1538
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nienależyte wywiązanie się z obowiązków informacyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. w części dotyczącej nałożonej kary pieniężnej; 2. stwierdza że decyzje z punktu 1 w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy X. Y. (dalej jako strona, skarżący) Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) utrzymała w mocy swą decyzję wydaną dnia [...] lutego 2008 r. [...] w sprawie:

- nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł wobec stwierdzenia, iż pełniąc funkcję Członka Rady Nadzorczej spółek A. S.A. i S. S.A. dopuścił się naruszenia art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 z późn. zm.), poprzez nienależyte wywiązanie się z obowiązków informacyjnych wobec Komisji Papierów Wartościowych i Giełd i wobec emitentów w związku z dokonaniem w dniach [... ] maja 2006 r., [...] czerwca 2006 r. i [...] kwietnia 2006 r. transakcji na akcjach spółek A. S.A. i S. S.A.

- umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w celu ustalenia czy, pełniąc funkcję Członka Rady Nadzorczej spółki A. S.A. dopuścił się naruszenia art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 z późn. zm.) poprzez niewywiązanie się z obowiązków informacyjnych wobec Komisji Papierów Wartościowych i Giełd i wobec emitentów w związku z dokonaniem w dniu [...] czerwca 2006 r. transakcji nabycia akcji spółki A. S.A. przez jego małżonkę, Z. Y.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły normy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej zwanego k.p.a., art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 z późn. zm.) oraz art. 175 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 z późn. zm.) – dalej jako ustawa o obrocie.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Bezsporne jest, że w dniach od [...] maja 2006 r. oraz w dniach [...] czerwca 2006 r. skarżący pełniąc funkcję Członka Rady Nadzorczej w A. S.A. dokonał transakcji na akcjach ww. spółki:

w dniu [...] maja 2006 r. nabył [...] sztuk akcji po średniej cenie [...] zł o łącznej wartości [...] co po przeliczeniu wg obowiązującego w tym dniu kursu euro [...] zł wyniosło [...] euro,

w dniu [...] maja 2006 r. nabył [...] sztuki akcji po średniej cenie [...] zł o łącznej wartości [...] zł, co po przeliczeniu wg obowiązującego w tym dniu kursu euro [...] wyniosło [...] euro,

w dniu [...] czerwca 2006 r. nabył [...] sztuk akcji po średniej cenie [...] zł o łącznej wartości [...] zł, co po przeliczeniu wg obowiązującego w tym dniu kursu euro [...] wyniosło [...] euro,

w dniu [...] czerwca 2006 r. nabył [...] sztuk akcji po średniej cenie [...] zł o łącznej wartości [...] zł, co po przeliczeniu wg obowiązującego w tym dniu kursu euro [...] wyniosło [...] euro.

Poza sporem także pozostaje, że o transakcjach wskazanych w pkt 1 i 2 skarżący powiadomił KPWiG i emitenta w dniu [...] maja 2006 r., natomiast o transakcjach wskazanych w pkt 3 i 4 w dniu [...] czerwca 2006 r. Spółka A. S.A. informacje te podała do publicznej wiadomości odpowiednio: raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. i raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

Komisja Nadzoru Finansowego oceniła, że informacje o ww. transakcjach zostały przekazane niezgodnie z terminami zawartymi w treści Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. (Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1950) w sprawie przekazywania i udostępniania informacji o niektórych transakcjach instrumentami finansowymi oraz zasad sporządzania i prowadzenia listy osób posiadających dostęp do określonych informacji poufnych (zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Finansów sprawie przekazywania i udostępniania informacji), tj. zostały przekazane po upływie 5 dni roboczych od dnia zawarcia transakcji. Prawidłowo powinny zostać przekazane do KPWiG i do emitenta:

- transakcja z [...] maja 2006 r. najpóźniej w dniu [...] maja 2006 r.,

- transakcja z [...] maja 2006 r. najpóźniej w dniu [...] maja 2006 r.,

- transakcja z [...] czerwca 2006 r. najpóźniej w dniu [...] czerwca 2006 r.,

- transakcja z [...] czerwca 2006 r. najpóźniej w dniu [...] czerwca 2006 r.

Ustalono także, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2006 r., pełniąc także funkcję Członka Rady Nadzorczej w S. S.A, dokonał transakcji zbycia [...] sztuk akcji po średniej cenie [...] zł o łącznej wartości [...] zł., co po przeliczeniu wg obowiązującego w tym dniu kursu euro [...] wyniosło [...] euro. Informacja o ww. transakcjach została przekazana do KPWiG i do emitenta niezgodnie z terminami zawartymi w treści Rozporządzenia tj. została przekazana po upływie 5 dni roboczych od dnia zawarcia transakcji. Strona przekazała zawiadomienie w dniu [...] kwietnia 2006 r., podczas gdy ostateczny termin upływał w dniu [...] kwietnia 2006 r. S. S.A. podała tę informację do publicznej wiadomości raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Analizując stan faktyczny w zakresie obowiązków wynikających z art. 160 Ustawy o obrocie organ stwierdził, że na X. Y., pełniącym w momencie zawarcia transakcji w dniach [...] maja 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. funkcję Członka Rady Nadzorczej spółki A. S.A. i w dniu [...] kwietnia 2006 r. pełniącym funkcję Członka Rady Nadzorczej spółki S. S.A. spoczywał obowiązek dokonania zawiadomienia, określonego w art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie, zarówno w związku jego transakcjami, jak i transakcjami dokonanymi przez żonę.

KNF oceniła, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżący pięciokrotnie nie wypełnił należycie spoczywającego na nim obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie w związku z transakcjami dokonanymi przez niego na akcjach spółek A. S.A. i S. S.A. Ustalając wysokość kary pieniężnej wzięto pod uwagę, iż w świetle art. 175 ust. 1 w zw. z art. 160 ust. 1 ww. ustawy, na osobę, która nie wykonała lub nienależycie wykonała obowiązek informacyjny, KNF może nałożyć, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości do 100 000 zł. Wysokość kary pieniężnej powinna zapobiegać w przyszłości tego typu naruszeniom przepisów ustawy. Uwzględnił okoliczność, iż skala opóźnień w przekazaniu zawiadomień o transakcjach X. Y. na akcjach spółek A. S.A. i S. S.A. była niewielka, stąd nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, zdaniem KNF, jest adekwatne do rodzaju i wagi stwierdzonych nieprawidłowości. Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej wzięła również pod uwagę ówczesny stan wiedzy X. Y. - błędnie bowiem zakładał, że za dzień zawarcia transakcji należy uznawać dzień jej rozliczenia. Norma art. 175 ustawy o obrocie, przyznaje organowi możliwość swobodnego wyboru sposobu załatwienia sprawy, zatem KNF stwierdziła, że wysokość kary pieniężnej w pełni odpowiada stopniu zawinienia strony, spełni funkcję zarówno prewencyjną jak i represyjną

Jednocześnie KNF uznała, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało naruszenia art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie w związku z transakcjami nabycia dokonanymi przez małżonkę skarżącego w dniu 14 czerwca na akcjach spółki A. S.A. Nie wykazało bowiem, aby miał on wiedzę o transakcjach Z. Y., pomimo dołożenia staranności w zakresie poinformowania małżonki o obowiązkach informacyjnych na nim ciążących. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe.

W skierowanym do KNF wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakładającej karę pieniężną , domagając się umorzenia postępowania w tym zakresie. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie: art. 175 ust. 1 w zw. z art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie przekazywania i udostępniania informacji poprzez przyjęcie, iż bieg terminu do przekazania informacji o zawartych transakcjach rozpoczyna się już w dniu złożenia zlecenia, a nie dopiero w dniu rozliczenia, a więc, że na wykonanie przedmiotowego obowiązku zobowiązany ma jedynie dwa dni robocze.

Wskazywała, że obowiązek informacyjny może ciążyć jedynie na podmiocie, który sam ma wiedzę i pewność co do zaistnienia określonych zdarzeń. Z tego względu okoliczność złożenia zlecenia zawarcia określonej transakcji za pośrednictwem biura maklerskiego nie może być uznana za równoznaczną z zawarciem transakcji, a tym bardziej z powzięciem wiedzy przez dającego zlecenie o jej zawarciu. Może dopiero stanowić początek obowiązku informacyjnego. Zdaniem strony przyjęcie stanowiska Komisji, iż obowiązek informacyjny powstaje już z dniem złożenia zlecenia, oznacza, że na zobowiązanym ciąży ten obowiązek, choć przez pierwsze, trzy dni nie ma on wiedzy o ostatecznym wyniku rozliczenia tego zlecenia, nie ma także w tym okresie prawa do wykonywania praw majątkowych i korporacyjnych wynikających z akcji. Oznaczałoby to zatem, że na wykonanie obowiązku informacyjnego pozostają faktycznie tylko dwa dni, zamiast pięciu. Podnosił, że gdyby taki w istocie był zamysł racjonalnego Ustawodawcy, powinien to wyrazić w sposób jednoznaczny, a nie wprowadzać swoistą fikcję aż pięciu dni roboczych na wykonanie obowiązku informacyjnego. Wskazał ponadto, że stanowisko KNF wyrażone w zaskarżonej decyzji jest zupełnie odmienne od poglądu prezentowanego w decyzji wydanej w dniu [...] listopada 2007 r. [...] w której stwierdziła, że realizacja zleceń złożonych przez stronę w dniu [...] października 2005 r. skutkowała nabyciem walorów w dniu, w którym nastąpiło rozliczenie transakcji, czyli w dniu [...] października 2005 r. (tzw. rozliczenie D+3). W dniu [...] października 2005 r. doszło zatem do zmiany posiadanego udziału i rozpoczęcia terminu na złożenie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69 Ustawy o ofercie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie KNF wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak wskazano wyżej, obejmowało utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. zarówno w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, jak i umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w celu ustalenia czy strona dopuściła się naruszenia art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie) poprzez niewywiązanie się z obowiązków informacyjnych wobec Komisji Papierów Wartościowych i Giełd i wobec emitentów w związku z dokonaniem w dniu [...] czerwca 2006 r. transakcji nabycia akcji spółki A. S.A. przez jego małżonkę, Z. Y.

KNF nie podzieliła argumentów odwołującego się i jego odmiennej interpretacji pojęcia "zawarcie transakcji", od którego należy liczyć początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 160 ustawy o obrocie. Wskazała, że Ustawodawca wprowadzając termin "zawarcia transakcji" rozróżnił go od terminu "rozliczenia transakcji", co jest wyraźną wskazówką, że nie należy postrzegać go jako dnia rozliczenia, które zwykle następuje w trzy dni po zawarciu transakcji. Na potwierdzenie tej tezy przytoczyła definicję rozliczenia transakcji zawartą w art. 48 ust. 10 ustawy o obrocie, iż rozliczeniem transakcji jest ustalenie wysokości świadczeń pieniężnych i niepieniężnych z zawartych transakcji. Najpierw zawierana jest transakcja, a dopiero później następuje jej rozliczenie. Datą zaś zawarcia transakcji jest data skojarzenia ofert kupna i sprzedaży danego instrumentu finansowego. I tak należy rozumieć początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 160 ustawy o obrocie.

Organ wskazał nadto, że powołana we wniosku decyzja administracyjna wydana została w związku z naruszeniem m. in. art. 69 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 z późn. zm.) i dotyczy innego stanu faktycznego oraz prawnego. Art. 69 ustawy o ofercie nakłada na inwestora obowiązek informacyjny, na wykonanie którego ustawodawca przewidział termin 4 dni od dnia zmiany udziału w ogólnej liczbie głosów. Zmiana zaś udziału w ogólnej liczbie głosów następuje z dniem nabycia danego papieru wartościowego, a więc z chwilą rozliczenia transakcji. Wskazał na art. 7 ustawy o ofercie, zgodnie z którym prawa ze zdematerializowanych papierów wartościowych powstają z chwilą zapisania ich po raz pierwszy na rachunku papierów wartościowych i przysługują osobie będącej posiadaczem tego rachunku. Umowa zobowiązująca do przeniesienia zdematerializowanych papierów wartościowych przenosi zaś te papiery z chwilą dokonania odpowiedniego zapisu na rachunku papierów wartościowych. Z powyższego wynika, iż przeniesienie papierów wartościowych następuje nie w chwili zawarcia transakcji, ale w momencie dokonania odpowiednich zapisów na rachunku papierów wartościowych, czyli w momencie dokonania rozliczenia transakcji. W konsekwencji przyjął, że ustawodawca rozróżnia początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 160 ustawy o obrocie (zawarcie transakcji, tj. skojarzenie ofert) od terminu wynikającego z art. 69 ustawy o ofercie (zmiana udziału w ogólnej liczbie głosów, tj. rozliczenie transakcji).

Odnosząc się do wysokości kary pieniężnej KNF podkreśliła, że wymierzona kara pieniężna jest adekwatna do rodzaju i wagi stwierdzonych naruszeń, bowiem powstałe opóźnienia, choć liczne, były stosunkowo niewielkie i wynikały z błędnej interpretacji przepisów, a nie z zaniedbania lub celowego działania.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zaskarżyła (podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie) decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r. w zakresie utrzymania w mocy decyzji KNF z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zarzuciła naruszenie:

- art. 175 ust. 1 w zw. z art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005r. w sprawie przekazywania udostępniania informacji o niektórych transakcjach instrumentami finansowymi oraz zasad sporządzania i prowadzenia listy osób posiadających dostęp do określonych informacji poufnych (Dz. U. Nr 229, poz. 1950) poprzez przyjęcie, iż bieg terminu do przekazania informacji o zawartych transakcjach rozpoczyna się już w dniu złożenia zlecenia, a nie dopiero w dniu rozliczenia, a więc, że na wykonanie przedmiotowego obowiązku zobowiązany ma jedynie dwa dni robocze;

- art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 160 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie przekazywania i udostępniania informacji poprzez określenie w rozporządzeniu terminu do złożenia informacji w sposób dowolny, z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, bez uwzględnienia całokształtu regulacji prawnych w tym zakresie.

W uzasadnieniu, sprowadzającym istotę sporu do rozstrzygnięcia, od którego momentu należy liczyć początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego określonego w art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie, skarżący powołał się na argumenty prawne zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto podkreślił, że termin do złożenia stosownych informacji oraz moment, od którego termin ten jest liczony, nie zostały, tak jak w przypadku np. art. 69 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o ofercie publicznej, określone w drodze ustawy, ale wynikają z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005r. w sprawie przekazywania i udostępniania informacji.

Rozporządzenie, jako akt wyłącznie o charakterze wykonawczym wobec ustawy, pozbawiony powinien być elementu dowolności. Upoważnienie ustawowe do wydania ww. rozporządzenia zawarte zostało w art. 160 ust. 5 ustawy o obrocie, zgodnie z którym minister właściwy do spraw instytucji finansowych określa, w drodze rozporządzenia m. in.: szczegółowy zakres informacji, o których mowa w ust. 1, oraz tryb i termin ich przekazywania przez osoby obowiązane. Pojęcie termin może być rozumiane albo jako określona data, albo jako okres. W przypadku wskazywania terminu jako okresu, istotne jest także podanie początku jego biegu.

Przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia, w części wskazującej 5-dniowy okres na podanie przedmiotowych informacji, mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 160 ust. 5 ustawy, ale w ocenie Skarżącego, wskazanie jako początku biegu tego okresu "dnia zawarcie transakcji", takiego wymogu nie spełnia. Swoboda ministra w określeniu przedmiotowego terminu w rozporządzeniu jest bowiem ograniczona przepisami prawa, szczególnie regulującymi całokształt obrotu papierami wartościowymi, oraz koniecznością zapewnienia, aby termin ten był realny i możliwy do zachowania.

Skarżący podniósł, iż szeroko pojęty obrót papierami wartościowymi jest regulowany nie tylko przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi. Oprócz niej ustawy z tego samego dnia:

- o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych;

- o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.

regulują w sposób łączny i spójny szeroki zakres obrotu papierami wartościowymi, w tym prawa i obowiązki uczestników tego obrotu, oraz zawierają liczne odesłania do siebie nawzajem. Skoro zatem ustawa o ofercie publicznej w art. 69 jako początek terminu do przedłożenia przez inwestora określonej informacji, związanej z dokonywanymi transakcjami giełdowymi, przyjęła z wielu możliwych rozwiązań jednak dzień nabycia akcji, a więc dzień rozliczenia transakcji, to z punktu widzenia spójności i pewności prawa, brak jest jakichkolwiek podstaw, aby na potrzeby wykonania innego, choć bardzo zbliżonego obowiązku, minister, działając w granicach upoważnienia ustawowego, przyjął zupełnie inne kryterium czasowe. Posłużenie się momentem nabycia akcji, czyli rozliczenia transakcji ich zakupu, jako początku terminu do złożenia informacji o zmianie stanu posiadania akcji pozwala dopiero inwestorowi w sposób pewny, jednoznaczny i odpowiedzialny ocenić własną sytuację i poinformować o niej inne podmioty. Niewątpliwie to właśnie przedmiotowe powody wpłynęły na sposób określenia przez Ustawodawcę terminu do realizacji obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 69 ustawy o ofercie publicznej. Oczywiście możliwe jest z uwagi na szczególne okoliczności przyjęcie dla rozmaitych, choćby nawet zbliżonych obowiązków informacyjnych inwestora także innych okresów i początków ich biegu. Musi to jednak zostać uregulowane w drodze wyraźnego zapisu ustawowego, a nie wynikać z dowolnej decyzji organu wykonawczego, która godzi w spójność systemu prawnego.

Przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 160 ust. 5 ustawy o obrocie jest zakreślenie inwestorowi na spełnienie obowiązku informacyjnego zaledwie dwóch dni, do czego de facto sprowadza się sposób określenia przedmiotowego terminu użyty w ww. rozporządzeniu. Wprawdzie nie ma w tym zakresie wyraźnych ograniczeń, jednak, zdaniem skarżącego, po pierwsze, jedynie wyjątkowo przepisy różnych dziedzin prawa zakreślają obywatelom terminy krótsze niż 3-dniowe, zaś w przedmiotowej sprawie trudno dopatrzyć się takich nadzwyczajnych okoliczności. Po drugie, wynika to z samej treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, gdzie długość okresu do wykonania obowiązku informacyjnego określono z założenia na pięć dni roboczych.

W piśmie złożonym dnia [...] listopada 2008 r. skarżący m.in. zwrócił uwagę, że obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi dotyczy faktu zawarcia transakcji, a nie jedynie trwania procedur zawierania transakcji. Powyższe oznacza, że przedmiotowy obowiązek powstaje, dopiero gdy transakcja jest zawarta w sposób definitywny i skuteczny, a nie gdy jest jeszcze w trakcie realizacji i weryfikacji. Dlatego należy zanegować wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, że do zawarcia transakcji dochodzi przez proste skojarzenie ofert kupna i sprzedaży, a inwestor z tym momentem zyskuje już wiedzę o fakcie definitywnego zawarcia transakcji. Powołał się na pogląd literatury, iż "mechanizm kompensacji jako sposobu zawierania umów na rynku regulowanym polega na tym, że wszyscy uczestnicy obrotu składają zlecenia - oferty. Żaden z uczestników nie składa oświadczenia woli o przyjęciu oferty. Zleceniami tymi są zlecenia brokerskie, które z kolei są ofertami domów maklerskich skierowanymi przez nie w imieniu i na rachunek ich klientów. Oferty te nie są przyjmowane przez żadną ze stron, lecz przez kojarzący je w sposób automatyczny system obrotu, prowadzony przez spółkę prowadzącą rynek regulowany określający warunki, które zapewniają maksymalną koncentrację popytu i podaży. Zlecenia, które spełniają te warunki są realizowane na rynku regulowanym."(A. Chłopecki, System Prawa Prywatnego. Tom 19 Prawo papierów wartościowych pod redakcją Andrzeja Szamańskiego, Warszawa 2006, s. 914-915).

W odpowiedzi na skargę KNF podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Stwierdziła, że przepisy prawa wyraźnie wskazują że bieg terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego rozpoczyna się od dnia zawarcia transakcji. Ustawodawca wprowadzając termin "zawarcia transakcji" rozróżnił go od terminu "rozliczenia transakcji", co jest wyraźną wskazówką, że nie należy postrzegać go jako dnia rozliczenia, które zwykle następuje w trzy dni po zawarciu transakcji. Na potwierdzenie tej tezy należy przytoczył definicję rozliczenia transakcji zawartą w art. 48 ust. 10 ustawy o obrocie, iż rozliczeniem transakcji jest ustalenie wysokości świadczeń pieniężnych i niepieniężnych z zawartych transakcji. Najpierw więc zawierana jest transakcja, a dopiero później następuje jej rozliczenie. Datą zawarcia transakcji jest zaś data skojarzenia ofert kupna i sprzedaży danego instrumentu finansowego. I tak należy rozumieć początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 160 ustawy o obrocie. KNF zwróciła uwagę, że inwestor, który zleca dokonanie transakcji za pośrednictwem domu maklerskiego już tego samego dnia ma możliwość pozyskania informacji, czy transakcja została zrealizowana oraz poznać jej warunki, nie można więc zgodzić się z argumentem strony, że na wykonanie obowiązku informacyjnego pozostają faktycznie tylko dwa dni zamiast pięciu.

Wskazanie w rozporządzeniu terminu 5 dni roboczych od dnia zawarcia transakcji mieści się w zakresie upoważnienia ustawy o ofercie, na który powołuje się strona, dotyczy przekazywania informacji o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów na walnym zgromadzeniu. Wyjaśnił, że prawo głosu z akcji przysługuje akcjonariuszowi dopiero od dnia zapisania akcji na rachunku papierów wartościowych, czyli od dnia rozliczenia transakcji, stąd 4 - dniowy termin na wypełnienie obowiązku informacyjnego z art. 69 ustawy o ofercie, może być liczony dopiero od dnia rozliczenia transakcji. Przed tym dniem nie nastąpiła bowiem zmiana udziału w ogólnej liczbie głosów, o której zobowiązany jest poinformować uczestnik obrotu. Natomiast obowiązek informacyjny przewidziany w art. 160 ustawy o obrocie, dotyczy informowania Komisji i emitenta przez określone osoby o zawarciu transakcji. Dlatego wskazanie w Rozporządzeniu 5 - dniowego terminu na dokonanie tego zawiadomienia, liczonego właśnie od dnia zawarcia transakcji, tj. dnia skojarzenia ofert kupna i sprzedaży danego instrumentu finansowego, a nie dopiero dnia jej rozliczenia, wydaje się rozwiązaniem słusznym, logicznym i wynikającym z przepisu art. 160 ustawy o obrocie. Z powyższych powodów, zdaniem KNF, rozporządzenie nie wykracza poza delegacje ustawową.

Niezależnie od powyższego stanowiska KNF wskazała, że, organ wydający decyzję nie jest uprawniony do badania czy przepisy rozporządzenia, na podstawie którego wydawana jest decyzja, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja KNF z dnia [...] maja 2008 r. narusza prawo.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy interpretacji pojęcia "zawarcie transakcji", od którego należy liczyć początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 160 ustawy o obrocie. Od jego prawidłowej interpretacji zależy ustalenie stanu faktycznego i przypisania skarżącemu zarówno zarzutu naruszenia tego obowiązku administracyjnego, jak i określenia jego rozmiaru (ilości dni opóźnienia), co w konsekwencji ma wpływ na wysokość nałożonej kary.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia są normy art. art. 175 w związku z art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie. Ten ostatni przepis, stanowi o obowiązku osób wymienionych w pkt 1 i 2, czyli:

1) wchodzących w skład organów zarządzających lub nadzorczych emitenta albo będące jego prokurentami,

2) innych, pełniących w strukturze organizacyjnej emitenta funkcje kierownicze, które posiadają stały dostęp do informacji poufnych dotyczących bezpośrednio lub pośrednio tego emitenta oraz kompetencje w zakresie podejmowania decyzji wywierających wpływ na jego rozwój i perspektywy prowadzenia działalności gospodarczej

- przekazywania Komisji oraz temu emitentowi informacji o zawartych przez te osoby oraz osoby blisko z nimi związane, na własny rachunek, transakcjach nabycia lub zbycia akcji emitenta, praw pochodnych dotyczących akcji emitenta oraz innych instrumentów finansowych powiązanych z tymi papierami wartościowymi, dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym lub będących przedmiotem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na takim rynku.

Na mocy ust. 5 art. 160 ustawy o obrocie Ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia, w drodze rozporządzenia:

1) szczegółowego zakresu informacji, o których mowa w ust. 1, oraz trybu i terminu ich przekazywania przez osoby obowiązane,

2) szczegółowego zakresu, trybu i terminu udostępniania tych informacji przez emitentów,

3) szczegółowych danych, jakie powinna zawierać lista osób posiadających dostęp do określonych informacji poufnych, o której mowa w art. 158, sposobu prowadzenia tej listy i jej aktualizacji oraz terminu jej przechowywania

- mając na uwadze zapewnienie prawidłowego wykonywania przez Komisję zadań w zakresie nadzoru oraz konieczność zapewnienia dostępu uczestników rynku do informacji.

Na podstawie upoważnienia określonego w art. 160 ust. 5 ustawy o obrocie, Minister Finansów w rozporządzeniu z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie przekazywania i udostępniania informacji o niektórych transakcjach instrumentami finansowymi oraz zasad sporządzania i prowadzenia listy osób posiadających dostęp do określonych informacji poufnych (Dz.U.05.229.1950) określił, jakie dane powinny zawierać informacje, o których mowa w art. 160 ust. 1 ustawy - w § 2 ust. 1 - przekazywane Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, zwanej dalej "Komisją", a w § 2 ust. 2 określił, jakie dane wskazane w ust. 1 powinny zawierać informacje, przekazywane emitentowi. Tryb i termin przekazania informacji określa § 2 ust. 3 rozporządzenia stanowiąc, że informacja, o której mowa w ust. 1 i 2, powinna być przekazana równocześnie Komisji oraz emitentowi w formie pisemnej, w sposób zapewniający zachowanie jej poufności, w terminie 5 dni roboczych od dnia zawarcia transakcji.

Wobec tego, że sankcję niedopełnienia tego obowiązku określa art. 175 ust. 1 ustawy o obrocie, która stanowi, ze na osobę, która nie wykonała lub nienależycie wykonała obowiązek, o którym mowa w art. 160 ust. 1, Komisja może nałożyć, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości do 100.000 zł, chyba że osoba ta:

1) zleciła uprawnionemu podmiotowi prowadzącemu działalność maklerską zarządzanie portfelem jej papierów wartościowych, w sposób który wyłącza wiedzę tej osoby o transakcjach zawieranych w ramach tego zarządzania;

2) przy zachowaniu należytej staranności nie wiedziała lub nie mogła się dowiedzieć o dokonaniu transakcji.

W sprawie objętej przedmiotem zaskarżenia organ nie zajmował się określonymi w pkt 1 i 2 czynnikami wyłączającymi odpowiedzialność strony, a ona z kolei nie powoływała się na te przesłanki – odnośnie pktu 1 decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Niemniej jednak, jak wynika z brzmienia art. 175 ust. 1 ustawy o obrocie, decyzja wydana na podstawie tej normy jest decyzją uznaniową.

Wskazać należy, ze kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Jednakże warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego – jest co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego.

W ocenie Sądu ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony, zatem przedwczesna jest ocena odnośnie naruszenia w/w przepisu prawa materialnego.

Należy zgodzić się z wywodem KNF, znajdującym potwierdzenie w ustawie, że Ustawodawca wprowadzając termin "zawarcia transakcji" rozróżnił go od terminu "rozliczenia transakcji", dlatego nie należy postrzegać tego pierwszego z datą rozliczenia, które zwykle następuje w trzy dni po zawarciu transakcji. Potwierdzenie tej tezy zawiera definicja rozliczenia transakcji zawarta w art. 48 ust. 10 ustawy o obrocie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż rozliczeniem transakcji jest ustalenie wysokości świadczeń pieniężnych i niepieniężnych z zawartych transakcji. Najpierw więc zawierana jest transakcja, a dopiero później następuje jej rozliczenie. Ma rację zatem Komisja, że Ustawodawca rozróżnia początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 160 ustawy o obrocie (zawarcie transakcji) od terminu wynikającego z art. 69 ustawy o ofercie (zmiana udziału w ogólnej liczbie głosów, tj. rozliczenie transakcji).

Wątpliwości wzbudza przyjęcie a priori, że zawarcie transakcji jest skojarzeniem ofert kupna i sprzedaży danego instrumentu finansowego i tak należy rozumieć początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 160 ustawy o obrocie. Z drugiej strony, KNF przecząc zarzutom wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż nie liczyła rozpoczęcia biegu tego terminu od dnia zlecenia, nie wyraziła jednoznacznie w zaskarżonej decyzji, jaki moment czasowy (wyrażony czynnością i datą) przyjęła jako zawarcie transakcji: jeśli nie jest to data zlecenia, a tym bardziej data rozliczenia transakcji. Wobec braku uzasadnienia, w oparciu o jaką, konkretną normę prawa materialnego, Komisja ustaliła moment stanu faktycznego stanowiący datę skojarzenia ofert kupna i sprzedaży danego instrumentu finansowego, zaskarżonej w tym zakresie decyzji należy zarzucić dowolność.

Innymi słowy, przyjmując, iż od "skojarzenia" liczony jest początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego (k. 4 decyzji II instancji), KNF nie wskazała gdzie ten "moment skojarzenia" ma oparcie w obowiązujących przepisach, a tym samym powoduje podstawę do odliczania biegu pięciodniowego terminu.

W ocenie Sądu, nie do przyjęcia w ramach decyzji uznaniowej opartej na normie art. 175 ust. 1 ustawy o obrocie jest ustalenie administracyjnej odpowiedzialności skarżącego i wymierzenia kary pieniężnej na tak nieprecyzyjne ustalonym stanie faktycznym i jego ogólnej ocenie, jaka zawarta została w zaskarżonej decyzji. Także okoliczności wyłączające odpowiedzialność zawarte w pkt 1 i 2 tego przepisu powodują, że nie wystarczy ogólna konstatacja (zawarta w decyzji odwoławczej), że inwestor, który zleca wykonanie transakcji za pośrednictwem domu maklerskiego już tego samego dnia ma możliwość pozyskania informacji, czy transakcja została zrealizowana oraz poznać jej warunki.

Dla ustalenia daty biegu terminu, którego nie dopełnił inwestor, organ nadzoru musi poczynić konkretne ustalenia faktyczne, dla prawidłowej oceny wypełnienia dyspozycji zawartej w normie prawa materialnego. Obowiązek ten wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. art. 107 § 3 w zw. z art. 80, 77 § 1 i 7 k.p.a.

Ubocznie należy podnieść, że powyższe zarzuty znajdują oparcie w Regulaminie Giełdy w treści przyjętej na podstawie Uchwały Nr 1/1110/2006 Rady Giełdy z dnia 4 stycznia 2006 r., który wprawdzie nie jest źródłem prawa, ale w niniejszej sprawie, wobec braku ustawowej normy pojęcia daty zawarcia transakcji, pozwala pomocniczo znaleźć moment w przebiegu operacji giełdowych, kiedy można uznać, że doszło do zawarcia transakcji, czyli skojarzenia ofert kupna-sprzedaży. Przepis § 164 ust. 1 regulaminu giełdy mówi, że niezwłocznie po zawarciu transakcji są wystawiane i przekazywane członkom giełdy karty umów będące dowodem zawarcia transakcji giełdowych. Karty umów przekazywane są w formie przekazu elektronicznego. W sytuacjach nadzwyczajnych karty umów mogą być przekazywane w formie i w sposób określony przez Zarząd Giełdy. (ust. 2). Dopiero nie zgłoszenie sprzeciwu przewodniczącemu sesji przez strony transakcji co do zgodności kart umów z przyjętymi przez giełdę zleceniami oznacza ich potwierdzenie (ust. 3).

Co określa karta umowy, która może dotyczyć jednej lub wielu transakcji giełdowych, wyjaśnia § 168 regulaminu w ust. 2. M.in. powinna określać datę zawarcia transakcji (pkt 2). Podkreślić należy, że § 168 ust. 2 regulaminu giełdy wyraźnie wyodrębnia datę zawarcia transakcji (pkt 2) i datę złożenia zlecenia maklerskiego (pkt 8).

W niniejszej sprawie organ nie wskazał na jakiej podstawie ustalił datę, którą określa jako "datę skojarzenia ofert" utożsamioną z "zawarciem transakcji". Nie mogą być bowiem pominięte, istniejące prawem przewidziane procedury, które pomiędzy momentem skojarzenia ofert, a ostateczną weryfikacją i rozliczeniem transakcji, dopuszczają, a w zasadzie nakazują zawieszenie procedur, a nawet anulowanie transakcji giełdowych. Skomplikowany mechanizm transakcji giełdowych i jego wirtualny charakter, nie oznacza możliwości dowolnego przyjęcia momentu zawarcia danej transakcji, od którego liczony jest termin na wykonanie obowiązku informacyjnego przez inwestora.

Brak powyższych ustaleń uniemożliwia przyjęcie odpowiedzialności skarżącego i jej zakresu, za naruszenie obowiązków informacyjnych z art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie w związku z dokonaniem w dniach [...] maja 2006r., [...] czerwca 2006 r. i [...] kwietnia 2006 r. transakcji na akcjach spółek A. S.A. i S. S.A., także co do wysokości nałożenia kary pieniężnej.

Brak powyższych ustaleń powoduje, że przedwczesna jest ocena odnośnie naruszenia w/w przepisu prawa materialnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Decyzja uznaniowa może być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem wskazanych przepisów o postępowaniu administracyjnym, które – jak w niniejszej sprawie - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji ustali wszystkie wskazane wyżej okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego: naruszenie obowiązków informacyjnych, jego rozmiar, czyli ilość dni opóźnienia w wykonaniu obowiązku, co ma istotne znaczenie dla wymiaru nałożonej kary.

Należy dodatkowo podnieść z urzędu, że powyższe rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, objęło swoim zakresem zarówno część zaskarżoną, tj. w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, jak i niezaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w części umorzenia postępowania administracyjnego (prowadzonego w celu ustalenia czy skarżący dopuścił się naruszenia art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie poprzez niewywiązanie się z obowiązków informacyjnych w związku z dokonaniem w dniu [...] czerwca 2006 r. transakcji nabycia akcji spółki A. S.A. przez jego małżonkę). Nie ulega wątpliwości, że pkt 2 decyzji I instancyjnej KNF z dnia [...] lutego 2008 r. – umarzającej postępowanie - nie został zaskarżony przez stronę i stał się ostateczny. Objęcie go zatem przedmiotem ponownego rozpatrzenia w sentencji decyzji drugoinstancyjnej o utrzymaniu jej w mocy, mimo braku uzasadnienia, stanowi także o jej wadliwości.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.