Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 597/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 193 ust. 1,  art. 194
journal: Dz.U. 1995 nr 30 poz 154
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 7 marca 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin.
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. Starosta E., z którego upoważnienia działał Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w E. ustalił (z urzędu) I. C. opłatę za pobyt dziecka, M. C. (ur. "[...]" 1996 r.) w pieczy zastępczej:

- za okres od dnia 16.06.2013 r. do dnia 30.06.2013 r. w wysokości 317,50 zł;

- za okres od dnia 01.07.2013 r. do dnia 31.05.2014 r. w wysokości 635 zł miesięcznie;

- za okres od dnia 01.06.2014 r. do dnia 15.06.2014 r. w wysokości 317,50 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. C. wniosła o rozpatrzenie sprawy przy uwzględnieniu jej rzeczywistych dochodów oraz stałych miesięcznych kosztów jakie ponosi na dwójkę pozostałych dzieci: syna L. F. i córkę S. C. Jednocześnie podniosła, że oczekuje ponownego rozpatrzenia sprawy i odstąpienia od nałożenia na nią opłaty na pobyt syna M. C. w rodzinie zastępczej Z. F.

Strona wskazała, że nie posiada stałego dochodu, lecz wykonuje pracę dorywczą którą jest sprzątanie domu starszej osoby na terenie Niemiec, pracuje co drugi miesiąc i za tę pracę otrzymuje 700 euro, przy czym kosztami wykonywania pracy jest dojazd do Niemiec i powrót w wysokości około 400 zł.

Wskazała nadto, że mieszka z partnerem, prowadzi jednak osobne gospodarstwo domowe, ponosi połowę kosztów wynajmu mieszkania. Opłaca również studia pełnoletniej córce, ponosi też koszty odzieży, podręczników, biletów, szkolnych wycieczek, całkowite koszty odzieży syna M. i częściowe koszty odzieży pozostałych dwojga dzieci. Wydatków tych nie będzie mogła ponosić przy nałożeniu na nią opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Wskazała, że zarabiając jedynie około 1200 zł miesięcznie i będąc matką trojga dzieci, nie jest w stanie ponieść opłaty za pobyt syna M. w rodzinie zastępczej.

Do odwołania skarżąca dołączyła dowody wpłat: za trzy ostatnie semestry za czesne córki S. C., za czynsz do spółdzielni, za wynajęcie mieszkania oraz dowody opłat za energię elektryczną.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 17 marca 2014 r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 193 ust. 1 pkt 1 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, poz. 154 i poz. 866) oraz w związku z § 2 uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu w E. z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił I. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka M. C. w rodzinie zastępczej. Jednocześnie wezwał I. C. do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień i dokumentów potwierdzających sytuację dochodową, zdrowotną i osobistą. W dniu 16 grudnia 2013 r. I. C. złożyła oświadczenie, z którego wynika, że jej dochód miesięczny wynosi ok. 700 euro.

Strona wniosła o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Deklarowała ponoszenie dobrowolnych alimentów - po 50 zł na każde dziecko oraz ich wsparcie finansowe (podręczniki szkolne, ubrania).

Kolegium wskazało, że z organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie zebranego materiału dowodowego, po przeliczeniu euro - według kursu na dzień wydania decyzji, ustalił miesięczny dochód na kwotę 2.924,32 zł. i pomniejszył go o kwotę 150,00 zł; tj. o kwotę dobrowolnych alimentów świadczonych na rzecz trojga dzieci, przyjmując, że dochód I. C. wynosi 2.774,32 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika też, że Starosta przed ustaleniem odpłatności rozważył zastosowanie ulgi w opłacie poprzez odstąpienie od ustalenia opłaty na podstawie przepisów prawa miejscowego, jednakże podstaw do zastosowania takiej ulgi nie stwierdził. Rada Powiatu E. określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w uchwale (pierwotnej) Nr "[...]" z dnia 30 marca 2012 r.

Uchwała ta była kilkakrotnie zmieniana (organ podał kolejne zmiany w podstawie prawnej decyzji), ostatnią uchwałą Rady Powiatu w E. z dnia 28 grudnia 2012 r.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie wskazał, że prawo miejscowe uzależnia możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty przede wszystkim od dochodu. Przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 wyżej cytowanej uchwały Rady Powiatu w E. - w brzmieniu ustalonym w wyniku nowelizacji stanowią, że: "odstąpienie od ustalania opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej może nastąpić na wniosek osoby zobowiązanej lub z urzędu w przypadku, gdy:

1) dochód, ustalony zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, osoby samotnie gospodarującej, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie przekracza 120% kryterium dochodowego, określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku;

2) dochód ustalony zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, na osobę w rodzinie, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie przekracza 120% kwoty kryterium dochodowego, określonego przepisami ustawy o pomocy I społecznej, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku".

Tak więc w uchwale znajduje się odniesienie do pojęć z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 i poz. 509) w zakresie ustalania dochodu, osoby samotnie gospodarującej i osoby w rodzinie oraz kryterium dochodowego.

Organ pierwszej instancji podał definicje tych pojęć, wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej, wskazując m.in. na treść przepisów art. 8 ust. 3, które określającą pomniejszenia przychodu oraz składniki, których się nie wlicza do dochodu. I. C. zadeklarowała prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi aktualnie 542,00 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Dochód Strony przekracza kwotę stanowiącą 120% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. kwotę 650,40 zł), a nawet - 140% tego kryterium (tj. kwotę 758,80 zł), mogącą stanowić podstawę do ulgi pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymogów wynikających z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Powiatu w E. z dnia 30 marca 2012 r. Nawet gdyby przyjąć, że strona (składając oświadczenie) podała organowi pierwszej instancji "zawyżony" dochód, a ów dochód otrzymuje raz na dwa miesiące - to (nawet przy przyjęciu tej nowej wersji) dochód miesięczny wynosiłby 1387,16 zł (a więc też przekraczałby kwotę 120% i 140% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej).

Dopiero po spełnieniu kryterium organ pierwszej instancji mógł rozważać - w ramach uznania administracyjnego - kwestię odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, poz. 154 i poz. 866) za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: (1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Opłatę tę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 wyżej cytowanej ustawy). Opłatę tę zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku proadopcyjnym.

Przepisy cytowanej ustawy nie normują "ogólnych" zasad i trybu stosowania ulg w ponoszeniu opłaty przez rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej.

Artykuł 194 ust. 2 ustawy stanowi podstawę do określania przez rady powiatu, w drodze uchwał, szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty; starosta natomiast - na wniosek lub z urzędu - uwzględniając uchwałę rady powiatu podjętą w tej kwestii, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty (art. 194 ust. 3 ustawy).

Określenie przez radę powiatu warunków, na jakich będzie dopuszczalne zastosowanie konkretnej ulgi stanowi podstawę materialnoprawną działania starosty.

W przedmiotowej sprawie Starosta odniósł się do kwestii odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem przepisów uchwały nr "[...]" Rady Powiatu w E. z dnia 30 marca 2012 r.

Nie znajdując podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (w rodzinie zastępczej spokrewnionej) Starosta E. ustalił miesięczną opłatę za pobyt dziecka, M. C. w kwotach i w okresach - jak w sentencji decyzji z dnia 9 stycznia 2014 r.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie, w wyniku poprawnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, został ustalony stan faktyczny, który mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty dziecka za pobyt w pieczy zastępczej - wobec matki dziecka, I. C.

Organ pierwszej instancji w zakresie ustalenia dochodu strony opierał się wyłącznie na jej oświadczeniach (bowiem dochód ten nie został w inny sposób udokumentowany).

Wskazana wyżej uchwała Rady Powiatu stanowi prawo miejscowe, którego przepisy wiążą zarówno organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy. Z tego względu Starosta E. mógłby orzekać - w trybie uznania administracyjnego - o odstąpieniu od ustalania opłaty dopiero wówczas, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej (którą jest I. C.) ustalony zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej nie przekraczałby 120% kwoty kryterium dochodowego, określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (a w sytuacjach szczególnych - 140% tego dochodu).

Owe inne okoliczności (m.in. te, które Strona podnosi w odwołaniu) mogłyby zostać uwzględnione ewentualnie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia uznaniowego (tj. po stwierdzeniu, że nie nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego).

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wniosła I. C., wskazując na argumenty zbieżne z podniesionymi w odwołaniu.

Podniosła, że oczekuje rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu jej rzeczywistych dochodów oraz stałych miesięcznych kosztów jakie ponosi na dwójkę pozostałych dzieci. Stwierdziła, że nie posiada stałego dochodu, lecz wykonuje pracę dorywczą na terenie Niemiec, pracując co drugi miesiąc i za tę pracę otrzymuje 700 euro.

Wskazała nadto, że mieszka z partnerem, prowadzi jednak osobne gospodarstwo domowe, ponosi połowę kosztów wynajmu mieszkania. Opłaca również studia pełnoletniej córce, ponosi też koszty odzieży, podręczników, biletów, szkolnych wycieczek, całkowite koszty odzieży syna M. i częściowe koszty odzieży pozostałych dwojga dzieci. Wydatków tych nie będzie mogła ponosić przy nałożeniu na nią opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Wskazała, że zarabiając jedynie około 1200 zł miesięcznie i będąc matką trojga dzieci, nie jest w stanie ponieść opłaty za pobyt syna M. w rodzinie zastępczej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowania jej do ponownego rozpatrzenia, w celu ustalenia, że spełnia warunki do odstąpienia od nałożenia na nią opłaty na pobyt syna M. C. w rodzinie zastępczej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże przede wszystkim z przyczyn, które nie zostały przez skarżącą podniesione, a które Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało ich uchylenie.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej skarżącej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka M. C. w rodzinie zastępczej i jednocześnie ustalającej stronie opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 635 zł miesięcznie, stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 194 ust. 1 wskazanej ustawy opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia tej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej określa w drodze uchwały rada powiatu.

W przedmiotowej sprawie warunki dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty Rada Powiatu w E. określiła w § 2 uchwały z dnia 30 marca 2012 r., Nr "[...]", w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Wskazać należy, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia przedmiotowej opłaty (art. 194 ust. 3). Z treści art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu, powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, wskazane w ust. 3. Stwierdzić należy, że ustalenie opłaty i odstąpienie od niej posiadają odrębne podstawy i przesłanki prawne ich zastosowania, jak również spełniają inny cel. W ocenie Sądu, przewidziana w omawianym przepisie instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty uzasadnia wszczęcie i przeprowadzenie odrębnego postępowania, w którym organ winien ocenić w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty. Niewątpliwie od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W przypadku uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, a więc decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Nadto, wydanie orzeczeń w tych dwóch odmiennych od siebie kwestiach ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. zawiadomił I. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka M. C. w rodzinie zastępczej. Jednocześnie wezwał I. C. do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień i dokumentów potwierdzających sytuację dochodową, zdrowotną i osobistą. W dniu 16 grudnia 2013 r. I. C. złożyła oświadczenie, z którego wynika, że jej dochód miesięczny wynosi około 700 euro. Skarżąca wniosła o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Zatem wniosek ten, w ocenie Sądu, obligował organ do przeprowadzenie odrębnego postępowania, w którym organ winien ocenić w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty i wydać w tej kwestii odpowiednie rozstrzygnięcie ( decyzję). Tymczasem Starosta wydał jedynie decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Tego rodzaju postępowanie organów, w ocenie Sądu, jest nieprawidłowe.

W tym miejscu należy wskazać na pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 41/13, (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że wydanie jednej decyzji, mocą której organ odmawia odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i jednocześnie nakłada na stronę obowiązek uiszczania comiesięcznej opłaty z tego tytułu, stanowi naruszenie art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Powołany wyrok potwierdza także stanowisko, że organ winien przeprowadzić odrębne postępowanie, ocenić w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty i wydać w tym przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie. Z uzasadnień decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie wynika, że kwestia zastosowanie ulgi w opłacie poprzez odstąpienie od ustalenia opłaty była rozważana przez Starostę, jednakże podstaw do zastosowania takiej ulgi organ nie stwierdził. Organ nie wydał jednak w odrębnym postępowaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, do czego był, w ocenie Sądu, zobligowany.

Należy wskazać, że z reguł procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, 104 K.p.a.). Zatem zasadne jest stwierdzenie, że oba wskazane wyżej zagadnienia winny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji, albowiem przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się stanowisko, z którego wynika, iż sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r. , I SA W/a 711/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 1 sierpnia 2013 r., II SA/Op 277/13, zamieszczone na stronie internetowej Centralne Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni akceptuje wskazane powyżej stanowisko sądów. Oznacza to, że w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ zobowiązany jest zawiesić toczące się już postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty, gdyż sprawa dotycząca odstąpienia powinna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu jako pierwsza. Dopiero zatem, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, można rozpatrywać kwestie związane z ustaleniem opłaty.

W zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji, organ pierwszej instancji powinien więc w pierwszej kolejności dokonać oceny przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty i ostatecznie tę kwestię rozstrzygnąć, gdyż ewentualne uwzględnienie żądania skarżącej czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone z urzędu o ustalenie opłaty. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest więc ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a następnie, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Jak wskazano w uzasadnieniach powołanych powyżej wyroków "sprawa o odstąpienie od opłaty jest odrębną, indywidualną sprawą administracyjną, która winna zostać załatwiona co do jej istoty, a więc zakończyć się wydaniem osobnej decyzji administracyjnej. Istotą postępowania administracyjnego jest bowiem to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej." Obowiązuje zasada "jedna sprawa - jedna decyzja", a tej zasadzie, w ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie niewątpliwie uchybiły .

Nadto wskazano, że przepis art. 62 K.p.a. zezwala na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw. Stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony, a w orzecznictwie dopuszczono możliwość prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach także w stosunku do jednej strony (patrz: wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., I SA 630/98, LEX nr 39211). Jednakże ujęte w tym przepisie tzw. współuczestnictwo formalne, polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji. Także, nie jest możliwe zastosowanie wskazanego przepisu przy wielości spraw administracyjnych, jeżeli materialnoprawne podstawy działania organu i żądania wniosku są różne.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe Sąd nie dokonywał dalszej oceny prawidłowości wydanych przez organy rozstrzygnięć oraz za zbędne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi.

Reasumując, Sąd uznał, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz odstąpienie od tej opłaty nie mogą zostać orzeczone w jednym postępowaniu i w tej samej decyzji z uwagi na brak podstaw prawnych do takiego działania. Niezbędne jest przeprowadzenie odrębnych postępowań i wydanie odrębnych merytorycznych rozstrzygnięć.

Zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało więc uchylić, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej konieczne jest uprzednie, ostateczne zakończenie postępowania z wniosku skarżącej o odstąpienie od pobierania tej opłaty.

Zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. ,