Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 279/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 53 ust. 3 pkt. 1, art. 61 ust. 1 i 6, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr (...) z dnia (...) znak: (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J.Zieliński /-/ M.Kwiecińska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak


UZASADNIENIE

UZASADNINIE

W dniu (...) kwietnia 2008 r. do Urzędu Miasta P. – Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynął wniosek Z. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z garażami w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr (...) o powierzchni (...) m2, ark. (...), obręb K. Zgodnie z tym wnioskiem zakładano budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego o wielkości zabudowy maksymalnej 250 m2 , przybliżonej kubaturze 2.320 m3, dwie kondygnacje nadziemne, rodzaj dachu skośny i płaski. Wskazano, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywała się od ulicy (...).

W toku postępowania wnioskodawca kierując się wskazaniami organu określił, iż budynek zlokalizowany zostanie w odległości 5 m od granicy działki nr (...) z działką nr (...), stanowiącą drogę wewnętrzną, za pośrednictwem której przewidziany jest dostęp do ulicy (...), zgodnie z przedłożonym do sprawy podziałem geodezyjnym działki nr (...).

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) znak (...) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tak określonej inwestycji. Decyzję wydano w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej ustawa o p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, w ramach którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie uchyliło wcześniejsze odmowne decyzje wydane przez Prezydenta Miasta P. w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Organ wskazał, iż uwzględniając wskazania Kolegium, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, opracowano ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, w zwiększonej odległości – z minimalnej wyznaczonej trzykrotnością frontu działki nr (...) (tj. ok. 84 m) do około 200 m wokół działki nr (...) - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. W wyniku analizy ustalono, ze wnioskodawca wniósł o budowę budynku planowanego do realizacji w głębi kwartału ograniczonego ulicą (...), ulicą (...) oraz ulicą równoległą do ulicy (...) (bez nazwy). Planowana powierzchnia zabudowy wynosi ok. 25 % powierzchni działki. Jednocześnie w Wydziale złożono wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych na sąsiednich działkach nr (...) (...), (...), (...), (...)/ (...), (...), (...), (...), (...), (...), ark. (...) obręb K. Wskazano, iż na obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr (...), nie występuje zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa. W głębi kwartału znajdują się tereny rolne bez zabudowy, a w dalszym sąsiedztwie bezpośrednio przy ul. (...) znajdują się budynki gospodarcze i budynek mieszkalny, usytuowany od strony tej ulicy. Średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 11%, a max. Ok. 20% powierzchni działek, powierzchnia budynków mieszkalnych wynosi od 80 do 260 m2. Budynki mają maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, wysokość budynków wynosi ok. 10 m, dachy płaskie i skośne. Budynki położone przy ul. (...) usytuowane są na zróżnicowanej linii zabudowy, w odległości ok. 5-8 m od frontowych granic z ulicą (...) oraz 6-12 m z ulicą (...).

Uznano, że inwestycja nie spełnia wszystkich wymagań ustawy o p.z.p. Analiza stanu faktycznego i prawnego wykazała, że w sąsiedztwie działki nr (...) nie występuje żadna zabudowa, która pozwoliłaby wyznaczyć linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Najbliższe budynki znajdują się na działce nr (...), jest to zabudowa zagrodowa, obejmująca budynki gospodarcze oraz budynek mieszkalny. Dla tych budynków linia zabudowy wyznaczona została w odległości ok. 7 m od frontowej granicy działki z ulicą (...). Na podstawie wyników alaszy stwierdzono, że planowana zabudowa "generalnie kontynuuje funkcje i niektóre parametry budynków mieszkalnych znajdujących się w szerokim obszarze analizowanym". Zastrzeżenia budzi lokalizowanie całego zespołu budynków jednorodzinnych w głębi kwartału przy braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z powołanym rozporządzeniem. Zabudowa mieszkaniowa w dalszym sąsiedztwie działki nr (...) również nie umożliwia wyznaczenia tej linii. Dla planowanej inwestycji nie ma więc zastosowania §4 ust. 1-3 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza wykazała, że również ust. 4 §4 rozporządzenia nie ma w tym przypadku zastosowania. Dokonując oceny możliwości zrealizowania inwestycji w aspekcie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ustawy o p.z.p. wskazano, że planowany budynek zlokalizowany jest w głębi niezabudowanego kwartału, jego usytuowanie nie nawiązuje do lokalizacji sąsiedniej zabudowy i podyktowane jest wyłącznie dokonanym podziałem gruntu rolnego. Ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, a tym samym umożliwienie kontynuacji dalszej zabudowy na sąsiednich działkach, doprowadziłoby do stworzenia nowego ładu przestrzennego, co wymaga analizy wszystkich uwarunkowań przestrzennych, komunikacyjnych i funkcjonalnych, co jest możliwe wyłącznie w drodze opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. W dalszej kolejności wskazano, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o p.z.p. Wskazano, że działka posiada dostęp do drogi publicznej – ul. (...) poprzez działkę nr (...), stanowiącą współwłasność wnioskodawcy. Wyjaśniono, iż z uwagi na treść decyzji nie załączono do niej wyników analizy.

Od decyzji tej odwołanie złożył Z. K., reprezentowany przez adwokat A. K. - J. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 80 kpa poprzez dowolność ustaleń, art. 8 kpa poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy w oparciu o argumentację, która nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy i wbrew wcześniejszemu inicjowaniu przez organ działań strony mających służyć wydaniu decyzji pozytywnej oraz wbrew wynikom korzystnej dla strony analizy terenu z (...).03.2009 r., naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. w zw. z §4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że nie można ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy, choć z analizy oraz mapy geodezyjnej wynika możliwość jej wyznaczenia., naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez pominięcie słusznego interesu właściciela działki. Wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora oraz wynikami analizy z dnia (...) marca 2009 r. przez organ II instancji.

W uzasadnieniu odwołania przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazano, że zaskarżona decyzja jest trzecią odmowną dla wnioskodawcy decyzją, gdy tymczasem warunki określone w art. 61 ustawy o p.z.p. są spełnione. Zarzucono organowi I instancji, iż wydając kolejne negatywne dla strony decyzje, nie stosuje się do wskazań zawartych w kolejnych kasacyjnych decyzjach organu II instancji. Wskazano, iż w planowanej inwestycji nie wskazano żadnej cechy odmiennej od tych, które istnieją na analizowanym obszarze, co potwierdza opis zawarty w analizie terenu i mapa geodezyjna. Planowane przeznaczenie działki nr (...) jest zgodne z zagospodarowaniem dostępnych z tej samej drogi publicznej działek sąsiednich – por. dz. nr (...),(...),(...), jak i kolejnych działek zabudowanych, zlokalizowanych w analizowanym obszarze położonych przy ul. (...). Wskazano, że w toku postępowania nieformalnie kwestionowano przeprowadzony podział geodezyjny działki nr (...), tymczasem podział przeprowadzono w drodze postępowania sądowego o zniesienie współwłasności, w toku którego Prezydent Miasta P. był stroną w sprawie i opiniując sprawę nie wnosił sprzeciwu co do projektu podziału. Argumentacja przytoczona w zaskarżonej decyzji wprowadza nieznany ustawie warunek poprzez uznanie, iż nieruchomość położona jest w głębi niezabudowanego kwartału. Podkreślono, że planowana zabudowa wpisuje się w istniejący ład przestrzenny na tym terenie. Spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa oraz zapewnienia dostępu do drogi publicznej, co wynika z ustaleń nowej analizy, z dnia (...).10.2009 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że rozważono wyłącznie możliwość lokowania zabudowy wzdłuż dróg publicznych – ul. (...) i (...), tymczasem istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa daje uzasadnienie dla określenia linii zabudowy dla działki (...). Wskazano, że nie jest możliwe inne zagospodarowanie działki nr (...), tym samym decyzja odmowna czyni tą działkę bezużyteczną dla właścicieli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. Nr (...), podjętą na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta wydana została w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 205 przedmiotowej ustawy. Wskazano, iż nie został spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p., co znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana wzdłuż ulic (...) i (...). Na analizowanym obszarze występuje także zabudowa wzdłuż drogi wewnętrznej (dz. nr (...) i (...)), zabudowa ta powstała jednak w oparciu o jednoznacznie ustalona linię zabudowy, wyznaczoną przez istniejącą zabudowę przy ul. (...), linia ta ustalona została w odległości 5 m od drogi wewnętrznej. Nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., bowiem działki położone w najbliższym sąsiedztwie działki nr (...) są niezabudowane. Podzielono ocenę organu I instancji co do braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o §4 pkt 4 rozporządzenia, z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Budynek planowany na działce nr (...) położony jest w głębi niezbudowanego kwartału, jego usytuowanie nie nawiązuje do sąsiedniej zabudowy i podyktowane jest przede wszystkim dokonanym podziałem gruntu rolnego. Wskazano, że możliwość kształtowania nowego ładu przestrzennego zastrzeżona jest dla funkcji planu miejscowego. W tym zakresie odwołano się do wyroku tut. Sądu z dnia 19 marca 2008 r. sygn. II SA/Po 7/08. Kolegium nie podzieliło podniesionych w odwołaniu zarzutów, co do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz Konstytucji. Podkreślono, że słuszny interes obywatela nie może opierać się na żądaniu dowolnego zagospodarowania nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. K., działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Podtrzymał wszystkie zarzuty przytoczone w odwołaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. oraz o skierowanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji dodatkowo zarzucono naruszenie art. 6 i 11 kpa poprzez nieuzasadnioną zmianę stanowiska prezentowanego w uzasadnieniach dwóch wcześniejszych decyzji kasacyjnych, mimo tego samego stanu faktycznego, oraz naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działki mimo braku uzasadnionego interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego, wskazano, iż w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dowolności ustaleń organu I instancji. Zdaniem skarżącego argumentacja przyjęta przez organu administracji nie znajduje uzasadnienia w świetle przeprowadzonej analizy map geodezyjnych. Wskazano, iż domy pobudowane przy ul. (...) oddalają się coraz bardziej od tej ulicy, natomiast zabudowa przy ulicy (...) zlokalizowana jest wzdłuż tej ulicy oraz przy drogach wewnętrznych. Przy wskazanych ulicach zabudowa wbija się w głąb kwartału jeszcze bardziej, aniżeli w przypadku działek położonych wzdłuż drogi wewnętrznej nr (...). Podkreślono, że organ I instancji nie kwestionował w postępowaniu sądowym oraz administracyjnym przeprowadzonego podziału geodezyjnego działki nr (...). W obszarze analizowanym otoczenie działki nr (...) tworzy kilkadziesiąt zabudowanych nieruchomości, o usytuowaniu w różnych kierunkach stron świata, co wyklucza przeprowadzoną przez organ ocenę braku możliwości wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji. Wskazano, iż szereg kolejnych działek przy sąsiedniej drodze wewnętrznej dz. nr (...) i (...) położonych na tej samej wysokości co działka (...) oraz głębiej, ma już wydane warunki zabudowy. Dla działki nr (...) wydano warunki zabudowy (...) kwietnia 2005 (decyzja nr (...)),(...) stycznia 2009 r. wydano decyzję na dwa kolejne budynki na działce (...) (decyzja nr (...)) oraz na działce nr (...). natomiast zabudowa znajduje się na działkach nr (...),(...),(...) i (...). Podkreślono, że dla planowanej inwestycji można wyznaczyć linię zabudowy, w odległości 5 m od granicy z działką nr (...) stanowiącą drogę wewnętrzną, na co wskazano w analizie z (...) marca 2009 r. Linię zabudowy wyznaczono jako kontynuację istniejącej już linii zabudowy zagrodowej na działce nr (...). Zachowane zostały układ architektoniczny oraz urbanistyczny dominujący na obszarze analizowanym, zabudowanym w przeważającej mierze zabudową mieszkalną jednorodzinną. Stwierdzenie istnienia przeszkody w postaci braku możliwości określenia linii zabudowy jest zatem bezpodstawne i całkowicie dowolne. Propozycja linii zabudowy w odległości 5 m jest autorstwa organu I instancji i została poprzedzona opracowaniem analizy terenu, która doprowadziła do wniosku o zasadności takiego jej wyznaczenia. Zdaniem skarżącego bezzasadny jest także zarzut tworzenia nowego ładu przestrzennego wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa. W sąsiedztwie zlokalizowana jest odpowiednia zabudowa na działce nr (...) oraz na działkach przy drodze wewnętrznej nr (...), jak i przy działkach sąsiednich przy ul. (...) oraz przy równolegle biegnącej drodze wewnętrznej nr (...). Planowana inwestycja odpowiada w pełni charakterystyce urbanistycznej – zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze kontynuując funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także cechy architektoniczne (gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Planowana inwestycja wpisuje się w ten ład przestrzenny. Kontynuacja dotyczy także rozmieszczenia zabudowy w stosunku do drogi publicznej (...), bowiem zabudowa kształtuje się na tym terenie w przeważającej mierze wzdłuż ulic odchodzących prostopadle od ul. (...). Podniesiono, ze wskazywany do zaskarżonej decyzji wyrok z dnia 02 kwietnia 2008 r. II SA/Po 7/08 zapadł w innym stanie faktycznym. W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, nieprawdziwe jest stwierdzenie o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepis §4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż organ I instancji wykazał brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji oraz, że planowana inwestycja starzałaby nowy ład przestrzenny dla tego terenu albowiem zamiarem skarżącego było uzyskanie warunków zabudowy dla co najmniej dziesięciu budynków mieszkaniowych. Zdaniem organu takie zamierzenie, obejmujące znaczny obszar, powinno skutkować opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu określenia parametrów dla nowej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz 1270 ze zm.). Analiza przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna.

W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takich okolicznościach podstawową zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 jest więc możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, przy czym wskazać należy, iż stwierdzenie kontynuacji wymienionych w przywołanym przepisie cech zagospodarowania danego obszaru w ramach tak zwanego "prawa dobrego sąsiedztwa" jest niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W celu ustalenia, czy powyższe wymagania zostały spełnione, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z §3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten podaje więc minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przystępując do przeprowadzenia przedmiotowej analizy należy mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p., która to zasada uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Dokonując wykładni tego przepisu należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjmuje się, iż za działkę sąsiednią należy rozumieć działkę znajdującą się w pewnym obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2008 r. sygn. II SA/Po 580/09 Lex nr 566705), wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r. sygn. II SA/Gd 514/07 Lex nr 401705), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego C.H. BECK W-wa 2009 r.). W tak rozumianym sąsiedztwie zabudowanych działek nowopowstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego w oparciu o tą ustawę mają na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu nie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej innej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia do planowanej inwestycji, przy czym sąsiedztwo należy rozumieć szeroko, to jest tak szeroko, jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć, że pozostaje ona do zabudowy dotychczasowej w czytelnych, uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy.

W decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w badanym przypadku stwierdzono brak spełnienia jednego z tak określonych warunków – braku możliwości ustalenia linii zabudowy wobec braku zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr (...).

Wskazać należy, iż realizacji zasady kontynuacji istniejącej zabudowy podporządkowane są unormowania § 4 rozporządzenia. Określają one szczegółowe reguły kształtowania linii nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej. Zasadą podstawową jest, że zabudowa ta powinna stanowić przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - o ile ta istniejąca linia zabudowy zgodna jest z odrębnymi przepisami i pozbawiona jest uskoków (§ 4 ustęp 1 i 2 rozporządzenia). O ile istniejąca linia zabudowy przebiega z uskokiem - to linię nowej zabudowy dostosowuje się do linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, na zasadzie wyjątku, dopuszcza § 4 ust. 4, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle tej regulacji dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Uzasadnienie zastosowania rozwiązania z § 4 ust. 4 rozporządzenia sprowadza się więc do przeanalizowania map geodezyjnych obszaru analizowanego w celu znalezienia takiej zabudowy, która pozwalałyby na związanie z nią linii nowej zabudowy dla projektowanej inwestycji w aspekcie ustawowej zasady kontynuacji istniejącej zabudowy. Warunkiem ustalenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia są takie ustalenia analizy, w wyniku których stwierdzone zostanie zachowanie układu urbanistycznego i architektonicznego dominującego na obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu przeprowadzona w tak zakreślonych granicach analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, a w szczególności załączonych do nich map geodezyjnych oraz sporządzonej na potrzeby sprawy analizie terenu, nakazuje uznać zarzuty skargi za zasadne. Z dołączonej do analizy mapy zasadniczej wyraźnie wynika, że w zakreślonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, która może stanowić punkt odniesienia dla przedmiotowej inwestycji. W obszarze analizowanym, powiększonym poza minimalne parametry określone we wspomnianym §3 ust. 2 rozporządzenia, otoczenie działki nr (...) tworzy kilkadziesiąt zabudowanych nieruchomości – w większości budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi, o architekturze i parametrach tożsamych z planowanym przez skarżącego zamierzeniem inwestycyjnym. W granicach tego obszaru znalazły się działki znajdujące się po obu stronach ulicy Sanockiej, na których w większości znajduje się zabudowa mieszkaniowa (działki nr (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...), (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...)). Organ szczegółowo dla każdej z działek znajdujących się w tym obszarze ustalił, jaki jest wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Waha się on w przypadku zabudowy mieszkaniowej od 6% (Dz. Nr (...)) do 24% (dz. Nr (...),(...)). Dodatkowo wskazano, że powierzchnia domów obszarze tym wynosi od 80 do 260 m2. Z analizy wynika też, że w obszarze dominują budynki dwukondygnacyjne o skośnych dachach usytuowane w odległości od 5 do 12 m od frontowych granic działek od strony ulicy (...) i od 6 do 12 m od ul. (...). Stwierdzono przy tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją nie występuje zabudowa mieszkaniowa, działka ta położona jest bowiem w głębi kwartału użytkowanego rolniczo, bez zabudowy. Stwierdzono też, że planowany budynek generalnie kontynuuje parametry sąsiednich budynków mieszkalnych.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie mając na uwadze wyniki postępowania, w szczególności ustalenia poczynione w trakcie analizy, przyjąć należało, iż rozpatrujące sprawę organy błędnie uznały brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W świetle regulacji zawartej w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o ustalenia analizy. W ocenie Sądu z analizy tej wynika, że planowane przeznaczenie działki nr (...) jest zgodne z zagospodarowaniem działek zabudowanych, zlokalizowanych w analizowanym obszarze. Planowana inwestycja wkomponowuje się w ten układ, nie tworząc, wbrew argumentacji przyjętej w zaskarżonych decyzjach, nowego ładu przestrzennego. Z dołączonej do analizy mapy zasadniczej wyraźnie przy tym wynika, że w zakreślonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa stanowiąca zwarty kwartał, która może stanowić punkt odniesienia dla przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie zabudowa ta nie jest położona przy tej samej drodze, z której odbywa się wjazd i zjazd do działki nr (...), jednak w świetle norm mających w sprawie zastosowanie nie jest to warunek konieczny dla przyjęcia dopuszczalności powstania nowej zabudowy. Reasumując stwierdzić należało, że wynik analizy nakazywał w tym przypadku wydać decyzję o ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy.

W tych okolicznościach uznać należało, że rozpatrujące sprawę organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. W oparciu o przepis art. 152 tej ustawy Sąd orzekł o zakazie wykonania zaskarżonej decyzji, który to zakaz obowiązuje do dnia prawomocności niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji oceni zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a orzekając w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uwzględni wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.

/-/J. Zieliński M. Kwiecińska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak

Za nieobecnego sędziego

korzystającego z urlopu

uzasadnienie wyroku podpisał

sędzia /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak

br