Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1226/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,77,107,75 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3,5,5,40,49
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowalnych i konserwatorskich oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z."), oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], reprezentowanej przez Wójta Gminy [...], z dnia [...] czerwca 2017 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nakazującej właścicielowi obiektu - Gminie [...] wykonanie do dnia [...].12.2018 r. robót budowlanych i konserwatorskich przy willi [...] w [...], polegających na: 1. wymianie więźby dachowej w skrzydłach bocznych zach. i wsch., 2. wymianie pokrycia dachu, 3. wymianie zniszczonych drewnianych belek i deskowania stropów nad I p., 4. wymianie obróbek blacharskich rynien i rur spustowych, 5. wymianie zniszczonych belek konstrukcyjnych ścian na I p., 6. uzupełnieniu szalowania na wzór zachowanego w szczytach oryginalnego deskowania, 7. impregnacji i dezynfekcji porażonych przez grzyby i drewnojady elementów konstrukcji i detali snycerskich przeznaczonych do zachowania, 8. uzupełnienie ubytków kamieni i spoin podmurówki, 9. wykonaniu izolacji fundamentów

- uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu wykonania robót budowlanych i konserwatorskich i ustalił termin wykonania nakazanych robót budowlanych i konserwatorskich do dnia [...] czerwca 2019 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję, Minister wyjaśnił, że [...]WKZ, po wszczęciu z urzędu postępowania, wydał decyzję nr [...] z [...] grudnia 2015 r., którą nakazał Gminie [...] - właścicielowi zabytkowej drewnianej willi [...] położonej w [...], gm. [...], wykonanie robót budowlanych i konserwatorskich, określonych w tej decyzji.

Minister, w wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy [...], decyzją z [...] marca 2016 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania, co do dalszego postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...]WKZ wydał decyzję nr [...] z [...] czerwca 2016 r., w której nakazał Gminie [...] przeprowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich w zabytkowej willi [...] w [...].

Minister, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu wskazując uchybienia organu pierwszej instancji. We wnioskach końcowych uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy [...]WKZ powinien w sposób szczegółowy ustalić i przeanalizować aktualny stan faktyczny w sprawie oraz zebrać i rozpatrzyć całokształt materiału dowodowego tak, aby na tej podstawie móc określić zarówno podmiot zobowiązany do wykonania nakazu, jak również zasadny pod względem konserwatorskim zakres prac, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem bądź istotnym uszkodzeniem zabytku. Wydane rozstrzygnięcie powinien zaś wyczerpująco uzasadnić, mając na uwadze dyspozycję przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, [...]WKZ wydał decyzję nr [...] z [...] czerwca 2017 r., nakazującą Gminie [...] wykonanie do dnia [...] grudnia 2018 r. robót budowlanych i konserwatorskich przy willi [...] w [...], polegających na: 1. wymianie więźby dachowej w skrzydłach bocznych zach. i wsch., 2. wymianie pokrycia dachu, 3. wymianie zniszczonych drewnianych belek i deskowania stropów nad I p., 4. wymianie obróbek blacharskich rynien i rur spustowych, 5. wymianie zniszczonych belek konstrukcyjnych ścian na I p., 6. uzupełnieniu szalowania na wzór zachowanego w szczytach oryginalnego deskowania, 7. impregnacji i dezynfekcji porażonych przez grzyby i drewnojady elementów konstrukcji i detali snycerskich przeznaczonych do zachowania, 8. uzupełnienie ubytków kamieni i spoin podmurówki, 9. wykonaniu izolacji fundamentów.

Odwołanie od powyższej decyzji Gminy [...] wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu [...] lipca 2017 r.

W dniu [...] lutego 2018 r. Minister rozpatrując wniosek Stowarzyszenia "[...]", z siedzibą w [...], dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie ww. odwołania od decyzji [...]WKZ nr [...] z [...] czerwca 2017 r.

Organ II instancji wyjaśnił też, że decyzją z dnia [...] września 1993 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków zespół willi w [...], gm. [...], składający się z budynku willi i oficyny wraz z otoczeniem i drzewostanem, w granicach działki nr ewid. [...]. Wzniesiona w 1896 r. willa jest budynkiem drewnianym, o konstrukcji zrębowej. Jest to obiekt "o bogatym rozwiązaniu przestrzennym, formie i detalu ciesielskim", będący przykładem tzw. stylu uzdrowiskowego, charakterystycznego dla architektury drewnianej końca XIX w.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Minister wyjaśnił, co należy rozumieć przez prace konserwatorskie, zgodnie z art. 3 pkt 6 u.o.z.

Organ odwoławczy, po przenalizowaniu uzupełnionego materiału dowodowego sprawy oraz rozpatrywanej obecnie decyzji uznał, że [...]WKZ zastosował się do wskazań Ministra, wyrażonych w decyzji z [...] września 2016 r., znak: [...]

Zaskarżona decyzja nr [...] z [...] czerwca 20171 r. została wydana po przeprowadzeniu w dniu [...] maja 2017 r. ponownej kontroli stanu zachowania zabytkowej willi w [...], z udziałem przedstawicieli Gminy [...], podczas której wykonano dokumentację fotograficzną oraz na podstawie: opracowanej w czerwcu 2016 r. na zlecenie właściciela zabytku przez mgr inż. C.H. "Ekspertyzy konstrukcyjnej budynku głównego dawnej willi[...] w [...]", opracowanej na zlecenie organu przez mgr inż. M. H. "Ekspertyzy mikologicznej dotyczącej stanu technicznego budynku głównego dawnej willi[...] oraz oficyny w [...]", oraz opracowanej w lipcu 2016 r. przez konserwator dziel sztuki mgr K. S. "Dawny zespół kolonijno-letniskowy w [...] gm. [...], woj., [...]. Program prac konserwatorskich dla willi i oficyny".

Z powyższego materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynikał zły stan techniczny willi w [...]. Obiekt ten jest nieużytkowany od kilkunastu lat. W szczególności nie ulega wątpliwości, że została stwierdzona korozja biologiczna drewnianych części więźby dachowej, belek konstrukcyjnych i belek stropowych nad I piętrem, a elementy konstrukcyjne i detal snycerski przeznaczony do zachowania, lecz porażony przez grzyby i drewnojady, powinien być poddany impregnacji i dezynfekcji. Stwierdzono także liczne ubytki w ceramicznym pokryciu dachu, uszkodzenia kamiennej podmurówki, niekompletne orynnowanie, skorodowane obróbki blacharskie.

Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, zakres prac nakazanych zaskarżoną decyzja był zgodny z dyspozycja art. 49 ust. 1 u.o.z., został jednoznacznie określony w sentencji orzeczenia i bezpośrednio wynika z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania. Jest także adekwatny do stwierdzonych zagrożeń.

[...]WKZ wskazał ponadto zasadnie, że obecny stan willi zagraża zniszczeniem oryginalnych dekoracji snycerskich - decydujących o wartości artystycznej budynku, istotnych dla stylu jego architektury.

W wyniku analizy materiału dowodowego przedmiotowej sprawy należało zatem uznać, że [...]WKZ miał podstawy do wydania decyzji nakazującej władającym przedmiotową nieruchomością podjęcie określonych działań, gdyż stan zachowania zabytkowej willi wymaga natychmiastowego wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów jej destrukcji.

W ocenie Ministra, organ ochrony zabytków ma za zadanie wskazać, jakie prace należy wykonać po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego, a wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie od aktualnie władającego zabytkiem działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, umocowaną w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie bowiem do przepisu art. 4 pkt 2 o.o.z., ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

W świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Zatem wskazać należy, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów tej ustawy. Obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy, zgodnie z którym, opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Rola dysponenta zabytku sprowadza się zatem do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu, ze względu na jego walory architektoniczne, historyczne czy naukowe. Ogólną zasadą, przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest obciążenie obowiązkiem finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli.

Określenie terminu zakończenia nakazanych prac pozwala na ustalenie, kiedy obowiązek powinien zostać wykonany. W razie niewykonania obowiązku w terminie, konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Określenie terminu ustawodawca pozostawił organowi, jednakże nie ulega wątpliwości, że powinien on zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było w tym terminie realne, biorąc po uwagę, że konieczne jest także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę. Wskazany w zaskarżonej decyzji termin wykonania prac zabezpieczających - do dnia [...] grudnia 2018 r. został zakwestionowany w odwołaniu, jako zbyt krótki. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozpatrywanego orzeczenia wyjaśnił wprawdzie, że ustalając taki termin wykonania nakazanych robót wziął pod uwagę, że Gmina [...] opracowała już konieczną dokumentację i uzyskała już stosowne pozwolenia, aby móc przystąpić do realizacji remontu przedmiotowego budynku. Niemniej organ odwoławczy postanowił przychylić się do wniosku Skarżącej Gminy i przedłużyć termin wykonania robót, z uwagi na okoliczność, że odwołanie wstrzymuje wykonanie decyzji do czasu wydania orzeczenia przez organ odwoławczy, zaś jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do zaplanowania w budżecie środków finansowych na wskazany w decyzji cel i do przeprowadzenia procedury przetargowej w celu wyłonienia wykonawcy.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na [...] kwietnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając w całości ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Skarżąca zarzuciła decyzji:

"1) Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 11 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne i niewyczerpujące dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewyjaśnienie wszystkich elementów stanu faktycznego, polegające na dokonaniu jedynie fragmentarycznego i powierzchownego zapoznania ze stanem obiektu budowlanego, czego konsekwencją było wydanie decyzji zawierającej konieczny do wykonania zakres prac na podstawie stanu faktycznego, ustalonego w części poprzez odwołanie się do sfery domysłów i domniemań zamiast faktów empirycznie stwierdzonych i weryfikowalnych, co wprost godzi w zasadę prawdy materialnej, nakazującej kompleksowe zebranie, a następnie wskutek tego wszechstronną weryfikację całości zgromadzonego materiału dowodowego bez potrzeby dowodzenia faktów przez poszczególnych uczestników toczącego się postępowania;

2) Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie oceny zgromadzonego i zarazem niekompletnego materiału dowodowego wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nakazu remontu przedmiotowego obiektu, w sytuacji gdy zasadne byłoby ustalenie w pierwszej kolejności, w sposób niebudzący wątpliwości stanu rzeczywistego zniszczenia wskazanego obiektu, a po wtóre określenie, czy remont nie oznacza w istocie całkowitej rekonstrukcji i odbudowy willi, powodującej powstaniem nowego obiektu, co w przypadku odpowiedzi twierdzącej prowadzić winno do wniosku, iż nakazanie remontu w tej sytuacji jest bezprzedmiotowe;

3) Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie dopuszczenia opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia zakresu niezbędnych prac konserwatorskich do wykonania, a przez to wydanie decyzji, która w swej treści nakłada na właściciela - Gminę [...] rozmiar prac budzący w tym względzie szereg uzasadnionych wątpliwości, w szczególności w kontekście władczej ingerencji w prawo własności, które w tej sprawie nie czyni zadość wypełnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a więc nie stanowi wyważenia pomiędzy interesem właściciela zabytku oraz interesem społecznym, który łączy się ściśle z nałożeniem obowiązku wykonania takich prac konserwatorskich tudzież robót budowlanych, które rzeczywiście konieczne są dla zachowania substancji zabytku przy założeniu, że odstąpienie od ich wykonania grozić będzie zniszczeniem tegoż obiektu budowlanego, a jednocześnie określenie zbyt krótkiego terminu wykonania nakazu konserwatorskiego, bez uwzględnienia takich czynników jak choćby konieczność prowadzenia długotrwałych procedur przetargowych, zmierzających do wyłonienia wykonawcy robót budowlanych, a także bez poszanowania dla konsekwentnych i systematycznych działań właściciela przedmiotowej willi, zmierzających bezspornie do jej kompleksowej restauracji, co przy planowaniu budżetowym rocznym oraz przy uwzględnieniu specyfiki sposobu finansowania inwestycji przez każdą jednostkę sektora finansów publicznych jest terminem zbyt krótkim, który uniemożliwia racjonalne zaplanowanie i wykonanie inwestycji budowlanej;

4) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 40 ust. 1 i 2 w zw. art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. w Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przedwczesnym wydaniu decyzji nakazującej wykonanie określonych prac konserwatorskich oraz robót budowlanych w niej zawartych, w sytuacji gdy organy obu instancji nie skorzystały z możliwości zastosowania środka adekwatnego i zarazem proporcjonalnego względem stwierdzonych naruszeń w postaci wydania zaleceń pokontrolnych, będących trybem podstawowym przy stosowaniu środków przymusu konserwatorskiego, pomimo szeregu wymiernych działań, podejmowanych przez właściciela nieruchomości - Gminy [...] w toku postępowania, które w ślad za stwierdzeniem organów orzekających w sprawie świadczą na korzyść właściciela, zaś wydanie nakazu konserwatorskiego następuje na zasadzie odstępstwa wedle uznania służby konserwatorskiej, co wymaga precyzyjnego spełnienia przesłanek prawnych, warunkujących tak dalece idącą ingerencję w autonomię właściciela, co z kolei w ramach niniejszego postępowania przybrało formę dowolności".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, jak również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, zaś na wypadek nieuwzględnienia tego żądania przez organ na przez sąd.

Uzasadniając skargę, skarżąca wyjaśniła, że zabytkowy budynek nie jest użytkowany w chwili obecnej. Gmina [...] w 2011 roku zleciła opracowanie opinii konstrukcyjnej o stanie technicznym tego budynku. W rezultacie stwierdzenia zastrzeżeń co do stanu technicznego, nastąpiło wykwaterowanie lokatorów budynku włącznie z wyłączeniem jego użytkowania.

W ocenie skarżącej, wydana decyzja obarczona jest tego rodzaju uchybieniami, które powodują, iż powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przede wszystkim poza powielonym w ślad za poprzednimi decyzjami całkowitym brakiem uwzględnienia interesów (z wyjątkiem nieznacznego, acz w dalszym ciągu niewystarczającego wydłużenia terminu do wykonania nakazu, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia) właściciela przy wydawaniu nakazu wykonania prac określonych w decyzji, po raz kolejny pominięto podejmowane działania Gminy [...], które jednoznacznie świadczą o woli zrealizowania inwestycji w sposób kompleksowy w zakresie remontu i konserwacji zabytkowej willi w miejscowości [...]. W szczególności więc wydanie decyzji, zamiast wydania zaleceń jest w tym stanie faktycznym niezasadne.

Skarżąca podkreśliła, że jako właściciel nie zamierza uchylać się od obowiązku wykonana niezbędnych prac w celu znaczącej poprawy stanu technicznego willi [...] w [...]. Wykonała ekspertyzę konstrukcyjną i mykologiczną zabytkowej willi, uzyskała pozwolenie konserwatorskie nr [...] z dnia [...] września 2016 r., czy wreszcie zleciła wykonanie projektu remontu konserwatorskiego, który został zatwierdzony przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2017 r. wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dodatkowo Gmina [...] ogłosiła przetarg na wykonanie zadania pn.: "Remont konserwatorski willi i oficyny wraz z jej rozbudową na działce nr [...] w [...] - etap 1." Na podstawie art. 93 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, zamawiający (Gmina [...]) unieważnił przedmiotowe postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, ponieważ nie złożono żadnej oferty.

Wszystkie wskazane działania, podejmowane systematycznie przez Gminę [...] dowodzą, że właściciel nieruchomości dokonuje wszelkich procedur przewidzianych przez przepisy prawa w celu wykonania remontu. Dlatego nie zgadza się z wyznaczeniem tym razem przez organ drugiej instancji relatywnie krótkiego terminu wykonania prac remontowych w zakresie opisanym w wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, tj. tylko do [...] czerwca 2019 r., a nie jak konsekwentnie i niezmiennie wnioskuje Gmina [...] do [...] grudnia 2019 roku.

Niezrozumiałe jest ignorowanie w dalszym ciągu próśb inwestora co do wyznaczenia obiektywnie realnego terminu wykonania prac. Gmina [...] musi na ten cel przeznaczyć ogromne z punktu widzenia posiadanego budżetu środki finansowe. Argumentacja właściciela sprowadza się do tego, aby termin wydłużyć w sposób umożliwiający wykonanie remontu zgodnie z ustaloną procedurą, harmonogramem, specyfiką wyboru wykonawcy przez jednostkę sektora finansów publicznych, koniecznością prowadzenia procedury przetargowej, szczegółowego określenia zakresu przedmiotowego robót w opisie zamówienia dokonywanym w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, uruchomienia procedury budżetowej w tym zakresie po ustaleniu choćby wstępnej wyceny robót na gruncie odpowiednio i fachowo przygotowanej dokumentacji itp. Powyższa argumentacja zyskuje na znaczeniu tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę dokonane unieważnienie procedury przetargowej dla tego zadania, albowiem nie wpłynęła choćby jedna oferta.

Organy obu instancji winny zwrócić uwagę na fakt, iż gmina, jako podstawowa jednostka sektora finansów publicznych, podlega zdecydowanie bardziej restrykcyjnym ograniczeniom w zakresie wyłaniania inwestora i samego prowadzenia prac inwestycyjnych, a jednocześnie jest zobligowana do przestrzegania szeregu sformalizowanych procedur, przewidzianych przez przepisy prawa. Jak już dowodzono w toku instancji ponad rok zajęło przeprowadzenie procedur zmierzających do uzyskania niezbędnej dokumentacji, która pozwoliła na wydanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo przedłużać mogą się procedury przetargowe, choćby z przyczyn uprzednio wskazanych, co w niniejszej sprawie miało miejsce i na co Gmina [...] z uwagi na zapisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie ma żadnego wpływu. Na marginesie godzi się wskazać, że pozwolenie na budowę jest ważne przez okres 3 lat, a więc decyzja innego organu, która ingeruje w ten termin i zakłada jego skrócenie, winna odpowiadać zasadzie proporcjonalnej ingerencji w sferę prawa własności, czego organy obu instancji nie dopełniły. Należy również mieć na uwadze fakt, iż budżet gminy uchwalany jest na konkretny rok kalendarzowy i w takim ujęciu w roku 2018 został zaplanowany etap I inwestycji. Kolejny powinien zostać zrealizowany na przestrzeni roku 2019. Działanie takie jest racjonalne także z powodu szacowanej kwoty, jaką trzeba przeznaczyć na wykonanie remontu i restauracji obiektu, który będzie służył lokalnej społeczności. Szacunkowy koszt opiewa na kwotę ponad 5 milionów złotych, co jest wydatkiem znacznie przekraczającym możliwości budżetowe Gminy [...] w tak krótkiej perspektywie przy uwzględnieniu innych i nie mniej ważnych inwestycji na terenie całej gminy.

W związku z powyższym, zachowanie terminu wskazanego w skarżonej decyzji, tj. do [...] czerwca 2019 r. wedle wszelkich ujawnionych okoliczności traktować należy jako termin ustalony dowolnie i bez odniesienia do sytuacji gminy, jako jednostki sektora finansów publicznych, której sytuacja w zakresie konieczności dochowania procedur przewidzianych prawem, znacząco odbiega od pozostałych właścicieli, czy inwestorów. Jednocześnie skarżąca nie podziela twierdzenia, jakoby stosunkowo krótki termin realizacji nałożonych zobowiązań został wyznaczony realnie, albowiem obiektywnie inwestor nie ma możliwości przyśpieszenia procedur, wynikających z przepisów prawa. Krótszy niż wnioskowany przez Gminę [...] termin wcale nie zmusi inwestora do podjęcia działań bez zbędnej zwłoki, skoro działania te są przecież cały czas podejmowane, a ponadto nie jest obiektywnie rzecz biorąc wystarczający do wykonania koniecznych prac w przewidzianym zakresie, gdyż nie uwzględnia specyfiki działania jednostki samorządu terytorialnego.

Gmina [...] nie pozostaje w zwłoce, a jednocześnie od samego początku wskazuje, że racjonalnym terminem na realizację tego przedsięwzięcia jest [...] grudnia 2019 roku. Ogół podejmowanych przez właściciela aktywności niewątpliwie przesądza o zamiarze zrealizowania inwestycji.

Zatwierdzenie projektu budowlanego wraz z pozwoleniem na budowę, inwestor otrzymał dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r., stąd termin zakreślany w dwóch pierwszych decyzjach był niemożliwy do zachowania, skoro samo pozyskiwanie niezbędnej dokumentacji trwało ponad rok. Nie inaczej jest w tym przypadku - termin [...] czerwca 2019 r. jest nadal zbyt krótki, a przy uwzględnieniu pełnej argumentacji przedstawionej przez Gminę [...] nie daje gwarancji na odpowiednie przygotowanie inwestycji i osiągnięcie celu remontu, jakim jest zarówno restauracja zabytkowego obiektu, jak również adaptacja w taki sposób, by służył lokalnej społeczności w kontekście prowadzenia działalności kulturalnej i oświatowej, w szczególności biorąc pod uwagę przywoływane uprzednio unieważnienie dotychczasowej procedury przetargowej. Wyznaczenie zbyt krótkiego terminu podważa racjonalność inicjowanych działań i prowadzonych procedur, które w takim przypadku nie wynikają z planowanych działań, ale z pośpiechu i raptowności z uwagi na zbliżające się upływy terminów, nijak nieodpowiadające zakładanym harmonogramom prac.

W ocenie skarżącej, organy obu instancji w dalszym ciągu nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego oraz nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Stan faktyczny nie został przeanalizowany w sposób szczegółowy przez co nie został dostatecznie precyzyjnie określony zakresu robót budowlanych i prac konserwatorskich, których wykonanie jest rzeczywiście niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem bądź istotnym uszkodzeniem zabytku. Powyższe wynika z błędnego dokonania ustaleń faktycznych, polegających na jedynie fragmentarycznym zapoznaniu ze stanem obiektu budowlanego, co zresztą wynika dobitnie z treści uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji przyznając m. in., że "Niestety ze względu na stan techniczny schodów przeprowadzenie dokładnych oględzin strychu nie było możliwe". Nie sposób zgodzić się zatem z organem II instancji, iż ponowna kontrola stanu zachowania zabytkowej willi w [...], przeprowadzona w dniu [...] maja 2017 r. pozwoliła na wyjaśnienie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, w kontekście wydania nakazu konserwatorskiego, uwzględniającego faktycznie niezbędny zakres i charakter prac. Co najmniej w części stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalono poprzez odwołanie się do sfery domysłów i domniemań zamiast faktów empirycznie stwierdzonych i weryfikowalnych, co tym samym wprost godzi w zasadę prawdy materialnej, nakazującej organowi prowadzącemu postępowanie kompleksowe zebranie, a następnie wskutek tego wszechstronną weryfikację całości zgromadzonego materiału dowodowego bez potrzeby dowodzenia faktów przez poszczególnych uczestników toczącego się postępowania.

Zdaniem strony skarżącej od samego początku postępowania nie budzi wątpliwości, że w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, dla którego wymagane jest zebranie, a następnie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, które ma służyć tak określeniu podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu, jak i wyznaczeniu zakresu robót niezbędne było przeprowadzenie pełnowartościowych oględzin obiektu (tj. bez pominięcia jakiegokolwiek fragmentu budowli) lub w przypadku niemożności takiej empirycznej weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie w pełni zasadne było zasięgnięcie opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia zakresu niezbędnych prac konserwatorskich do wykonania. Innymi słowy całościowe zgromadzenie materiału dowodowego, niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wymagało zasięgnięcia wiadomości specjalnych.

Zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego i w konsekwencji samodzielnie prowadzone oględziny napotkały utrudnienia, które nie pozwoliły na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, przez co dysonans pomiędzy prawidłowością ustalenia stanu faktycznego, a wydanym zakresem przedmiotowym nakazu wykonania prac remontowych jest ewidentny.

W odniesieniu bowiem do jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 k.p.a., żadnej okoliczności wyłączającej bądź nawet ograniczającej wnikliwe działanie organu w dążeniu do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego nie mogą stanowić trudności, jakie potencjalnie mogą wystąpić w sferze wyjaśnienia tegoż stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie musi być przygotowany na trudności związane z postępowaniem, a jeżeli wymagają tego okoliczności, powinien skorzystać z zasięgnięcia opinii biegłego. Sfera przypuszczeń i domniemań, bądź wydawanie rozstrzygnięć na zasadzie prawdopodobieństwa nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w decyzji kształtującej prawa lub obowiązki jej adresata. Takie wyrzeczenie organu jest niczym innym, jak tylko nieuzasadnionym zaniechaniem wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Zdaniem skarżącej, zaistniał ponadto stan niedopuszczalnej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności, ze względu na brak zachowania wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. W tym konkretnym postępowaniu w sposób należyty nie wyważono interesu właściciela, względem interesu społecznego. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że zakres ingerencji organów orzekających w niniejszej sprawie winien zostać ograniczony do wykonania prac konserwatorskich oraz niezbędnych i zarazem koniecznych w kontekście zasady proporcjonalności do osiągnięcia celu, za jaki należy uznać zachowanie substancji obiektu jako całości, a przy tym takich, które zapobiegną jego zniszczeniu i w rezultacie degradacją. Zbyt daleko idący rodzaj ingerencji w sferę prawa własności w szczególności przy uwzględnieniu zbyt krótkiego terminu do wykonania prac, jaki ostatecznie wyznaczył organ II instancji uznać należy za niedopuszczalny i niemożliwy do spełnienia, ze względu na interes społeczny i gospodarność, racjonalność i celowość wydatkowania środków publicznych.

W słusznym interesie społecznym jest ponoszenie znacznych nakładów zmierzających do zaadoptowania willi na cele kulturalno - oświatowe tylko w sytuacji, gdy uprzednio przeprowadzone zostaną specjalistyczne ekspertyzy, które uzasadniać będą taki, a nie inny sposób wydatkowania środków publicznych, jednocześnie w tak dużej z punktu widzenia tutejszego budżetu wysokości. Zaniechanie skorzystania z wiadomości specjalnych, posiadanych w tym zakresie przez biegłego doprowadziło do sytuacji, w wyniku której materiał dowodowy nie został zebrany w sposób całościowy, a zatem skarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z art. 7 k.p.a., wskutek niewykonania wszystkich możliwych czynności wedle reguł doświadczenia życiowego, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności mając na względzie interes społeczny i słuszny interes zobowiązanego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w kontekście dokonania oceny zgromadzonego i jednocześnie niekompletnego materiału dowodowego wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, skarżąca wskazała, że doprowadziło do wydania nakazu remontu przedmiotowego obiektu, w sytuacji gdy zasadne byłoby ustalenie w pierwszej kolejności, w sposób niebudzący wątpliwości stanu rzeczywistego zniszczenia wskazanego obiektu, a po wtóre określenie, czy remont nie oznacza w istocie całkowitej rekonstrukcji i odbudowy willi, powodującej powstaniem nowego obiektu, co w przypadku odpowiedzi twierdzącej prowadzić winno do wniosku, iż nakazanie remontu w tej sytuacji jest bezprzedmiotowe. Powyższa okoliczność jeszcze dodatkowo przemawia za tym, że w toku postępowania administracyjnego powinien być powołany biegły.

Organy obu instancji nie stwierdziły w sposób niebudzący wątpliwości stanu rzeczywistego zniszczenia willi w [...]. W ocenie skarżącej, dowolnie wskazany zakres nakazu, w wielu punktach określany w sferze domniemań lub na zasadzie jedynie uprawdopodobnienia złego stanu obiektu, a przy tym bardzo szeroki i kosztowny, może doprowadzić w istocie do całkowitego przekształcenia willi i powstania zupełnie nowego obiektu, tym bardziej jeśli ma on służyć lokalnej społeczności. Jeżeli więc rzeczywisty zakres nakazu doprowadzi do tak dalece idącej rekonstrukcji obiektu, to wówczas wydania nakazu konserwatorskiego uznać należy za bezprzedmiotowe, czego organy obu instancji w ogóle nie wzięły pod rozwagę w toku prowadzonego postępowania.

W ramach tego postępowania naruszone zostały także przepisy prawa materialnego, art. 40 ust. 1 i 2 w zw. art. 49 ust. 1 u.o.z. na skutek ich niewłaściwego zastosowania, które polegało na przedwczesnym wydaniu decyzji nakazującej wykonanie prac konserwatorskich oraz robót budowlanych, w sytuacji gdy organy obu instancji nie skorzystały z możliwości zastosowania środka adekwatnego i zarazem proporcjonalnego względem stwierdzonych naruszeń.

Takim adekwatnym środkiem, szczególnie w perspektywie wymiernych działań właściciela, zmierzających do poprawy stanu willi powinno być wydanie zaleceń pokontrolnych, będących trybem podstawowym przy stosowaniu środków przymusu konserwatorskiego. Organy obu instancji odstąpiły od reguły, w zakresie kolejności stosowania środków przymusu konserwatorskiego. Do takich wniosków prowadzi niewątpliwie wykładnia systemowa, jak i funkcjonalna w obrębie rzeczonego aktu prawnego i znajduje przy tym swoje głębokie uzasadnienie. Zdaniem strony skarżącej w tej konkretnej sprawie bezpodstawnie zaniechano postępowania według przywołanego trybu. W sprawie zastosowany został więc środek nieproporcjonalny w stosunku do dostrzeżonego naruszenia, a więc naruszone zostały przywołane wcześniej przepisy prawa materialnego na gruncie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W procesie decyzyjnym oparto się na zbyt szerokim i dowolnym zastosowaniu odstępstwa od funkcjonującej reguły, jaką jest wydanie w pierwszej kolejności zaleceń pokontrolnych, pomijając gradację instrumentów prawnych, przewidzianych przez samego ustawodawcę. Co istotne odstąpienie od zaleceń nie zostało w żaden sposób uargumentowane.

Dodatkowo, w żadnym stopniu nie zostały uwzględnione działania podejmowane przez Gminę [...], które są prowadzone całkowicie niezależnie od niniejszego postępowania, a które doprowadziły do uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę i finalnie także na ogłoszenie przetargu. Fakty te dowodzą, że nie w sytuacji prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wyciągnięcia wniosków zgodnych z logiką i doświadczeniem życiowym nie ma podstaw do wydawania decyzji zawierającej szereg nakazów względem właściciela, albowiem środkiem proporcjonalnym i adekwatnym jest wydanie zaleceń pokontrolnych, które będą niewątpliwie pomocne przy realizacji inwestycji przez właściciela, wskazując określone kierunki działania, jakimi winien przy realizacji inwestycji kierować się właściciel - inwestor.

Wydanie decyzji administracyjnej, nakazującej wykonanie wskazanych w niej robót budowlanych oraz prac konserwatorskich wymaga spełnienia testu proporcjonalności sensu stricto w każdym przypadku. Już sam ustawodawca w treści art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.o.z. wskazuje wyraźnie na proporcjonalność środków, jakie winny przedsięwziąć służby konserwatorskie w przypadku, gdy wyniki kontroli wykażą potrzebę podjęcia prac służących odnowie zabytku. Stwierdzenie takie dowodzi, że po pierwsze, trybem podstawowym jest wydawanie zaleceń pokontrolnych, których niewykonanie przez zobowiązanego prowadzi do powstania określonych skutków prawnych, a po drugie służba konserwatorska jest uprawniona do wydania nakazu konserwatorskiego, ale na zasadzie odstępstwa od wydawania zaleceń pokontrolnych. Zestawienie art. 40 ust. 1 i ust 2 oraz art. 49 tej ustawy prowadzi do wniosku, iż decyzja nakazująca przeprowadzenie prac konserwatorskich oraz robót budowlanych w obiekcie zabytkowym, stanowi wyjątek od zasady, który wymaga skorzystania z wykładni zawężającej. Ta konstatacja wynika także z istoty samego testu proporcjonalności sensu stricto, o jakim mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nakazującym w każdej sytuacji władczej ingerencji w dobra prawnie chronione stosowanie takich środków lub instrumentów prawnych, które są uzasadnione i adekwatne do osiągnięcia danego celu. Niemniej zanim dojdzie do oceny zastosowanych środków, organ prowadzący postępowanie, kończące się wydaniem decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, zobligowany jest precyzyjnie umotywować tę ingerencję. Uzasadnienie z kolei powinno w sposób niebudzący wątpliwości wynikać z motywów rozstrzygnięcia, co też stanowi o jego konkretności w zakresie udowodnienia racji prawnej przedsięwziętych działań.

W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga (pomimo bardzo starannego jej opracowania) była niezasadna.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, organa II i I instancji zarówno prawidłowo ustaliły stan faktyczny, jak i – w oparciu o tak ustalony stan – dokonały subsumpcji prawnej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zarówno objęcie zabytków ustawową ochroną, jak i ustanowienie nad nimi ustawowej opieki nie zostało w żaden sposób uzależnione od finansowych i technicznych lub organizacyjnych możliwości właściciela zabytku lub organów administracji publicznej.

Ustawodawca, w art. 5 u.o.z. nałożył na właściciela lub posiadacza zabytku bezwzględny obowiązek ochrony walorów zabytkowych rzeczy ruchomej lub nieruchomej, uznanej za zabytek. Te obowiązki zostały przykładowo wymienione i dotyczą: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Ustawodawca nie różnicuje obowiązków ochronnych zabytku, w zależności od tego, kto jest ich właścicielem lub posiadaczem.

Odpowiednikiem obowiązków ochronnych właściciela lub posiadacza zabytku, mającym na celu zapewnienie dobrego stanu tychże, tak aby w pełni zachowane zostały walory świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, jest obowiązek Państwa w zakresie ochrony zabytków.

Zgodnie z art. 4 u.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Jak więc wynika z powyższego, organa administracji publicznej chronią zabytki m.in. poprzez zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Te działania nie są pozostawione swobodnemu uznaniu organów, ale są ich prawnym obowiązkiem.

Skoro Gmina [...] jest właścicielem zabytkowej willi [...] w [...] – co nie jest w sprawie sporne – to jej ustawowym obowiązkiem było utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. I to nie ad casum, w związku z ewentualną kontrolą organów nadzoru konserwatorskiego, jak również nie okazjonalnie; Gmina miała obowiązek przez cały czas władania zabytkiem nieruchomym prowadzić niezbędne prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku w celu zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Zobowiązana była także do takiego korzystania z zabytku, który zapewniłby trwałe zachowanie jego wartości.

Niekwestionowanym w sprawie faktem jest to, że Gmina [...] podejmowała pewne czynności, opisywane m.in. w skardze, a związane z utrzymaniem przedmiotowego zabytku. Tym niemniej, jak wykazały wnioski przeprowadzonych przy udziale organów konserwatorskich kontroli stanu zachowania zabytku, nie odniosły one wymaganych skutków, a stan zabytkowej wilii [...] ulegał stopniowej degradacji.

Decydujące ustalenie stanu przedmiotowego zabytku nastąpiło w wyniku ponownej kontroli w dniu [...] maja 2017 r. stanu zachowania zabytkowej willi w [...], z udziałem przedstawicieli Gminy [...]. Wykonano wówczas dokumentację fotograficzną. Przyczyny złego stanu zabytku, potwierdzonego ww. kontrolą, możliwe były natomiast do ustalenia na podstawie opracowanej w czerwcu 2016 r. (nota bene na zlecenie właściciela zabytku) przez C. H. "Ekspertyzy konstrukcyjnej budynku głównego dawnej willi[...] w [...]". Ponadto, na zlecenie organu konserwatorskiego, sporządzona została kolejna ekspertyza mykologiczna M. H.. Organ dysponował też opracowaną w lipcu 2016 r. przez konserwator dziel sztuki K. S. ekspertyzą pod nazwą "Dawny zespół kolonijno-letniskowy w [...] gm. [...], woj., [...]. Program prac konserwatorskich dla willi i oficyny".

Zarówno oględziny zabytkowej willi [...], jak i ww. ekspertyzy potwierdziły, że zły stan zabytku wynika m.in. z korozji biologicznej drewnianych części więźby dachowej, belek konstrukcyjnych i belek stropowych nad I piętrem, a elementy konstrukcyjne i detal snycerski przeznaczone do zachowania są porażone przez grzyby i drewnojady i powinny być poddane impregnacji i dezynfekcji. Stwierdzono także liczne ubytki w ceramicznym pokryciu dachu, uszkodzenia kamiennej podmurówki, niekompletne orynnowanie, skorodowane obróbki blacharskie.

Organ I instancji (jak również i Minister) wzięli pod uwagę podnoszony przez Gminę fakt, że przedmiotowy zabytek nie był przez kilkanaście lat użytkowany.

Ustalony więc na podstawie oględzin oraz zgromadzonych dokumentów stan faktyczny – stan zabytkowego obiektu – jednoznacznie wskazywał na konieczności i obowiązek organu konserwatorskiego do podjęcia niezwłocznych działań, mających na celu bezpośrednie zapobieżenie możliwej całkowitej degradacji zabytkowej willi i jej bezpowrotnemu zniszczeniu.

Dlatego też organ I instancji, działając w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. prawidłowo wydał decyzję nakazującą skarżącej przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich i robót budowlanych przy tym zabytku – właśnie dlatego, że ich wykonanie było niezbędne ze względu na realne (wynikające z zebranego materiału dowodowego) zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Skoro z artykułu 49 ust. 1 u.o.z. wyraźnie wynika, że decyzja podejmowana w tym przedmiocie należy do sfery uznania administracyjnego, to sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona. Decyzja uznaniowa może być bowiem przez sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że niezbędność wykonania tych prac ze względu na istniejące zagrożenie zniszczenia lub dalej idącego uszkodzenia budynku było przyczyną, dla której organ nie był uprawniony do wydania tzw. pokontrolnych zaleceń konserwatorskich, o których stanowi art. 40 ust.1 u.o.z. Zalecenia takie wydane być mogą wyłącznie wówczas, gdy zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, a nie wówczas gdy zaistnieje ryzyko zniszczenia lub istotnego uszkodzenia budynku.

Co więcej, wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej podjęcie oznaczonych czynności nie zostało dokonane w trybie art. 40 ust. 2 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 1. W tak bowiem ustalonym stanie faktycznym sprawy i określeniu stanu zabytkowej willi i jego przyczyn oraz istnieniu w związku z tym ryzyka jej zniszczenia lub uszkodzenia istotnego, organ I instancji w ogóle nie był uprawniony do uznania administracyjnego z art. 40 ust. 2 u.o.z., ale zobowiązany był wydać decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. (por. np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018, sygn. akt II OSK 2927/17 – CBOSA.

W tym więc zakresie zarzuty skarżącej, związane z niewydaniem przez [...]WKZ zaleceń pokontrolnych zamiast decyzji w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. były chybione prawnie.

Odnośnie zarzutu skarżącej, że obowiązkiem organu było powołanie biegłego na okoliczność ustalenia stanu obiektu i – w związku z tym – niezbędnych do wykonania prac lub robót, to tut. Sąd wyjaśnia, że utarty już w orzecznictwie i literaturze jest pogląd, że konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem, posiadającym niezbędną wiedzę z zakresu ochrony zabytków. Jest więc biegłym w tym zakresie. Potrzeba powołania innej osoby w charakterze biegłego poprzez zwrócenie się do niej o sporządzenie opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. może wystąpić wyłącznie wówczas, gdy wojewódzki konserwator zabytków uzna, że jego własna wiedza i doświadczenie nie są - w zakresie ujętym w zleceniu opinii – wystarczające i potrzebna jest wiedza bardziej specjalistyczna, niż ta, którą organ dysponuje. To organ, wykonujący ustawowy obowiązek ochrony zabytków sam decyduje, czy posiada wiadomości specjalne w zakresie własnego działania, czy nie.

Innymi słowy, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 38 ust. 1 u.o.z.). Decyzję o zaleceniach pokontrolnych (art. 40 ust. 1 u.o.z.) lub o nakazaniu wykonania określonych prac lub robót (art. 49 ust. 1 u.o.z.) podejmuje na podstawie wyników tej kontroli. Oznacza to, że skoro ustawodawca nie określił, że dla wydania oznaczonej decyzji niezbędne jest sporządzenie opinii przez biegłego, to pozostawił własnej wiedzy i doświadczeniu organu nadzoru konserwatorskiego ocenę przesłanek zastosowania jednego z ww. przepisów, jak również treść kierowanych zleceń lub nakazów.

Skoro więc organ I instancji uznał, że wyniki oględzin zabytku i istniejące w sprawie ekspertyzy były dla niego wystarczające - po pierwsze dla określenia trybu i treści decyzji, a po drugie uznał, że własna wiedza specjalistyczna organu była wystarczająca i nie istniała potrzeba zlecenia opinii biegłemu, to organ nie naruszył prawa i orzekł w sposób prawem przewidziany.

Polemika skarżącej ze stanowiskiem organu jest oczywiście dopuszczalna, ale skoro skarżąca nie wykazuje odmiennego stanu faktycznego, niż wynikający z istniejących i jednoznacznych w ocenie tut. Sądu ekspertyz i wyników oględzin (a więc, że stan wilii [...] nie grozi zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem), to polemika taka nie może odnieść oczekiwanych przez skarżącą skutków procesowych.

Sentencja decyzji organu I instancji w części utrzymanej w mocy przez Ministra nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych ani co do treści nałożonego obowiązku, ani co do zakresu niezbędnych do wykonania robót. Podobnie, Sąd nie podzielił stanowiska Gminy w zakresie zbyt krótkich terminów na wykonanie nałożonych obowiązków.

Rodzaj robót budowalnych wymienionych w sentencji, nie wymagał niewspółmiernie dużych nakładów czasowych, bowiem dotyczył wyłącznie wymiany więźby dachowej, ale w skrzydłach bocznych, wymiany pokrycia dachu, zniszczonych drewnianych belek i deskowania stropów nad I piętrem, wymiany obróbek blacharskich rynien i rur spustowych, zniszczonych belek konstrukcyjnych ścian na I piętrze, uzupełnienia szalowania na wzór zachowanego w szczytach oryginalnego deskowania, impregnacji i dezynfekcji porażonych przez grzyby i drewnojady elementów konstrukcji i detali snycerskich przeznaczonych do zachowania oraz uzupełnienia ubytków kamieni i spoin podmurówki i wykonania izolacji fundamentów. Nie są to roboty budowlane szczególnie skomplikowane, zaś organ II instancji wyznaczył na czas ich wykonania okres do dnia [...] czerwca 2019 r. Biorąc pod uwagę datę decyzji Ministra ([...] marzec 2018 r.) organ ustalił więc długi czas wykonania ww. robót - ponad14 miesięcy, który niewątpliwie pozwalał zarówno na dokonanie wymaganych zgłoszeń, czy uzyskanie pozwoleń, jak i przeprowadzenie procedury zamówień publicznych i wyłonienie wykonawcy.

Jak już była mowa na wstępie, obowiązek opieki nad zabytkiem spoczywa na jego właścicielu lub posiadaczy, niezależnie od tego czy jest osobą fizyczną, prawną, jednostką samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa. Ustawodawca nie wprowadza takich rozróżnień, które stanowiłyby prawne uzasadnienie dla twierdzeń skarżącej, że organa ochrony konserwatorskiej powinny uwzględniać jej samorządowy charakter. Nie jest również argumentem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy sytuacja materialna właściciela (posiadacza) zabytku. Obowiązek opieki nad zabytkami nie jest od tej sytuacji w żaden sposób uzależniony.

Sytuacja budżetowa i konieczność planowania wydatków jednostki samorządu terytorialnego jest – z punktu widzenia Gminy [...] – niewątpliwie istotna, ale nie stanowi przesłanki negatywnej dla władczego sprawowania ochrony zabytków przez [...]WKZ i Ministra. Nie budzi także wątpliwości Sądu, iż aktualny stan zachowania willi [...] jest skutkiem wieloletnich zaniedbań właściciela zabytku – Gminy [...]. Podmioty, które nie podejmując z własnej inicjatywy rozłożonych w czasie prac i robót w celu utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie, narażają się na taką reakcję służb konserwatorskich, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie i muszą liczyć się z konsekwencjami zaniechania wykonywania ustawowych obowiązków w zakresie opieki nad zabytkami.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 75 § w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 40 ust. 1 i 2 w zw. i art. 49 ust. 1 u.o.z. za niezasadne. Podobnie, zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. nie był uzasadniony, gdyż akta sprawy nie potwierdzają, że w toku postepowania administracyjnego występowały takie sytuacje, które zobowiązywałyby organ nadzoru konserwatorskiego do wyjaśniania skarżącej zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy. Zasadność tych przesłanek wynikała wprost ze stanu obiektu zabytkowego, niekwestionowanego zresztą przez skarżącą, oraz z przepisów prawa cogentis o nieskomplikowanym charakterze prawnym.

Z tych też powodów nie były zasadne podnoszone w uzasadnieniu skargi zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej. Sąd nie dopatrzył się w przewidzianym powołanymi przez organa podstawami prawnymi stosowaniu prawa przez organa obu instancji, zmierzającym do ochrony zabytku wymaganej ustawą, naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Wykonanie obowiązku ochrony (a w wypadku skarżącej opieki) na zabytkami nie jest ograniczeniem w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Jest to ponadto obowiązek ustanawiany w ustawie, a ochrona zabytków jest niewątpliwie konieczna w demokratycznym państwie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.