Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 625/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr

[..] z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 61 a ustawy z dnia

14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98,

poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. po zapoznaniu się z wnioskiem J.

G. z dnia [...] listopada 2011 r., odmówił wszczęcia postępowania w

ramach nadzoru budowlanego w sprawie magazynu z blachy na nieruchomości

położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podczas

dokonanych w dniu [...] listopada 2011 r. czynności kontrolnych nie stwierdził

wykonania robót budowlanych polegających na budowie magazynu blaszanego na

nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z tego względu, organ stwierdził, iż

brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót

budowlanych polegających na wybudowaniu magazynu z blachy na nieruchomości

położonej przy ul. [...], a zatem spełniona została przesłanka

określona w art. 61 a Kpa, tj. z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie

może być wszczęte.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr

[...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy prawidłowo

zastosował w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 Kpa poprzez odmowę wszczęcia

postępowania administracyjnego w w/w sprawie z uwagi na brak przedmiotu

postępowania. Dodał, iż w ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy

nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w

stosunku do nieistniejącego przedmiotu, co wypełnia dyspozycję art. 61 a § 1 Kpa.

PINB w [....] prawidłowo zatem zakwalifikował niniejszą sytuację do tzw.

"innych uzasadnionych przyczyn".

Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że uzasadnienie postanowienia organu I

instancji jest niepełne dlatego usunął powyższe naruszenie prawa poprzez

uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że

skarżący wystąpił o przeprowadzenie kontroli na terenie posesji przy ul. [...], na której według skarżącego P. E. N. postawiła magazyn z

blachy. Z treści pisma PINB w [...] z dnia [...].12.2011 r., wynika natomiast, że

działka powyższa stanowi własność A. W., a nie P. E.

N.. Niemniej jednak nie stwierdzono istnienia na w/w działce magazynu z

blachy. Organ dodał, iż w/w wniosek nie budzi wątpliwości interpretacyjnych

ponieważ nie można wykluczyć możliwości wykonania robót budowlanych na gruncie

nie będącym własnością inwestora. W związku z powyższym organ nadzoru

budowlanego nie miał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego

odnośnie w/w wniosku. Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na brak przedmiotu

organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do przeprowadzenia

postępowania administracyjnego z w/w wniosku. Dodał, że z uwagi na brak

przedmiotu nie doszło do zmian w powierzchni działki dot. zabudowy i powierzchni

biologicznie czynnej. Natomiast kwestie utwardzenia działki przy ul. [...] i powierzchni biologicznie czynnej były objęte odrębnymi postępowaniami

organów nadzoru budowlanego.

Organ wskazał, że argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu

nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą

skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. wnosząc o uchylenie

zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Skarżący wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania przez organ polegała

na tym, iż w piśmie z dnia [...].11.2011 r. podał niepełny adres inwestorki, tj. ul.

[...] w [...], a powinien podać adres ul. [...] w [...].

Skarżący podkreślił jednak, iż pomimo wskazania błędnego adresu, tj. braku literki

"A" prawidłowo wskazał jako inwestorkę E. N.. Dodał, że na obu

budynkach mieszkalnych brak jest numeracji. Błędnie zatem organ dokonał kontroli

działki A. W. podczas, gdy on wskazywał jako inwestora E.

N..

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w

zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art.

145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako:

"p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem

zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz

powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność

rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego

zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów

zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania

administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071. ze zm.), dalej

powoływanej jako: "k.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie

strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w

art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych

przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej

wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany powyżej

przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy

wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca

wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi

osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek

badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na

własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze

przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania

administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej.

Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy

w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie

żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-

administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art.

61 a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został

określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których

komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już

decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest

postępowanie, przedawnienie materialnoprawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck

Warszawa 2012 r., str. 297-299, A. Plucińska-Filipowicz Kodeks postępowania

administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia

2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy -

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX 108935).

Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art.

61 a k.p.a. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 201 Or. o zmianie

ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11

kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było "odróżnienie

postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia

postępowania administracyjnego od postępowania właściwego - merytorycznego,

które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji

administracyjnej. W ocenie ustawodawcy w sposób bardziej zrozumiały odróżni etap

wstępny dotyczący wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego

rozstrzygnięcia wniosku. Nie może być też wątpliwości, że przepis ten mieści

sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia

postępowania.

Artykuł 61 a § 1 k.p.a może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania

wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka

wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych

uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie tym nie

wymieniono wprawdzie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie

wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na

uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie

właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o

odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie

materialnoprawne.

W sytuacji, gdy ustalenie tych okoliczności wymaga podjęcia czynności

wyjaśniających mogą być one podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie

wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą

postępowanie w sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić

należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę

art. 61 a k.p.a podlegać muszą uchyleniu. Zauważyć trzeba, że oceny organów

dokonywane były w kontekście legalności robót związanych z wybudowaniem

magazynu z blachy na działce przy ul. [...]. Organ I instancji

przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie dokonując w dniu 25.11.2011 r.

oględzin nieruchomości wskazanej wyżej. Uzasadniając postanowienie o odmowie

wszczęcia postępowania wskazał, że dokonano czynności kontrolnych, zaś organ

odwoławczy stwierdził, że PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Tego

rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają oczywiście

charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń

takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą

one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz

art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji

wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.