Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1407/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 1. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz B. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej decyzją nr [...] z dnia 4 listopada 2020 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał B. S. jako inwestorowi wykonanych robót i właścicielowi działki nr ew. [...] w S. : dokonanie rozbiórki wykonanych elementów ogrodzenia dla działki o nr ew. [...] w S.

- słupka wchodzącego w skład w/w ogrodzenia o konstrukcji murowanej i wymiarach 1,15m x 0,38m oraz wysokości 1,85m - zlokalizowanego pomiędzy bramą przesuwną a furtką;

- furtki wchodzącej w skład ogrodzenia o konstrukcji stalowej zlokalizowane od strony zachodniej w/w słupka murowanego - posiadającej wymiary 0,85m x 1,52m;

- przęsła wchodzącego w skład ogrodzenia z wypełnieniem stalowym, zlokalizowanego od strony północno - zachodniej w/w furtki, w skład którego wchodzą - dwa słupki murowane oddalone od siebie w odległości około 1 m o wymiarach 0,35m x 0,35m i wysokości 1,7m, pomiędzy którymi wykonano podmurówkę o wysokości około 0,35m, pod elementem stalowym stanowiącym wypełnienie przęsła; oznaczonych na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji kolorem żółtym - zrealizowanych niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Sucha Beskidzka, w sposób niezapewniający minimalnej szerokości dla dojazdu niewydzielonego, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta S. - wynoszącej co najmniej 4,5 m.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez B. S. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 25 października 2021 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: Kpa) oraz art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz., 1333 z późn. zm., dalej: Pr.bud.).

W uzasadnieniu decyzji, opisując przebieg postępowania, wszczętego na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2013 r., organ odwoławczy przypomniał, że decyzją nr [...] z dnia 14 kwietnia 2017 r. znak: [...] organ pierwszej instancji nakazał B. S. dokonanie rozbiórki ogrodzenia konstrukcji murowanej z cegły, w skład którego wchodzą brama, furtka i przylegające do niej przęsło wraz z podmurówką - zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w S. wykonanego bez wymaganego zgłoszenia oraz niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Sucha Beskidzka.

MWINB w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania B. S., decyzją z dnia 19 lipca 2018 r., nr [...] znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy. W wyniku złożonej skargi przez B. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1369/18 uchylił zaskarżoną decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB uzyskał następujące dokumenty: wyrys i wypis z ewidencji gruntów dla działki nr ew. [...] i [...] uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działki [...] i [...], kopię mapy z projektem podziału nieruchomości, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka przyjętego uchwałą Rady Miasta Sucha Beskidzka Nr XI/87/2019 z dnia 30 września 2019 r., pismo Burmistrza Miasta Sucha Beskidzka w sprawie stanowiska zawartego w piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r., znak: [...]

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r., nr [...], znak: [...] PINB zobowiązał B. S. do przedłożenia stosownej zgody zarządcy drogi wewnętrznej na działce o nr ewid.[...] w S. - w części, w której stanowi ona "dojazd niewydzielony" w zakresie obecnej lokalizacji w/w procedowanego fragmentu ogrodzenia na działce nr ewid. [...] w S. . Pismem z dnia 4 sierpnia 2020r., pełnomocnik B. S. wniósł szereg wniosków, tak w stosunku do wydanego postanowienia, jak i toczącego się postępowania, jednak nałożonych obowiązków nie wykonano. Dlatego też w dniu 4 listopada PINB wydał skarżoną decyzję nr [...] o nakazie rozbiórki.

Następnie w uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że stronami postępowania według ustaleń organu I instancji jest B. S. - właścicielka działki nr ew. [...] w S. , Gmina Sucha Beskidzka - władająca działką nr [...] w S. , A. B. i J. K. - współwłaściciele działki nr [...] oraz T. K. - właściciel działki nr [...]. Jak wynika z materiału dowodowego działka nr [...] bezpośrednio styka się z działką nr [...], z której T. K. ma zapewniony dojazd, natomiast właściciele działki nr [...] posiadają ustanowioną służebność drogi biegnącą po działce nr [...] pasem szerokości 3,5 m począwszy od drogi na działce nr [...] przy granicy z działką [...] do własnej działki nr [...].

Organ odwoławczy zaznaczył, że w toku postępowania odwoławczego z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 471). Zgodnie z art. 25 ww. ustawy do spraw, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Przepisy trybu postępowania, określone w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, które znalazły zastosowanie w tej sprawie, regulują zasady postępowania w przypadku prowadzenia robót budowlanych w przypadkach innych niż art. 48 i 49 b, tj. innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazane przepisy art. 50-51 Pr. bud. regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy prowadzone lub już wykonane i zakończone, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Pr. bud., roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej. I tak, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Podkreślić należy, że ww. przepis ma jednak charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud).

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie wiążąca ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostały w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1369/18.

Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego obowiązującego na dzień realizacji ogrodzenia, realizacja ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 3 w/w. ustawy inwestor zobowiązany był dokonać zgłoszenia jego budowy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia w dacie jego budowy nastąpiła bez stosownego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zgłoszenie zamiaru wykonania takich robót budowlanych dotyczyło wyłącznie budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Jak wynika z materiału dowodowego wysokość słupków ogrodzeniowych murowanych wynosi od 1,6 m do 1,85 m, natomiast prefabrykowane przęsła ogrodzeniowe są niższe od w/w słupków. Wobec powyższego, na dzień orzekania przez organ I instancji budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała już dokonania zgłoszenia jego budowy. WINB ustalił na podstawie materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin z dnia 21 lutego 2020 r., że fragment ogrodzenia działki nr ew. [...] znajdujący się w całości na tej działce został wykonany w odległości od 3,3 m do 3,95 m od istniejącego ogrodzenia działki nr ew. [...] (vide szkic dołączony do protokołu oględzin k. 93 akt PINB). Zmierzona szerokość działki nr ew. [...] (pomiędzy istniejącymi ogrodzeniami) daje podstawy do przyjęcia, że nie odpowiada ona szerokości określonej w MPZP dla dojazdów niewydzielonych. Organ ustalił, że droga wykonana na działce nr ew. [...] stanowi połączenie komunikacyjne z działkami nr ew. [...] i [...].

Organ wyjaśnił, że przedmiotowe ogrodzenie leży na działce objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka. Zgodnie z zapisami planu przyjętego uchwałą z 18 grudnia 2003 r., Rady Miejskiej nr Xlll/129/03 ze zmianami wprowadzonymi uchwałami nr XIX/124/08 z dnia 29 kwietnia 2008 r, nr XXXV/225/09 z dnia 30 listopada 2009 r., nr XXXIX/254/10 z dnia 30 kwietnia 2010 r, działka nr [...] leży w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem - KW - drogi wewnętrzne. Zaznaczył również, że po wydaniu w/w wyroku została przyjęta uchwała Nr XI/87/2019 Rady Miasta Sucha Beskidzka z dnia 30 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że usytuowanie przedmiotowego fragmentu ogrodzenia jest niezgodne z zapisami MPZP obowiązującego w czasie realizacji ogrodzenia (§ 13 pkt 6 uchwały), jak i obecnie obowiązującego planu (§ 13 pkt. 5). W przepisach tych bowiem wskazano, iż minimalna szerokość dojazdów niewydzielonych winna wynosić co najmniej 4,5 m.

Zgodnie z definicją zawartą w § 4 ust. 9 MPZP obowiązującym w dacie budowy fragmentu ogrodzenia przez "dojazd niewydzielony" rozumie się istniejące i projektowane ulice i drogi wewnętrzne i dojazdowe, nie wydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu nr 1, a niezbędne dla zapewnienia prawidłowej obsługi działek i obiektów oraz terenów rolnych i leśnych. W stosunku do nich nie występuje konieczność przejęcia ich przez Gminę, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W § 4 ust. 1 pkt. 6 planu obecnie obowiązującego przez pojęcie "dojazd niewydzielony" należy rozumieć niewydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu istniejące i projektowane dojazdy, zapewniające obsługę terenów inwestycji przez dostęp do dróg publicznych, przy wyznaczaniu dojazdów niewydzielonych nie obowiązuje zachowanie wskaźnika terenu biologicznie czynnego, określonego dla poszczególnych kategorii terenów wyznaczonych planem.

Organ odwoławczy ocenił, że droga na działce nr [...] była i jest wydzielona liniami rozgraniczającymi na rysunku MPZP oznaczona jako 94 KDW. Jednocześnie działka jest geodezyjnie wyznaczona i opisana w ewidencji gruntów jako "dr". Analiza rysunku MPZP wskazuje, że tylko końcowa część działki nr [...] leży poza liniami rozgraniczającymi drogę i stanowi niewydzielony dojazd do działki nr ew. [...]. Zatem nie stanowi ona w całości niewydzielonego dojazdu. Niemniej w tym miejscu należy wskazać, że na działce nr [...] została ustanowiona służebność drogi pasem szerokości 3,5 m wzdłuż granicy tej działki z działką nr [...], począwszy od drogi oznaczonej nr ew. [...] do działki nr [...]. Zaznaczyć należy, że tak w uprzednio obowiązującym MPZP jak i tym obecnie obowiązującym nie wyznaczono liniami rozgraniczającymi przebiegu wskazanej istniejącej służebności drogowej po działce nr ew. [...], zapewniającej dojazd do działki nr ew. [...] Jednocześnie fakt istnienia ww. dojazdu może potwierdzać jego oznaczenie na szkicu dołączonym do protokołu oględzin z dnia 21 lutego 2020 r. (k. 93 akt PINB), jak również mapy włączone do akt sprawy, (k. 43, 12 akt PINB), materiał zdjęciowy i zapisy księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]. Zatem końcowy odcinek działki nr [...] o szerokości od 3,3m do 3,95 m od spornego fragmentu ogrodzenia do istniejącego ogrodzenia działki nr ew. [...] stanowi nieurządzony dojazd nie tylko do działki nr ew. [...], ale także pośrednio do działki nr ew. [...]

MWINB w K. uznał, że fragment przedmiotowego ogrodzenia konstrukcji murowanej z cegły - w skład, którego wchodzą określone w skarżonej decyzji elementy (słupek, furtka, przęsło) jest niezgodny z zapisami MPZP obowiązującego w dacie realizacji tego fragmentu, jak również z przepisami obowiązującego MPZP, czym nie spełnia warunków pozwalających na odstąpienie od nakazu jego rozbiórki. Wskazać należy, że zapisy MPZP dopuszczają na terenie dróg wewnętrznych oznaczonych jako 1-192 KDW przeznaczenie dopuszczalne w postaci sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, w tym nie związanych z drogą, zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 73 ust. 2 pkt 2 c). Niemniej jednak nie można uznać, że fragment spornego ogrodzenia stanowi wymieniony rodzaj przeznaczenia dopuszczalnego lub jest urządzeniem związanym z drogą. Przez urządzenia infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z tych przyczyn przedmiotowego ogrodzenie nie można kwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa powyżej. Nie jest ono także obiektem małej architektury, a z oczywistych względów nie można go zakwalifikować do innych dopuszczonych do realizacji obiektów i urządzeń, o których mowa w § 13 ust. 1 i 2 planu. W świetle obowiązujących zatem przepisów organ I instancji prawidłowo wydał nakaz rozbiórki wskazanego fragmentu ogrodzenia.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. S., zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:

1. art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, tj. nakazanie rozbiórki fragmentów ogrodzenia jako niezgodnych z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. zawężających dojazd niewydzielony na działce nr [...] do szerokości poniżej 4,5 m, podczas gdy ogrodzenie zostało przebudowane w całości na działce nr [...], która nigdy nie była i nie jest elementem istniejącego na działce [...] dojazdu niewydzielonego;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 13 pkt. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że działka nr [...] stanowi fragment dojazdu niewydzielonego na działce nr [...], a przebudowa na niej ogrodzenia doprowadziła do zawężenia tego dojazdu poniżej 4,5 m, podczas gdy działka nr [...] w świetle stanu faktycznego, planu zagospodarowania przestrzennego i odrębnych przepisów cywilnych nigdy nie była i nie może być przedmiotem lokalizowania dojazdu niewydzielonego, umożliwiającego przejazd i przechód osobom trzecim;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie na podstawie pomiaru odległości pomiędzy ogrodzeniami zlokalizowanymi na działkach nr [...] i [...], że tylko i wyłącznie ogrodzenie przebudowane na działce nr [...] zawęża istniejący dojazd niewydzielony, a nie poczynienie podobnych ustaleń w kierunku ogrodzenia na działce nr [...].

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej oraz obciążenie skarżonego organu kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że organy obu instancji uznały, że rozbiórka przebudowanych fragmentów ogrodzenia działki nr [...] jest niezbędna z uwagi na nieusuwalne naruszenie przedmiotową inwestycją zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr Xl/87/2019 Rady Miasta Sucha Beskidzka z dnia 30 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej m.p.z.p. Konkretnie przebudowa ogrodzenia na działce nr [...] narusza § 13 pkt. 5 m.p.z.p., ustalającego minimalną szerokość dojazdu niewydzielonego na 4,5 m, natomiast zrealizowana przebudowa ogrodzenia doprowadziła do zawężenia tego dojazdu poniżej wymaganej, minimalnej szerokości.

Z taką konstatacją skarżąca się nie zgadza, albowiem oznaczałoby to, że istniejący dojazd niewydzielony, zapewniający komunikację działek nr [...] z drogami publicznymi, przebiega częściowo po mojej działce, a zatem pozbawia jej w sposób nieuprawniony dysponowania częścią jej nieruchomości na rzecz właścicieli w/w działek. Innymi słowy zaprezentowana interpretacja zapisów m.p.z.p. oznacza wprost, że Rada Miasta Sucha Beskidzka przyznała każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...] prawo przechodu i przejazdu przez część działki nr [...] z naruszeniem wszelkich upoważnień wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z pogwałceniem wszelkich przepisów dotyczących ochrony prawa własności i dysponowania tą własnością.

Osią sporu pozostaje okoliczność, czy wykonana przebudowa ogrodzenia działki nr [...] doprowadziła do zawężenia dojazdu niewydzielonego, zlokalizowanego w północno-zachodnim odcinku działki nr [...], poniżej minimalnej szerokości wymaganej § 13 pkt. 5 obowiązującego m.p.z.p., a zatem czy była zgodna z wskazanym przepisem m.p.z.p.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego tylko i wyłącznie działka nr [...] stanowi istniejący (nie projektowany) dojazd niewydzielony, zapewniający połączenie komunikacyjne z działką nr [...], a zatem i działką nr [...] (przyjmując optykę zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji MWINB).

Fragmentem istniejącego dojazdu niewydzielonego do w/w działek nie była, nie jest i być nie może w świetle zapisów obowiązującego m.p.z.p. należąca do skarżącej działka nr [...].

Powyższe wynika z faktu, że skoro dojazd niewydzielony zapewnia połączenie komunikacyjne z siecią dróg publicznych, tudzież wewnętrznych, to niemożliwym jest, aby połączenie to było zapewniane przez Gminę dla każdoczesnych właścicieli działek [...] fragmentarycznie przez działkę nr [...] na podstawie zapisów m.p.z.p. Prowadziłoby to bowiem w prostej linii do wykraczającego poza ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaniu sobie przez Gminę prawa dysponowania prywatną nieruchomością oraz zezwalania na przejazd i przechód po niej osobom trzecim. Naruszałoby to także w sposób rażący przepisy związane z ochroną prawa własności, albowiem tylko i wyłącznie skarżąca, jako właścicielka działki nr [...], może decydować o tym, w sposób prawnie przewidziany (np. ustanawiając stosowną służebność), czy wyrażę zgodę właścicielom wskazanych działek na przejeżdżanie, przechodzenie, etc., po części mojej działki, celem dostania się na działki władnące. Stąd absolutnie niedopuszczalna jest interpretacja, że skoro stosownie do brzmienia § 13 pkt. 5 dojazd niewydzielony powinien posiadać minimalną szerokość 4,5 m, a takowej nie posiada na działce będącej we władaniu Gminy, to brakującą szerokość można sobie "dobrać" z sąsiednich działek prywatnych, jednocześnie ograniczając ich zabudowę.

Rzeczą osobną jest, czy organ planistyczny może określać dojazd niewydzielony na działce, która takich parametrów nie spełnia. W ocenie skarżącej bowiem szerokość działki nr [...] w fragmencie, w jakim wg deklaracji Gminy Sucha Beskidzka, stanowi ona dojazd niewydzielony, w żadnym punkcie nie posiada 4,5 m szerokości, co łatwo można sprawdzić posiłkując się np. pomiarami szerokości działki na [...]

Reasumując błędne jest stwierdzenie, że przebudowa ogrodzenia na działce nr [...] od strony działki nr [...] została wykonana z naruszeniem § 13 pkt. 6 obowiązującego m.p.z.p., tj. jest w jej wyniku doszło do zawężenia istniejącego dojazdu niewydzielonego do działek nr [...] poniżej minimalnej szerokości 4,5 m. Działka nr [...] w części położonej od strony działki nr [...] nigdy bowiem nie była fragmentem istniejącego dojazdu niewydzielonego, po którym zapewniona była komunikacja działek nr [...] z siecią dróg publicznych i wewnętrznych na terenie Gminy Sucha Beskidzka. W obowiązującym stanie faktycznym i prawnym nawet takim fragmentem być nie może, ponieważ przepisy m.p.z.p., na które powołują się organy nadzoru budowlanego, nie umożliwiają zlokalizowania istniejącego dojazdu niewydzielonego na prywatnych nieruchomościach, do których Gmina nie posiada tytułu prawnego.

Skarżąca zarzuciła, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność zawężenia istniejącego dojazdu niewydzielonego na działce nr [...] w wyniku przebudowy ogrodzenia na działce nr [...]. Zarówno MWINB, jak i PINB, dowodzą, że minimalna szerokość dojazdu pomiędzy ogrodzeniami zlokalizowanymi na działkach nr [...] i [...] wynosi, w zależności od pkt. pomiarowego, od 3,3 m do 3,95 m. Na tej podstawie przyjęto, że to przebudowa ogrodzenia skarżącej, na jej działce, cofniętego o 60 cm względem pierwotnej jego lokalizacji, doprowadziła do zawężenia dojazdu niewydzielonego. W żadnym miejscu uzasadnienia zarówno decyzji MWINB, jak i PINB, nie wskazano dlaczego akurat to inwestycja dotycząca ogrodzenia na działce nr [...] zawęziła dojazd niewydzielony, a nie budowa ogrodzenia na działce nr [...]. Konstatacja taka nosi wszelkie znamiona dowolności, jest nie poparta żadnymi argumentami.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skarżąca i uczestnicy nie podali adresów ePUAP, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Ponieważ sprawa była już rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczenia także wymaga, że zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Dlatego też przytoczyć należy wyrażoną w wyroku z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1369/18 (uchylającym uprzednio zaskarżoną decyzję MWINB w Krakowie oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Suchej Beskidzkiej) wiążącą ocenę prawną WSA w Krakowie. Głównym powodem uchylenia decyzji organu I i II instancji był nieprawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny, wadliwą podstawę prawną decyzji (art.49 b ust.1 Prawa budowlanego) oraz nieprecyzyjne sformułowanie sentencji decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie powinien mieć "zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 51 ustawy Prawo budowlane", "niesporne jest, że przebudowa ogrodzenia miała miejsce w 2012 r., została zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia oraz że przedmiotowe ogrodzenie wzniesiono w zmienionej lokalizacji niż pierwotnie istniejące". "Inwestor wykonując przedmiotowe ogrodzenie cofnął przebudowane słupki ogrodzenia w głąb działki nr [...] o około 60 cm w stosunku do przebiegu istniejącego ogrodzenia".

Sąd wytknął organom, że "nie jest również jednoznacznie określone jaka część drogi wewnętrznej (dz. Nr [...]) stanowi ów dojazd niewydzielony" oraz że "kwestia granicy między ww. działkami nie została jednoznacznie wyjaśniona", a "z przedłożonych dokumentów nie wynika też, że organy dokładnie określiły lokalizację tej części działki drogowej nr [...], która stanowi "dojazd niewydzielony".

W uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd stwierdził też, że: "Kolejna wątpliwość wiąże się z brakiem uwzględnienia prawidłowo zinterpretowanej normy z art. § 36 ust. 6 a). Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu "za zgodą zarządcy drogi dopuszczalna jest lokalizacja ogrodzeń w liniach istniejących na działkach sąsiednich", natomiast jak wynika z uzasadnień decyzji I i II instancji organy uznały, że norma ta nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż procedowane ogrodzenie - zgodnie z oświadczeniem A. S. - zostało wykonane w zmienionej lokalizacji. Wynika z tego, że organy nie dostrzegły, że cyt. przepis dozwala na lokowanie ogrodzenia – za zgodą zarządcy drogi – w liniach istniejących na sąsiednich działkach, a nie w nawiązaniu do poprzedniej lokalizacji przebudowanego ogrodzenia na działce inwestora". Sąd wyraził również ocenę, że przepis § 36 ust. 6 a) "ma także zastosowanie do nowopowstających ogrodzeń, które mogą za zgodą zarządcy drogi powstać w liniach istniejących na działkach sąsiednich. A zatem relewantne jest nawiązanie do ogrodzeń już zrealizowanych na sąsiednich działkach. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta w ogóle nie została uwzględniona".

Stwierdzić zatem należy, że Sąd zasygnalizował "wątpliwość", nie nakazując jednakże wprost zastosowania tego przepisu w dokonanej interpretacji w przedmiotowej sprawie. Stanowisko Sądu jest na tyle ogólne, że nie może stanowić wiążącej oceny prawnej w rozumieniu art.153 p.p.s.a. Sąd nie nakazał wszak zastosowania przez organ tej wykładni, zaznaczając jedynie, że przepis § 36 ust. 6 a) ma także zastosowanie do nowopowstających ogrodzeń, jak również, że w rozpoznawanej sprawie kwestia ta w ogóle nie została uwzględniona.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uzyskał wypisy z rejestru gruntów dla działek nr [...] (własność B. S., o granicach wynikających z decyzji administracyjnej z dnia 31.10.2016 r oraz operatu geodezyjnego z dnia 20.09.2016 r., sposób zagospodarowania B, R, Ls) i [...] (w posiadaniu Gminy Sucha beskidzka, ul. Słoneczna, sposób zagospodarowania – dr) w Suchej Beskidzkiej. Zgromadził także kopie mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej w skali 1 : 1 000, przyjętych do zasobu, uwzględniające podział działki [...] na działki [...] i [...].

W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 21.02.2020 r. ustalono, że "opisany fragment ogrodzenia zlokalizowany jest na łuku drogi dojazdowej do działek nr [...], gdzie obecnie światło przejazdu pomiędzy istniejącym ogrodzeniem działki nr [...] i opisanym fragmentem ogrodzenia – w najmniejszych punktach wynosi obecnie 3, 95 i 3,3 m zgodnie ze wskazaniem pomiarów dokonanych na załączonym szkicu". Jeden z dwóch szkiców sytuacyjnych dołączonych do protokołu oględzin został sporządzony na kserokopii mapy i obrazuje szerokości 3,3 i 3,95, z tym że jak wynika ze szkicu punkty pomiaru zaznaczono między ogrodzeniem działki [...] i granicą działki [...], a nie jej ogrodzeniem, które usytuowane jest głębiej, z zachowaniem pewnej odległości od granicy.

Organ uzyskał również stanowisko Gminy Sucha Beskidzka, że "fragment ogrodzenia zlokalizowany został na działce ewid. [...] stanowiącej dojazd niewydzielony, dla którego szerokość pasa drogowego powinna wynosić 4,50 m. Tym samym inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami planu".

PINB w Suchej Beskidzkiej wezwał skarżącą do przedłożenia w terminie 30 dni "stosownej zgody zarządcy drogi wewnętrznej na działce o nr ew. [...] w S. – w części której stanowi ona "dojazd niewydzielony" w zakresie obecnej lokalizacji w/w procedowanego fragmentu ogrodzenia na działce nr ew. [...] w S. Pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie tego postanowienia z uwagi na wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie powiela takiej regulacji.

Kontrola przeprowadzona prze Sąd prowadzi do wniosku, że w dalszym ciągu organy wadliwie ustaliły stan faktyczny i niedostatecznie rozważyły materiał dowodowy. Pomimo przeprowadzenia w dniu 21 lutego 2020 r. ponownych oględzin i sporządzenia 2 załączników w formie szkiców oraz wykonania dokumentacji zdjęciowej, w dalszym ciągu dokumenty te zawierają braki. Pomimo dokonania ustaleń dotyczących działki nr [...] działka taka nie widnieje na mapach znajdujących się w aktach sprawy. Również wbrew temu co ustalił organ, że fragment ogrodzenia działki nr ew. [...] został wykonany w odległości od 3,3 m do 3,95 m od istniejącego ogrodzenia działki nr ew. [...], na szkicu sytuacyjnym z oględzin wynik pomiaru odnosi się do odległości między granicą działki [...] i ogrodzeniem działki nr ew. [...]. Organy w ogóle nie odniosły się do pisma Gminy Sucha Beskidzka, w którym wskazano, że ogrodzenie znajduje się na działce nr [...]. Nie odniosły się również do kopii mapy stanowiącej inwentaryzację powykonawczą budynku na działce [...] z dnia 18.08.2005 r., na której zaznaczono przebieg ogrodzenia. Organ odwoławczy ustalił, że droga na działce nr [...] była (w poprzednio obowiązującym planie) wydzielona liniami rozgraniczającymi. Nie wiadomo, na podstawie jakiego dowodu ustalenie to zostało dokonane, gdyż na kserokopii rysunku planu obowiązującego w chwili wykonania przedmiotowego ogrodzenia dla drogi oznaczonej symbolem Kw, prowadzącej do działki nr [...] brak jest linii rozgraniczających. Nie można się również zgodzić z organem, że fakt istnienia dojazdu do działki nr ew. [...] potwierdza materiał zdjęciowy. Fotografie wykonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21.02.2020 r. nie zostały opisane i tylko można się domyślać, które zdjęcie ten szlak ma przedstawiać.

Przede wszystkim zaś organy nadzoru budowlanego nie ustaliły od kiedy istnieje droga (zaznaczona na rysunku planu z 2003 r. symbolem Kw) od wysokości działki [...] i [...] do wjazdu na działkę nr [...], kiedy zostało wybudowane ogrodzenie na działce [...], od kiedy istniało ogrodzenie na działce nr [...], czy i ewentualnie o jakim przebiegu ogrodzenie było objęte pozwoleniem na budowę domu na działce nr [...]. W tym celu organ powinien uzyskać oryginał inwentaryzacji powykonawczej i oryginał projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego udzielonym pozwoleniem na budowę domu na działce nr [...]. Organy nie uzasadniły także na podstawie jakich dowodów ustaliły, że tylko końcowa część działki nr [...] leży poza liniami rozgraniczającymi drogę i stanowi niewydzielony dojazd do działki nr ew. [...] oraz że nie stanowi ona w całości niewydzielonego dojazdu.

Ustalenie wskazanych faktów jest niezbędne dla dokonania prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy ustaliły, że usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia jest niezgodne z zapisami MPZP obowiązującego w dacie realizacji tego fragmentu, jak również z przepisami obowiązującego MPZP. Ocena ta dokonana została przedwcześnie, bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Niezbędnym będzie dokonanie wykładni przepisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sucha Beskidzka, obowiązującego w chwili wykonania przedmiotowego ogrodzenia (Małop.2004.28.377- wersja w programie Lex od dnia 11 lipca 2010 r. do 24 września 2015 r.).

Stosownie do § 3 pkt 9) uchwały ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o "dojazdach niewydzielonych" - rozumie się przez to istniejące i projektowane ulice i drogi wewnętrzne i dojazdowe, nie wydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu nr 1, a niezbędne dla zapewnienia prawidłowej obsługi działek i obiektów oraz terenów rolnych i leśnych. W stosunku do nich nie występuje konieczność przejęcia przez Gminę, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W analizowanej uchwale Rady Miejskiej Suchej Beskidzkiej nr Xlll/129/03 z 18 grudnia 2003 r. (wraz ze zmianami) w ustaleniach dotyczących zasad obsługi w zakresie komunikacji wskazano, że obszar miasta obsługiwany będzie przez określony w planie system dróg publicznych i ulic uzupełniony poprzez ogólnie dostępne drogi i ulice wewnętrzne (nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych) (§13 ust.1). W obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę układ może być, stosownie do potrzeb, uzupełniony o odcinki "dojazdów niewydzielonych" (jak w § 3 ust. 9) obsługujących poszczególne działki i obiekty (§13 ust.5). Dla dojazdów niewydzielonych - minimalna szerokość pasa drogowego 4,5 m (§ 13 ust.6).

W ustaleniach dotyczących zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane (§ 15 ust.4) zapisano, że tereny i poszczególne działki muszą mieć zapewnione dojście i całoroczny dojazd od dróg i ulic publicznych (bezpośrednio, przez drogi wewnętrzne ogólnie dostępne albo dojazdy niewydzielone), z zachowaniem wymogów ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach szczególnych; szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m (z "mijankami" co 100 m).

Wskazać również należy, że stosownie do § 22 uchwały, zamieszczonego w rozdziale IV Przepisy dotyczące poszczególnych terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, wyznaczone zostały tereny oznaczone na rysunku planu symbolem MNP z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o charakterze rezydencjonalnym oraz zabudowy mieszkalno - pensjonatowej. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono m.in. możliwość realizacji dojazdów niewydzielonych.

W § 36 ust.1 uchwały wyznaczono tereny ulic i dróg publicznych, oznaczonych w rysunku planu symbolami: KGP - droga klasy GP (główna ruchu przyspieszonego),

KG - ulica klasy G (główna), KZ - ulice (drogi) klasy Z (zbiorcze), KL - ulice (drogi) klasy L (lokalne), KD - ulice (drogi) klasy D (dojazdowe) o szerokościach w liniach rozgraniczających wynoszących odpowiednio: 30 m, 25 m, 20 m, 15 m, i 10 m (ust.3). Z kolei w § 36 ust.2 uchwały wyznaczono, nie tereny ulic i dróg, ale przebieg ulic i dróg wewnętrznych (ogólnie dostępne, nie zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych), oznaczonych w rysunku planu symbolem - Kw. Jednocześnie ustalono, że ich szerokość w liniach rozgraniczających wyniesie co najmniej 5 m, a szerokość jezdni - co najmniej 3 m, z mijankami co 100 m. Sformułowanie to zdaje się wskazywać, że w planie przewidziano drogi wewnętrzne Kw o wyznaczonych liniach rozgraniczających, jak również drogi wewnętrzne Kw o niewyznaczonych liniach rozgraniczających (co wynika z §3 pkt 9) uchwały). Stanowcze wnioski mogą być jednakże postawione po dokonane analizie całego rysunku planu. Wówczas dopiero możliwa będzie ocena, czy powyższe było celowym zamierzeniem uchwałodawcy, czy też błędami redakcyjnymi.

Wreszcie, zgodnie z § 36 ust.6a uchwały, na terenach sąsiadujących z drogami (ulicami) wewnętrznymi Kw we władaniu Gminy, lokalizacja ogrodzeń w liniach rozgraniczających dróg. W terenach zainwestowanych dopuszcza się, za zgodą zarządcy drogi, lokalizację ogrodzeń w liniach istniejących na sąsiednich działkach.

Z powyższego wynika więc, że przepisy dotyczące dojazdów niewydzielonych nie są ze sobą spójne. "Dojazdy niewydzielone" jak i drogi wewnętrzne mogą być drogami istniejącymi i dopiero projektowanymi, w każdym razie na rysunku planu znajdującym się w aktach administracyjnych nie zostały one wydzielone liniami rozgraniczającymi. Zaznaczyć należy, że przez linie rozgraniczające drogi rozumie się granice terenów przeznaczonych pod drogi ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na kserokopii fragmentu rysunku planu znajdującej się na stronie 36 akt administracyjnych linie rozgraniczające zostały ustalone dla niektórych dróg, np. dla ulicy Turystycznej i A. Mickiewicza. Drogi wewnętrzne Kw, w tym droga zaznaczona kolorem zielonym (prowadząca do działki [...]), jak się wydaje, nie mają ustalonych linii rozgraniczających. Pewność w tym zakresie można uzyskać dopiero po zapoznaniu się z wyraźnym i o szerszym zakresie niż znajdujący się w aktach, rysunku planu.

Mając na uwadze definicję "dojazdów niewydzielonych" ustaloną w § 3 pkt 9) planu nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, że działka nr [...] nie stanowi w całości niewydzielonego dojazdu. Wszak odpowiada kryteriom przedstawionej definicji: jest istniejącą drogą wewnętrzną, nie wydzieloną liniami rozgraniczającymi na rysunku planu nr 1 oraz niezbędną dla zapewnienia prawidłowej obsługi działek i obiektów. Jak się można domyślać (zbyt mały fragment rysunku planu, zbyt mała skala, brak legendy rysunku planu) przebieg drogi Kw został wyznaczony w planie zgodnie z przebiegiem ulicy Słonecznej. Jak się wydaje, droga ta od styku działki [...] z działką [...], przebiega po tej ostatniej działce, w kierunku działki nr [...]. Jednakże pewne ustalenie tych faktów wymaga dołączenia właściwego rysunku planu. Nie wiadomo również, czy na całej swojej długości droga ta zachowuje minimalną szerokość dojazdu niewydzielonego - 4,5 m (§ 13 ust.6).

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że przepis § 13 uchwały dotyczy tak stanu istniejącego, jak i zamierzonego na przyszłość: "obszar miasta obsługiwany będzie przez określony w planie system dróg publicznych i ulic uzupełniony poprzez ogólnie dostępne drogi i ulice wewnętrzne (nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych)". Przepis § 13 ust.4 stanowi, że parametry techniczne dróg publicznych i ulic winny być dostosowane do określonych w obowiązujących przepisach szczególnych - z uwzględnieniem, na odcinkach przebiegających w obszarach istniejącej zabudowy, uwarunkowań lokalnych. Oznacza to, że uchwała dopuszcza sytuacje, w których istniejące przed uchwaleniem planu drogi będą miały szerokość mniejszą niż wyznaczona w planie.

Skoro w przepisie § 13 ust.5 planu ustalono, że w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę układ może być, stosownie do potrzeb, uzupełniony o odcinki "dojazdów niewydzielonych", a w ust.6 że zasadą obsługi obszaru dla dojazdów niewydzielonych jest minimalna szerokość pasa drogowego 4,5 m, oznacza to, że parametr ten znajdzie zastosowanie w terenach przeznaczonych pod zabudowę, w których nie ma jeszcze układu dróg, skoro musi być "uzupełniony o odcinki dojazdów niewydzielonych". Powyższe koresponduje z przepisem § 22 ust.2 uchwały, stanowiącym, że w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MNP z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o charakterze rezydencjonalnym oraz zabudowy mieszkalno – pensjonatowej przeznaczeniem dopuszczalnym jest możliwość realizacji dojazdów niewydzielonych.

Tak więc dokonanie systemowej wykładni przepisów § 3 pkt 9), § 22 i § 13 ust.4,5 i 6 skłania do postawienia tezy, że określona § 13 ust.6 uchwały na 4,5 m szerokość pasa drogowego dojazdów niewydzielonych odnosi się do dopiero projektowanych odcinków dróg, a nie już istniejących. Konkluzję tą wzmacnia także treść zdania drugiego § 3 pkt 9) poprzedniego planu: "W stosunku do nich (dojazdów niewydzielonych) nie występuje konieczność przejęcia przez Gminę, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami". Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art.36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy wykupienia nieruchomości lub jej części. Skoro Gmina wprost określiła w planie, że w stosunku do dojazdów niewydzielonych nie występuje konieczność przejęcia ich przez Gminę, oznacza to, że dojazdy te nie mogą być sytuowane na terenach prywatnych. Zatem również i z tego względu ustalona planem szerokość dojazdów niewydzielonych nie może dotyczyć dojazdów istniejących.

Jak jednakże już wcześniej nadmieniono, dla jej potwierdzenia konieczne jest jej skonfrontowanie z uzupełnionym materiałem dowodowym.

Uznać również należy, że w kontrolowanej sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 36 ust.6a omawianej uchwały. Wprowadza on, na terenach sąsiadujących z drogami (ulicami) wewnętrznymi Kw we władaniu Gminy, zasadę sytuowania ogrodzeń w liniach rozgraniczających dróg.

Rzecz jednak w tym, że w rysunku planu dla ul. Słonecznej zlokalizowanej na działce nr [...] i oznaczonej symbolem Kw, nie ustalono linii rozgraniczających. Dlatego też niemożliwe było zastosowanie tego przepisu, gdyż brak jest linii rozgraniczających, w których należy sytuować ogrodzenie. Skoro zatem nie miała zastosowania zasada ustalona w tym przepisie, niedopuszczalne było również żądanie organu, aby inwestor spełnił warunek wprowadzający wyjątek od niej – uzyskania zgody zarządcy drogi na lokalizację ogrodzeń w liniach istniejących na sąsiednich działkach.

Tak więc ustalenia wymaga, czy cała działka [...], czy też tylko jej fragment znajdujący się poza zakresem czarnej linii oznaczonej na rysunku planu symbolem Kw jest "dojazdem niewydzielonym", o jakim mowa w § 3 pkt 9) planu z 2003 r oraz czy jest to dojazd istniejący, czy projektowany. W wypadku ustalenia przez organ, że droga przebiegająca po działce nr [...] (ogólnie dostępna, w posiadaniu Gminy) do działek nr [...] i [...] istniała już przed uchwaleniem planu z 2003 r., działki przy niej położone były ogrodzone, a szerokość tej drogi (przede wszystkim przy działce nr [...]) była mniejsza niż wymagana 4,5 m dla nowoprojektowanych dojazdów, będzie to równoznaczne z tym, że usytuowanie przebudowanego w 2012 r fragmentu ogrodzenia działki nr [...] nie narusza ustaleń planu obowiązujących w dacie wykonania tych robót budowlanych.

Zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka (Małop.2020.8411) przez "dojazdy niewydzielone" należy rozumieć nie wydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu istniejące i projektowane dojazdy, zapewniające obsługę terenów inwestycji przez dostęp do dróg publicznych, przy wyznaczaniu dojazdów niewydzielonych nie obowiązuje zachowanie wskaźnika terenu biologicznie czynnego, określonego dla poszczególnych kategorii terenów wyznaczonych planem (§ 4 pkt 6). Z kolei przez "linie rozgraniczające należy rozumieć linie wyznaczone na rysunku planu i wydzielające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach i warunkach zagospodarowania (§ 4 pkt 10). Symbolem KDW oznaczono na rysunku planu tereny dróg wewnętrznych (§ 5 pkt zza). Stosownie do § 13 pkt 1), 3), 4) i 5) planu podstawowy układ komunikacyjny obszaru objętego planem stanowią oznaczone na rysunku planu drogi publiczne: KDGP, KDG, KDZ, KDL, KDD. Uzupełniający układ komunikacyjny obszaru objętego planem stanowią oznaczone na rysunku planu drogi wewnętrzne KDW, ciągi pieszo-jezdne i pieszo-rowerowe KDx oraz dojazdy niewydzielone. Dopuszcza się rozbudowę układu komunikacyjnego poprzez realizację dodatkowych dróg, ciągów pieszojezdnych i ciągów pieszych oraz dojazdy niewydzielone w obrębie terenów budowlanych. Minimalną szerokość dojazdu niewydzielonego liniami rozgraniczającymi w terenach budowlanych ustala się na 4,5 m. W myśl § 73 ust.1, ust.2 pkt 3) planu dla terenów 1 – 192 KDW szerokość w liniach rozgraniczających wynosi: nie mniej niż 4 m w terenie 154KDW, zgodnie z rysunkiem planu, pozostałe drogi KDW - 5 m.

Jak wynika z rysunku planu dostępnego w internecie (wydruk znajdujący się w aktach jest mało czytelny) linia rozgraniczająca teren 94 KDW biegnie po działce [...] wzdłuż granicy z działką [...], łukiem przez działkę nr [...] oraz po działce [...] wzdłuż granicy działki nr [...]. Porównując rysunki dawnego i aktualnie obowiązującego planu stwierdzić można, że w poprzednim planie przebieg drogi KW zaznaczony był linią biegnącą wzdłuż linii biegnącej między liniami rozgraniczającymi teren 94 KDW w jego środkowej części. Mając na względzie definicję dojazdu niewydzielonego z § 4 pkt 6 planu ocenić należy, że część działki nr [...] obejmująca obszar między linią rozgraniczającą teren KDW oraz granicami działki [...] z działkami [...], [...] i [...] stanowi istniejący dojazd niewydzielony.

I znowu, analizując treść § 13 aktualnie obowiązującego planu należy dojść do wniosku, że ustalona szerokość dojazdu niewydzielonego (4,5 m) dotyczy dojazdu niewydzielonego projektowanego w ramach rozbudowy układu komunikacyjnego w obrębie terenów budowlanych, a nie dojazdów już istniejących.

Brak jest jednakże ustaleń, czy linia rozgraniczająca teren 94 KDW obejmuje przedmiotowy fragment ogrodzenia. Dlatego też uznać należy, że wniosek organów, że lokalizacja ogrodzenia narusza przepisy aktualnie obowiązującego planu był przedwczesny. Z kolei dokonana przez organy wykładnia przepisów planu, że § 13 pkt 5) aktualnej uchwały stanowiący, że minimalna szerokość dojazdów niewydzielonych winna wynosić co najmniej 4,5 m, dotyczy dojazdów istniejących - była błędna.

Powyższe stanowi już ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Rację ma skarżąca, że wykładnia przepisów dokonana przez organy oznacza w istocie, że istniejący dojazd niewydzielony, zapewniający komunikację działek nr [...] z drogami publicznymi, przebiega częściowo po jej działce, a zatem pozbawia ją w sposób nieuprawniony dysponowania częścią jej nieruchomości na rzecz właścicieli w/w działek. Innymi słowy zaprezentowana interpretacja zapisów m.p.z.p. oznacza wprost, że Rada Miasta Sucha Beskidzka przyznała każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...] prawo przechodu i przejazdu przez część działki nr [...] z naruszeniem wszelkich upoważnień wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z pogwałceniem wszelkich przepisów dotyczących ochrony prawa własności i dysponowania tą własnością. Wykładnia przepisów prowadząca do takich wniosków jest nie do zaakceptowania.

Podzielić również należy zastrzeżenia skarżącej, że organy nie wykazały, że to właśnie przebudowa ogrodzenia skarżącej, na jej działce, cofniętego o 60 cm względem pierwotnej jego lokalizacji, doprowadziła do zawężenia dojazdu niewydzielonego a nie budowa ogrodzenia na działce nr [...].

Wobec powyższego ocenić należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.153 p.p.s.a., art.7 i 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji, stosując art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzone koszty obejmują kwotę 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu.