Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 614/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art.  3  par. 2  pkt  8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1  ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Państwowej Komisji do spraw [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. (wniosek nr 2) o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Państwową Komisję do spraw [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. J. z dnia [...] lutego 2021 r. w zakresie punktu 1, punktu 3 oraz punktu 5 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Państwowej Komisji do spraw [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. J. J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Państwowej Komisji do spraw [...] (dalej także: "Państwowa Komisja ds. [...]" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] lutego 2021 r. J. J., powołując się na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), działając za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP, wniósł do Państwowej Komisji do spraw [...] o udostępnienie następujących informacji:

"1. kopii obowiązujących na dzień sporządzenia odpowiedzi na niniejszy wniosek umów o prowadzenie na rzecz Urzędu Komisji rachunków bankowych;

2. kopii umów zawartych w przeprowadzonych w trybie Prawa Zamówień Publicznych postępowaniach o udzielenie zamówienia nr:

1. [...],

2. [...],

3. [...],

4. [...],

5. [...];

3. kopii ostatnich faktur wystawionych Urzędowi Komisji za:

a) najem powierzchni w biurowcu przy ul. [...] w [...],

b) usługi pocztowe,

c) usługi telekomunikacyjne (telefony komórkowe, telefony stacjonarne, dostęp do Internetu);

4. informacji, ilu pracowników jest zatrudnionych w Urzędzie Komisji, z wyszczególnieniem liczby osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach służbowych - według stanu na dzień sporządzenia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

5. informacji o wysokości wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu wynagrodzeń dla osób zajmujących poszczególne stanowiska służbowe - członkowie Komisji i pracownicy Urzędu Komisji - bez wskazywania personalnych danych osób, których dotyczą podane kwoty".

Jednocześnie, skarżący zwrócił się z prośbą, aby powyższe informacje organ przekazał mu za pośrednictwem poczty tradycyjnej w formie kserokopii dokumentów na podany we wniosku adres.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, organ w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. poinformował skarżącego, że termin udostępnienia niezbędnych informacji publicznych, o które wniesiono w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., z uwagi na zakres oczekiwanych odpowiedzi, ulega wydłużeniu do dnia [...] kwietnia 2021 r.

Następnie, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Państwowa Komisja ds. [...] przesłała skarżącemu wykaz zawartych umów, w tym dotyczących prowadzenia rachunku bankowego, najmu, usług telekomunikacyjnych, świadczenia usług dostępu do Systemu Informacji Publicznej oraz zawartych w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 - dalej także: "P.z.p."). Jednocześnie, organ nadmienił, że treść umów cywilnoprawnych zawieranych z przedsiębiorcami, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlega ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlega udostępnieniu.

Ponadto, organ wskazał, że postępowania prowadzone w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych dotyczące: 1) zakupu i dostawy sprzętu komputerowego wraz z oprogramowaniem komputerowym, 2) zakupu i dostawy komputerów z oprogramowaniem komputerowym, projektora i ekranu zostały unieważnione z przyczyn niezależnych od organu, jako zamawiającego. Jednocześnie, organ poinformował skarżącego, że szczegółowe informacje w zakresie zamówień publicznych zostały zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Państwowej Komisji ds. [...].

Organ wskazał ponadto, że Urząd Państwowej Komisji ds. [...] zatrudnia obecnie [...] osoby ([...] członków Komisji oraz [...] urzędników).

Organ poinformował również, że kwota, jaka jest przeznaczana na pensje pracowników Urzędu Państwowej Komisji ds. [...] wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie wykazu stanowisk w Urzędzie Państwowej Komisji do spraw [...], wymaganych kwalifikacji oraz zasad wynagradzania pracowników tego Urzędu (Dz.U. z [...]., poz. [...]). Natomiast, jeśli chodzi o kwotę, jaka jest przeznaczana na pensje członków Państwowej Komisji ds. [...], organ wskazał, że wynika ona z rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polski z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1824 ze zm.) i jest określana według mnożnika kwoty bazowej, co daje kwotę 10.915,60 złotych brutto (7.786,36 złotych netto).

Ponadto, organ poinformował skarżącego, że statut Urzędu Państwowej Komisji ds. [...], o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o Państwowej Komisji do spraw [...] (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. [...] - dalej także jako: ustawa o "Państwowej Komisji ds. [...]"), a także regulamin organizacyjny, o którym mowa w art. 17 ust. 5 tej ustawy są umieszczone na stronie internetowej Państwowej Komisji ds. [...]. Natomiast, jeśli chodzi o kopię regulaminu pracy oraz regulaminu Państwowej Komisji ds. [...], organ wskazał, że przesyła te regulaminy jako załącznik do niniejszego pisma.

Jednocześnie, organ zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o Państwowej Komisji ds. [...], dokumentacja zgromadzona w toku postępowania wyjaśniającego, w tym postanowienie o wpisie w Rejestrze, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnianiu w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Mając zatem na uwadze powyższe, organ stwierdził, że wnioskowany wykaz jednolity akt mieści się w pojęciu "dokumentacja zgromadzona w toku postępowania", a tym samym nie stanowi informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.

W tym miejscu, organ zauważył, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i podlega pewnym ograniczeniom, przede wszystkim w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Organ wskazał, że do tajemnic ustawowo chronionych należy między innymi tajemnica skarbowa. W tej sytuacji, organ poinformował skarżącego, że faktury VAT nie niosą komunikatów w sprawach publicznych, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.

W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Państwowej Komisji ds. [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając organowi bezczynności i w konsekwencji naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w ustawowym terminie, skarżący wniósł o:

I. stwierdzenie, że doszło do bezczynności;

II. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku;

III. zasądzenie od organu na rzez skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że właściwa realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Skarżący stwierdził więc, że nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku, według skarżącego, doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 102/20).

W konsekwencji, skarżący uznał, że zdawkowa, niewyczerpująca odpowiedź, bądź odpowiedź dotycząca wyłącznie części wniosku, nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności.

Skarżący stwierdził zatem, że z tego właśnie względu zarzut bezczynności Państwowej Komisji ds. [...] jest zasadny.

Skarżący zauważył bowiem, że nie wnioskował o rejestr umów, który został skarżącemu udostępniony, lecz o umowy, których nie dostał. Skarżący wskazał także, że przedmiotem jego wniosku nie była kwota wynagrodzenia członka Państwowej Komisji ds. [...], a lista wynagrodzeń tych członków.

Ponadto, skarżący wskazał, że - wbrew twierdzeniom organu - nie zawnioskował także o dokumentację, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o Państwowej Komisji ds. [...].

Jednocześnie, skarżący zarzucił, że przedmiotem jego wniosku nie były żadne konkretne postępowania wyjaśniające. Skarżący uznał zatem, iż błędne jest twierdzenie organu, jakoby jednolity rzeczowy wykaz akt Urzędu Państwowej Komisji ds. [...] mieścił się w pojęciu tej dokumentacji, szczególnie, że - jak podkreślił skarżący - organ nie wskazał, w toku jakiego konkretnie postępowania zgromadzono rzeczony wykaz. Skarżący dodał ponadto, że organ pomija fakt, iż jednolity rzeczowy wykaz akt jest ogólnym normatywem kancelaryjnym. Skarżący uznał tym samym, że organ nie odniósł się do treści wniosku, a udostępnione informacje są rozbieżne z żądaniem skarżącego, co w konsekwencji świadczy o zasadności zarzutu bezczynności.

W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r., Państwowa Komisji ds. [...] wniosła o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się zarzutów strony skarżącej organ zauważył w treści uzasadnienia, że udzielając skarżącemu pisemnych informacji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., Państwowa Komisja ds. [...] wskazała w pkt 1, że treść umów cywilnoprawnych zawieranych z przedsiębiorcami, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podlega ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlegają udostępnieniu. Organ podkreślił, że przykładem ochrony przed nieuzasadnioną ingerencją w przypadku przedsiębiorcy jest tajemnica przedsiębiorstwa, znana na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 - dalej "u.z.n.k."). W konsekwencji, organ uznał, że ujawnianie treści zawartych umów, a także ich dalsze wykorzystanie może doprowadzić do uznania takiego działania jako czynu nieuczciwej konkurencji.

Niezależnie od powyższego, organ stwierdził, że udzielenie informacji w zawnioskowanej formie, tj. przesłanie kserokopii umów wiąże się z przetworzeniem posiadanych informacji. Organ zaznaczył, że na podstawie utrwalonych podglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjąć należy, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Organ zauważył, że skanowanie umów, a następnie ich weryfikacja pod kontem animizacji danych podlegających ochronie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania. Tymczasem, jak podniósł organ, Urząd obsługujący Państwową Komisję ds. [...] jest organem o małej strukturze organizacyjnej, zatrudniającym niewielką ilość osób, które mają ściśle określone zadania. W tej sytuacji, organ stwierdził, że oddelegowanie pracownika do wykonania zawnioskowanej czynności połączone byłoby ze zmianą harmonogramu pracy pracowników Urzędu. W tej sytuacji, organ uznał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej stanowi żądanie informacji przetworzonej i wobec braku wykazania przez skarżącego interesu publicznego w jej uzyskaniu, udzielenie jej jest niezasadne w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Ponadto, organ wskazał, że w pkt 4 pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. udzielił skarżącemu informacji zarówno o wysokości wynagrodzenia członków Państwowej Komisji ds. [...], jak i o akcie normatywnym będącym podstawą określenia wysokości wynagrodzenia dla poszczególnych stanowisk w Urzędzie.

Organ uznał, że żądana przez skarżącego informacja dotyczy zagadnienia relacji między prawem do ochronnych danych osobowych, a prawem dostępu do informacji publicznej. Organ zauważył, że zagadnienie to podlega regulacji art. 86 RODO oraz 154 RODO, które odsyłają do przepisów krajowych, co oznacza, że analizowana sytuacja powinna być oceniana pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ stwierdził, że brzmienie tego przepisu wskazuje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to, jak zauważył skarżący, nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W tej sytuacji, organ stwierdził, że w tym zakresie należy ustalić, czy pracownicy Urzędu to osoby pełniące funkcje publiczne oraz czy wnioskowane informacje mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej, a także czy ich udostępnianie na gruncie przepisów u.d.i.p. jest prawnie dopuszczalne. Organ zauważył, że dla ustalenia zakresu zastosowania ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 537 ze zm.) w stosunku do poszczególnych stanowisk pracowniczych sprawą istotną okazuje się zatem stwierdzenie, czy w Urzędzie Państwowej Komisji ds. [...] występują stanowiska urzędnicze (urzędników państwowych) oraz identyfikacja tych stanowisk. W tym miejscu, dokonując szczegółowej analizy obowiązujących regulacji prawnych, a także dostrzegając m.in., iż rozporządzenie w sprawie wykazu stanowisk będące przepisem wykonawczym do ustawy o Państwowej Komisji ds. [...] nie klasyfikuje jakichkolwiek stanowisk w Urzędzie, jako urzędniczych, poprzestając wyłącznie na określeniu nomenklatury poszczególnych stanowisk pracy, organ uznał, że w Urzędzie Państwowej Komisji ds. [...] nie ma aktualnie stanowisk urzędniczych, a zatem - jak stwierdził organ - wnioskowane przez skarżącego informacje nie mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej.

Jednocześnie, organ zaznaczył, że wnioskowane przez skarżącego informacje podlegają również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ zauważył, że w realiach tak małego Urzędu, jakim jest urząd obsługujący Państwową Komisję ds. [...], ujawnienie danych o wynagrodzeniach na poszczególnych stanowiskach z pewnością doprowadzi do identyfikacji tych osób z uwagi na fakt obsadzenia poszczególnych stanowisk przez tylko jedną osobę, np. główna księgowa, dyrektor danego departamentu.

Ponadto, Państwowa Komisja ds. [...] stwierdziła, że udostępniła skarżącemu statut Urzędu Państwowej Komisji ds. [...], a także regulamin organizacyjny na stronie internetowej.

Jednocześnie, organ zauważył, że skarżący otrzymał kopię regulaminu pracy oraz regulaminu Komisji, jako załącznik do pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Odnosząc się z kolei do kwestii udostępnienia kopii "jednolitego rzeczowego wykazu akt Urzędu Komisji", organ wskazał, że skarżącemu udzielona została odpowiedź, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej z uwagi na ustawowe wyłączenie, o którym mowa w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2019 r. o Państwowej Komisji do spraw [...].

Organ zauważył ponadto, że udzielając skarżącemu informacji, wskazano w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i podlega pewnym ograniczeniom, przede wszystkim w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ podniósł, iż do tajemnic ustawowo chronionych należy - między innymi - tajemnica skarbowa. Organ uznał, że faktury VAT nie niosą komunikatów w sprawach publicznych, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Zdaniem Państwowej Komisji ds. [...], potwierdzeniem powyższego stanowiska jest m. in. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...].

Jednocześnie, Państwowa Komisja ds. [...] - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15 - zauważyła, że jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów.

Mając na względzie powyższe, organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co winno w konsekwencji skutkować oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga J. J. zasługuje na uwzględnienie w części, albowiem postępowanie Państwowej Komisji do spraw [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nosi wszelkie znamiona bezczynności, choć - co należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić - nie w zakresie wszystkich żądań sprecyzowanych w punktach zawartych we wspomnianym wniosku z dnia [...] lutego 2021 r.

Na wstępie należy wskazać, iż przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

W świetle art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to - choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej - nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 i art. 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Należy zauważyć, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący J. J. w dniu [...] lutego 2021 r. skierował do Państwowej Komisji do spraw [...] wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na ujawniony w treści wniosku adres e-mail następujących informacji:

"1. kopii obowiązujących na dzień sporządzenia odpowiedzi na niniejszy wniosek umów o prowadzenie na rzecz Urzędu Komisji rachunków bankowych;

2. kopii umów zawartych w przeprowadzonych w trybie Prawa Zamówień Publicznych postępowaniach o udzielenie zamówienia nr:

1. [...],

2. [...],

3. [...],

4. [...],

5. [...];

3. kopii ostatnich faktur wystawionych Urzędowi Komisji za:

a) najem powierzchni w biurowcu przy ul. [...] w [...],

b) usługi pocztowe,

c) usługi telekomunikacyjne (telefony komórkowe, telefony stacjonarne, dostęp do Internetu);

4. informacji, ilu pracowników jest zatrudnionych w Urzędzie Komisji, z wyszczególnieniem liczby osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach służbowych - według stanu na dzień sporządzenia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

5. informacji o wysokości wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu wynagrodzeń dla osób zajmujących poszczególne stanowiska służbowe - członkowie Komisji i pracownicy Urzędu Komisji - bez wskazywania personalnych danych osób, których dotyczą podane kwoty".

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Państwowa Komisja do spraw [...] ewidentnie zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Państwowej Komisji ds. [...] nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Niemniej, sam fakt, iż dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Warto wskazać, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, nie może być kwestionowane, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Co więcej, Sąd stwierdził, że treść wniosku strony skarżącej w istocie jest jednoznaczna i zrozumiała, bowiem wyraźnie określa zakres podmiotowy (Państwowa Komisja ds. [...]) oraz precyzuje zakres przedmiotowy (szczegółowo wskazane w treści wniosku informacje dotyczące: umów o prowadzenie na rzecz Urzędu Państwowej Komisji ds. [...] rachunków bankowych, umów zawartych w przeprowadzonych w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych postępowaniach o udzielenie konkretnych zamówień, faktur Vat wystawionych Urzędowi Państwowej Komisji ds. [...] z tytułu najmu powierzchni w biurowcu przy ul. [...] w [...], a także informacji o zatrudnionych we wspomnianym Urzędzie pracownikach oraz wypłaconych im wynagrodzeniach).

Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, uznać należy, iż wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, stwierdzić trzeba, iż - co do zasady - obowiązkiem Państwowej Komisji ds. [...] było zatem udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Niemniej, o ile nie ulega wątpliwości, że Państwowa Komisja ds. [...] była podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji, zaś wnioskowana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. informacja stanowiła niewątpliwie informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., o tyle trzeba jednocześnie zauważyć, że przesyłając do strony skarżącej pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r., organ nie wywiązał się w pełni z nałożonych na niego obowiązków ustawowych, albowiem udzielił jedynie w części stosownej informacji, o którą wystąpił skarżący, pozostając w pozostałym zakresie w bezczynności.

W wyniku analizy akt niniejszej sprawy oraz stanowiska obu stron sporu sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do wniosku, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Państwowa Komisja ds. [...] nie pozostawała w bezczynności w zakresie pytań (żądań) skarżącego zawartych we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., a dotyczących zagadnień objętych punktem 2 (wniosek o udostępnienie umów zawartych w przeprowadzonych w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych postępowaniach o udzielenie konkretnych zamówień), a także punktem 4 (wniosek o udzielenie informacji ilu pracowników jest zatrudnionych w Urzędzie Komisji, z wyszczególnieniem liczby osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach służbowych), albowiem przekazała wnioskowane informacje skarżącemu w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Zdaniem Sądu, nie sposób zarzucić w niniejszej sprawie, iż w powyższym zakresie zachodzi przypadek przedstawienia przez podmiot zobowiązany informacji innej, niż ta, na którą oczekiwała strona skarżąca, czy też przypadek, w którym organ udzielił informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, co świadczyłoby o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie i tym samym naruszeniu regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, Legalis nr 667093, czy też wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16, Legalis nr 1631907).

W tej sytuacji, w związku z prawidłowym załatwieniem przez Państwową Komisję ds. [...] wniosku strony skarżącej z dni [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji sprecyzowanej w punktach 2 oraz 4, nie sposób podzielić w niniejszej sprawie zarzutów skargi w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w przypadku wskazanych wyżej punktów.

Niemniej jednak, w wyniku analizy zarówno akt niniejszej sprawy, jak i argumentacji przedstawionej przez obie strony kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że Państwowa Komisja ds. [...] dopuściła się bezczynności w realizacji pozostałych żądań skarżącego zawartych we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., a więc zagadnień sprecyzowanych w punkcie 1 (wniosek o udostępnienie kopii umów o prowadzenie na rzecz Urzędu Państwowej Komisji ds. [...] rachunków bankowych), w punkcie 2 (wniosek o udostępnienie kopii faktur Vat wystawionych Urzędowi Państwowej Komisji ds. [...] za: a) najem powierzchni w biurowcu przy ul. [...] w [...], b) usługi pocztowe, c) usługi telekomunikacyjne), a także w punkcie 5 (wniosek o przesłanie informacji o wysokości wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu wynagrodzeń dla osób zajmujących poszczególne stanowiska służbowe - członkowie Komisji i pracownicy Urzędu Komisji - bez wskazywania personalnych danych osób, których dotyczą podane kwoty). Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zagadnień objętych tymi punktami przyjąć należy, iż organ miał obowiązek udzielenia informacji publicznej z uwagi na zakres tych pytań, lecz nie wywiązał się z tego obowiązku ustawowego.

Jeśli chodzi o wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia umów, o których mowa w punkcie 1 oraz faktur Vat, o których mowa w punkcie 3 pisma z dnia [...] lutego 2021 r., uznać należy, że - co do zasady - podlegają one udostępnieniu w trybie u.d.i.p., albowiem ewidentnie dotyczą sposobu gospodarowania przez organ majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

Natomiast, jeśli Państwowa Komisja ds. [...] uważa, iż treść umów cywilnoprawnych, o których udostępnienie wnioskował skarżący, a które zawarte zostały z przedsiębiorcami, podlegają - w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - ochronie z uwagi na fakt, iż zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, to stwierdzić trzeba wyraźnie, że organ ten zobowiązany był wydać stosowną decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia spornych umów stronie skarżącej, w uzasadnieniu której winien jednoznacznie wykazać, że zachodzi przesłanka do zastosowania wspomnianego wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z kolei, jeśli chodzi o wniosek zawarty w punkcie 5, który dotyczy udostępnienia informacji o wysokości wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu wynagrodzeń dla osób zajmujących poszczególne stanowiska służbowe - członkowie Komisji i pracownicy Urzędu Komisji - bez wskazywania personalnych danych osób, których dotyczą podane kwoty, to w tym przypadku nie ulega wątpliwości, że udzielając informacji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., organ nie wywiązał się należycie z obowiązku udostępnienia tej informacji zgodnie z obostrzeniami wynikającymi z u.d.i.p.

W tym miejscu, warto zauważyć, że - co do zasady - informacja o wysokości wynagrodzenia za pracę, czy też poszczególnych składników tego wynagrodzenia, w tym m. in. nagród, dodatków specjalnych osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia, a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej lub innych podmiotach wykonujących zadania publiczne.

Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia, czy też nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, czy też nagrody lub inne dodatki specjalne do wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16).

Mając na względzie powyższe, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu to, iż Państwowa Komisja ds. [...] była obowiązana do udzielenia precyzyjnej informacji o wysokości wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu wynagrodzeń dla osób zajmujących poszczególne stanowiska służbowe, z wyszczególnieniem wynagrodzeń zarówno członków Państwowej Komisji ds. [...], jak i pracowników Urzędu obsługującego Komisji - bez wskazywania personalnych danych osób, których dotyczą podane kwoty.

W ocenie Sądu, podkreślić należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych z jednej strony podkreśla się, że konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej, a jednocześnie nie budzi wątpliwości to, iż w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy wynagrodzenia za pracę, czy też nagrody otrzymanej przez konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

Warto zauważyć w tym miejscu, że w tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny nie wyłączył jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając bowiem konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Jednocześnie, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć bowiem wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jak stwierdził Trybunał, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Warto zauważyć jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stoi ponadto na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak, zdaniem Trybunału, dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. nr 3, poz. 30).

Niemniej, te wszystkie, podniesione wyżej wątpliwości, a także przywoływane przez organ okoliczności związane z szczegółowymi regulacjami prawnymi określającymi pensje członków Państwowej Komisji ds. [...] oraz wynagrodzenia pracowników Urzędu Państwowej Komisji ds. [...], nie mogą stanowić jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla lakonicznej w swej treści informacji udzielonej przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r.

W ocenie Sądu, zastrzeżenia organu odnośnie zapewnienia prawa do prywatności mogą stanowić jedynie uprawnienie do rozważenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą ewentualnie podstawy do zastosowania ograniczenia dostępu do informacji, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, iż organ błędnie ograniczył się wyłącznie do pisemnego poinformowania w niniejszej sprawie strony skarżącej o tym, iż brak jest rzekomo podstawy do precyzyjnego udzielenia informacji objętej punktem 5 wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r.

W tej sytuacji, z uwagi na fakt, iż Państwowa Komisja ds. [...] pozostawała na dzień wniesienia skargi, a także na dzień wyrokowania przez Sąd w bezczynności w zakresie udostępnienia wskazanych wyżej informacji opisanych w punktach 1, 3 oraz 5 zawartych we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., Sąd uznał, że zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w powyższym zakresie.

Jednocześnie, Sąd zobowiązany był rozważyć, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd uznał jednak, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - bezczynność Państwowej Komisji ds. [...] w załatwieniu wniosku skarżącego w powyższym zakresie (a więc zakresie objętym punktami 1, 3 oraz 5) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Warto zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku strony skarżącej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że bezczynność Państwowej Komisji ds. [...] w zakresie pytań (wniosków) objętych punktami 1, 3, a także 5 sformułowanych w inicjującym postępowanie piśmie strony skarżącej z dnia [...] lutego 2021 r. nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu pozostaje również okoliczność, z której wynika, iż Państwowa Komisja ds. [...] podjęła jednak wcześniej (a więc przed wniesieniem skargi do Sądu) pewne starania w celu prawidłowego wypełnienia swojego ustawowego obowiązku, o czym świadczy chociażby to, że po otrzymaniu wniosku strony skarżącej organ ten w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi, przesyłając jednocześnie część materiałów.

Jeśli chodzi z kolei o kwestię wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Podobnie, jeśli chodzi o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może orzec o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do nałożenia na organ grzywny, czy też obciążenia go wspomnianą sumą pieniężną, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również nieznaczny stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej.

Jednocześnie, orzekając o tym, iż bezczynność organu w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a.

Z kolei, orzekając, jak w punkcie 3 sentencji wyroku (a więc w części oddalającej skargę), Sąd działał w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 151 P.p.s.a.

Zasądzając od Państwowej Komisji ds. [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.