Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 558/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 654/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak:[...] ; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 654/16, oddalił skargę Lokalnej Grupy Działania [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] ustalił na wniosek [...] sp.j. w [...] środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa na terenie Gminy elektrowni wiatrowych o mocy elektrycznej 22,4 MW wraz z trzema punktami zasilania (PZ1, PZ2 i PZ3), sieci kablowej o napięciu 30 KV i 0,4KV oraz dróg i placów dojazdowych na terenie obrębów [...] gmina[...] : dla elektrowni wiatrowych nr 1.Iw, 2.Iw, 4.Iw, 5.Iw, 6.Iw, 7.Iw i jednocześnie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla elektrowni wiatrowej nr 3.Iw.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Lokalna Grupa Działania[...] , mieszkańcy sołectwa [...] oraz mieszkańcy sołectwa[...] , po których rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazało, że obecnie wielokrotnie skorygowany wniosek przewiduje budowę farmy wiatrowej "I." o łącznej maksymalnej mocy do 22,4 MW, składającej się z maksymalnie 7 szt. elektrowni wiatrowych. Organ podkreślił, że postępowanie toczyło się z udziałem społeczeństwa. Wszyscy zainteresowani mieli możliwość składania uwag, wniosków i dokumentów odnośnie planowanego przedsięwzięcia. Na etapie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwagi do postępowania wniosły strony oraz organizacje ekologiczne dopuszczone do udziału w postępowaniu. W dniu 28 maja 2015 r. Wójt Gminy podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu procedury udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W obwieszczeniu z tego samego dnia został wyznaczony termin 21 dni, w którym wszyscy zainteresowani mogli zapoznać się z dokumentacją sprawy, składać uwagi i wnioski dotyczące przedmiotowego przedsięwzięcia. Jednocześnie Wójt zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. Ponieważ wpłynęły liczne pisma stron i mieszkańców zawierające zastrzeżenia i uwagi do planowanej realizacji inwestycji, organ po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z udziałem inwestora w sposób konkretny i rzeczowy odniósł się do uwag i wątpliwości społeczności lokalnej. Pismem oraz obwieszczeniem z 19 października 2015 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie poinformował o możliwości zapoznania się z wyjaśnieniami i odpowiedziami do uwag wniesionych na etapie udziału społeczeństwa, złożonymi przez inwestora. W dniach 25 listopada 2015 r. oraz 7 grudnia 2015 r. wpłynęły do organu wnioski stron o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wójt uznał, iż przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie przyspieszy, ani nie uprości prowadzonego postępowania, a wręcz spowoduje przewlekłość i tak już długo trwającego postępowania. SKO podkreśliło, że na każdym etapie postępowania, organ I instancji zawiadamiał strony postępowania w trybie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) - ustawa środowiskowa, oraz art. 49 K.p.a. poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy, na tablicach ogłoszeń w miejscach realizacji planowanego przedsięwzięcia i jego oddziaływania oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy. Ponadto w postępowaniu wzięto pod uwagę sprzeciw społeczny wobec pomysłu realizacji farmy wiatrowej, w tym bliskie położenie od istniejących zabudowań wiatraka nr 3.Iw. (ok. 342 m).

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że na podstawie przeprowadzonych obliczeń i analiz w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wykazano, iż inwestycja nie będzie powodowała przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu zarówno w porze dziennej, jak również w nocy na terenach podlegających ochronie akustycznej, powstającego w wyniku pracy elektrowni przy założeniu maksymalnej mocy akustycznej. W raporcie analizowano również nakładanie się i kumulowanie oddziaływań z innymi farmami wiatrowymi. Z uwagi na wartości zbliżone do dopuszczalnych dla pory nocnej oraz złożoność założeń do obliczeń w celu weryfikacji założeń z raportu i wyznaczonego zasięgu oddziaływania emisji hałasu, organ za zasadne uznał nałożenie warunku dotyczącego wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie emisji hałasu na terenach chronionych akustycznie. SKO wskazało też, że funkcjonowanie elektrowni wiatrowych może mieć wpływ na emisję infradźwięków. W celu minimalizacji uciążliwości w zakresie refleksów świetlnych inwestor przewiduje pokrycie konstrukcji wież matową farbą. W celu zminimalizowania ryzyka kolizji ptaków z siłownikiem 7 Iw (ocena wykazała, że stanowić może potencjalnie najwyższe zagrożenie) zgodnie z zaleceniami raportu będzie on wyłączany od 1 kwietnia do 31 sierpnia od godz. 05:00 do godziny 20:00. Dla zapewnienia widoczności turbin wiatrowych przez awifaunę zastosowane będą oznakowania i oświetlenie, a siłowniki turbin będą wyłączane w czasie największej aktywności nietoperzy. Dla zweryfikowania prognozowanego oddziaływania elektrowni na populacje zinwentaryzowanych gatunków ptaków i nietoperzy, nałożono warunek wykonania monitoringu porealizacyjnego. Oddziaływanie elektrowni wiatrowych na krajobraz zostanie ograniczone poprzez pomalowanie masztów kolorem matowym, który winien korespondować z otoczeniem (np. znajdującym się w tle lasem, gruntami rolnymi).

Zdaniem SKO, nie mają racji strony odwołujące się, zarzucając nieprzeprowadzenie analizy wariantowości planowanej inwestycji. Inwestor bowiem rozpatrzył dwa warianty inwestycji: elektrownie typu GAMESA, o mocy 4,5MW, rozpiętości łopat 136m, wysokości wieży 120m, jako wariant alternatywny oraz elektrownie typu Re Power, o mocy 3,2MW, rozpiętości łopat 114m, wysokości wieży 120m jako wariant realizacyjny proponowany przez inwestora oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska wynikający z uwarunkowań środowiskowych. Warianty lokalizacyjne nie polegały na zmianie lokalizacyjnej elektrowni, ale na ograniczeniu zakresu inwestycji, tj. ilości elektrowni i punktów zasilania. SKO uznało za niezasadny zarzut braku w Raporcie analizy konfliktów społecznych. Taką analizę przedstawiono w rozdziale 12 Raportu, Tom I. Odnośnie zarzutu obniżenia wartości gruntów przeznaczonych pod agroturystykę lub inną zabudowę z uwagi na lokalizację wiatraków organ wyjaśnił, że nie ma on znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Lokalna Grupa Działania[...] , zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podzielił argumentacją organów i stwierdził bezzasadność skargi. Nie zgodził się z zarzutem, że raport nie zawiera opisu wymaganych wariantów, tj. najkorzystniejszego dla środowiska i racjonalnego wariantu alternatywnego. Nie można bowiem wykluczyć, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, że wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będą występowały dwa dopuszczalne warianty. Z raportu wynika, że warianty lokalizacyjne polegały na ograniczeniu zakresu inwestycji, tj. ilości elektrowni i punktów zasilania. Zmiana lokalizacji nie była możliwa do rozważenia w zakresie wariantowości z uwagi na ograniczenia wynikające z zabudowy, lasów, zadrzewień oraz odległości od obiektów infrastruktury technicznej i obiektów wodnych. Wbrew zarzutom skargi raport zawiera analizę kwestii możliwości zaistnienia konfliktów społecznych – tom I, rozdział 12. Słuszne było również nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, ponieważ społeczeństwo miało zapewniony udział w postępowaniu, a rozprawa nie przyczyniłaby się do przyspieszenia bądź uproszczenia postępowania. Sąd pierwszej instancji nie uznał za zasadne zarzuty wskazujące, iż farma wiatrowa będzie przekraczała dopuszczalne normy hałasu, skoro z raportu wynika, że lokalizacja elektrowni wiatrowych takich przekroczeń nie będzie powodować na terenach podlegających ochronie akustycznej. Stwierdził, że jak wynika z raportu, krajobraz nie będzie zniekształcony w sposób istotny, a to dzięki wprowadzeniu odpowiedniego malowania masztów i innych podobnych zabiegów. Nadto sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie upoważnia do budowy planowanej inwestycji, w związku z czym nie ma wpływu na wartość gruntów, czy też sposób ich ekologicznego użytkowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Lokalna Grupa Działania[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego zmiany poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – P.p.s.a., naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie, że wystarczającym jest przedstawienie dwóch wariantów, jak uczynił to inwestor, a nie jak wynika ze wskazanego przepisu trzech wariantów, ponadto niezwrócenie uwagi, że wariantowość jest jedynie pozorna;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, że raport o oddziaływania na środowisko spełnia wymogi z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, pomimo przedstawienia jedynie dwóch wariantów;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w tym, że w ogóle organ nie wziął pod uwagę: braku analizy dotyczącej kwestii środowiskowych związanych z możliwością zaistnienia konfliktów społecznych (pkt II.11 postanowienia Wójta Gminy[...] ); uznaniu, że nie występuje niekorzystne oddziaływanie na ptaki i nietoperze; uznaniu, że rozprawa administracyjna w niniejszej sprawie jest zbędna; uznaniu, że lokalizacja elektrowni wiatrowych nie będzie powodowała przekroczeń dopuszczalnego hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej, pomimo że wszystkie normy są wskazane na ich granicy i organ nie jest w stanie jednoznacznie wypowiedzieć się, czy będą przekroczone; uznaniu, że obniżenie wartości gruntów znajdujących się w zasięgu terenów oddziaływania planowanych elektrowni wiatrowych, a w związku z tym brak możliwości prowadzenia działalności agroturystycznej, nie stanowi kwestii środowiskowych analizowanych na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

Jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej skarżąca wskazała naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie został powiązany z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, jak również nie wskazano, czy przepis ten został naruszony poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.

Niezależnie od powyższego należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że raport nie spełnia wymagań z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1472/15 (Lex nr 2267795) raport powinien zawierać opis i analizę trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty. W takim przypadku organ przeprowadzający procedurę oceny oddziaływania na środowisko powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza taka okaże się niewystarczająca organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, zgodnie z parametrami technicznymi opisującymi przedsięwzięcie. Należy także pamiętać, że uwarunkowania środowiskowe, nie są jedynymi, które mogą przesądzać o ostatecznym wyborze wariantu przewidzianego do realizacji. Zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w opisie, a następnie w analizie wariantów należy uwzględnić kwestie: ekonomiczne, społeczne, techniczne, i prawne.

Raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Środowisko stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 602/14, Lex nr 1990884). Raport, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, musi być jednak kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że raport powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy środowiskowej, ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. Z kolei przepis art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej wskazuje, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, to organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z postanowień art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej wynika, że powinny zostać uwzględnione trzy warianty: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Innymi słowy, jeżeli wariant przedstawiony do realizacji przez wnioskodawcę nie jest wariantem najkorzystniejszym, to w zasadzie w raporcie powinny być omówione co najmniej trzy różne warianty planowanego przedsięwzięcia. Należy wyraźnie podkreślić, że wariantowość przedstawionych rozwiązań nie może mieć charakteru pozornego (sytuacja taka mogłaby wystąpić przy wariantach przedsięwzięcia, zakładających jego realizację dokładnie w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia niewiele różniących się od siebie) (K.Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex).

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji podzielającego pogląd organów, że inwestor przedstawił wystarczającą ilość wariantów podlegających ocenie i w rezultacie, aby spełnił wymóg z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W punkcie 9.1.3. Raportu pt.: "Rodzaje wariantów rozpatrywanych w niniejszym opracowaniu", wskazano, że "Z kryterium lokalizacyjnego wynika, że w grę wchodzi tylko jeden wariant lokalizacyjny. Oznacza to, że przy obecnych warunkach nie wybuduje się elektrowni wiatrowych w innym miejscu niż tam gdzie wskazano na załączonych mapach topograficznych i ewidencyjnych. Kryterium techniczno-technologiczne narzuca nam dwa rodzaje wariantów: wariant optymalny pod względem ekonomicznym i wariant najkorzystniejszy z punktu widzenia środowiska". Następnie w punkcie 9.2 "Wariant optymalny pod względem ekonomicznym – wariant (I)." wskazano, że "Z kryterium lokalizacyjnego i techniczno-technologicznego wynika, że najbardziej optymalnym pod względem ekonomicznym jest wariant obejmujący budowę: - 11 elektrowni wiatrowych zlokalizowanych w miejscach określonych na mapach topograficznych i ewidencyjnych, - turbin o mocy znamionowej 4,5 MW i średnicy wirnika 136m, zamontowanych na wieży o wys. 120 m., głośności 107dB przy prędkości wiatru 8m/s. Dla wskazanych lokalizacji turbin i ich parametrów dokonano analizy oddziaływania tych turbin na środowisko ze szczególnym uwzględnieniem obszarów zamieszkałych przez ludzi. Z analizy oddziaływania na środowisko ustalono, że dla tego typu turbin nie zostaną zachowane kryteria w zakresie dopuszczalności parametrów hałasu dla pory nocnej." Według punktu 9.3 "Wariant realizacyjny proponowany przez inwestora korzystny z punktu widzenia ochrony środowiska – wariant (II)." początkowo zakładał budowę 11 elektrowni wiatrowych i turbin typu Repower 3.2M114 o parametrach: moc 3,2MW, średnica wirnika 114m., wysokość wieży 120m., głośność 105,6dB przy prędkości wiatru 8m/s. Inwestor w toku postępowania zmodyfikował wniosek, aby ostatecznie określić inwestycję na 7 elektrowni wiatrowych powyższego typu i 3 zamiast 5 punktów zasilania zgodnie z opracowanym Ujednoliconym Raportem. Wskazał przy tym, że dokonał takiej modyfikacji po analizie uwag Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] ([...]) /pismo z dnia 16.08.2013 – k. 404 akt administracyjnych, a także pismo z dnia 9 lipca 2014 r. - k. 583 akt administracyjnych/. Jak wyjaśniło SKO, rezygnacja inwestora z dwóch turbin podyktowana była bliskim sąsiedztwem z planowaną farmą wiatrową konkurencyjnej w firmy, natomiast z pozostałych dwóch turbin zrezygnowano z uwagi na uwarunkowania chiropterologiczne i ornitologiczne na terenach planowanej lokalizacji. Realizacja wariantu 11 sztuk wymagałaby zajęcia nowych terenów pod inwestycję (w tym pod posadowienie nowych elektrowni, placu manewrowego oraz pod realizację nowych odcinków dróg dojazdowych). W raporcie przewidziano także wariant zerowy (pkt 9.4. "Wariant na niepodejmowanie przedsięwzięcia – wariant zerowy (0).").

Na tej podstawie organy oraz Sąd pierwszej instancji wywiodły, że warianty lokalizacyjne nie polegały na zmianie lokalizacyjnej poszczególnych elektrowni, lecz na ograniczeniu ilości elektrowni w rozpatrywanym obszarze, co w konsekwencji prowadziło do zmiany lokalizacji całej farmy wiatrowej. Nie dostrzegły natomiast, że ograniczenie liczby budowanych elektrowni wiatrowych odniesiono jedynie do wariantu realizacyjnego proponowanego przez inwestora, wykluczając przy tym wariant (I), tj. określony w Raporcie jako "Wariant optymalny pod względem ekonomicznym". W związku z wyłączeniem możliwości budowy 11 sztuk elektrowni wiatrowych, nie byłaby możliwa realizacja powyższego wariantu. W konsekwencji, ocenie organów poddano realnie tylko jeden wariant, a mianowicie wariant realizacyjny proponowany przez inwestora, będący - według raportu, jednocześnie korzystny z punktu widzenia ochrony środowiska (nie wskazano natomiast, aby był on najkorzystniejszy zgodnie z wymogiem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej). W sprawie nie zaistniała zatem możliwość dokonania porównania wariantu wybranego przez inwestora do realizacji i racjonalnego wariantu alternatywnego, którego w istocie, z powyżej opisanych względów, w Raporcie nie przewidziano.

Jeszcze raz należy podkreślić, że wariantowanie przedsięwzięcia jest szczególnie istotne, raport nie stanowi opinii biegłego, jest w istocie dokumentem prywatnym, podlegającym ocenie przez organ rozpoznający sprawę. Aby zapewnić organowi możliwość jak najpełniejszej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ustawodawca przewidział obowiązek wskazania w raporcie opisu analizowanych wariantów, co daje organowi możliwość porównania, a nawet wyboru innego, niż zaproponowany przez inwestora wariantu (art. 81 ustawy środowiskowej).

W rezultacie nie było również możliwości dokonania rzeczywistej oceny, który z wariantów jest najkorzystniejszy dla środowiska. Z powyższych względów nie można zgodzić się z wywodem Sądu pierwszej instancji, będącego powtórzeniem twierdzeń organów, że "każda zmiana wniosku w zakresie zmniejszającym wielkość inwestycji stanowiła w istocie nowy wariant lokalizacyjny całej wnioskowanej farmy". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej dowodzące, że wariantowość przedstawiona w Raporcie miała charakter jedynie pozorny.

Z powyższych względów usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a także przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a.

Niezasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Rację ma Sąd pierwszej instancji, a także organy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Nie doprowadziłaby bowiem do uproszczenia bądź przyspieszenia postępowania. Społeczeństwo miało zapewniony udział w postępowaniu. Organ na każdym etapie informował społeczeństwo o możliwości składania skarg wniosków i uwag dotyczących planowanego przedsięwzięcia, a następnie przeprowadzał, co do złożonych uwag postępowania wyjaśniające i uzupełniające z udziałem inwestora. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykorzystano w należyty sposób przewidziane prawem instrumenty dostępu społeczeństwa do informacji o postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i możliwości aktywnego w nim udziału.

Należy zgodzić się również z Sądem pierwszej instancji, że farma wiatrowa – w wariancie realizacyjnym zaproponowanym przez inwestora, nie będzie przekraczała dopuszczalnych norm hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej. Hałas, migotanie cienia, infradźwięki, promieniowanie elektroenergetyczne, jakie będzie emitować praca siedmiu (a właściwie docelowo sześciu) elektrowni wiatrowych - nie są szkodliwe dla zdrowia ludzi. Z kolei raporty opracowane przez rzeczoznawców z dziedziny chiropterofauny i awifauny wskazują, że budowa wiatraków (w wariancie realizacyjnym) nie będzie oddziaływać niekorzystnie na ptaki i nietoperze, zwłaszcza w sytuacji, gdy farma została zmniejszona o jeden wiatrak i w sposób istotny ograniczona godzinowo jej praca.

Analiza konfliktów społecznych, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, została przedstawiona w rozdziale 12 Raportu o oddziaływaniu na środowisko, tom I. Z przebiegu postępowania administracyjnego w latach 2013 i 2014 nie wynikało, aby na terenie Gminy mogły zaistnieć konflikty społeczne wynikające z kwestii środowiskowych. Z akt sprawy wynika, że konflikt taki zaistniał dopiero wiosną 2015 r. Największy protest dotyczył realizacji turbiny wiatrowej nr 3.Iw i właśnie dlatego organ I instancji, uwzględniając go, odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla tej turbiny. Na wyeliminowanie tej turbiny z zakresu inwestycji zgodził się inwestor.

Odnośnie do zarzutu obniżenia wartości gruntów przeznaczonych pod agroturystykę lub inną zabudowę z uwagi na lokalizację wiatraków, należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji i organów, że zgodnie z treścią raportu krajobraz nie będzie zniekształcony w sposób istotny, a to dzięki wprowadzeniu odpowiedniego malowania masztów i innych podobnych zabiegów. Nadto sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie upoważnia do budowy planowanej inwestycji, w związku z czym nie ma wpływu na wartość gruntów, czy też sposób ich ekologicznego użytkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że - w związku z uchyleniem decyzji organów obu instancji, nie jest wykluczone, iż aby zrealizować wymóg przewidziany w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, modyfikacji ulegnie znaczna część Raportu, także w odniesieniu do wariantu realizacyjnego proponowanego przez inwestora. Zmiany mogą dotyczyć także kwestii objętych zarzutami, które nie zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnione przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej Lokalnej Grupy Działania[...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej uwzględnią powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z uwagi na zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak punktach 1 i 2 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

-----------------------

11