Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1390/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 i 3, art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A]" s.c. reprezentowanej przez wspólnika – [B] Sp. z o.o. w B. (obecnie: [C] Sp. z o.o. w B.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 979/15 w sprawie ze skargi "[A]" s.c., reprezentowanej przez wspólnika – P. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. prostuje oznaczenie strony zawarte w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 979/15 w ten sposób, że w miejsce słów: P. M. wspólnika "[A]" s.c. wpisuje słowa: "A" s.c. reprezentowanej przez wspólnika P. M.; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza solidarnie od wspólników "[A]" s.c. – P. M., [C] sp. z o.o. w B. i K. G. – na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 979/15, oddalił skargę [A] s.c. reprezentowanej przez P.M. (wspólnika spółki cywilnej [A]) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z 17 maja 2009 r., złożonym do Kierownika BP ARiMR w B. spółka cywilna [A] ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności podstawowej (UPP), deklarując działki rolne o łącznej powierzchni 91,80 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył w całości postępowanie wszczęte na wniosek producenta, z uwagi na brak podmiotowości po stronie spółki cywilnej. Na skutek odwołania skarżącej, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 755/10 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, uznając, że organ I instancji powinien wezwać wspólników spółki cywilnej do złożenia wyjaśnień (poprawienia wniosku) przez wskazanie jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 października 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1306/11 oddalił skargę kasacyjną organu, akceptując w całości uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r., wydaną w sprawie II GPS 2/12, w której stwierdzono, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.; dalej: ustawa o systemie ewidencji producentów) przysługuje spółce cywilnej.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] maja 2015 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej płatności UPP dla działki rolnej F1, dla której strona w dniu 25 sierpnia 2009 r. złożyła wycofanie części wniosku, oraz odmówił stronie przyznania płatności obszarowych na rok 2009, ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), w związku z uznaniem stworzenia przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm.).

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] maja 2015 r.

Zdaniem organu, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy strona postępowania była posiadaczem zgłoszonego do pomocy gospodarstwa rolnego wobec uznania stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności.

Organ wskazał, że z umowy wnioskującej o płatności obszarowe spółki cywilnej, zawartej w dniu 1 marca 2009 r. wynika, że spółka [B] sp. z o.o. wniosła do spółki [A] s.c. wkład niepieniężny w postaci prawa dzierżawy działki ewidencyjnej nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Z umowy wynikało, że wnoszący przeniesie posiadanie ww. działki na spółkę w terminie do 31 maja 2009 r. Działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] w latach 2005-2006 były deklarowane przez inny podmiot. Natomiast w latach 2007-2008 były deklarowane przez Gospodarstwo Skarbu Państwa, zaś w roku 2012 przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] w latach 2007-2008 były deklarowane przez Gospodarstwo Skarbu Państwa, zaś w roku 2012 przez ANR. Działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] nie były deklarowane do płatności przez spółkę [A] s.c.

Dyrektor ARiMR zauważył, iż w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego trafnie ustalono, iż dla działek [...], [...], [...], [...], [...] umowa dzierżawy pomiędzy ANR a [B] sp. z o.o. wygasła w dniu 30 kwietnia 2010 r. ze względu na oddanie gruntów w użytkowanie innym osobom. Ponadto z umowy spółki z dnia 1 marca 2009 r. wynika, iż działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz [...] zostały wniesione w postaci wkładu niepieniężnego przez wspólnika spółki K. G. Zgodnie z umową wniesienie posiadania gruntów miało nastąpić do dnia 31 maja 2009 r. Z kolei w latach 2004-2006 ww. działki były deklarowane przez inny podmiot, w roku 2008 były deklarowane przez ANR. W roku 2010 zostały zadeklarowane przez spółkę [C] s.c. Nadto, jak wynika z załączonych umów i odpisów KRS, wspólnikami [A] s.c. są P. M., [B] Sp. z o. o. (której wspólnikami są P. M. oraz [D] S. A.) oraz K. G. (z d. G.).

Zdaniem organu, mając na uwadze powierzchniowe progi modulacyjne, zawiązywanie przez P. M. wielu spółek cywilnych i spółek kapitałowych i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników, skoro podmioty te nie wykazują faktycznej odrębności, a jedynie odrębność pozorną w kwestiach dotyczących prowadzonej działalności rolniczej. W ocenie organu odwoławczego, zawiązanie spółki miało na celu tylko i wyłącznie pozyskanie numeru identyfikacyjnego rolnika w ewidencji producentów (EP), który umożliwiał P. M. przyznanie płatności z Agencji, z ominięciem modulacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że na działkach [A] s.c. prace wykonywało na zlecenie i rzecz wnioskującego o płatności Przedsiębiorstwo [E] (własność P. M.) oraz pracownicy spółki [F] sp. z o.o. ( w roku 2009 jej reprezentantem był P. M., a wspólnikami spółki są: P.M. oraz [D] S.A.). Wykonywanie prac rolnych zlecał T.F. – dyrektor zarządzający spółki (zatrudniony na podstawie umowy o dzieło), natomiast maszyny i urządzenia były własnością wspólników spółki [A] s.c., tzn. [B] sp. z o.o. oraz P.M. Zgodnie zaś z protokołami z przesłuchań maszyny i urządzenia były przechowywane w F., B. i K., gdzie P. M. dzierżawił grunty i budynki.

Zdaniem Dyrektora ARiMR słusznie dowiódł organ I instancji, iż P. M. poprzez swoje działania stworzył sztuczne i pozorne warunki sprzeczne z celami danego działania, wymagane do otrzymania wnioskowanych płatności. Działalność P. M. była działalnością zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To P. M. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni w formie spółek cywilnych i spółek z o.o.

Mając na uwadze, że za gospodarstwo rolne uznaje się wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu lub gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, Dyrektor ARiMR uznał, że [A] s.c. nie była posiadaczem gospodarstwa. Gospodarstwa nie stanowią pojedyncze działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, czy też poszczególne działki ewidencyjne. Programy zaś realizowane są w gospodarstwie, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Z przedłożonych dokumentów wynika natomiast, że gospodarstwo pozostawało we władaniu P. M, to on prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego zyski, zaś gospodarstwo pod nazwą [A] s.c. zostało sztucznie wyodrębnione w celu pozyskania wyższych płatności.

W następstwie poczynionych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że powyższe działanie wyczerpało przesłanki art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, który stanowi, że nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W celach wsparcia bezpośredniego nie mieści się przyznawanie płatności spółce (beneficjentowi), która nie jest faktycznym posiadaczem gospodarstwa rolnego i która w rzeczywistości nie prowadzi działalności rolniczej.

Tym samym, jak wskazano, przyznanie wnioskowanej przez [A] s.c. płatności byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wykazał i zasadnie przyjął, że doszło do sztucznego podziału jednego gospodarstwa rolnego posiadanego przez P.M., działającego we współpracy z wymienioną grupą osób, pomiędzy poszczególne spółki, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności do gruntów rolnych.

Według organu odwoławczego [A] s.c., mimo iż formalnie stanowi odrębny podmiot, jest jednak faktycznie ściśle powiązana z pozostałymi spółkami, które również są zarządzane przez P. M. i współpracującą z nim grupę osób będących pozornymi decydentami odnośnie prowadzonej działalności rolniczej. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że w sprawie nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej. Takie działanie jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego, narusza tym samym art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Dalej organ wskazywał, że utworzone przez P. M. spółki kapitałowe i cywilne nie przesądzają, że faktycznie prowadzą odrębne gospodarstwa i są posiadaczami zgłoszonych do płatności gruntów. Utworzenie spółek jest w jego ocenie jedynie wewnętrznym (sztucznym) podziałem gospodarstwa rolnego należącego w istocie do P. M. i grupy osób z nim współpracującej. Utworzone spółki są ze sobą ściśle powiązane nie tylko osobowo, ale również przedmiotowo, a deklarowana przez nie działalność dotyczy niejednokrotnie gruntów deklarowanych przez spółki położonych w dużej od siebie odległości. Działania spółek nie są odrębne i niezależne od siebie. Wzajemne powiązania osobowe i własnościowe dają podstawy do twierdzenia, że taki podmiot jak [A] s.c. został utworzony jedynie w celu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności, a więc uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu. Zorganizowanie kilku lub więcej spółek kapitałowych i cywilnych przez P. M., członków jego rodziny i pracowników jest zdarzeniem nienaruszającym przepisów krajowych i wspólnotowych, jednakże ustalony przez organ I instancji związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, pozwala przyjąć, że nastąpiło sztuczne stworzenie warunków wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę spółki cywilnej reprezentowanej przez wspólnika P.M. na powyższą decyzję.

W uzasadnianiu Sąd wskazał, że rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 30 rozporządzenia 73/2009 jednoznacznie wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności".

Dokonując interpretacji przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, WSA zauważył, że analogiczną regulację zawiera rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 w art. 4 ust. 8.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’–Razplasztatelna agencija). Orzeczenie to dotyczyło wprawdzie przepisów rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na podobieństwo regulacji tych przepisów z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 można w pełni jego argumentację odnieść do ww. przepisu.

Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd I instancji podzielił, uznając, że ma on zastosowanie do realiów tej sprawy w zakresie zdefiniowania sztucznych warunków. Mianowicie, do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 30 rozporządzenia 73/2009, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 30 rozporządzenia 73/2009 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, iż utworzona spółka cywilna nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu I instancji, doszły do przekonania, że przedmiotowa spółka utworzona z dniem 1 marca 2009 r., występując o przyznanie płatności na 2009 r., nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Świadczy o tym ustalony przez organy i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej – P. M., R.M. oraz D. M. Przemawia za tym również struktura organizacyjna spółek, w których ww. wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami, bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółek, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Dodatkowo P.M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [E]. Firma ta jest wykonawcą prac agrotechnicznych na deklarowanych przez podmioty działkach.

Zdaniem WSA, organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek. Przeanalizowały szczegółowo wskazane wyżej istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie przez skarżącego prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania skarżącego, położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), obrabiania działek maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy "[E] P.M." w B.

Zdaniem WSA, w następstwie poczynionych ustaleń zasadnie organy orzekające uznały, że spółka [A] s.c. nie była posiadaczem gospodarstwa. Gospodarstwo pozostawało we władaniu P. M., który je prowadził, ponosił nakłady i czerpał z tego zyski, zaś gospodarstwo pod nazwą [A] s.c. zostało sztucznie wyodrębnione w celu pozyskania wyższych płatności. Przyznanie zatem wnioskowanej przez [A] s.c. płatności byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

Sąd I instancji nie stwierdził też naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżący nie wykazał, aby między brakiem zawiadomienia go przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał w żaden sposób, aby został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień i aby uchybienie przepisowi art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie podał, jakich czynności został pozbawiony w postępowaniu administracyjnym, tj. jakich czynności dokonałby, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. W szczególności skarżący nie skonkretyzował, jakie dowody zgłosiłby w postępowaniu administracyjnym i jakie to okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. Skarżący nie podniósł żadnego zarzutu merytorycznego. Uchybienie polegające na niezawiadomieniu skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka "[A]" s. c reprezentowana przez wspólnika "[G]" Sp. o.o. w B. reprezentowaną przez P. M. – prezesa zarządu - wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 30 ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

II. na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78, 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, wbrew treści materiałów zebranych w aktach sprawy, sposobu współdziałania wspólników w przejętym gospodarstwie w zakresie optymalizacji kosztów działalności gospodarczej, nieuwzględnienia złożonych dowodów z dokumentów, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8. 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością i zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób naruszający zasad swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie artykułów 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

6. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego p.p.s.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony;

8. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż skarżąca spółka cywilna rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie (z niepodzielnej ręki wspólników) oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznych działaniach celem zwiększenia płatności;

9. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, w sytuacji gdy Sąd nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do sprzeczności korzyści skarżącego z celami danego systemu wsparcia, szczególnie poprzez pominięcie argumentów wskazanych przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

10. art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie i poprzez akceptację przez Sąd braku wypełnienia przez organ wyraźnie złożonego przez skarżącego w postępowaniu żądaniu zapewnienia mu udziału w postępowaniu, w szczególności zapewnienia możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń w sprawie – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie i poprzez akceptację przez Sąd braku wypełnienia przez organ obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

12. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 pp.s.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą w załączniku do protokołu rozprawy, w tym uzasadnienia znaczenia i istotności dla rozstrzygnięcia naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowiącego ostoję gwarancji praw strony w postępowaniu, a ich ewidentne naruszenia w niniejszej sprawie – stanowi rażące naruszenie porządku prawnego i praw strony. Naruszenia ww. prawa strony w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy, gdyż strona nie mogła złożyć zastrzeżeń i wskazać błędów dowodowych organów oraz oczywistych sprzeczności, których organ nie spostrzegł, a których brak wyjaśnienia przełożył się wprost na treść i istotę skarżonych decyzji. Strona przez zignorowanie jej żądania do zapewnienia udziału w końcowym stadium postępowania odwoławczego została pozbawiona możliwości wskazania, iż organom z urzędu znane są okoliczności posiadania prze wspólników odrębnych parków maszynowych i posiadanych tytułów do gruntów rolnych, a współpraca przez wspólników w ramach spółki cywilnej [A] jest klasycznym spełnieniem reguły współdziałania zakreślonej przez skład siedmiu sędziów NSA w uchwale II GPS 2/12 – co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Rozwinięcie zarzutów przedstawione zostało w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Ocena zarzutów postawionych Sądowi I instancji wymaga przypomnienia, że Sąd ten w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem kontrolował legalność decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Analiza treści podniesionych przez stronę zarzutów pozwala przyjąć, że kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest wyjaśnienie, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał na wydanie decyzji odmawiającej "[A]" s.c. przyznania wnioskowanych płatności bezpośrednich na rok 2009. Z podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz odnoszącej się w sposób ogólny do tych zarzutów argumentacji wynika, że strona nie podzieliła stanowiska organu, co do stworzenia przez nią "sztucznych warunków" w celu uzyskania płatności w wyższej wysokości. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd pierwszej instancji z jednej strony uznał za prawidłowe zastosowanie przez organ art. 30 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, a z drugiej strony wyraził stanowisko, że wnosząca skargę kasacyjną nie była w ogóle użytkownikiem deklarowanych gruntów. Jednocześnie strona podniosła, że materiał dowodowy potwierdza, że użytkownikiem ( posiadaczem ) gruntów była wnosząca skargę kasacyjną.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano m.in. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 stanowi w ust. 3, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Zgodnie zaś z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W sprawie, skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, które - zdaniem kasatora - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji ( zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności obszarowych co w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej.

Taka argumentacja autora środka prawnego uzasadnia możliwość i potrzebę łącznego odniesienia się do wskazanych zarzutów, które stanowią w istocie powtórzenie argumentów ze skargi oraz polemikę z prawidłowymi wnioskami i ocenami zawartymi w orzeczeniu Sądu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji - interpretując pojęcie stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia - odniósł się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.

W wyroku tym TSUE - dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ( o treści tożsamej jak art. 30 rozporządzenia Rady ( WE) Nr 73/2009) - wskazał, że: 1) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zasadność przyjęcia takiej wykładni co do zasad ustalenia stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności - dla potrzeb rozpoznawanej sprawy - w istocie w sprawie kwestionowana nie jest.

Natomiast na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem normatywnym w omawianym zakresie była ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia, określająca warunki, które muszą zostać spełnione przez rolnika, aby uzyskać płatność bezpośrednią.

Zgodnie z art. 7 tego aktu. "Rolnikowi przysługiwała jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1).

Odniesienie się zatem do zarzutu prawidłowości zastosowania przytoczonych przepisów wymaga zaś w pierwszym rzędzie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Oczywiste jest bowiem, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99). Tak więc to prawidłowo interpretowany przepis prawa materialnego przesądza jakie ustalenia faktyczne muszą być poczynione w sprawie, aby przepis ten mógł znaleźć prawidłowe zastosowanie.

Prawidłowość ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu podważana jest zarzutem naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.p.s.a. w zw. z art. 7,8, 75 § 1, 77 § 1, 78 i art. 80 kpa. Skarżąca zarzuca też naruszenie art. 3 ust 2 pkt 2 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez ich niezastosowanie.

Należy w tym miejscu wskazać, że stosownie do art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 4 i ust. 3 mającej w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z treści powołanych przepisów w orzecznictwie zasadnie wywodzi się, że sytuacja procesowa stron wskazanych tam postępowań w zakresie dowodzenia zasadności wniosków o przyznanie płatności została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14).

Niezależnie od powyższego wyjaśnić w tym miejscu należy, w odniesieniu do treści art. 3 ust 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że istotnie to na organie, który wywodzi skutki prawne ( odmawiając płatności ) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków - ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Taką wykładnię, zastosował Sąd I instancji, co czyni z jednej strony bezzasadnymi zarzuty naruszenia tych przepisów poprzez przyjęcie, że to na skarżącej spółce spoczywa ciężar dowodu, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, z drugiej strony wskazuje, że Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego w tym zakresie postępowania dowodowego pod kątem zgodności z przepisami k.p.a. Przedstawiona wyżej wykładnia wskazuje na obowiązki dowodowe organów wyłącznie w zakresie udowodnienia sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie.

Nie można więc zarzutem naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. skutecznie kwestionować prawidłowości zgromadzenia przez organ materiału dowodowego w zakresie spełniania warunków przyznania płatności. Oddanie inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy – do pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Mimo takiego rozłożenia ciężaru dowodowego, nie można jednak przyjąć, że w sprawie organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Natomiast art. 80 k.p.a. nakazujący dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona ma zastosowanie zarówno do oceny materiału dowodowego w zakresie spełnienia warunków do przyznania płatności jak i stworzenia sztucznych warunków. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów ARIMR, iż spółka nie wykazała prowadzenia rzeczywistej działalności rolniczej.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wnosząca skargę kasacyjną "[A]" s.c. nie prowadziła de facto wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to, jak ustalił organ, wchodziło w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez P. M., skupiającego wiele sztucznie wydzielonych gospodarstw rolnych, o różnej strukturze organizacyjnej (osoby fizyczne, spółki cywilne i spółki kapitałowe). Formalnie były one zarządzane przez inne podmioty, a faktycznie – przez P. M. lub członków jego najbliższej rodziny. Organ ustalił też, że to P. M. uzyskiwał z tego tytułu przychody oraz ponosił z tym związane wydatki. Na podstawie danych z ewidencji producentów w ZSZiK oraz danych z KRS i CEiDG organ ustalił, że między tymi gospodarstwami rolnymi istniały powiązania o charakterze osobowym (przez P. M., R. M., D. M., oraz kilka innych osób), organizacyjnym (posiadanie jednego rachunku bankowego należącego do P. M. oraz w nielicznych przypadkach – do osób mu bliskich- syna D. M., wskazanie jako siedziby podmiotów tego samego adresu), a także technicznym (wnosząca skargę kasacyjną nie posiadała własnego sprzętu rolniczego, prace był zlecane firmie [E]., należącej do P. M.). Organ ustalił również, że poszczególne działki rolne były deklarowane w poprzednich i kolejnych latach przez różne podmioty. Taki stan rzeczy, mimo formalnej poprawności, zasadnie wzbudził wątpliwości organu, co do rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej przez wnoszącą skargę kasacyjną. Organ nie stwierdził bowiem racjonalnych podstaw do prowadzenia działalności rolniczej w ten sposób, a nadto ustalił, że pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne. Wskazane powyżej okoliczności pozwalają jednoznacznie stwierdzić o stwarzaniu przez podmioty powiązane "sztucznych warunków" przez dokonanie podziału jednego gospodarstwa rolnego i ograniczenie działalności do zarejestrowania spółek i zawarcia umów o wykonanie prac rolnych Z całą stanowczością nie jest to wystarczające do uznania tych podmiotów za rolników prowadzących gospodarstwa rolne, czyli działalność rolniczą. Podejmowane przez stronę działania miały na celu jedynie pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy w rzeczywistości intencją wnioskodawcy było uzyskanie zawyżonych płatności do zadeklarowanych gruntów rolnych.

Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że strona nie prowadziła samodzielnej działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności gruntach rolnych. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną organ umożliwił stronie udowodnienie swoich racji, natomiast nieskorzystanie przez stronę lub nieumiejętne skorzystanie z tej możliwości nie może obciążać organu. Pomimo wystosowania wezwania, strona postępowania nie potwierdziła prowadzenia działalności rolniczej jako odrębny podmiot. Oceniając postępowanie organu w tym zakresie wskazać należy, iż w toku postępowania organ zwracał się bowiem kilkakrotnie do P. M. o złożenie wyjaśnień i dokumentów, które potwierdzałyby prowadzenie przez spółkę cywilną samodzielnie odrębnego gospodarstwa rolnego oraz wyjaśniałyby sposób współdziałania wspólników w przejętym gospodarstwie. Powyższe świadczy, że strona miała możność wyjaśnienia swojej sytuacji i przekonanie organu do swoich racji. Zachowanie organu nie można uznać jako błąd procesowy również z tego powodu, że jak wynika z akt sprawy organ powołał się na m.in. dokumenty pozyskane z systemu ZSZiK (art. 76 § 2 k.p.a.), które pozwalały na zakończenie sprawy. Organ jest bowiem uprawniony a zarazem zobowiązany do oceny wniosku dowodowego pod względem przydatności dla rozpoznania danej sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu że nie wszystkie wnioski dowodowe strony zostały uwzględnione zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Oznacza to, że organ może nie uwzględnić wniosku dowodowego, jeśli dojdzie do wniosku, że dana okoliczność została wykazana innym dowodem lub nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie może powodować zwłokę w załatwieniu sprawy. Odnośnie natomiast zarzutów naruszenia art. 3 ust 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy o płatnościach postawionych w pkt II ppkt 12 petitum skargi kasacyjnej, jak zasadnie zaznaczył Sąd I instancji, to strona powinna wykazać konkretny wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie, a tego w spawie zabrakło. Skarżąca jedynie ogólnie wskazała co zamierzała udowodnić i do czego się odnieść, nie wskazała natomiast jakie konkretnie wnioski dowodowe chciała przedstawić. Zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych jak wskazuje się w orzecznictwie może odnieść skutek wówczas gdy strona stawiając go wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tego w sprawie zabrakło.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie czy w prowadzonym gospodarstwie rolnym są realizowane cele systemu wsparcia bezpośredniego, czy też głównym celem utworzenia kilkunastu gospodarstw rolnych, w tym objętego tym postępowaniem, przez P. M. było uzyskanie płatności w wysokości wyższej niż należna. Organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Można więc przyjąć, że celem wybrania przez P. M. takiej formy działania było ominięcie wprowadzonych ograniczeń. Zwłaszcza w sytuacji, gdy strona postępowania nie wykazała przyczyn, dla których prowadziła działalność rolniczą w formie wielu odrębnych podmiotów, mimo że siedziby tych podmiotów znajdowały się pod tym samym adresem, podmioty te były zarządzane przez tą samą osobę i posiadały jeden wspólny rachunek bankowy, a także nie posiadały własnego sprzętu rolniczego.

Co prawda w przypadku wniosku o płatności obszarowe okoliczność, że jednolita płatność obszarowa nie podlega limitowaniu bądź degresji, a pnadto w roku na który była wnioskowana (2009 r.) – modulacji płatności – nie ma znaczenia. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem przedstawionym w orzecznictwie, iż komentowany rygor nieprzyznania płatności lub wycofania korzyści w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności ( np. ONW czy PRŚ). Wniosek taki nie znajduje oparcia w treści norm ustanawiających klauzule generalne o charakterze przeciwdziałającym nadużyciom. A zatem również w sprawach dotyczących przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wbrew stanowisku skarżącej, stworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności przez beneficjentów powinno być przedmiotem analizy przez organy administracji. Tym bardziej, że skutki finansowe należało ocenić nie tylko na tle przyznawanej płatności bezpośredniej, ale również pozostałych płatności związanych z deklarowanymi gruntami.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem, zaś sporządzone przez Sąd uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze, tj. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji z uwagi na przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest bowiem – jak podnosi judykatura – skuteczną podstawą do czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Zarzut ten nie może też sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa (tak wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., II GSK 260/12, Lex nr 1329705), a ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać stanowisko sądu, nie są równoznaczne z brakiem elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., I GSK 1064/11, Lex nr 1331481). Kwestionowaniu poprawności przyjętej podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia służą bowiem odpowiednie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Już ta okoliczność czyni zarzut naruszenia tego przepisu nieuzasadnionymi.

Podnieść nadto trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagało wykazania, jakich konkretnie elementów uzasadnienia brak lub który z nich nie został w sposób należyty umotywowany oraz jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II GSK 1643/12, Lex nr 1500188). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku. Skarga kasacyjna nie wskazuje braku któregokolwiek z tych elementów, jak i też nie podnosi żadnych argumentów, z których wynikałoby, iż zdaniem skarżącej wadliwość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia poznanie motywów przyjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonanie natomiast odmiennej od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Zwłaszcza w sytuacji, gdy podniesione przez stronę zarzuty mają jedynie polemiczny charakter i nie wnoszą nic nowego do sprawy.

Przy czym dla oceny czy doszło do stworzenia sztucznych warunku nie ma znaczenia to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogłaby wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo przez inny podmiot, ani to, że jak zarzuca posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. W takiej sytuacji można bowiem uznać, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Wprowadzona w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) jr 73/2009 generalna klauzula ma umożliwić organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Do takich działań niewątpliwie należy zaliczyć utworzenie wielu gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilkunastu odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych.

Niewątpliwie, podział dużego gospodarstwa pomiędzy podmioty deklarujące do płatności mniejsze powierzchnie, może prowadzić do uzyskania sumarycznej płatności większej niż wynika to z przepisów o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stąd też w takiej sytuacji wysokość pomocy może być niższa, niż gdyby grunt ten został zgłoszony do płatności w całości przez jeden podmiot. Stąd uznanie, że wyodrębnienie skarżącej miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia i że powyższe działanie wyczerpało przesłanki z art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 uznać należy za zasadne.

Dyrektor ARiMR słusznie zwrócił uwagę, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć faktu, że oprócz złożonego przez skarżącą Spółkę wniosku o przyznanie na rok 2009 płatności bezpośrednich spółka wnosiła także o pomoc ONW. Płatności te natomiast mają charakter degresywny, ich wysokość ulega obniżeniu wraz ze wzrostem powierzchni działek zgłaszanych do płatności.

Powołując się natomiast na pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009 wskazać należy, że systemy wsparcia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez – tylko formalnie różne – podmioty.

Składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – uzasadniałyby mniejszą płatność wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. NSA za usprawiedliwione uznaje stanowisko, że całokształt okoliczności wynikający ze złożenia przez skarżącą wniosków o płatności JPO, ONW podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie wielu podmiotów i przemawia za przyjęciem za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia.

Jeżeli natomiast chodzi o istnienie elementu subiektywnego – to zasadnie oceniono, że istnieją dowody wskazujące na istnienie pomiędzy wskazanymi spółkami więzi personalnej.

W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji podmiotu, przez uczestnictwo, którego między różnymi spółkami istnieje więź. Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia. Organy ARiMRu dokonały prawidłowych ustaleń, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej płatności obszarowej. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, zwracając uwagę na fakty zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi spółkami jak również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego, adres siedziby wnioskujących o pomoc podmiotów, nr konta bankowego na które miałyby zostać przekazywane płatnosci – będąc zarządzanymi de facto przez tę samą grupę osób, iż w sprawie działalność rolnicza na gruntach deklarowanych do płatnosci w ramach wniosków poszczególnych spółek prowadzona była w istocie przez jedną osobę.

W tym stanie rzeczy – skoro omówionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania nie podważono skutecznie ustalenia, że doszło do stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia – chybione okazały się zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego zawarte w pkt I petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W konsekwencji, ponieważ żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015r. poz.1804), zasądzając na rzecz organu 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.