Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 533/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z 30 września 2020 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 21 września 2020 r. do Wójta Gminy A. G. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie działki nr [..], obręb [..], gmina K. w miejscowości W. W trakcie postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia kopii pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dotyczącego przedmiotowego budynku. W następstwie tego, dnia 29 września 2020 r. skarżąca oświadczyła, że obiekt budowalny na działce nr [.]. w W. wybudowała w 1995 roku bez stosownej dokumentacji.

Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj.: o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego W., zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako budynek letniskowy, rekreacyjny na obszarze działki oznaczonej nr ewid. [..], położonej w obrębie geodezyjnym W., gmina K.

Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 218 § 1 K.p.a. wskazuje, iż w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, za niesporne Kolegium uznało, że działka o numerze ewidencyjnym [..] położona w obrębie geodezyjnym W., gmina K., objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w gminie K., przyjętym uchwałą Rady Gminy z dnia 20 września 2019 r. nr VIII/112/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [..] - opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 18.11.2019 r. poz. 5012.

Zgodnie z treścią ww. uchwały, przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem ML/11, dla którego obowiązującym przeznaczeniem podstawowym są tereny zabudowy letniskowej, zabudowa rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego użytkowania oraz budowa obiektów budowlanych zgodnie z ustalonym przeznaczeniem.

Jednakże, co istotne - zgodnie z rozdziałem 2 ww. uchwały, w myśl §5 pkt 2 dot. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na przedmiotowym terenie - istniejącą w dniu uchwalenia planu zabudowę, zlokalizowaną w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Z. i jeziora P. - wniesioną bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń - uznaje się za niezgodną z planem.

Jak wynika z załączonej do wniosku mapy ewidencyjnej na działce nr [..] położonej w W. znajduje się obiekt budowlany, który zgodnie z wolą strony miałby służyć jako obiekt letniskowy rekreacyjny. Jednakże ww. obiekt budowlany został wybudowany, zgodnie z oświadczeniem strony - w 1995 r., zabudowa zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegowej jeziora Z., bez wymaganych prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń - zatem, zabudowa ta istniała w dniu uchwalenia ww. planu. Wskutek powyższego zgodnie z rozdziałem 2, § 5 pkt 2 - zabudowę tę, na mocy postanowień obowiązującego planu, należy uznać za niezgodną z przedmiotowym planem. Oznacza to, że wydanie zaświadczenia - o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego W., zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako budynek letniskowy, rekreacyjny na obszarze działki nr [..] - wobec sprzeczności (niezgodności) z obowiązującymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było możliwe, co w konsekwencji obligowało organ I instancji do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Kolegium podkreśliło, że przy braku stwierdzenia takiej zgodności organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia, organ przede wszystkim dokonuje oceny zgodności znajdującego się na danym terenie obiektu budowlanego oraz jego zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organ nie jest uprawniony do oceny ewentualnych skutków planu. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy dany obiekt budowlany i sposób jego użytkowania będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdza to wprost w zaświadczeniu. Organ wydający zaświadczenie obowiązany jest bowiem jedynie do oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści.

We wniesionej skardze jej autorka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1 art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 219 k.p.a. oraz art. 138 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 5 pkt 2 uchwały Nr VIII/112/19 Rady Gminy z dnia 20 września 2019 r. w zw. z art. 48a-49 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od 2016 roku stara się legalizację w trybie art. 48 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane wybudowanych kilka lat wcześniej obiektów zlokalizowanych na działce oznaczonej nr [..], obręb W., Gmina K. Jednym z dokumentów uzyskanych w toku procedury było zaświadczenie Wójta Gminy z 1 marca 2016 r. o zgodności zabudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na pojawienie się kwestii prejudycjalnej przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone. W czasie zawieszenia postępowania legalizacyjnego uchwałą Nr VIII/112/19 Rady Gminy z dnia 20 września 2019 r. dokonano aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec czego po podjęciu zawieszonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącą do przedłożenia kolejnego zaświadczenia o zgodności zabudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji skarżąca wystąpiła o przedmiotowy dokument do Wójta Gminy, który odmówił wydania zaświadczenia z powołaniem na § 5 pkt 2 uchwały Nr VIII/112/19 Rady Gminy z dnia 20 września 2019 r., który przewiduje, że obiekty wybudowane przed wejściem planu bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń uznaje się za niezgodne z prawem.

Dostrzegła skarżąca, że uchwalony mpzp nie przywiduje żadnych postanowień traktujących o sposobie stosowania § 5 pkt 1 i 2 w sprawach, które w dniu wejścia w życie tej uchwały były wszczęte i niezakończone, a toczyły się w oparciu o przepisy art. 48a - art. 49 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego powstała pewna wątpliwość prawna, którą należało zgodnie z przepisami k.p.a. rozpatrzyć na korzyść obywatela przyjmując, że tego typu przypadki mieszczą się w § 5 pkt 1 uchwały, gdyż przed wejściem uchwały w życie, zgodnie z przepisami odrębnymi zainicjowano postępowanie, w ramach którego uprawniony organ w ramach przyznanej mu kompetencji dokona oceny legalności zabudowy. Ponadto w przypadku postępowań wszczętych przed wejściem w życie uchwały i niezakończonych, nie sposób objęte nimi obiekty budowlane zakwalifikować jako wzniesione bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń, gdyż w toku jest postępowanie, które okoliczność legalności zabudowy dopiero rozstrzygnie. Natomiast sformułowanie "wzniesione bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń" należy interpretować, w ten sposób, że dotyczy ono obiektów, wobec których prawomocnie zakończyły się wszystkie toczące się postępowania i żadne z nich nie doprowadziło do uzyskania prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń.

Natomiast zaprezentowana przez organy interpretacja § 5 pkt 1 i 2 uchwały jest nieprawidłowa i zmierza do absurdu. Organ swój zakres kognicji ograniczył do warstwy językowej bez jakiegokolwiek odniesienia się do ułożenia przedmiotowej uchwały w katalogu źródeł prawa oraz wprowadzonej tym katalogiem hierarchii tych źródeł, wraz z wprowadzoną tam zasadą zgodności aktu niższego rzędu z aktem wyższego rzędu. Mianowicie organ stwierdza, że na mocy przepisów uchwały planistycznej organ w celu ustalenia zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawniony jest do badania legalności zabudowy dokonując oceny dychotomicznej, która w przypadku niezakończonego prawomocnie postępowania legalizacyjnego przyjmuje wartość negatywną. Przedmiotowa interpretacja dokonana przez organ jest wadliwa, gdyż po pierwsze prowadzi to tego, że rozumiany w ten sposób § 5 pkt 2 uchwały niweczy wszystkie wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej uchwały postępowania prowadzone na podstawie art. 48a - art. 49 ustawy Prawo budowlane, gdyż w takich wypadkach nakazuje on organowi zakwalifikować dany obiekt budowlany jako wzniesiony bez prawomocnych pozwoleń i zgłoszeń, a w konsekwencji odmówić wydania zaświadczenia z art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, co z kolei wprost prowadzi braku możliwości wydania decyzji z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Po drugie natomiast de facto przyznaje organowi planistycznemu kompetencje organu nadzoru budowlanego w zakresie, w jakim dotyczy badania legalności zabudowy. Innymi słowy dokonana przez Kolegium interpretacja prowadzi to przyznania prymatu § 5 pkt 2 uchwały Nr VIII/112/19 nad przepisami art. 48a - art. 49 ustawy Prawo budowlane, a zarazem przyznania organowi planistycznemu kompetencji do rozstrzygania o legalności zabudowy z jednoczesnym ograniczeniem kompetencji organu nadzoru budowlanego i zniweczeniem wszystkich postępowań legalizacyjnych, które nie zostały prawomocnie zakończone do dnia wejścia w życie tejże uchwały.

Kolegium powyższej kwestii prawnej w ogóle nie dostrzegło, ani też nie podjęło żadnej próby wyjaśnienia zaistniałej na tym tle wątpliwości prawnej. Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organ na mocy art. 7a §1 k.p.a. obowiązany był zaistniałą na tej kanwie wątpliwość rozstrzygnąć na korzyść strony, czego też nie uczynił. Powyższe uchybienia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego doprowadziły do nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy nie było ku temu usprawiedliwionych podstaw.

Podsumowując w niniejszej sprawie występują wadliwości prawne, które istotnie rzutują na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, nie zasługuje na aprobatę i powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z 30 września 2020 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie działki nr [..], obręb [..], gmina K. w miejscowości W.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie natomiast do § 2 powołanego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.), natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, w myśl którego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 331/20 i w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 534/20, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Utrwalony jest pogląd, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 529/20, w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 286/20, w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 289/19, CBOS).

Bezsporne w sprawie jest, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w obrębie geodezyjnym W., gmina K., objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w gminie K., przyjętym uchwałą Rady Gminy z dnia 20 września 2019 r. nr VIII/112/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [..] - opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 18 listopada 2019 r., poz. 5012, dalej jako "m.p.z.p.".

Nieruchomość, której dotyczy wniosek skarżącej (działka nr [..], obręb [..], miejscowość W.) położona jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem ML/11, dla którego obowiązującym przeznaczeniem podstawowym są tereny zabudowy letniskowej, zabudowa rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego użytkowania oraz budowa obiektów budowlanych zgodnie z ustalonym przeznaczeniem. Jak wynika z załączonej do wniosku mapy ewidencyjnej na działce tej znajduje się obiekt budowlany, który miałby służyć jako obiekt letniskowy rekreacyjny. Jednakże obiekt ten został wybudowany, zgodnie z oświadczeniem strony - w 1995 r., a zabudowa zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegowej jeziora Z.

Stosownie natomiast do § 5 pkt 2 m.p.z.p. istniejącą w dniu uchwalenia planu zabudowę, zlokalizowaną w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora Z. i jeziora P., wzniesioną bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń - uznaje się za niezgodną z planem.

Okolicznością bezsporną jest również, iż wzmiankowany obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Skarżąca nie dysponuje prawomocnymi rozstrzygnięciami w tym zakresie. Z tej przyczyny organy nie mogły wydać żądanego przez skarżącą zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy są w ocenie Sądu zarzuty zawarte w skardze, a odnoszące się do prowadzonego w stosunku do zabudowy na działce o numerze ewidencyjnym [..] położonej w obrębie geodezyjnym W., gmina K. postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem należy, iż żądanie skarżącej wniesione w niniejszej sprawie dotyczy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, a nie zaświadczenia wydawanego w trybie procedury legalizującej samowole budowlaną.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w stosunku do zabudowy zlokalizowanej na nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej nie zakończyło się wydaniem prawomocnej decyzji legalizującej tą zabudowę, co jest zasadniczą przyczyną odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz 329) – dalej jako "p.p.s.a.", orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Równocześnie sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.