Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1421/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11, 145 par. 1; art. 159, 156 par. 1 art. 138, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D P na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia D P, reprezentowanej przez adwokata K F, na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...]maja 2020 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

GINB wyjaśnił też, że decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Nr [...], Wojewoda [...]zezwolił Zarządowi Województwa [...]na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi wojewódzkiej nr [...] (obwodnicy miejscowości [...]) na terenie gminy [...]". Następnie, po wezwaniu inwestora do uzupełnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej obiektu - decyzją z [...]marca 2020 r., Nr [...],[...]WINB udzielił Zarządowi Województwa [...]pozwolenia na użytkowanie drogi wojewódzkiej nr [...] (obwodnicy miejscowości [...]) na terenie gminy [...], pod warunkiem wykonania w terminie do 26 marca 2020 r. robót polegających na docelowym pionowaniu latarni oświetleniowej w km 9+200 drogi wojewódzkiej nr [...].

Podaniem z 5 maja 2020 r. D P wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją [...]WINB z [...]marca 2020 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z [...]maja 2020 r., Nr [...],[...]WINB odmówił wznowienia tego postępowania z uwagi na to, że przedmiot ww. decyzji oraz jej podstawa prawna wskazują, ze skarżąca nie może być jego stroną, zatem zachodzi przesłanka oczywistego niezaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego D P, reprezentowana przez adwokata K F, złożyła zażalenie do GINB, które przez organ uznane zostało za bezzasadne, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Postępowanie wznowieniowe składa się w istocie z dwóch etapów. Pierwszym z nich jest tzw. etap wstępny (wyjaśniający), w trakcie którego organ bada wyłącznie kwestię formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Na tym etapie organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., w art. 145a § 1 oraz w art. 145b § 1 k.p.a. a także czy żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., oraz czy nie zachodzą przeszkody przedmiotowe lub podmiotowe uniemożliwiające wznowienie postępowania. Dopiero po stwierdzeniu formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania, właściwy organ może merytorycznie badać przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych art. 151 k.p.a. W przeciwnym razie organ odmawia wznowienia postępowania, w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a.

W przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania, zatem co do zasady może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jedynie wyjątkowo organ może dokonać wstępnej i negatywnej oceny istnienia legitymacji w sytuacji, gdy jest oczywiste, że podmiot żądający wznowienia z powodu jego pominięcia jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie był stroną w tym ostatnim postępowaniu. W takim wypadku organ jest uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania bez dalszego badania istnienia legitymacji wnioskodawcy. Według tej koncepcji przedmiotem rozpoznania sprawy wznowionej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nie tyle to, czy wnoszący jest stroną postępowania - bo to zostało już ocenione na etapie wstępnym - lecz raczej to, czy został on pozbawiony udziału bez własnej winy oraz ewentualnie czy to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), do oddawania do użytkowania drogi stosuje się przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Ustawa ta w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Jakkolwiek postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem od tego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, to jednak nie zmienia to zasadniczego przedmiotu, który wyznacza podstawę materialnoprawną badania interesu prawnego. Oznacza to, że krąg podmiotów uznanych za stronę zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Skarżąca swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie inwestycji wywodzi z przysługującego jej prawa własności m. in. działki [...] , znajdującej się w sąsiedztwie działek inwestycyjnych. Ponadto wskazuje, że brała ona udział w dotychczasowym postępowaniu w sprawie ww. inwestycji, a także że kwestionuje ona zgodność z prawem decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wobec której toczy się postępowanie wznowieniowe.

W ocenie GINB nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. W art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca wprost określił, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i przymiot ten przyznał wyłącznie inwestorowi. Ten przepis znajduje zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Tak przykładowo stwierdził NSA w wyroku z 11 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2179/12 wskazując, że "dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów" (podobnie w wyroku z 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09).

Żadna z okoliczności wyłączających zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie nie zachodzi. Pozwolenie na użytkowanie obwodnicy miejscowości [...]nie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Pozwolenie to nie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej ani też istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, lecz nastąpiło w wyniku zrealizowania przedsięwzięcia, objętego funkcjonującym w obrocie prawnym zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej.

W związku z powyższym, legitymację prawną skarżącej do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony oceniać należy wyłącznie przez pryzmat art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponieważ nie jest ona inwestorem przedmiotowej inwestycji, brak jest podstaw do przyznania jej statusu strony w niniejszym postępowaniu.

Dla powyższej oceny zupełnie bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżąca w ten czy inny sposób kwestionuje decyzję środowiskową wydaną dla spornej inwestycji. Nawet ewentualne jej uchylenie mogłoby mieć wpływ wyłącznie na ważność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie zaś bezpośrednio na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem organu II instancji, nie ulega wątpliwości, że D P nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji [...]WINB z [...] marca 2020 r., oraz że brak tego interesu - z uwagi na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz prawomocność pozwolenia na budowę, na podstawie którego zrealizowano sporną inwestycję - ma charakter oczywisty.

Jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Dlatego też organ uznał, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest w analizowanym przypadku niedopuszczalne z przyczyn formalnych.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] lipca 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

"1) Wadliwą wykładnię art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyrażająca się w stwierdzeniu, że artykuł ten zawiera katalog zamknięty stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji w której możliwe jest wystąpienie wyjątków,

2) niezastosowanie art. 28 kpa, w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ogólne".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, orzeczenia organów I i II instancji powielają identyczną argumentację i prezentują taki sam pogląd na temat zastosowanych przepisów, który zdaniem skarżącej jest wadliwy.

Organ wadliwie interpretuje art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego – krąg podmiotów, które mogą być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie stanowi katalogu zamkniętego i w zależności od okoliczności w konkretnej sprawie może zostać poszerzony.

Skarżąca miała prawo brać udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie na prawach strony, a to z uwagi na fakt, że przedsięwzięcie pn. "Budowa nowego przebiegu obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]" dotyczy budowy drogi mieści się w katalogu przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

W toku jest postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Decyzja taka wskazuje sposób, w jaki należy wykonać dane przedsięwzięcie, aby nie naruszyć stanu środowiska, jak również umożliwia wydanie decyzji - pozwolenie na realizację inwestycji. W sytuacji, gdy dane przedsięwzięcie znajduje się na liście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak w niniejszym przypadku, rozpoczęcie inwestycji będzie możliwe po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Taka decyzja jest również niezbędna w przypadku rozbudowy, przebudowy lub montażu zrealizowanego bądź realizowanego przedsięwzięcia znajdującego się na liście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skoro nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie w zakresie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, która stanowi podstawę dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, to należy przyjąć, że inwestor nie jest jedyną stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie i nie ma zastosowania art. art. 59 ust. 7 prawa budowlanego. Z tych też względów prawa strony posiada skarżąca, jako strona w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

Zastosowanie powinien znaleźć tu art. 28 kpa, albowiem skarżąca ma niewątpliwy interes prawny w kontekście realizowania przedmiotowej inwestycji. Co za tym idzie, skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie bez swojej winy.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe i zgodne z prawem, a skarga była niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że organa obu instancji prawidłowo dokonały wykładni przepisu prawa, mającego charakter lex specialis do art. 28 k.p.a., określającego, kto ma przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Mający bowiem w tej sprawie zastosowanie – zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") - art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej" "Pr. bud") stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji [...] - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości.

Użyte przez ustawodawcę w hipotezie ww. przepisu określenie "wyłącznie" przemawia za tym, że – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej – ustawa nie dopuszcza żadnych wyjątków w zakresie określenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Art. 59 ust. 7 Pr. bud. jest więc przepisem szczególnym, zawężającym krąg stron w postepowaniu w tym artykule unormowanym.

Odnośnie jednak zarzutu pełnomocnika skarżącego, dotyczącego "niezastosowania art. 28 k.p.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje. Po pierwsze, przepisu prawa nie można naruszyć przez "niezastosowanie", ale wyłącznie przez wadliwe zastosowanie lub przez jego błędną wykładnię. Po drugie, przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest dokonanie oceny zgodności wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Nie kwestionowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest więc stwierdzenie, że skoro ta ocena dotyczy wyłącznie prawa inwestora do legalnego użytkowania obiektu, to dokonane przez ustawodawcę ograniczenie stron, zawarte w art. 59 ust. 7 Pr. bud. jest jak najbardziej uzasadnione (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2557/19, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3006/18, CBOSA), że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być oprócz inwestora, także każdy inny podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej specyficznej decyzji. Sąd uznał, że "o ile w przypadku zrealizowania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę nie ma podstaw do tego, aby uznać, że inwestycja godzi w interesy innych osób, skoro na etapie uzyskania pozwolenia na budowę ich nie naruszała. Odmiennie zaś kształtuje się sytuacja, gdy inwestor zrealizował inwestycję w sposób niezgody z pozwoleniem na budowę, a następnie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. W takim przypadku pozbawienie innych stron, mających de facto interes prawny godzi w ich podstawowe prawa. Przede wszystkim może naruszać art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP".

Pogląd ten nie jest jednak niekwestionowany. W wyroku z 27 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1748/18 (CBOSA) WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska, że w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, katalog stron uprawnionych ulega rozszerzeniu, wbrew treści art. 59 ust. 7 Pr. bud., ale także art. 28 ust. 2 - 4 Pr. bud. i podlega ustaleniu na podstawie bardzo ogólnego art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji, iż w zasadzie każdy kto nie mógł być stroną postępowania zwykłego o pozwolenie na użytkowanie (a wcześniej w sprawie o pozwolenie na budowę), mógłby usiłować wzruszyć decyzję w tym postępowaniu wydaną w trybie nadzwyczajnym, powołując się na interes prawny wywodzony z art. 28 k.p.a. lub na ogólne uprawnienia przysługujące organizacjom społecznym. Nie taka była jednak istota zmiany prawa, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Na podstawie wskazanej regulacji dodano do art. 59 P.b. ustęp 7, zawężający wyraźnie krąg stron postępowania o pozwolenie na użytkowanie".

Pomimo rozbieżności orzeczniczej wskazanej powyżej, nie jest konieczne – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – opowiedzenie się w rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu za jedną z ww. koncepcji. Należy bowiem zauważyć, że przewidziane w art. 59 ust. 7 Pr. bud. ograniczenie kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu jedynie do inwestora obiektu ma zastosowanie w sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 780/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...]marca 2020 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej drogi wojewódzkiej Nr [...]. Jako wiążącą organ w takim postępowaniu podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Tym samym, skarżąca zakwestionowała ostateczną decyzję, ale dlatego, że nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W postępowaniu nadzwyczajnym, w którym bada się jedynie przesłanki określone w pkt. 1 – 8 § 1 art. 145 k.p.a. i ich ewentualny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, nie ma jednak prawnej możliwości kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie takie jest dopuszczalne, ale wyłącznie w innym postępowaniu nadzwyczajnym – postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, normowanym w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Wybierając jeden z możliwych trybów postępowania nadzwyczajnego i domagając się wznowienia postępowania dlatego, że bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu o zezwoleniu na użytkowanie rozbudowanej drogi, skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika) pismem datowanym na 5 maja 2020 r. zawęziła więc rozpoznanie przez organ wyłącznie do przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., a więc do tego, czy ten właśnie przepis może stanowić podstawę uchylenia kwestionowanej decyzji.

W postępowaniu wywołanym przesłanką z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji publicznej bada wyłącznie to, czy strona bez swej winy nie brała udziału w postepowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Przedmiotem więc takiego postępowania nie jest zgodność decyzji pozwoleniu na budowę z prawem, ale to, czy organ prawidłowo nie poinformował takiego podmiotu o wszczęciu postępowania w sprawie, o czynnościach w toku postępowania, nie pozbawił go udziału w czynnościach decydujących, a także, czy takiemu podmiotowi organ prawidłowo nie doręczył decyzji. Innymi słowy, organ bada w tym postępowaniu nadzwyczajnym, czy nie nastąpiło pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich bowiem wypadkach stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 144/19, CBOSA).

Tym niemniej, w tak wznowionym postępowaniu, organ może uchylić decyzję dotychczasową, ale wyłącznie, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i wydaje wówczas nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Nie bada jednak wówczas ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji (por. np. komentarz do art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., teza 3 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020).

Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. organ w formie postanowienia orzeka o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania dotyczy tylko tych przypadków, gdy przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Dlatego też wniosek o wznowienie postępowania może zostanie załatwiony przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na oczywiste nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę – a więc, gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2526/19, CBOSA).

W kontekście tego, że pełnomocnik skarżącej zdecydował się poszukiwać ochrony prawnej w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i wobec jednobrzmiącej treści art. 59 ust. 7 Pr. bud., biorąc pod uwagę ocenę prawną dokonaną przez tut. Sąd powyżej, organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania, gdyż nie było podstawy do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie legitymacji czynnej skarżącej, jako że oczywistym było, że nie była ona inwestorem, a w sprawie o wznowienie postępowania w przedmiocie użytkowania, ze wskazaniem na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., nie bada się ważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ II instancji prawidłowo więc zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymując w mocy postanowienie [...]WINB z [...]maja 2020 r., wyjaśniając w uzasadnieniu postanowienia – zgodnie z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – przesłanki takiego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wyjaśnienia zarówno podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i subsumpcji prawnej.

Okoliczności natomiast, powoływane przez pełnomocnika skarżącej we wniosku o wznowienie postępowania, wskazują na to, że jego zdaniem pozwolenie na budowę nastąpiło z naruszeniem prawa, a w konsekwencji przedmiotowa inwestycja nie powinna być dopuszczona do użytkowania. Naruszenie prawa, w jego kwalifikowanej postaci, jest jednakże wadą orzeczenia administracyjnego, będąca podstawą do domagania się stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), a nie wznowienia postępowania. Nic więc nie stało na przeszkodzie, aby – biorąc pod uwagę, że skutki nieważności są dalej idące - wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim wypadku bowiem należałoby zawiesić na ten czas postępowanie w sprawie wznowienia, a w razie stwierdzenia nieważności podjąć zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności byłaby wówczas bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia (por. też op. cit., teza 3).

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.