Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 299/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust.1, art. 54, art. 61 ust. 1. art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.3 ust.2, art. 18, art. 19, art. 20, art.21 ust. 1, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Prezydent Miasta Z. działający na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1,

art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w oparciu o przepisy odrębne, po rozpatrzeniu wniosku R.K., ustalił na działce nr [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na handlowo- usługowy o powierzchni max. 60 m2 wraz z witryną wejściową od strony [...]. Ustalone zostały ponadto przez organ warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:

1) w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (inwestycję należy projektować w sposób nie naruszający zasad ładu przestrzennego, realizować ją w suterenie, w istniejących gabarytach budynku, objętego ustaleniami decyzji, projektowana stolarka okienna powinna nawiązywać formą, kolorem oraz rodzajem materiału do stolarki okiennej istniejącej w budynku, projektowane otwory okienne, w tym witryny od strony [...] powinny zostać wykonane w osiach otworów okiennych znajdujących się na wyższych kondygnacjach, nowoprojektowane witryny okienne powinny nawiązywać kształtem do istniejącej stolarki okiennej z zachowaniem istniejącego detalu architektonicznego, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu: pozostają bez zmian, inwestycję zaprojektować i wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, w tym techniczno budowlanymi, dotyczącymi w szczególności doświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;

2) w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi (inwestycja, przy zachowaniu przepisów odrębnych w tym również Polskich Norm, powinna zapewnić ochronę przed pogorszeniem standardów zamieszkiwania na działce objętej wnioskiem i działkach sąsiednich oraz wykorzystywania terenów na które wpływa w sposób bezpośredni i pośredni, inwestycję, objętą ustaleniami niniejszej decyzji, należy zrealizować w sposób umożliwiający dotychczasowe funkcjonowanie i użytkowanie terenów sąsiednich, należy dostosować się do wymogów dotyczących pomieszczeń przeznaczonych na stały i czasowy pobyt ludzi oraz pomieszczeń higieniczno - sanitarnych, określonych w przepisach odrębnych, projektowaną inwestycję należy uzgodnić pod względem wymagań przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych jak również bezpieczeństwa i higieny pracy, wymaganiami ergonomii i Polskimi

Normami z organami lub rzeczoznawcami to tego uprawnionymi,

3) w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (planowana inwestycja wpisuje się w teren zespołu urbanistycznego Miasta Z., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem 75),

4) w zakresie obsługi dotyczącej infrastruktury technicznej i komunikacji (zapotrzebowanie na media zaspokojone będzie z istniejących przyłączy i instalacji, zlokalizowanych w budynku na podstawie warunków przyłączenia uzyskanych od ich dysponentów, projekt zagospodarowania terenu uzgodnić pod względem kolizji projektowanej inwestycji z odpowiednimi dysponentami uzbrojenia infrastruktury technicznej zlokalizowanymi na terenie objętym decyzją, dostęp do drogi publicznej: dojazd do lokalu, objętego ustaleniami niniejszej decyzji, pozostaje bez zmian, dojście do lokalu, objętego ustaleniami niniejszej decyzji, istniejące z klatki schodowej pozostaje bez zmian oraz dodatkowo od strony [...],

5) w zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich (przedmiotowa inwestycja powinna spełniać warunki, wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo

budowlane, w szczególności poprzez ochronę przed pozbawieniem osób trzecich: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz z środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; inwestycja powinna zapewnić ochronę osób trzecich przed: uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej zwanej upup.

Organ wskazał, iż w trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust.1-5 upzp, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwanego rozporządzeniem, która udowodniła, iż dla w/w inwestycji zostały spełnione warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, co uzasadniło wydanie decyzji.

Wskazano w uzasadnieniu, iż w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowane, niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę oraz komunikacyjne, w tym plac publiczny, który jest charakterystycznym miejscem w strukturze miejskiej. Budynki zlokalizowane na przedmiotowym obszarze objętym analizą przeznaczone pod funkcje usługowe, w tym usługi handlu, administracji, oświaty kultury oraz mieszkaniowe wielorodzinne. Na terenie działki, której dotyczy wniosek zlokalizowany jest budynek trzykondygnacyjny o rodowodzie przedwojennym, w chwili obecnej o funkcji mieszkaniowo-usługowej, znajdują się na nim lokale mieszkaniowe i lokale usługowe, w tym kancelaria prawna oraz biuro organizacji politycznej. Uznano, iż analiza poszczególnych parametrów architektoniczno-urbanistycznych, określonych w rozporządzeniu w kontekście zakresu wnioskowanej inwestycji jest bezprzedmiotowa. Przyjęto, iż przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji obiektów usługowych, w tym handlowo-usługowych zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Dodatkowo organ I instancji powołał się w uzasadnieniu na ,,Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z.", uchwalone uchwałą Nr [...], które co prawda nie jest wiążące w procedurze mającej na celu ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy, to jednak jest dokumentem planistycznym określającym politykę przestrzenną miasta, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, stąd nie można pominąć w analizie jego ustaleń. W związku z powyższym wskazano, iż dla zespołu urbanistycznego centrum miasta ,,Stare Miasto", do którego wpisuje się także obszar objęty decyzją, ustalono miedzy innymi następujące cele polityki przestrzennej: nadanie centrum prestiżu odpowiadającego randze miasta, z uwzględnieniem jego roli w kształtowaniu wizerunku miasta wśród odwiedzających miasto oraz potencjalnych inwestorów, wzmocnienie roli centrum miasta jako koncentracji usług wysokiego rzędu, ożywienie życia kulturalnego i dopuszczono wyznaczenie stref o dominacji funkcji usługowych w określonych rejonach zespołu. Zatem budynek mieszkaniowo - usługowy, w którym usytuowany jest lokal objęty niniejszą decyzją znajduje się na terenie, który zgodnie z polityką przestrzenną miasta jest wskazany do rozwoju funkcji usługowych, w tym handlowo - usługowych, będących przedmiotem niniejszej decyzji.

W toku postępowania strona – Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych [...] spółka partnerska z siedzibą w Z. nie wyraziła zgody na planowaną inwestycję z uwagi na hałas spowodowany przez potencjalnych klientów co zwiększyć może uciążliwość zamieszkiwania. W tym zakresie organ I instancji podał, iż mając na względzie art. 6 ust. 2 upzp, strona nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony w wyniku realizacji inwestycji.

Wskazując na treść art. 56, w związku z art. 64 ust 1 upzp, organ I instancji podkreślił, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W toku postępowania administracyjnego nie znaleziono podstaw prawnych, jednoznacznie uniemożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, natomiast analiza przepisów odrębnych pod kątem wnioskowanej inwestycji nie wskazała żadnych przepisów, które pozostawałyby w sprzeczności z planowanym przedsięwzięciem. Jednocześnie zwrócono uwagę m.in. na konieczność zachowania warunków techniczno - budowlanych, dotyczących w szczególności dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz ochrony osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje. Natomiast ocena rozwiązań technicznych pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami oraz normami może nastąpić dopiero na kolejnych etapach realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją, przede wszystkim na etapie zatwierdzania projektu budowlanego.

Dodatkowo podał organ, iż zgodnie z art. 63 ust 2 upzp, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Żaden przepis prawa materialnego nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od wyrażenia przez właściciela lub współwłaściciela działki sąsiedniej zgody na realizacje planowanej inwestycji. Zgodnie zaś z § 2 pkt 7 lit a tiret trzeci rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, w ustaleniach niniejszej decyzji wskazano warunki, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym również właścicieli innego lokalu użytkowego nr [...].

W toku postępowania organ I instancji dokonał uzgodnień: z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie [...]).

W uzasadnieniu wskazano dodatkowo, iż dla terenu objętego wnioskiem, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Odwołanie od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. złożył J.W., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na brak uzyskania przez inwestora zgody od wspólnoty mieszkaniowej przy [...] w Z. na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji.

Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 55, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – z lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy, a nie chodzi o budowę nowego obiektu budowlanego. Uzasadniając decyzję organ II instancji przytoczył treść przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a wskazanych uprzednio w podstawie prawnej decyzji. W ocenie organu, po dokonaniu analizy ustalenia warunków zabudowy, mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 upzp, warunki w nim określone zostały spełnione. Budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym są przeznaczone pod funkcje usługowe, w tym handel, administracja, oświata, kultura oraz mieszkania wielorodzinne. W budynku objętym wnioskiem, jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, znajdują się lokale mieszkalne oraz lokale usługowe i planowana funkcja jest zgodna z istniejącą, stanowiąc kontynuację funkcji obiektów usługowych. Teren ma dostęp do drogi publicznej, uzyskano pozytywne opinie zarządców infrastruktury technicznej, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskano pozytywne uzgodnienia z wymaganymi organami. Wobec powyższego zdaniem SKO decyzja zawiera niezbędne elementy wymagane przepisami prawa.

Nadto organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu odwołującego się podał, iż z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj.Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) nie wynika, aby na zmianę przeznaczenia lokalu wymagana była zgoda wspólnoty mieszkaniowej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., złożył J.W., wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Skarżący zarzucił w/w decyzji naruszenie:

1) art. 22 ust. 2 w zw. w z art. 3 ustawy o własności lokali poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego mieszkania na lokal handlowo-usługowy wraz z wykonaniem witryny wejściowej od strony [...] bez wymaganej zgody zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, poprzedzonej uchwalą, wyrażającą zgodę na dokonanie tej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu,

2) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 22 ust 3 pkt 4 i 5 ustawy o własności lokali poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działce nr 151 położonej w Z. przy [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego mieszkania na lokal handlów o-usługowy wraz z wykonaniem witryny wejściowej od strony [...] bez wymaganej zgody zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, poprzedzonej uchwalą, wyrażającą zgodę na dokonanie tej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, określonej w art. 22 ust. 3 pkt 4 i 5, a polegające na wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej oraz udzielenia zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy w ewidentny sposób nielegalnie ingeruje w część wspólną, należącą do wspólnoty mieszkaniowej, a nie jedynie do wnioskodawcy, a mianowicie w zewnętrzny mur budynku, w którym wg decyzji mają powstać drzwi i witryna,

3) art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp przez wydanie decyzji o treści jak wyżej bez uprzedniego uzyskania zgody zarządu wspólnoty mieszkaniowej i wcześniejszej uchwały, mimo że decyzja ta narusza interes osób trzecich tzn. wspólnoty mieszkaniowej, zarządu przez ingerowanie zaskarżoną decyzją w prawa zastrzeżone dla tych podmiotów, jak również narusza interes strony, w sposób określony w uzasadnieniu skargi.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przepis art. 22 ust 3 ustawy o własności lokali w pkt. od 1-10 wymienia niektóre z czynności, które przekraczają zwykły zarząd i wymagają uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Jednakże użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że jest to wyliczenie przykładowe, co z kolei oznacza, że przedmiotem uchwały wspólnoty mieszkaniowej mogą być inne czynności, ocena innych zdarzeń dotyczących interesów wspólnoty, wyrażona w formie uchwały.

Skarżący wyraził pogląd, że taką właśnie czynnością winno być zamierzenie inwestora, polegające na przekwalifikowaniu nabytego wcześniej lokalu mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy. Skarżący zwrócił uwagę, iż przedmiotowy budynek jest stricte mieszkalny. Żadne pomieszczenie tego budynku nigdy nie miało charakteru niemieszkalnego, z wyjątkiem oczywiście strychu i piwnic. Mieszkańcy tego budynku, w tym inwestor nabywali poszczególne lokale mieszkalne wyłącznie z towarzyszącą myślą, że będą tam mieszkać w towarzystwie innych mieszkańców.

Planowana przez inwestora zmiana przeznaczenia lokalu zdaniem skarżącego spowoduje zwiększenie uciążliwości dla korzystania z sąsiednich lokali mieszkalnych oraz szereg niebezpieczeństw, budzących obawy skarżącego.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżący podał, iż mur zewnętrzny budynku jest częścią wspólną nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zaskarżona decyzja narusza wiec interes wspólnoty mieszkaniowej, gdyż organ w nieuprawniony sposób chce dysponować cudzą rzeczą, wyrażając zgodę na planowaną inwestycję.

Skarżący zaznaczył, iż do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej oraz udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego i do ich dokonania niezbędna jest zgoda zarządu Wspólnoty, wyrażona w oparciu o uprzednio podjętą uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej. Zmiana części wspólnej nieruchomości w postaci wykonania witryny wejściowej, zdaniem skarżącego, należy z pewnością do kategorii przebudowy części nieruchomości wspólnej i z tego względu wydanie zaskarżonej decyzji oraz wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta bez takiej zgody obarczone jest błędem.

Dodatkowo skarżący podkreślił, iż analiza obszaru w pobliżu przedmiotowego budynku jest dowolna. Nieprawdą jest, że budynki na obszarze analizowanym są przeznaczone pod funkcje usługowe, handel, administrację, oświatę i kulturę. Skarżący nadto zarzucił organowi I instancji, iż nie badał statusu prawnego lokalu, zajmowanego przez organizacje polityczną, stąd też stawianie jako argumentu, iż może tam powstać również sklep jest nadużyciem. Ponadto skarżący zwrócił uwagę iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, stąd powoływanie się na jego treść jest bezpodstawne.

W piśmie uzupełniającym w/w skargę skarżący oświadczył dodatkowo, iż wykonanie otworu w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku spowoduje powiększenie powierzchni użytkowej lokalu inwestora, kosztem powierzchni wspólnej, co skutkować będzie zwiększeniem udziałów inwestora we współwłasności nieruchomości wspólnej, a wobec tego bezwzględnie wymaga to zgody zarządu wspólnoty mieszkaniowej, poprzedzonej uchwałą wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą tam argumentację. Zdaniem organu co do zasady zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy nie należy do spraw związanych z zarządem nieruchomością wspólną i tym samym nie wymaga zgody wspólnoty mieszkaniowej. W ocenie organu uzyskanie przez inwestora zgody wspólnoty mieszkaniowej na wykonanie witryny wejściowej na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest przedwczesne, gdyż udzielona winna być ona na etapie starania się inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ zwrócił uwagę, iż o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy może ubiegać się każdy zainteresowany, który nie musi być właścicielem, ani wieczystym użytkownikiem nieruchomości, niecelowe jest, aby właściciele lokali wyrażali zgodę na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej w postępowaniu określającym możliwości zagospodarowania danej nieruchomości.

Nadto organ podał, iż nie może odnieść się do zarzutu skarżącego, który twierdzi, iż wykonanie otworu w ścianie zewnętrznej budynku spowoduje powiększenie powierzchni użytkowej lokalu wnioskodawcy kosztem powierzchni wspólnej, gdyż skarżący nie wyjaśnił w jaki sposób to nastąpi.

Uczestnik postępowania R.K. w przesłanym do tutejszego Sądu piśmie procesowym wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości i dodatkowo zobowiązanie skarżącego do dostarczenia umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego określającego sposób zarządu nieruchomością wspólną stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Uczestnik wskazał, iż w myśl art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali tylko zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Wobec powyższego zdaniem uczestnika postępowania skargę na przedmiotową decyzje SKO wnieść mógł jedynie zarząd wspólnoty mieszkaniowej, a nie poszczególny właściciel lokalu, stąd w ocenie uczestnika skarżący nie ma zdolności sądowej. W pozostałym zakresie uczestnik postępowania przychylił się do stanowiska SKO zajętego w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.

Zarządzeniem z dnia 8 lipca 2008 r. skarżący wezwany został przez Sąd do podania w terminie 7 dni czy zawarta została przez właścicieli lokali przy [...] w Z. umowa okreslająca sposób zarządu nieruchomością wspólną oraz czy powierzony został osobie fizycznej lub prawnej zarząd tą nieruchomością, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej do przesłania w w/w terminie oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów stosownych dokumentów, pod rygorem przyjęcia, iż umowa okreslająca zarząd wspólną nieruchomością nie została zawarta i że zarząd tą nieruchomością nie został ustanowiony.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący nadesłał odpis uchwały Nr [...] z dnia [...] r. z zebrania właścicieli nieruchomości wspólnej, w której na mocy art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w § 1 uchwały postanowiono powołać zarząd nieruchomością wspólną i powierzyć go osobie prawnej – Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z. [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej zwanej u.p.z.p.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt. 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 u.p.z.p., opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

Biorąc pod uwagę powyższe unormowania ustawowe, okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego oraz treść decyzji lokalizacyjnej, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów konieczne jest na wstępie przeprowadzenie wywodów prawnych natury ogólnej.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem administracyjnym, a zatem dla ustalenia kręgu stron tego postępowania należy odnieść się do przepisu art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym decydującym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 k.p.a. i do brania w nim czynnego udziału.

Sąd podziela przyjmowane zgodnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego lub cywilnego. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01, ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 68). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96 (ONSA z 1997 r., nr 3, poz. 102) oraz z dnia 11 października 1999 r., sygn. akt OPS 11/99 (ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 6) przyjął, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje przy tym najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić zatem należy, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę wykazania w danym postępowaniu swojego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, należy rozważyć, czy wspólnota mieszkaniowa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), dalej jako ustawy o własności lokali lub u.w.l. oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., może stać się stroną w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadziła do systemu polskiego prawa cywilnego i administracyjnego pojęcie "wspólnoty mieszkaniowej" jako podmiotu, któremu nie przyznała wprawdzie osobowości prawnej, lecz dopuściła do obrotu cywilnoprawnego i administracyjnego, a zatem przyjąć należy, iż powstała w obrocie prawnym kolejna tzw. ułomną osobą prawną.

Z art. 33 Kodeksu cywilnego wynika, że wspólnota mieszkaniowa nie jest osobą prawną, albowiem brak przepisu szczególnego, który by jej taką osobowość przyznał. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a stosownie do art. 17 ustawy o własności lokali odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Z powyższej regulacji wynika, że wspólnota mieszkaniowa może być podmiotem praw i obowiązków oraz wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami, mimo nie posiadania osobowości prawnej. Oznacza to, że co do zasady może ona mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r II OSK 627/06).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego przyznania wspólnocie mieszkaniowej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a. na gruncie regulacji prawa budowlanego przymiot ten nie był w większości orzeczeń kwestionowany (por. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1443/98, niepublik., wyrok NSA z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 115/98, niepublik., wyrok NSA z dnia 24 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 1940/99, niepublik., wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97, Lex nr 47177, wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/98, niepublik.).

Z kolei z regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustawa w tym zakresie nie zawiera ograniczeń podmiotowych co do strony. Może to być zatem każdy podmiot, będący zarówno osobą fizyczną, osobą prawną, czy też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jak w przedmiotowej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...]

Wykładnia art. 29 k.p.a. nie może prowadzić do sytuacji, w której wspólnota mieszkaniowa nie mogłaby brać udziału w charakterze strony w postępowaniu, w którym mogłaby zapaść decyzja normująca jej prawa i obowiązki. Jeżeli ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1935/99, Lex nr 41775). Skoro każdy z podmiotów określonych w art. 29 k.p.a., tj. określona osoba fizyczna lub prawna, może być stroną postępowania administracyjnego, to również zbiór takich podmiotów powiązanych ze sobą z mocy ustawy określonym węzłem prawnym będzie posiadał przymiot strony. Taki właśnie zbiór tworzy wspólnota mieszkaniowa, a zatem może być ona stroną postępowania administracyjnego również w rozumieniu art. 29 k.p.a. Będzie nią bowiem grupa podmiotów, z których każdy należy do podmiotów wymienionych w tym przepisie. Dla uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej istniałaby konieczność występowania wielu stron postępowania, tj. właścicieli poszczególnych lokali, odchodzi się od występowania przez każdego członka wspólnoty mieszkaniowej indywidualnie na rzecz działania w ich imieniu organów wspólnoty (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01, ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 68).

Zdolność ta jest jednak ograniczona do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, tj. do spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Nieruchomość wspólną zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi grunt oraz część budynki i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

Zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej należy do zadań wspólnoty mieszkaniowej związanych z zarządem nieruchomością wspólną. Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Z. przy [...] nie można odmówić przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na handlowo-usługowy wraz z budową witryny wejściowej.

Należy jednak zwrócić uwagę na to, że czym innym jest kwestia legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, a czym innym jest zagadnienie reprezentacji wspólnoty i występowania w jej imieniu na zewnątrz.

Co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Ma to miejsce wówczas, gdy wspólnota mieszkaniowa jest tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową, tj. gdy liczba wyodrębnionych lokali przekracza siedem.

Z treści art. 21 ust. 1 ustawy wynika, że to Zarząd kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali jeśli Wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż siedem lokali. Jeśli lokali jest mniej niż siedem Wspólnota nie musi posiadać wyodrębnionego Zarządu. Do Zarządu Małą Wspólnotą Mieszkaniową stosuje się wówczas odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego.

W odniesieniu do istotnej w tej sprawie problematyki zarządu wspólnotą mieszkaniową kluczowe znaczenie mają przepisy art. 18, art. 19 i art. 20 u.w.l.

Artykuł 18 ust. 1 u.w.l. w jego pierwotnym brzmieniu stanowił, że właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później, w formie aktu notarialnego, określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. Nr 106, poz. 682) do art. 18 dodano ustęp 2a, zgodnie z którym zmiana ustalonego na podstawie ust. 1 sposobu zarządu nieruchomością wspólną mogła nastąpić w wyniku uchwały właścicieli lokali sporządzonej w formie aktu notarialnego. Ustawa ta weszła w życie z dniem 25 września 1997 r.

Stosownie do art. 18 ust. 3 u.w.l., jeżeli sposób zarządu nie został określony na podstawie ust. 1, obowiązuje regulacja ustawowa przewidziana w dalszych przepisach rozdziału 4 u.w.l. Ustawa przewiduje dwa ustawowe reżimy zarządu nieruchomością wspólną, pierwszy, przewidziany w art. 19, ma zastosowanie do wspólnot mniejszych, a drugi, unormowany w art. 20-32, do wspólnot większych.

Kolejna ustawa z dnia 16 marca 2000 r. o zmianie ustawy o własności lokali oraz zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o własności lokali wprowadziła niewielkie korekty w art. 18 ust. 2a, w wyniku czego zmiana sposobu zarządzania nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Do tej treści dostosowano również art. 18 ust. 3 u.w.l.

Znacznie istotniejszej zmianie uległo uregulowanie zawarte w art. 20 ust. 1 u.w.l. W zdaniu pierwszym tego przepisu zmniejszono liczbę lokali z dziesięciu do siedmiu, w zdaniu drugim przyjęto zaś, że "członkiem zarządu może być wyłączenie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona". Powołany przepis wyklucza więc możliwość "bycia" członkiem zarządu przez osobę prawną.

W piśmiennictwie podkreśla się, że ustawa o własności lokali posługuje się pojęciem zarządu w dwojakim znaczeniu, a mianowicie, w znaczeniu podmiotowym, jako organu wspólnoty, oraz w znaczeniu funkcjonalnym, czyli jako zarządzanie, administrowanie. Podkreśla się przy tym, że zarząd w znaczeniu funkcjonalnym to działanie w sferze prawnej innej osoby podejmowane w jej interesie przez podmiot do tego uprawniony. Przykładowo, zgodnie z art. 18 u.w.l. właściciele lokali mogą w umowie lub w drodze uchwały powierzyć zarządzanie nieruchomością osobie fizycznej lub prawnej, którą ustawodawca w innych przepisach nazywa zarządcą (np. art. 14 pkt 5, art. 24, 29, 30, 31, 32 i 32a u.w.l.). Zarządca jest osobą trzecią (odrębnym podmiotem) w stosunku do wspólnoty mieszkaniowej. Niektórzy autorzy nazywają reprezentację wspólnoty przez zarządcę (osobę trzecią) reprezentacją powierzoną (powierniczą). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 u.w.l., powierzenie zarządu może nastąpić w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali lub w umowie późniejszej, zawartej w formie aktu notarialnego, albo w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza.

Zarząd w znaczeniu podmiotowym to organ wykonawczy ułomnej osoby prawnej, jaką jest wspólnota mieszkaniowa. Organ ten wchodzi w skład struktury organizacyjnej wspólnoty, nie jest więc odrębnym podmiotem prawa. Zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz i w sprawach zwykłego zarządu składa oświadczenia woli za wspólnotę (art. 21 ust. 1 i 2 u.w.l.), a nie w jej imieniu. Działanie zarządu jest więc w zasadzie działaniem samej wspólnoty. W odróżnieniu od zarządcy ustanowionego na podstawie art. 18 u.w.l., zarząd lub poszczególni członkowie zarządu mogą być na mocy uchwały właścicieli lokali w każdej chwili zawieszeni w czynnościach lub odwołani. Zarząd w znaczeniu organu występuje w ustawie, gdyż rozróżnia ona pojęcia zarząd i zarządca (np. art. 14 pkt 5, art. 23 i 30).

Uchwałą z dnia 6 lutego 1995 r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], będąca tzw. małą wspólnotą "powołała zarząd" wspólnoty Zarządowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z.. Uchwała ta nie była sporządzona w formie aktu notarialnego, a jako jej podstawę wskazano art. 20 pkt 1 u.w.l. Wobec braku formy aktu notarialnego należy wykluczyć, że wspólnota powierzyła zarząd Zarządowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w trybie art. 18 ust. 2a u.w.l. jako osobie trzeciej - zarządcy, należy zatem przyjąć, że wspólnota na podstawie art. 20 u.w.l. dokonała wyboru zarządu jako organu wykonawczego. Jedynym członkiem tego organu została wybrana osoba prawna.

W ustawie o własności lokali, w jej pierwotnym brzmieniu, nie było wyraźnego zakazu sprawowania funkcji członka zarządu (organu wykonawczego) przez osobę prawną. Dopiero ustawa z dnia 16 czerwca 2000 r., nowelizująca m.in. art. 20 u.w.l., wprowadziła wprost zastrzeżenie, że członkiem zarządu może być wyłączenie osoba fizyczna. Z uzasadnienia rządowego projektu tej ustawy wynika, że przepis art. 20 budził wątpliwości związane z wyborem członków zarządu i dlatego uznano za konieczne doprecyzowanie treści przepisu, polegające na uściśleniu, że członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna.

Uchwała wspólnoty mieszkaniowej, która została podjęta przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 czerwca 2000 r., nie daje podstawy Zarządowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z. do działania w imieniu wspólnoty. Jak wskazano wyżej, osoba prawna, o której mowa w art. 18 u.w.l., nie jest zarządem (organem) wspólnoty, lecz osobą trzecią zarządzającą nieruchomością (zarządcą). Do powierzenia zarządu osobie na podstawie art. 18 u.w.l., jeszcze przed grudniem 1998 r., a więc przed datą podjęcia uchwały, wymagana była uchwała w formie aktu notarialnego; wymóg ten nie został spełniony w niniejszym przypadku. Dopuszczalność sprawowania funkcji członka organu wspólnoty, po wejściu w życie noweli z dnia 16 marca 2000 r., przez osobę prawną, której powierzono tę funkcję przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, należy oceniać uwzględniając treść znowelizowanego art. 20 u.w.l., jak i brak w ustawie przepisów przejściowych, z art. 20 u.w.l. wynika bowiem wyraźnie zasada bezpośredniego działania tej normy. W ust. 1 zdaniu drugim tego artykułu nie mówi się o zakazie wyboru na tę funkcję osoby prawnej, ale o zakazie bycia osoby prawnej członkiem zarządu ("członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna"), tak więc powyższy zakaz powoduje ograniczenie zdolności prawnej osoby prawnej, która nie może być już członkiem zarządu wspólnoty mieszkaniowej.

Reasumując należy przyjąć, że po nowelizacji art. 20 u.w.l. osoba prawna utraciła status prawny zarządu wspólnoty, tym samym Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z. utracił przymiot zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] /[...].

W konsekwencji jeżeli właściciele nie skorzystali z uprawnienia i nie ustanowili zarządcy w znaczeniu funkcjonalnym, mają zatem zastosowanie odpowiednie zasady organizacji i wykonywania zarządu przewidziane w art. 19-33 u.wl. W tzw. dużych wspólnotach mieszkaniowych właściciele lokali są zobowiązani podjąć uchwałę o wyborze zarządu (art. 20 ust. 1 ustawy), natomiast w tzw. wspólnotach małych do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.c. i k.p.c. (art. 19).

Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. [...]/Alei [...] w Z. jest tzw. wspólnotą małą (ustanowiono w niej nie więcej niż 7 lokali ), która już na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie posiadała prawidłowo ustanowionego Zarząd, co oznacza, że wszyscy członkowie wspólnoty powinni brać udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze stron. Tak też było w niniejszym postępowaniu. Wszyscy członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...]/Alei [...] byli stronami postępowania administracyjnego, uczestniczyli zarówno w czynnościach postępowania wyjaśniającego, jak również w czynnościach decydujących, w tym obejmujący doręczenie decyzji. Wszystkim członkom Wspólnoty Mieszkaniowej doręczono decyzje organów I i II instancji, a zatem w żaden sposób nie zostali pozbawieni udziału w postępowaniu.

Wnioskodawca wniósł o wydanie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego mieszkania na lokal handlowo-usługowy wraz z wykonaniem witryny wejściowej. Treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wskazuje, iż nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Własność lokalu, jak wiadomo, nie obejmuje ścian oddzielających lokal od innych lokali ani ścian zewnętrznych budynków.

Wykonanie witryny wejściowej w ścianie zewnętrznej budynku niewątpliwie należałoby zakwalifikować jako przebudowę (art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), na którą musiałaby wyrazić zgodę Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...]/Alei [...], gdyż jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, w związku z czym potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (art. 22 ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 5 u.w.l.).

Tymczasem treść wniosku, a następnie decyzji organów I i II instancji nie odnosi się wyłącznie do kwestii związanych z jego przebudową, a dotyczy zmiany przeznaczenia lokalu należącego do innego członka wspólnoty. Taka zmiana przeznaczenia lokalu należącego do innego członka wspólnoty nie mieści się w katalogu czynności wymienionych w art. 22 u.w.l. ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2008 r. IV CSK 393/07, Lex 347225 ), w związku z czym nie jest konieczna zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażona w formie uchwały.

Inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy miała polegać na zmianie sposobu użytkowania lokalu będącego własnością członka wspólnoty. W sposób jednoznaczny zatem należało ocenić powyższą inwestycję jako nie związaną z nieruchomością wspólną. Ustalenie warunków zabudowy na wniosek inwestora będącego członkiem wspólnoty mieszkaniowej nie należy do czynności przekraczających zwykły zarząd w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, bowiem jest to jedynie ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy pod względem tzw. ładu przestrzennego, koncepcji, natomiast nie dotyczy jeszcze kwestii władania terenem, co jest istotne na etapie następnym, uzyskania pozwolenia na budowę.

W postępowaniu administracyjnym żaden z członków Wspólnoty Mieszkaniowej nie sprzeciwiał się planowanemu zainstalowaniu witryny wejściowej w ścianie zewnętrznej od strony ul. [...]. Członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w postępowaniu przed organem I instancji nie wyrazili zgody na zmianę sposobu przeznaczenia lokalu mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy, natomiast J.W. uczynił to w odwołaniu.

Wybicie otworu wejściowego, tak jak to już podniesiono wyżej, stanowi niewątpliwie przebudowę nieruchomości. Inwestor winien legitymować się w postępowaniu o pozwolenie na budowę zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażoną w formie uchwały właścicieli lokali, bowiem zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej oraz udzielenie zgody na jej przebudowę stanowią, po myśli art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, czynność przekraczającą zwykły zarząd.

Kwestionowana decyzja organu odwoławczego, tak jak decyzja pierwszoinstancyjna, dotyczy ustalenia warunków zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego mieszkania na lokal handlowo-usługowy.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m.in. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Decyzja ta nazywana w doktrynie też decyzją lokalizacyjną stanowiąca uwieńczenie pierwszego, niezbędnego etapu procesu inwestycyjnego wytycza jedynie podstawowe kierunki projektowanej inwestycji bez konkretnych ustaleń architektonicznych i technicznych, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Omawiana decyzja nie przesądza jednak, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji.

Uznać zatem należy, iż decyzje o warunkach zabudowy są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że takie kwestie jak wpływ usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, kwestie związane z prawem własności, będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego.

Przenosząc te ogólne zasady na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że zagadnienie związane z wyrażeniem zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej w Z. przy [...]/[...] na zainstalowanie witryny wejściowej w ścianie zewnętrznej budynku wchodzącej w skład nieruchomości wspólnej winno być wymagane w postępowaniu o pozwolenie na budowę( przebudowę ).

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest – jak już wskazano - dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 (ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15), w którym zamieszczony został zachowujący aktualność także na gruncie obowiązujących przepisów pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji. Zakres konkretyzacji ochrony interesów osób trzecich nie może być większy niż konkretność osnowy decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na konkretnym terenie.

W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt.

Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich( art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z powyższych powodów w niniejszej sprawie – wbrew zarzutowi skarżącego - nie został naruszony przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy.

Oczywiście bezspornym jest, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich, o co zabiega skarżący. Niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten formułuje generalną zasadę odnoszącą się do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności. Prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest immanentnie związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie w drodze odpowiednich przepisów powszechnie obowiązujących. Tymi przepisami są oczywiście przepisy ustaw w tym Prawa budowlanego, ale również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie przepis ten koresponduje również z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. nakładającą na organy administracji publicznej możliwość ingerowania w planowaną lub realizowaną zabudowę nieruchomości, prowadzoną przez osobę legitymującą się odpowiednim tytułem prawnym do tej nieruchomości, tylko w zakresie spraw wyznaczonych przepisami prawa

Treść pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" została określona przez ustawodawcę w definicji legalnej z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że do zakresu tego pojęcia należy w szczególności tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, ograniczonych praw rzeczowych oraz zarządu ustanowionego w drodze decyzji przez właściwy organ.

Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę istnieje obowiązek badania przez organa administracji tytułu prawnego do zajmowanej nieruchomości i do planowanej inwestycji. Art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Ustawodawca odstąpił od wcześniejszego sformułowania przepisu, które przewidywało konieczność pozyskania przez inwestora odpowiednich dokumentów, stanowiących dowody prawa do dysponowania daną nieruchomością. Wedle nowego rozwiązania wystarcza złożenie przez inwestora odpowiedniego pisma, zawierającego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wzór oświadczenia został ustalony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, Dz. U. Nr 120, poz. 1127. W oświadczeniu należy podać szereg informacji, które - w myśl rozporządzenia - są niezbędne do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu. Do informacji tych należy m.in. oznaczenie działki w ewidencji gruntów z zaznaczeniem numeru, obrębu i jednostki ewidencyjnej oraz wskazanie dokumentów, z których wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy podkreślić, że złożenie fałszywego oświadczenia jest zagrożone odpowiedzialnością karną z art. 233 § 6 k.k.

W sprawie o pozwolenie na budowę organ badając posiadane przez inwestora prawo do dysponowania nieruchomością położona Z. przy ul. [...] powinien dojść do wniosku, że na przebudowę ściany zewnętrznej budynku stanowiącej majątek wspólny Wspólnoty Mieszkaniowej, konieczna jest zgoda tejże Wspólnoty, co z kolei rodzi obowiązek po stronie inwestora przedłożenia stosowej uchwały.

Wobec powyższego zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.