Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 617/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 146, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania wydania z naruszeniem prawa oraz odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów wyroku i przebiegu postępowania należy uściślić, jaki akt jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.

Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. T. K. zaskarżyła, wyraźnie to podkreślając ("skarga na wszystkie niżej wymienione decyzje"), następujące decyzje:

1. decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], [...];

2. decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2015 r., [...];

3. decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lutego 2016 r., [...];

4. decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r., [...];

5. decyzję Wojewody z dnia [...] września 2016 r., [...];

6. decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2017 r., [...];

7. decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...].

Wszystkie powyższe decyzje wydane zostały w odniesieniu do przebudowy ul. [...] w P., przy czym decyzja Starosty z dnia [...] maja 2013 r. dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. P. pozwolenia na przebudowę ul. [...] (oraz budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu i przesunięcie słupa oświetleniowego), natomiast kolejne akty wydano na skutek wniosku T. K. o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.

Rozstrzygnięciem Starosty z dnia [...] listopada 2015 r. uznano T. K. za stronę postepowania dotyczącego przebudowy ul. [...] i stwierdzono wydanie decyzji z dnia [...] maja 2013 r. z naruszeniem prawa. Decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r. rozstrzygnięcie to uchylono, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r. ponownie uznano T. K. za stronę postepowania dotyczącego przebudowy ul. [...] i stwierdzono wydanie decyzji z dnia [...] maja 2013 r. z naruszeniem prawa (odmawiając uchylenia tej decyzji). Decyzją z dnia z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda ponownie uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wreszcie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta uznał T. K. za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., stwierdzając przy tym wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i odmawiając jej uchylenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2017 r.

Mając na uwadze, że T. K. w jednym piśmie zaskarżyła wiele decyzji, przewodniczący zarządził rozdzielenie tak wniesionych skarg/sprzeciwów.

Środki zaskarżenia wniesione od decyzji wymienionych na wstępie niniejszego uzasadnienia w punktach 1-5 zostały prawomocnie odrzucone postanowieniami z dnia 15 lipca 2017 r. (II SA/Po 620, II SA/Po 622/17) oraz z dnia 15 września 2017 r. (II SA/Po 618/17, II SA/Po 619, II SA/Po 621/17).

Przedmiotem kontroli zainicjowanej niniejszą skargą (II SA/Po 617/17) jest decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], przy czym w ramach postępowania Sąd objął kontrolą także decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], [...] Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – uw. Sądu, dalej "P.b."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. P. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę ul. [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu, a nadto obejmującej przesunięcie słupa oświetleniowego w P., na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zakres inwestycji określony został w zatwierdzonym projekcie budowlanym (k. 61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka nr [...]).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. T. K., prowadząca przy ul. [...] działalność gospodarczą pod firmą "[...]", wniosła o wznowienie postępowania w sprawie przebudowy ulicy. Wskazała, że od 23 lat jest właścicielką działki [...] przylegającej do ul. [...]. Działkę kupiła z dostępem do drogi publicznej i nieprzerwanie prowadzi na niej działalność gospodarczą. We wszystkich mapach geodezyjnych zaznaczony był wjazd na jej działkę. Tymczasem w trakcie przebudowy ulicy (przebudowa trwała w dacie złożenia wniosku wznowieniowego – uw. Sądu) T. K. zorientowała się, że nie przewiduje się zjazdu na jej działkę. Została ona odcięta od drogi publicznej. T. K. zwróciła następnie uwagę, że po rozmowach z kierownikiem budowy, inspektorem nadzoru oraz Z. P. zaproponowano jej wjazd, który jej nie odpowiada, a także uchybia warunkom bezpieczeństwa i potrzebom działalności gospodarczej.

Końcowo skarżąca podsumowała, że nie była poinformowana o wszczęciu postępowania, nie dostała zawiadomienia o decyzji, tymczasem projekt nie przewiduje dostępu do drogi publicznej z jej działki.

Na dalszym etapie przeprowadzono długotrwałe postępowanie, w ramach którego Starosta dwukrotnie wydał decyzje, które uchylone zostały przez Wojewodę (decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]; decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]; decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody z dnia [...] września 2016 r., nr [...]). Przebieg tego etapu postępowania został udokumentowany w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, w teczce nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta, powołując się na art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a."), uznał T. K. za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], [...] (dotyczącego pozwolenia na budowę), jednakże zarazem odmówił jej uchylenia.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania i przytoczył podstawy prawne decyzji. Następnie, powołując się na art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 P.b. wskazał, że określając przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy ustalić, czy nieruchomość danej osoby znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W odniesieniu do sprawy rozstrzygnąć więc trzeba, czy zaprojektowana przebudowa drogi wprowadza realne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jej otoczeniu. Starosta stwierdził, że działka T. K. nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania drogi, gdyż inwestycja ogranicza prawa do korzystania z tej nieruchomości.

Następnie w obszernych wywodach (s. 7-11 decyzji) Starosta przystąpił do analizy, czy udział T. K. w postępowaniu mógłby doprowadzić do wydania decyzji innej treści, aniżeli pozwolenie wydane z dnia [...] maja 2013 r. W wywodach tych uwypuklono przede wszystkim, że przedłożony przez inwestora projekt odpowiadał przepisom Prawa budowlanego, ustaleniom planu miejscowego oraz warunkom technicznym. Jeśli chodzi o zjazdy z drogi, organ zauważył, że inwestor ograniczył zakres zadania do przebudowy samej drogi z niektórymi zjazdami, które wymagały przebudowy i które wcześniej zrealizowane zostały na podstawie pozwolenia na budowę. Starosta podkreślił też, że nie ma wpływu na zakres inwestycji.

Odnosząc się do kwestii zjazdu z działki [...] organ wskazał, że przed przebudową drogi użytkownik działki bezpośrednio wjeżdżał na chodnik zagrażając bezpieczeństwu pieszych i rowerzystów.

Analizując materiał dowodowy Starosta wskazał także, że [...] października 2002 r. wydana została decyzja nr [...] ([...], którą udzielono T. K. pozwolenia na budowę budynku laboratorium budowlanego przy ul. [...] w P.. Decyzją nr [...], [...] udzielono skarżącej pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Starosta przyznał dalej, że według danych wynikających z archiwalnych akt do sprawy pozwolenia na budowę budynku wynika, że zaznaczona jest tam istniejąca brama. Brama przewidująca zjazd na działkę [...] nie była przedmiotem wniosku i nie została zatwierdzona w decyzji o pozwoleniu na budowę. Według organu z wcześniejszych akt administracyjnych nie wynika także, aby tego rodzaju zjazd był zaprojektowany.

Starosta wyjaśnił, że także na mapie złożonej w postępowaniu w sprawie przebudowy drogi zaznaczona jest istniejąca brama. Powołał następnie treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej "u.d.p.") i przyznał, że "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". Zarazem jednak Starosta wskazał, że przepis ten miałby zastosowanie, jeżeli T. K. utraciłaby istniejący zjazd w następstwie przebudowy ul. [...]. Wówczas zarządca drogi byłby obowiązany dokonać jego odtworzenia lub wykonać inny zjazd na drogę publiczną.

Starosta stwierdził też, że zarządca drogi w związku z przebudową "wykonał do właściciela działki [...] zjazd z ulicy [...], ale z uwagi na to, że wykonanie inwestycji według Pani T. K. jest niebezpieczne, zarządca drogi po interwencji z dnia [...] maja 2016 r. zadeklarował postawienie celem bezpieczeństwa dodatkowego oznakowania ciągu pieszo-rowerowego w pobliżu zjazdu z posesji [...]". Organ uznał więc, że "że zjazd zapewnia Pani T. K. dostęp do ul. [...]".

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła T. K. (k. 4 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wnosząc o zmianę decyzji w całości zarzuciła organowi zatwierdzenie projektu przebudowy drogi bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej, pominięcie jej jako strony postępowania w trakcie postępowania przeprowadzonego w 2013 r. Wskazała nadto, że zabrakło wyjaśnień projektanta, dlaczego zjazd do jej nieruchomości został zlikwidowany (projektant nie odniósł się w części opisowej projektu do likwidowanego zjazdu, nie wyjaśnił dlaczego dwa istniejące zjazdy mają być likwidowane, co uwidoczniono w części graficznej). Zdaniem T. K. organ także wadliwie zinterpretował mapę do celów projektowych. W uzasadnieniu odwołania skarżąca uwypukliła, że zjazd na jej działkę istnieje i jest udokumentowany na mapach od lat 70 tych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał się na ustalenia Starosty i podkreślił, że zjazd na działkę [...] nie został ujęty we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla budynku T. K., nie przewidywał go również projekt zagospodarowania terenu. Ponadto z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach nie wynika, aby zjazd był zaprojektowany, a tym bardziej wybudowany. Znakiem kartograficznym zaznaczona jest jedynie istniejąca brama wjazdowa, która służyła do obsługi byłego zakładu.

Wojewoda podkreślił też, że zarządca drogi w dniu [...] sierpnia 2015 r. zgłosił do Starostwa Powiatowego w P. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni pasa drogowego ul. [...] w P. w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. Wykonanie robót budowlanych zapewni T. K. dostęp do drogi publicznej. Nadto zarządca zobowiązał się do postawienia odpowiedniego oznakowania ciągu pieszo-rowerowego w celu bezpieczeństwa osób korzystających z chodnika jak i wyjeżdżających samochodów na posesję skarżącej.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. złożyła T. K.. Podniosła, że błędnie uznano, iż brama wjazdowa służyła do obsługi byłego zakładu, a nie uznanie, że łączyła się z drogą publiczną zjazdem publicznym. Wskazała, iż nieprawnie zarzuca się jej wykorzystywanie dotychczasowego pobocza do działalności gospodarczej. T. K. zaznaczyła też, że dopiero po jej interwencji zarządca drogi zgłosił zamiar remontu zjazdu i placu postojowego. Zarzuciła, że błędnie przyjmuje się, iż dostęp do jej działki został zapewniony, gdy tymczasem nie zrealizowano zjazdu publicznego. Wadliwe także przyjęto, że zebrany materiał nie pozwala na uchylenie decyzji z 2013 r.

W uzasadnieniu skargi T. K. podniosła, że do jej działki istniał zjazd publiczny, który obsługiwał niegdyś funkcjonujący w tym miejscu duży zakład. Zjazd ten uwidoczniony jest na mapach sporządzonych w różnych latach. Skarżąca zwróciła uwagę, że w części opisowej projektu budowlanego mowa jest o wszystkich zjazdach, natomiast w części graficznej nie ma spornych zjazdów.

W przedstawionej argumentacji prawnej T. K. zarzuciła organom niekonsekwencję. Wskazała, że skoro przyjmuje się, iż wcześniej nie było zjazdu do jej działki, to powinna być ukarana stosownie do art. 29a u.d.p. Jej zdaniem nietrafne jest również rozumowanie organów, które zarzucają jej, że nie wybudowała wcześniej zjazdu. Podała, że nie miałoby sensu budowanie czegoś, co istniało.

T. K. wyjaśniła też, że zjazdy z drogi stanowią integralną część przebudowy i organizacji ruchu w rozumieniu art. 29 ust. 2 u.d.p. Każdy ma prawo dostępu do drogi publicznej, a więc pozwolenie na budowę jej laboratorium obejmowało również zjazd, którego istnienie potwierdził Zarząd Dróg. Ten element był też w planie zagospodarowania działki.

Zdaniem skarżącej zgłoszenie zjazdu dokonane przez inwestora [...] sierpnia 2015 r. w istocie jest potwierdzeniem, że zjazd do jej działki wcześniej istniał. T. K. obszernie opisała także okoliczności związane z obsługą komunikacyjną terenu obejmującego jej działkę podkreślając, że w miejscu funkcjonowało połączenie z drogą w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p.

Do skargi T. K. dołączyła szereg załączników, w tym także projekt zagospodarowania jej działki nr [...] z uwidocznionym zjazdem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przedstawieniem merytorycznych motywów wyroku wskazać należy, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie – pomimo obszernej argumentacji skarżącej i organów – oscyluje w istocie wokół wąskiego zagadnienia. Spór ten sprowadza się do pytania: czy w sytuacji istnienia legalnej zabudowy na przylegającej do drogi publicznej (ul. Przemysłowej) działce [...] obowiązkiem inwestora, a także warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego, było zapewnienie w tym projekcie zjazdu na tą działkę?

Zdaniem T. K., która stanowisko takie wyrażała konsekwentnie w toku całego postępowania, inwestor (zarządca drogi) obowiązany był zaprojektować zjazd do jej nieruchomości, a brak takiego zjazdu w projekcie powinien zostać zweryfikowany przez organ architektoniczno-budowlany.

Z kolei Starosta i Wojewoda przyjmują, że obowiązek uwzględnienia zjazdów w przebudowywanej drodze dotyczy zjazdów istniejących, lecz rozumianych jako legalnie zrealizowane w pasie drogowym budowle. Organy ustaliły, że T. K. posiada co prawda legalną zabudowę na swojej działce, jednakże z dokumentacji nie wynika, iżby kiedykolwiek zrealizowała legalny zjazd poza swoim terenem i w granicach drogi.

W ocenie Sądu stanowisko organów jest w niniejszej sprawie nieprawidłowe. Przede wszystkim zauważyć należy, że wyjściowe zasady budowy dróg i ich eksploatacji reguluje ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". Z kolei w myśl art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z art. 29 ust. 2 u.d.p. wynika więc obowiązek zapewnienia przez zarządcę drogi dostępu do drogi publicznej dla nieruchomościami, które do tej pory miały taki dostęp (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 435/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Czynność obejmująca realizację przez zarządcę zjazdów do nieruchomości jest w warunkach art. 29 ust. 2 u.d.p. czynnością nakazaną prawem (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 2855/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy te należy w pełni podzielić.

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że w istocie bezspornym jest, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], [...] dla działki [...] istniał zjazd z ul. [...] w rozumieniu art. 4 ust. 8 u.d.p. Fakt ten konsekwentnie przypomina T. K., natomiast pośrednio przyznał go też Starosta wskazując, że decyzją z dnia 7 października 2002 r. nr [...] ([...]) udzielono T. K. pozwolenia na budowę budynku laboratorium budowlanego przy ul. [...] w P., dla którego to budynku przewidziano obsługę komunikacyjną od strony ul. [...] (na dokumentacji projektowej oznaczono miejsce lokalizacji bramy).

Nie ulega więc wątpliwości, że w stosunku do drogi stanowiącej ul. [...] obowiązkiem zarządcy drogi w trakcie przygotowywania projektu było uwzględnienie i zaprojektowanie zjazdu do zabudowanej działki T. K..

Odnosząc się do argumentacji organu Sąd wyjaśnia natomiast, że nieprawidłowo organy warunkują obowiązek zarządcy uwzględnienia w projekcie drogowym zjazdów od fizycznego istnienia tych zjazdów (rozumianych jako istniejące i legalne elementy drogi, budowle). Jak wskazano, w ustawie o drogach publicznych zjazd został zdefiniowany w art. 4 pkt 8 nie jako element drogi czy budowla, ale jako "bezpośrednie miejsce" dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) zjazd może obejmować miejsce dostępu bezpośredniego na działkę przylegającą do drogi, przez drogę wewnętrzną, albo przez inną nieruchomość na podstawie służebności drogowej. Mając to na uwadze, bez znaczenia dla sprawy pozostaje, czy przed frontem działki T. K. do roku 2013 r. istniał fizycznie wyodrębniony i wybudowany zjazd na ul. [...]. Istotne jest, że jej nieruchomość stanowiąca działkę [...], legalnie zabudowana, obsługiwana była komunikacyjnie bezpośrednio z tej ulicy.

Dopowiedzieć w tym miejscu można, że organy posługując się pojęciem zjazdu przyjęły jego znaczenie odpowiadające definicji zawartej w § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej "rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r."). W myśl tego przepisu przez zjazd należy rozumieć "część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem". Należy jednak zaznaczyć, że jest to definicja z zakresu prawa budowlanego (rozporządzenie wydano na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 P.b.), która konkretyzuje na potrzeby powołanego aktu wykonawczego, czym jest zjazd jako element drogi, aby następnie w wielu przepisach szczegółowych, a zwłaszcza w rozdziale 13, w detalach określić warunki techniczne dla tego rodzaju elementu. Techniczno-budowlana definicja zjazdu nie podważa i nie może zmieniać definicji ustawowej zjazdu z art. 4 pkt 8 u.d.p., która oznacza miejsca połączeń drogi z przylegającymi nieruchomościami.

Podsumowując stwierdzić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. zarządca drogi realizując inwestycję drogową obowiązany jest zbudować bądź przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi (w miejscach gdzie taki dostęp został wyznaczony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dostęp ten zapewnia się przez uwzględnienie w projekcie drogi (względnie uczynienie tego później odrębną inwestycją – por. powołane wyżej postanowienie II OSK 2855/16) przy poszczególnych nieruchomościach zjazdów rozumianych jako techniczne elementy budowli drogowej, a więc zjazdy w rozumieniu § 3 pkt 12 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Do akt sprawy zakończonej decyzją Starosty z dnia z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], [...] dołączony został projekt budowlano-wykonawczy dla przebudowy ul. [...] w P.. Z rysunku o numerze 03.01 zawierającego plan sytuacyjny drogi na odcinku nr [...] jednoznacznie wynika, że dla działki [...] T. K. w ogóle nie zaprojektowano zjazdu. Najbliższe zjazdy objęły połączenia do działki [...] (zjazd km 0+333,83) oraz [...] (zjazd km 0+385,67). Na odcinku działki [...] projekt drogi przewiduje przebieg ścieżki rowerowej bez żadnego łuku ani innych elementów określonych w § 78 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Opisane okoliczności prowadzą do konkluzji, że nieumocowane są twierdzenia organów obu instancji, że "wykonano do właściciela działki [...] zjazd z ulicy [...]", "zapewniono T. K. dostęp do ul. [...]" (zob. uzasadnienie decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2017 r.) oraz, że "dostęp do drogi publicznej dla skarżącej został zapewniony" (zob. decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r.). Jest bowiem wręcz przeciwnie – formalnie projekt przebudowy ul. [...] zjazdu do działki [...] w ogóle nie przewiduje.

Powyższe było wystarczającym powodem uchylenia decyzji obu instancji. Organy administracji powinny bowiem ponownie zweryfikować zarzuty jakie stawia T. K. pod adresem decyzji z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], [...] W szczególności należy rozważyć, czy w świetle art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 8 u.d.p. dopuszczalne było zatwierdzenie dla drogi projektu budowlanego, który nie przewidywał realizacji zjazdu do legalnie zabudowanej nieruchomości, dotychczas obsługiwanej z tej drogi.

Uzupełniająco Sąd wskazuje, że nie ma i nie może mieć znaczenia z punktu widzenia kontrolowanej sprawy administracyjnej okoliczność, że:

- działka [...] ma obecnie (po przebudowie drogi) faktyczny dostęp do ul. [...] dzięki obniżeniu krawężnika (widać to na fotografii znajdującej się na k. 62 w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, w teczce nr [...]). Decyzje obu instancji objęte skargą dotyczą wznowienia postępowania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Badaniu więc podlegają wyłącznie przesłanki z art. 151 i art. 146 K.p.a. względem tej decyzji i w świetle konkretnych rozwiązań projektowych, a ewentualnych braków w projekcie, czy naruszeń prawa, nie konwaliduje to, jak drogę ostatecznie zrealizowano. Nie ma znaczenia również, że droga "przypadkiem" ukształtowana została w taki sposób, iż do działki skarżącej, mimo braku technicznie (projektowo) wyodrębnionego zjazdu, daje się z drogi wejść i wjechać pojazdem;

- zarządca drogi zgłosił dnia [...] sierpnia 2015 r. "remont" (w istocie realizację) zjazdu do działki [...] T. K. (zob. 135-140 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka nr [...]). Jest to bowiem zdarzenie, które miało miejsce po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 2013 r. i nie wpływa ono na ocenę jej zgodności z prawem. Odnotować w tym miejscu można jedynie, że wydaje się, iż zarządca drogi składając zgłoszenie z [...] sierpnia 2015 r. niejako pośrednio przyznał, że wcześniej zjazd z działki [...] pominął.

Odnosząc się końcowo do wywodów T. K. przedstawionych w skardze, a dotyczących do parametrów technicznych, jakie zjazd do jej działki powinien posiadać, wyjaśnić należy, że w ramach dróg publicznych realizuje się zjazdy indywidualne i publiczne (§ 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.), które znacząco różnią się parametrami (zob. § 78 rozporządzenia). Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zjazd publiczny to zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Prima facie wydawać się może, że obowiązkiem zarządcy drogi jest zrealizowanie zjazdu publicznego do każdej nieruchomości, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. Tak jednak nie jest. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, obowiązkiem zarządcy drogi według art. 29 ust. 2 u.d.p. jest jedynie zapewnienie dostępu do drogi nieruchomościom przyległym, natomiast w przypadkach spornych na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że istnienie zjazdu publicznego (a nie tylko indywidualnego) do jego nieruchomości w konkretnym miejscu jest konieczne w celu utrzymania na drodze publicznej bezpieczeństwa ruchu (szerzej na ten temat zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., II OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta uwzględni fakt, że w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], [...] projekcie budowlanym nie przewidziano zjazdu do działki [...], która – jak wynika z wypowiedzi organu i skarżącej – została wcześniej legalnie zabudowana i była obsługiwana z ul. [...]. Organ oceni następnie ten fakt przez pryzmat obowiązków zarządcy drogi wskazanych w art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. i podejmie stosowną decyzje w postępowaniu wznowieniowym.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te złożyła się kwota wpisu sądowego (200 zł).