Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 234/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 29 ust 1 pkt 1a pkt 2 i 3, art 21 ust 1, ust 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ONW na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor[...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu P. i miasta S. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że w dniu 30 marca 2011 roku do Biura Powiatu P. i miasta S. ARiMR z siedzibą w S, wpłynął wniosek A. M. o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2011. We wniosku Wnioskodawca zadeklarował do płatności w ramach ONW dwie działki rolne -A o powierzchni [...] ha oraz B o powierzchni [...] ha położone na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie G.. Kierownik Biura Powiatowego przyznał pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości [...] zł.

Płatność została przyznana do powierzchni ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z dnia 25 listopada 2011 r. A. M. wniósł odwołanie. Strona nie zgodziła się z ustaleniem stanu faktycznego poprzez przyjęcie powierzchni stwierdzonej na obszarze [...] ha, podczas gdy faktyczna powierzchnia jest równa deklarowanej tj. [...] ha. Strona zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, tj., ze zm.) dalej k.p.a.. Odwołujący się, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie przedmiotowej płatności do powierzchni deklarowanej oraz wniósł o przeprowadzenie kontroli na miejscu z uwagi na fakt, iż w systemie identyfikacji działek rolnych wpisano maksymalny kwalifikowany obszar działek niezgodny ze stanem faktycznym- w oparciu o nieaktualne zdjęcia cyfrowe, które zostały wykonane w 2007 roku, dlatego też koniecznym jest zdaniem skarżącego przeprowadzenie kontroli na miejscu, względnie wykonanie aktualnych ortofotomap cyfrowych.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S.ie stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując treść przepisów prawa powołanych jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał, iż powierzchnia referencyjna dla wszystkich zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych, które A. M. zadeklarował do przyznania płatności ONW, strefa nizinna I, w 2011 roku, ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.

Wykonując kontrolę administracyjną która jest jednym z etapów obsługi wniosku o przyznanie płatności, pracownik Agencji ma możliwość wizualizacji na ekranie monitora działek rolnych zadeklarowanych przez Wnioskodawcę. Wizualizacja przeprowadzana jest przy wykorzystaniu systemu Zyzik. Organ odwoławczy podkreślił, że możliwość wizualizacji jest dopełnieniem procesu weryfikacji poprawności złożonego wniosku.

Nadto, odnosząc się do kwestii deklaracji we wniosku powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo organ II instancji podkreślił, że weryfikacja tych powierzchni w bazie LPIS odnosi się do sprawdzenia, czy powierzchnia działki rolnej na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do płatności na tej działce ewidencyjnej w bazie LPIS. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie można zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia PEG) na danej działce ewidencyjnej

Wyjaśniając zasadność pomniejszenia powierzchni uprawnionej do przyznania płatności ONW, w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] na [...] ha zadeklarowanej przez A. M. we wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW, czyli do powierzchni ewidencyjno gospodarczej, organ odwoławczy wskazał, iż wartość powierzchni oznaczonej jako PEG (powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza) stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnię użytków rolnych takich jak grunty orne, pastwiska, łąki, sady i uprawy wieloletnie, uprawnionych do uzyskania płatności przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia 1122/2009.

Dokonując analizy pomiaru działek rolnych A i B w granicach działki ewidencyjnej nr[...] , dokonanej przez Kierownika Biura Powiatowego podczas kontroli administracyjnej wniosku w systemie informatycznym Agencji, organ odwoławczy stwierdził, że po uwzględnieniu obszarów wyłączonych (zalesienia, zakrzaczenia) wyznaczona powierzchnia pokrywa się z informacją zawartą w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli. Biorąc powyższe pod uwagę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wskazał, iż faktyczna powierzchnia działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej nr [...] stanowi maksymalnie powierzchnię [...] ha powierzchni wnioskowanej, po wykluczeniu obszarów nieuprawnionych do płatności.

Organ II instancji wyjaśnił również, iż do wyliczenia powierzchni uprawnionej do płatności stosowana jest powierzchnia PEG, której wartość jest ustalona na podstawie ortofotomapy, która została sporządzona w dniu 12 września 2010 roku i jest ważna przez okres 5 lat.

Organ wskazał, iż stawka płatności ONW (strefa Nizinna I) do 1 ha uprawy w 2010 r. wynosiła [...] zł. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2011 wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosi [...] ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła [...] %.

Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, jeśli obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3% ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W związku z powyższym należna w roku bieżącym kwota płatności ONW strefa Nizinna I została pomniejszona o [...] zł, czyli o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. A zatem kwota przyznanej płatności do obszaru ONW strefa Nizinna I, po uwzględnieniu wszystkich zmniejszeń wyniosła [...] zł.

Powyższą decyzję organu odwoławczego A. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o uchylenie w całości skarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił :

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprowadzające się do przyjęcie, iż powierzchnia stwierdzona na przedmiotowym obszarze rolnym wynosi [...] ha, podczas gdy w faktycznie jest ona równa powierzchni deklarowanej o obszarze [...] ha,

b) art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z kontroli na miejscu, mimo iż zgłoszony wniosek dowodowy miał kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

c) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niezawarcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji dlaczego organ odmówił mocy dowodowej dowodowi z kontroli na miejscu i odmówił jego przeprowadzenia,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76, ze zm.) – poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że wynik kontroli na miejscu nie ma znaczenia dla ustalenia powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowanego - mimo, iż jest to organ prowadzący system identyfikacyjny działek rolnych.

Skarżący podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę ustalenia poczynione podczas uprzednio prowadzonych kontroli na miejscu, jak również bezzasadnie odmówiono przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z kontroli na miejscu. Ponadto jeżeli powszechnie obowiązujące przepisy prawa wskazują na podstawie jakich danych prowadzi się system identyfikacji działek, a strona wyraźnie kwestionuje ustalenia dokonane w oparciu o ortofotomapy cyfrowe, organ nie może odmówić przeprowadzenia dowodu.

Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie kontroli na miejscu ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W pierwszej kolejności bowiem, Skarżący kwestionuję aktualność ortofotomapy.

A. M. podniósł, iż organ wskazuje co prawda, że ortofotomapa została sporządzona w dniu 12 września 2010 r., ale nie wyjaśnia na podstawie zdjęć z jakich lat owa mapa została wykonana. Wskazał, iż udostępniona mu mapa nie została opatrzona jakąkolwiek datą, co dodatkowo daje podstawy do kwestionowania jej aktualności.

Nadto, skarżący jako podstawę kwestionowania jej aktualności wskazuje również na wygląd nieruchomości na zdjęciu. Zdaniem Skarżącego, jej stan nie odpowiada aktualnemu.

W ocenie A. M., z uwagi na duże zaciemnienia nieruchomości widoczne na mapie, jednoznaczne dokonanie kwalifikacji powierzchni na jej podstawie nie jest możliwe, mimo dysponowania przez organ narzędziem w postaci oprogramowania informatycznego, gdyż zdjęcie po prostu jest niedokładne.

Jak wskazał skarżący, zgadza się on z przytaczanymi przez organ podstawami prawnymi sposobu wyliczenia powierzchni, jednakże wskazuje jednocześnie, iż kwestionowanie danych z ortofotomapy przez stronę postępowania, winno skutkować skorzystaniem z normy art. 9a ust. 2 pkt. 4 ww. ustawy, której organ zdaje się w ogóle nie zauważać A. M. podniósł także, iż w uzasadnieniu faktycznym decyzji organ nie stwierdził dlaczego odmówił przeprowadzenia dowodu z kontroli na miejscu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,.art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 §1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Rozpoznając skargę, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie.

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy prawidłowo ustalono powierzchnię kwalifikowaną do płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2011.

Materialnoprawną podstawę przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania stanowią przepisy zarówno krajowe jak i wspólnotowe. Z aktów krajowych kluczowe znaczenie ma Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz.U., Nr 40 poz. 329 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem ONW. Rozporządzenie ONW zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Przyznanie płatności nastąpić może dopiero przy spełnieniu określonych ustawowo warunków, badanie natomiast, czy owe wymogi zostały spełnione, stanowi obowiązek organu rozpoznającego wniosek o przyznanie płatności. Organ administracji, będący dysponentem funduszy pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, obowiązany jest wnioski producentów rolnych o przyznanie płatności rozpatrywać w myśl obowiązujących przepisów, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy i przeprowadzając postępowanie dowodowe, wnikliwie oceniając treść wniosku o przyznanie płatności. Specyfika przyznawania pomocy odnoszącej się do powierzchni (obszarowej) polega na tym, iż obszar działek rolnych powinien być ustalany przy pomocy wszelkich odpowiednich środków, które zapewnią pomiar z należytą dokładnością. Organy administracji winny ustalić margines tolerancji uwzględniając rodzaj stosowanej metody pomiarowej, rzetelność dostępnych dokumentów, a także czynniki lokalne, takie jak wielkość danej działki czy też rzeźba terenu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wskazano, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

Sąd mając na uwadze treść art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stwierdza, że dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108).

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie materiału dowodowego żadnego dowodu, również zgłaszanego dopiero w odwołaniu tym bardziej, że kontrola administracyjna wniosku dokonywana jest bez udziału strony.

Stosownie do treści art. § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013", wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009", określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy.

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia Rady ( WE) Nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Według art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w przypadku, gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw.

Przytoczone regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne i to aktualne na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności. Nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy, organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych w tym kontroli na miejscu.

Na mocy przepisu art. 21 ust.3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym płatności ONW, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom Agencji m.in. stanie na straży praworządności oraz wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 par. 3 k.p.a. zaś określone w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Opola z dnia 26 maja 2010, sygn. akt I SA/Op 171/10)

Najważniejszym aspektem rozpatrywanej sprawy jest ustalenie czy dane systemu LPIS wprowadzone w oparciu o– jak podaje organ - ortofotomapę z 12 września 2010 r. są na tyle wystarczającym dowodem, aby zostały w całości i wyłącznie wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2011. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, biorąc pod uwagę przywołane reguły postępowania, nie można zgodzić się z tak postawioną tezą. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zawarte w bazie LPIS/GIS dane stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowych, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie i to w sytuacji gdy nie mamy w sprawie trwałego wyłączenia działki z płatności (DR 10). Wręcz przeciwnie, jak każdy dowód w sprawie powinny być oceniane przez organ, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane. Przywołać w tym miejscu uzasadnienia należy art. 75 k.p.a. zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, także wnioskowanego przez stronę dowodu z kontroli na miejscu.

Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu zarzutów przeciw ustaleniom organu pierwszej instancji co do powierzchni spornych działek, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Tym bardziej, że w odwołaniu skarżący podnosił, iż w systemie identyfikacji działek rolnych wpisano maksymalny kwalifikowany obszar zgłoszonych działek (A i B położonych na działce ewidencyjnej nr 8/4 w obrębie G.) niezgodnie ze stanem faktycznym, w oparciu o nieaktualne zdjęcia cyfrowe które zostały wykonane w 2007 r. W związku z powyższym, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z kontroli na miejscu. W ocenie skarżącego, poczynione ustalenia na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu faktycznej powierzchni, umożliwiłyby dokładne ustalenie stanu faktycznego, w rozpoznawanej sprawie.

Sąd zauważa, iż stosownie do art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz, przy ocenie pozytywnej, przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu.

W zaskarżonej decyzji, organ w ogóle nie odniósł się do żądania strony, nie wyjaśnił dlaczego odmówił przeprowadzenia dowodu z kontroli na miejscu. Co więcej, pomimo dokonanych zastrzeżeń co do rzetelności dokonanego przez organ pomiaru organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, stwierdzając autorytatywnie, że do wyliczenia powierzchni uprawnionej do płatności stosowana jest powierzchnia PEG, której wartość jest ustalona na podstawie ortofotomapy, która została sporządzona w dniu 12 września 2010 r. i jest ważna przez okres 5 lat. Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni spornych działek, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Z akt przekazanych Sądowi nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie weryfikujące twierdzenia strony było przeprowadzone.

Organy poprzestały tu jedynie na ustaleniu powierzchni według systemu informacji geograficznej, systemu LPIS/GIS na dzień 12 września 2010 r.

Brak odniesienia się do znaczących prawnie zarzutów skarżącego i jego wniosku dowodowego uchybia wymogom, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji powinno więc znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, tak aby strona postępowania była zapoznana i przekonana co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego oraz co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.).

Ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem, w ocenie składu orzekającego, pozwala twierdzić, że przy wydaniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy, co uchybia regule proceduralnej dającej się wyprowadzić z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu dopiero wyjaśnienie przez organ zasygnalizowanych kwestii i odniesienie się do nich przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w sposób zrozumiały dla adresata decyzji, stworzy możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów.

Z przedstawionych rozważań wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań przepisanych prawem, koncentrując się na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych. Poczynione wyjaśnienia nie pociągnęły za sobą przedstawienia oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje, jednak zauważa, że w okolicznościach rozważanego przypadku, gdy strona zgłaszała konkretne zarzuty oraz wniosek dowodowy podważający aktualność danych ujawnionych w systemie LPIS, organ obowiązany był je zbadać i ocenić ich zasadność, a następnie dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności wyjaśnić kwestię powierzchni gruntów kwalifikujących się do dopłat. W miarę potrzeby organ rozważy możliwość dokonania kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego celem zaktualizowania danych znajdujących się w systemie LPIS lub wykorzysta inne, jakie uzna za stosowne, środki dowodowe, celem wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów.

Skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.