Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 875/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1748/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., IV SA/Wa 1748/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 3. zasądził od SKO w Warszawie na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Jak wynika z przywołanego w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego, decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku [...] (inwestor), Prezydent M. St. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, planowanej do realizacji na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych w Warszawie przy ul. [...] róg ul. [...] oraz budowie wjazdu na działce o nr ew. [...] i części działki o nr ew. [...]. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: [...], A. K. oraz J. K.

W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyło [...].

Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., IV SA/Wa 536/11 WSA w Warszawie oddalił powyższą skargę. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez J. K.

W wyniku wniesienia powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1140/12 uchylił wyrok IV SA/Wa 536/11 i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. W motywach wyroku kasacyjnego wywodzono, że pomimo udzielonego w sprawie przez J. K. pełnomocnictwa, sąd I instancji nie doręczał pełnomocnikowi pism procesowych, jak również nie powiadomił pełnomocnika o terminie rozprawy. Pominięcie pełnomocnika w zawiadomieniu o rozprawie stanowiło uchybienie, prowadzące do pozbawienia strony możności obrony swych praw, co stanowiło przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa).

Rozpoznając skargę J. K. po raz wtóry wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., IV SA/Wa 2519/13 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd ten wskazał, że w przedmiotowej sprawie jedna ze stron postępowania administracyjnego − J. K. ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika, który nie był zawiadamiany o czynnościach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, ani też nie doręczono mu orzeczeń zapadających w sprawie. Zdaniem tego sądu oczywiste naruszenie reguł postępowania administracyjnego, przejawiające się w dokonaniu wadliwych doręczeń (uchybienie przepisom art. 40 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) może być wyłącznie uchybieniem w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, przy czym nie sposób wykluczyć, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak dalej wskazano w motywach kontrolowanego obecnie wyroku IV SA/Wa 1748/14, w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołań [...], A. K. oraz J. K., SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że stosownie do wskazań zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1140/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r., IV SA/Wa 2519/13, zasadne było ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika J. K. w piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r., a następnie doręczenie decyzji organu II instancji również temu pełnomocnikowi. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do stwierdzenia, że dotychczas przeprowadzone przez organy obu instancji czynności w toku postępowania były nieprawidłowe lub dokonane z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, że do zarzutów podniesionych w odwołaniach [...], A. K. oraz J. K. odniósł się już w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz stanowisko to podtrzymuje. Stwierdzono, że bez wątpienia pełnomocnik J. K. został pominięty w toku postępowania, lecz było to jedyne naruszenie przepisów postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium nie miało ono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż kwestie ochrony terenu inwestycji i terenów z nim sąsiadujących jako obszarów podlegających ochronie konserwatorskiej, wyznaczenia granic obszaru objętego analizą urbanistyczną oraz zdefiniowania pojęcia "działki sąsiedniej" stały się przedmiotem rozważań organu w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Stwierdzono ponadto, że pełnomocnik odwołującej nie wskazał jakiejkolwiek innej czynności, której nie mógł wykonać z powodu pominięcia go w postępowaniu, ani nie wykazał, że czynność ta wpłynęła lub choćby mogła wpłynąć na wynik sprawy.

Przytoczono w decyzji odwoławczej treść art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w dacie orzekania Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej Uoz) oraz stwierdzono, że organ I instancji wystąpił do organu właściwego w sprawach ochrony zabytków o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej, czym wywiązał się z obowiązku nałożonego w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp), a także z obowiązku, o którym mowa w art. 4 pkt 1 Uoz.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika J.K., w aktach sprawy znajduje się datowane na dzień 15 października 2010 r., podpisane przez nią osobiście odwołanie od decyzji organu I instancji, zaś kopia tego odwołania została włączona do akt organu II instancji.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do WSA w Warszawie wniosła J. K. zarzucając kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego regulujących kwestie wydawania decyzji o warunkach zabudowy na terenach objętych ochroną konserwatorską w zakresie i w sposób przewidziany:

a) w przepisach Uoz, a w szczególności w jej art. 4 pkt 1, 4 i 5;

b) w przepisach Upzp oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 4, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 tej ustawy.

Ponadto zarzucono również szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego:

a) art. 153, 170, 171, 193 Ppsa wobec wadliwego odczytania treści zapadłych w sprawie prawomocnych wyroków sądów administracyjnych oraz zignorowania wskazań w nich zawartych;

b) art. 7, 11, 15, 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. wobec zignorowania stanowiska pełnomocnika skarżącej;

c) art. 138 § 1 K.p.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

d) art. 8 w kontekście art. 24 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP wobec wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym członka Kolegium, który uczestniczył w wydaniu decyzji organu z dnia [...] stycznia 2011 r.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o:

1. uchylenie w całości decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz - ewentualnie - utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta M. St. Warszawy z dnia [...] września 2010 r.,

2. dopuszczenie jako dowodu w sprawie postanowienia Prezydenta M. St. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r. na okoliczność niedopuszczalności sytuowania w tym samym obszarze chronionym, w bliskim sąsiedztwie działki będącej przedmiotem skarżonych decyzji, obiektu podobnego do przedmiotowej inwestycji,

3. rozważenie potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 24 § 1 K.p.a. w zakresie, w którym nie przewiduje obowiązku wyłączenia ze sprawy pracownika organu odwoławczego, który uczestniczył w wydaniu orzeczenia (decyzji lub postanowienia) kończącego postępowanie w danej sprawie administracyjnej, które utraciło moc w następstwie orzeczenia sądu administracyjnego o charakterze kasacyjnym, jest zgodny z art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?",

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 18 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę oraz wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 19 listopada 2014 r., w celu dopuszczenie jako dowodu w sprawie postanowienia Prezydenta M. St. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r. na okoliczność niedopuszczalności sytuowania w granicach tego samego obszaru chronionego obiektu podobnego w swym kształcie i funkcji do przedmiotowej inwestycji.

Opisanym na wstępie wyrokiem uwzględniono skargę J. K. uchylając zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków, których źródłem były wytyczne zawarte w wyroku tego sądu zapadłego w sprawie IV SA/Wa 2519/13. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w zdecydowanej części cytaty z uzasadnień decyzji oraz wyroków wydanych w niniejszej sprawie, zaś rozważania organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawę sprowadzają się w zasadzie do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Dodatkowo sąd wojewódzki zaznaczył, że nie do zaakceptowania jest odniesienie się przez organ do uzasadnienia uchylonej już uprzednio w całości przez ten sąd decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2011 r., która nie pozostaje w obrocie prawnym. Wskazano, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje ustosunkowanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. do zarzutów podniesionych w odwołaniach stron, bowiem ponownie rozpoznając sprawę organ dokonuje oceny materiału dowodowego w jego całokształcie − w tej konkretnej zaś sprawie, winno to nastąpić ze szczególnym uwzględnieniem uwag oraz zarzutów sformułowanych w toku postępowania przez pominiętego profesjonalnego pełnomocnika strony. Uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 15, 107 § 3 K.p.a., jak również art. 153 Ppsa, legło u podstaw stwierdzenia o skuteczności wniesionej skargi.

Nie zostały z kolei uznane za trafne zarzuty naruszenia przepisów o wyłączeniu członka organu kolegialnego w razie ponownego rozpatrywania sprawy wskutek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Nie uznał także sąd wojewódzki, że w sprawie występuje potrzeba wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Skargą kasacyjną − reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika − SKO w Warszawie zaskarżyło w całości ww. wyrok i zarzuciło wydanie tegoż orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również niewykazanie, iż ewentualne naruszenie w ww. zakresie − gdyby faktycznie do niego doszło − mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy ww. przepisy K.p.a., niewskazanie, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie, gdyby faktycznie do niego doszło, mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym uznaniu, że uzasadnienie uchylonej decyzji Kolegium nie spełniało wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie, gdyby faktycznie do niego doszło, mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 Ppsa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nie zawarciu jakichkolwiek wskazań co do dalszego toku postępowania po przekazaniu sprawy Kolegium, w szczególności nie wskazaniu, jakie konkretne czynności mają zostać podjęte przez Kolegium w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jeśli nie liczyć wymienienia czynności już przez Kolegium wykonanych);

5. art. 141 § 4 Ppsa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyjaśnienie, w jaki sposób okoliczności przywołane jako przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji mogłyby wpłynąć na wynik sprawy, jak również nie wykazanie, że rzekome naruszenia prawa, do jakich miało dojść przy wydawaniu rzeczonej decyzji, miały lub mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 Ppsa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy nie uwzględniło wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 Ppsa, skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa wnosi także o zasądzenie od skarżącej na rzecz SKO w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Wpierw w skardze kasacyjnej obszernie zrekapitulowano przebieg postępowania administracyjnego oraz treść i motywy orzeczeń sądów administracyjnych, które zapadały w granicach sprawy.

Za bezpodstawny uznano zarzut naruszenia przez Kolegium przepisu art. 153 Ppsa, organ odwoławczy wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku miał wywiązać się z ciążących na nim obowiązków, roztrząsając brak potrzeby zastosowanie w sprawie odwoławczej konstrukcji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Na próżno – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – doszukiwać się w kwestionowanym wyroku wskazania, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie cyt. art. 153 Ppsa. Przepis ten ma zarazem charakter przepisu prawa materialnego, jego naruszenie należało rozważać w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, zatem wykazać, iż miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że sąd administracyjny, kierując się wyraźną i nie budzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, powinien ocenić wpływ naruszenia art. 153 Ppsa na wynik sprawy i zapadłe rozstrzygnięcie, a nie, kierując się wyłącznie automatyzmem, sprowadzającym się do skonstatowania faktu jego zaistnienia, bezrefleksyjnie uchylić prawidłową, zgodną z prawem ostateczną decyzję administracyjną.

Kolegium stoi na stanowisku, że rozpatrując niniejszą sprawę dokonało ustaleń niezbędnych do jej rozstrzygnięcia, oceniło w pełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania. Wadliwie sąd wojewódzki upatruje naruszenia przez Kolegium przepisu art. 15 K.p.a., a z uzasadnienia wyroku nie sposób wywieść na czym konkretnie uchybienie tego przepisu miało polegać. Nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 § 3 K.p.a.

Wyrok rażąco naruszać ma przepis art. 141 § 4 Ppsa, albowiem w istocie brak jest wytycznych odnośnie do dalszego prowadzenia postępowania, nadto zaniechano wykazania, że dostrzeżone przez sąd uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

W odpowiedzi J. K. reprezentowanej przez radcę prawnego na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od SKO w Warszawie kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie dokonując ponownej oceny wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r., ani też nie twierdząc, by ocena tych wskazań, jaka została przedstawiona w skarżonym wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. miała znamiona dowolności, nie mógł zasadnie postawić zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa. Nietrafne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Dodatkowo eksponuje się brak zaskarżenia wyroku przez inwestora, a przez organ odwoławczy.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa.

A. Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku co do reguły spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 141 § 4 Ppsa, a jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację, rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Warszawie. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki poprawnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, zasadnie też wskazał, że SKO w Warszawie było związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., IV SA/Wa 2519/13. Przywołując węzłowe wskazania zawarte w cyt. wyroku sąd a quo zakwestionował przede wszystkim takie działanie organu odwoławczego, które ograniczyło się do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a ponadto za bez znaczenia – gdy idzie o obowiązki organu odwoławczego – uznano ograniczenie się przez Kolegium do podtrzymania stanowiska prezentowanego przez ten organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. W tym aspekcie podkreślano zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz reguły prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 K.p.a.).

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez ograniczenie się przez sąd wojewódzki do wskazania, aby w razie uprawomocnienia się wyroku tego sądu uwzględnić zawartą w nim ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W przekonaniu Kolegium brak jest w zaskarżonym wyroku wskazania konkretnych czynności, które miałyby być podjęte przez ten organ. Rzecz jednak w tym, że zasadniczym powodem uwzględnienia skargi J. K. przez WSA w Warszawie było zaniechanie prawidłowego zastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku IV SA/Wa 2519/13, wydanym w granicach sprawy. Wytyczne dla organu administracji publicznej są uznawane za obligatoryjny element wyroku uwzględniającego skargę (art. 141 § 4 zd. 2 Ppsa), w realiach jednak tej konkretnej sprawy ich subiektywna lakoniczność nie prowadzi do uznania za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, skoro sąd wojewódzki wskazał w czym upatruje niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1082/07, ONSAiwsa 2009, nr 3, poz. 52).

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy ww. przepisy K.p.a., niewskazanie, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać, oraz nie wykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie, gdyby faktycznie do niego doszło, mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Zarzutu naruszenia powyższych przepisów Kolegium nie uzasadniło, wbrew dyspozycji art. 176 Ppsa. Zauważyć wypadnie, że sąd wojewódzki nie zarzucał organowi odwoławczemu naruszenia przywołanych powyżej przepisów K.p.a., przez co tak sformułowana podstawa kasacyjna nie jest w jakikolwiek sposób usprawiedliwiona.

C. Zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 i 107 § 3 K.p.a. należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku. Trafnie sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów Kodeksu i że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie (art. 107 § 1 K.p.a.), przy czym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. ten składnik decyzji posiadać ma aspekt zarówno faktyczny jak również prawny, co oznacza obowiązek organu podania w szczególności faktów, które on uznaje za udowodnione, dowodów, na których się oparł wydając rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Gdy idzie o uzasadnienie prawne cyt. przepis sprowadza je do "wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa". Trafnie orzekający w sprawie sąd I instancji wywodził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym ograniczono w istocie do rekapitulacji przebiegu postępowania w sprawie z wniosku inwestora oraz przywołania chronologicznie zapadających w granicach sprawy rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych, przy czym obszernie cytowano uzasadnienia tych orzeczeń. Zasadnie także zakwestionowano taką konstrukcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której SKO w Warszawie ogranicza swe wywody do ustosunkowania się do uwag podniesionych w piśmie procesowym pełnomocnika J. K., a w pozostałym zakresie stwierdza, że podtrzymuje stanowisko zawarte w uchylonej z obrotu prawnego decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. Skoro prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r., IV SA/Wa 2519/13, powyższa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, chybione jest stanowisko Kolegium odnośnie uznawania tam zawartej oceny jako nadal prawidłowej i podtrzymywanie jej przy wydawaniu kolejnej decyzji odwoławczej. W ten sposób, mimo uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. powstawałoby wrażenie, że dalej wiążące są jej ustalenia.

Z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika zatem w żaden sposób, aby Kolegium rozpoznało odwołania [...] oraz A. K. Ze sformułowania zawartego w części wstępnej zaskarżonej decyzji można by ponadto odnieść wrażenie, że nie rozpoznano odwołania także J. K., skoro językowe sformułowanie (deklinacja) sugeruje, że miała ona – obok adw. A. L. – jedynie reprezentować inną stronę odwołującą się – A. K. W ten sposób zasadnie sąd wojewódzki stwierdził, że uchybiono zasadzie ogólnej dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) rozumianej jako obowiązek organu odwoławczego powtórzenia rozpatrywania tej samej sprawy, który została rozstrzygnięta decyzją wydaną w I instancji.

Trafnie w piśmiennictwie akcentuje się, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Innymi słowy przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to tylko jeden, czasami niewielki fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy, organ − jako dysponent postępowania − ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie, niezależnie od granic żądań legitymowanych podmiotów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (por. G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne (Warszawa 2003, s. 140 i 141 i tam powołana literatura oraz orzecznictwo).

SKO w Warszawie stwierdzając, że do zarzutów odwołań [...] oraz A. K. "reprezentowanej przez adw. A. L., oraz J. K. działającą osobiście" odniosło się już w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., nie uznało za konieczne "ponownego przytaczania" tego stanowiska organu, co oznacza że – jak to słusznie dostrzegł sąd wojewódzki – zignorowano takie rozumienie zasady ogólnej z art. 15 K.p.a., jak to uprzednio wyłuszczono. Potwierdzeniem przekonania o słuszności spostrzeżenia zawartego w motywach zaskarżonego wyroku dostarcza lektura samej skargi kasacyjnej, gdzie w pkt. II. 3 wprost stwierdzono, że Kolegium "odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania", co raz jeszcze przekonuje, że – wbrew sformułowaniu zawartemu w początkowej części decyzji odwoławczej – nie rozpoznano wszystkich wniesionych odwołań od decyzji wydanej w I instancji.

W zaskarżonej decyzji brak jest ponadto jakiegokolwiek uzasadnienia pod względem prawnym. Skoro ma ono stanowić "wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa", to należało przywołać i wyjaśnić te przepisy, które organ odwoławczy przywołał w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia, sprowadzającego się do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W podstawie prawnej powołano się na przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (w decyzji brak wyjaśnienia użytego skrótu, nie powołano daty ani miejsce publikacji tego aktu normatywnego), art. 153 Ppsa, art. 64 ust. 1 oraz art. 56 Upzp. Żadnego z tych przepisów – wbrew dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. – nie przytoczono, próżno także szukać w zaskarżonej decyzji ich "wyjaśnienia".

Konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publicznej w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury.

D. W konsekwencji powyższych uwag za nieusprawiedliwiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 Ppsa. Naruszenia tego ostatniego przepisu dopatrzył się sąd I instancji w konsekwencji braku prawidłowego rozpoznania wszystkich odwołań wniesionych od decyzji Prezydenta M. ST. Warszawy, a przez to braku zrealizowania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 2519/13. Tylko w takim kontekście – eksponując związanie powyższym wyrokiem – ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie przyjmując naruszenia przepisów procesowych stwierdził brak wywiązania się przez organ odwoławczy z ciążących na nim obowiązków.

E. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.