Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 105/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. M. jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. z dnia (...) października 2019 r. nr (...) o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego wydanej w dniu (...) czerwca 2014 r. nr (...) w przedmiocie odzyskiwania kwoty nienależnie pobranych środków przyznanych w ramach mechanizmu "Wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC".

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Dyrektor (...) OR ARiMR postanowieniem z dnia (...) października 2019 r. na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej "k.p.a.", nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Prezesa ARR z dnia (...) czerwca 2014 r. w przedmiocie odzyskiwania kwoty nienależnie pobranych środków przyznanych w ramach mechanizmu "Wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC" przyznanych Stronie na podstawie decyzji Oddziału Terenowego ARR w G. z dnia (...) września 2011 r. nr (...). Organ I instancji stwierdził, że w ramach postępowania dotyczącego wniosku Strony o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC ustalono jednoznacznie, iż producent rolny w zadeklarowanym przez siebie okresie zielonych zbiorów (prowadzonych od dnia 27.05.2011 r. do dnia 17.06.2011 r.) na powierzchni 6,22 ha pozyskiwał jednocześnie produkt o parametrach i jakości handlowej. Zgodnie natomiast z przyjęta linią orzecznictwa "dla powstania uprawnień do wsparcia wnioskodawca nie miał prawa z wnioskowanej powierzchni dokonywać zarówno "zielonych zbiorów", jak i zbiorów dla celów handlowych. (vide wyrok NSA w sprawie akt II GSK 2708/14).

Mając pod uwagę powyższe ustalenia organ podkreślił, że Stronie nie należała się pomoc z tytułu wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Wobec tego decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. ustalono obowiązek zwrotu otrzymanych przez Stronę płatności z tytułu ww. wsparcia. Dyrektor (...) OR ARiMR mając to na uwadze oraz uwzględniając nadchodzące przedawnienie należności w dniu 31 grudnia 2019 r. (w związku z treścią art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) – dalej "O.p.") był więc zobowiązany do podjęcia wszelkich dopuszczalnych i zgodnych z prawem działań ukierunkowanych na niedopuszczenie do przedawnienia.

Podsumowując organ I instancji wskazał, że decyzja z dnia (...) czerwca 2020 r. nie jest decyzją ostateczną, wypłacone Stronie środki są środkami publicznymi i gospodarowanie nimi leży w interesie społecznym, a ponadto okres przedawnienia należności wynikającej z ww. decyzji upływa z dniem (...) grudnia 2019 r.

Strona wniosła zażalenie wskazując, że:

- zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości,

- zaskarżone postanowienie nie weszło do obrotu prawnego, w związku z jego wadliwym doręczeniem,

- decyzja o przyznaniu wsparcia z dnia (...) września 2011 r. nr (...) ma ostateczny charakter co wskazuje na brak możliwości żądania zwrotu przyznanych środków,

- roszczenie wynikające z decyzji uległo przedawnieniu.

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2019 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Odnosząc się kolejno do zarzutów podniesiony w odwołaniu organ II instancji wskazał w pierwszej kolejności, że decyzja z dnia (...) czerwca 2014 r. została wydana z upoważnienia Prezesa Agencji Rynku Rolnego przez Dyrektora OT ARR w G.. Zdaniem Skarżącego, skoro organem I instancji wydającym ww. decyzję był uprzednio Prezes Agencji Rynku Rolnego, właściwym w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności byłby Prezes ARiMR, a nie Dyrektor (...) OR ARiMR. Organ nie podzielił tego stanowiska wyjaśniając, że ze względu na zmiany ustawowe związane z utworzeniem od 1 września 2017 r. Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na bazie zniesionych agencji: Agencji Rynku Rolnego i Agencji Nieruchomości Rolnych oraz przeniesieniem części zadań do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwym w przedmiotowej sprawie stał się Dyrektor (...) OR ARiMR w Z.. Prezes ARiMR powołał się w tym względnie na art. 47 ust. 2 oraz 60 ust. 3 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 624 ze zm.), a także § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (poprzednio: Agencję Rynku Rolnego) zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz.U. z 2011 r. nr 130, poz. 750, ze zm.).

Następnie – w zakresie zarzutu dotyczącego niewejścia zaskarżonego postanowienia do obrotu prawnego z uwagi na doręczenie tego postanowienia Stronie, a nie pełnomocnikowi – organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wadliwość doręczenia nie spowodowała ujemnych konsekwencji dla Strony, nie pozbawiła jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia z udziałem profesjonalnego pełnomocnika, który w terminie złożył zażalenie. Brak jest zatem podstaw w przedmiotowej sprawie do eliminowania postanowienia z obrotu prawnego wyłącznie z powodu niedoręczenia postanowienia ustanowionemu pełnomocnikowi. Fakt złożenia zażalenia w terminie przez profesjonalnego pełnomocnika Strony postępowania powoduje konwalidację uchybienia, w postaci nieprawidłowego doręczenia. Organ odwoławczy zatem uznał, że doręczenie postanowienia, aczkolwiek dokonane z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., było skuteczne, gdyż nie wywołało dla Strony ujemnych skutków procesowych.

Odnosząc się do zarzutu braku możliwości żądania zwrotu przyznanych Stronie środków z uwagi na to, że decyzja o przyznaniu wsparcia jest ostateczna, Prezes ARiMR przypomniał, że w dniu (...) czerwca 2011 r. M. M. złożył do Oddziału Terenowego ARR w K. wniosek dotyczący ubiegania się o wsparcie w związku z kryzysem spowodowanym enterokrwotocznymi szczepami Eschericha coli (E. coli, EHEC). Wniosek skierowano do właściwego w sprawie Oddziału Terenowego ARR w G.. W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku decyzją nr (...) z dnia (...) września 2011 r. przyznano Stronie wsparcie na kwotę 837.054,15 zł. W dniu (...) kwietnia 2013 r. do organu wpłynął raport z kontroli ex-post przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Z. Ze względu na nieprawidłowości stwierdzone w raporcie kontroli Dyrektor OT ARR w G. postanowieniem nr (...) z dnia (...) lipca 2013 r. wszczął postępowanie wznowieniowe, które zakończyło się wydaniem decyzji nr (...) z dnia (...) września 2013 r. w sprawie uchylenia decyzji z dnia (...) września 2011 r. i odmową udzielenia wsparcia.

Producent złożył odwołanie od ww. decyzji do Prezesa ARR, który decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę w dniu (...) listopada 2013 r. wydał decyzję nr (...) o uchyleniu decyzji z dnia (...) września 2011 r. przyznającej wsparcie oraz odmówił udzielenia wsparcia wywołanego szczepem bakterii EHEC.

W wyniku odwołania Strony z dnia (...) grudnia 2013 r. od ww. decyzji nr (...) Prezes ARR decyzją nr (...) z dnia (...) stycznia 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Od tej decyzji Strona złożyła skargę do WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 739/14 oddalił skargę. Strona złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. (sygn. akt II GSK 2/15) uchylił ww. wyrok WSA i sprawę przekazał sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 2180/16) uchylił decyzje organów obydwu instancji i wskazał, iż organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 2 pkt 5 k.p.a.

Od wyżej wymienionego wyroku Skarżący złożył skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 307/17, uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem wydanym w dniu 6 września 2017 r. WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1121/17, ponownie uchylił decyzje administracyjne obydwu instancji uzasadniając, iż pierwszoplanową kwestią jest rozważenie, czy zaistniały przesłanki do wznowienia, tzn. czy organ udowodnił przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W dniu (...) lipca 2018 r. Dyrektor (...) OR ARiMR w Z. wydał decyzję nr (...) o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji nr (...) z dnia (...) września 2011 r. Od ww. decyzji nr (...) Skarżący złożył odwołanie.

Prezes ARiMR decyzją nr (...) z dnia (...) września 2018 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Producent wniósł skargę na ww. decyzję do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1921/18, uchylił decyzję organu II instancji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania przez Prezesa ARiMR w dniu (...) września 2019 r. została wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja nr (...) o utrzymaniu w mocy decyzji nr (...) o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji nr (...).

Oznacza to, że decyzję z dnia (...) września 2011 r. przyznającą Stronie wsparcie w kwocie 837.054,15 zł. wydano z naruszeniem prawa, co nie stanowi przeszkody do żądania zwrotu przyznanych środków, pomimo, iż decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odniesieniu do zarzutu przedawnienia roszczenia organ odwoławczy wskazał, że art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), na który powołuje się Strona, nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 208 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 207 jest wyłączony w sprawach finansowania Wspólnej Polityki Rolnej.

W przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.UE L 312 z 23.12. 1995, str. l, ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. l ww. rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, przy czym upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. W powiązaniu z ww. przepisami rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 pozostaje przepis art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), zgodnie z którym, do należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Należy zwrócić uwagę, że ww. rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95, w art. 3 ust. 3 uprawnia kraje członkowskie do stosowania dłuższych terminów przedawnienia, ale już nie krótszych niż 4 lata. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 70 O.p. Zgodnie zaś z § 1 tego przepisu zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W przedmiotowej sprawie bieg terminu rozpoczynał się więc po dniu 31 grudnia 2014 r., a upływał z dniem (...) grudnia 2019 r.

Za niezasadny Prezes ARiMR uznał również zarzut braku możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności po uchyleniu decyzji ostatecznej przez WSA i zawieszeniu prowadzonego ponownie postępowania odwoławczego. Organ przypomniał, że Skarżący wskazał w tym zakresie, że postanowienie o rygorze natychmiastowej wykonalności zostało wydane po blisko 5 latach, po wniesieniu przez stronę odwołania od decyzji nr (...). Zdaniem Strony postanowienie o nadaniu rygoru można wydać tylko w toku postępowania, a nie w stanie zawieszenia. Odnosząc się do tego zarzutu Prezes ARiMR stwierdził, że art. 108 § 2 k.p.a. został zastosowany prawidłowo. Wskazał, że z treści ww. przepisu wynika, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany również po wydaniu decyzji. Założeniem rygoru natychmiastowej wykonalności można przypisać tylko dla decyzji wydanych przez organ I instancji, które nie są ostateczne, tj. które są przedmiotem postępowania odwoławczego lub co do których termin na wniesienie środka zaskarżenia jeszcze nie upłynął.

Decyzja Prezesa ARR z dnia (...) czerwca 2014 r. nie jest decyzją ostateczną z uwagi na wszczęte postępowanie odwoławcze. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 1357/17), który jest prawomocny, uchylił jedynie decyzję organu II instancji, tj. wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w związku z powyższym decyzja organu I instancji, która została opatrzona klauzulą natychmiastowej wykonalności, znajduje się w dalszym ciągu w obrocie prawnym.

W skardze na powyższe postanowienie Skarżący zarzucił Prezesowi ARiMR naruszenie poniższych przepisów:

- przepisów postępowania przy wydawaniu postanowienia II instancji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia I instancji, a tym samym pominięcie, że postanowienie I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, a w konsekwencji naruszenie tych przepisów przez wydanie postanowienia II instancji z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości w sytuacji, gdy organem właściwym do wydania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zwrotowej w I instancji był Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (jako że Decyzja zwrotowa była wydana przez Dyrektora OT ARR w G. z upoważnienia Prezesa Agencji Rynku Rolnego, zatem organem wydającym tę decyzję był organ upoważniający - Prezes, nie zaś Dyrektor OT ARR w G.- w konsekwencji czego organem I instancji po zmianach strukturalnych stał się Prezes ARiMR), zaś organem II instancji władnym do rozpoznania zażalenia Skarżącego był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 125 § 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 oraz art. 108 § 1 k.p.a. a także art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia I instancji, a tym samym pominięcie, że postanowienie organu I instancji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zostało doręczone z pominięciem pełnomocnika (ustanowionego w sprawie decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności) i zostało ono doręczone bezpośrednio Skarżącemu, co uznawane jest za naruszenie prawa strony do czynnego udziału w sprawie, a także przez niewyznaczenie Skarżącemu przez Prezesa ARiMR terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie materiału przed wydaniem postanowienia II instancji;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 70 § 1 O.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia I instancji i pominięcie, że postanowienie to zostało wydane pomimo braku podstaw prawnych do żądania zwrotu przyznanych Skarżącemu środków ostateczną decyzją nr (...) z dnia (...) września 2011 r. w sprawie udzielenia wsparcia, z uwagi na niewyeliminowanie jej z obrotu prawnego (a zatem wywoływanie przez nią skutków prawnych) oraz upływ terminu przedawnienia do żądania zwrotu przyznanego Skarżącemu wsparcia finansowego, określonego tą decyzją;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 102 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia I instancji i pominięcie, że postanowienie to zostało wydane już po wniesieniu przez Skarżącego odwołania od decyzji (rozpatrzonego już raz przez organ odwoławczy), będącej przedmiotem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji zawieszenia postępowania odwoławczego przez organ odwoławczy, a także - niezależnie od innych przyczyn - mimo braku spełnienia przesłanek uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 47 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 poz. 1503) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw poprzez pominięcie przez organ II instancji, że organem właściwym do wydania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności w I instancji był Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie zaś Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w Z., zaś organem II instancji władnym do rozpoznania zażalenia był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co stanowi o ewidentnym naruszeniu przepisów o właściwości powodującym konieczność stwierdzenia nieważności obu aktów administracyjnych;

b) art. 47 § 1 O.p. oraz art. 70 § 1 O.p. poprzez pominięcie przez organ II instancji, że postanowienie I instancji zostało wydane pomimo braku podstaw prawnych do żądania zwrotu przyznanych Skarżącemu środków ostateczną decyzją nr (...) z dnia (...) września 2011 r. w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHCE, z uwagi na upływ terminu przedawnienia do żądania zwrotu przyznanego wsparcia finansowego, określonego tą decyzją.

Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji a w razie nieuwzględnienia tego wniosku Skarżący wniósł o uchylenie tych postanowień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stosownie do art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 ppsa sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy rozważyć najdalej idący zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości, co w przypadku jego zasadności, skutkowałoby nieważnością postanowienia.

Decyzję z dnia (...).06.2014 r. o odzyskaniu nienależnie pobranych środków, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, wydał Prezes Rynku Rolnego. Właściwość organu w takich sprawach regulował w tym czasie art. 13 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 11.03.2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych ( t.j. Dz.U.2012.633) zgodnie z którym

Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej

kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 10.02.2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa ( Dz.U.2017.624 ze zm. ) wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania niezakończone decyzją ostateczną oraz inne postępowania prowadzone na podstawie ustaw zmienianych w art. 5, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 14, art. 17, art. 19, art. 21-25, art. 28, art. 32, art. 35 i art. 37- 40 przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, dyrektora oddziału terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych i Agencję Nieruchomości Rolnych, zwanych dalej "organami ANR", oraz Prezesa Agencji Rynku Rolnego i dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, zwanych dalej "organami ARR", prowadzą, z dniem wejścia w życie tej ustawy, stosownie do swojej właściwości Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i dyrektor oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, zwani dalej "organami KOWR", oraz Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwani dalej "organami ARiMR".

Zgodnie z art. 60 ust. 3 tej ustawy

przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 12a ustawy o organizacji niektórych rynków rolnych zachowują moc . Wsparcie w przedmiotowej sprawie zostało przyznane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.06.2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz.U. z 2011 r. nr 130, poz. 750, ze zm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wsparcie udzielane jest w drodze decyzji wydawanej przez dyrektora oddziału regionalnego ARR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę wnioskodawcy. Od dnia 1 września 2017 r. te zadania Agencji Rynku Rolnego przejęła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – odpowiednio Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR.

Obecnie właściwość organu do orzekania w przedmiocie reguluje art. 29 ust.2 ustawy z 9.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( t.j. ze Dz.U. 2019.1505 ), zgodnie z którym właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Z treści powyższych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że postanowienie zaskarżone, jak również je poprzedzające zostało wydane przez organy właściwe.

Przechodząc do omawiania drugiego zarzutu dot. niewejścia do obrotu prawnego postanowienia z (...).10.2019 r. z uwagi na jego niedoręczenie pełnomocnikowi M. M., to również on nie może być uznany za trafny. Niewątpliwie fakt doręczania wydawanych w toku postępowania pism stronie postępowania, w sytuacji, gdy skutecznie ustanowiła ona pełnomocnika, świadczy o naruszeniu art. 40 § 2 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że uchybienie to nie zawsze musi prowadzić do stwierdzenia, że nie weszła ona do obrotu prawnego czy też wyeliminowania jej z tego obrotu. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników.

W orzecznictwie podkreśla się, że celem unormowania zawartego w art. 40 § 2 k.p.a. jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Jest to przepis o charakterze gwarancyjnym dla strony. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w każdym przypadku zależy zatem od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Stąd każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 125/18 i z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I GSK 2145/15 , z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08; dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie zażalenie na postanowienie Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR zostało wniesione w terminie, zostało też wniesione przez pełnomocnika strony. Wobec czego należy uznać, że nieprawidłowe doręczenie nie wywołał dla strony negatywnych skutków procesowych i brak jest podstaw do uznania uchybienia w doręczeniu za naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane, m.in. na podstawie art. 108 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z powyższymi przepisami decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.

Natomiast w myśl § 2 art. 108 kpa rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie, .

W doktrynie i orzecznictwie niesporne jest, że właściwym do nadania rygoru jest organ, który w I instancji wydał decyzję. Wbrew twierdzeniom strony nie jest ograniczony przy tym tylko terminem do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu użyte w art. 108 § 1 sformułowanie "decyzji, od której służy odwołanie" należy rozumieć w ten sposób, że organ I instancji zachowuje to uprawnienie od dnia wydania decyzji nieostatecznej aż do czasu, gdy organ odwoławczy rozstrzygnie odwołanie . Wtedy rygor upada – decyzja zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego lub otrzymuje walor ostateczności. Jest to konsekwencja poglądu, że rygor nadaje tylko organ I instancji . Przesłanki do nadania rygoru mogą się przecież ziścić po wniesieniu odwołania , ale przed jego rozpoznaniem.

W przypadku sprawy niniejszej od dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej orzekającej o obowiązku zwrotu środków do czasu wydania postanowienia o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności minęło ponad 5 lat. Wciąż nie zaistniały przesłanki do rozpoznania odwołania strony przez organ odwoławczy, gdyż tut. Sąd uchylając decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1357/17) przesądził o prejudycjalnej roli postępowania w przedmiocie przyznania płatności z tytułu "Wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC". Stąd też Minister zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia zasadności przyznania wyżej wspomnianej płatności.

Natomiast, jak trafnie zauważył Prezes ARiMR , pozostaje w obrocie decyzja nieostateczna Prezesa Rynku Rolnego z (...).06.2014 r. w przedmiocie odzyskania nienależnie pobranych środków przyznanych w ramach mechanizmu "Wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC".

Bezzasadny jest zarzut niedopuszczalności wydania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności w czasie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego.

Porównując warunki dopuszczalności podejmowania czynności w czasie zawieszenia postępowania z warunkami dopuszczalności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności należy dojść do wniosku, że mogą one wystąpić łącznie i sposobem na zapobieżenie poważnej szkody dla interesu społecznego może być nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Trafnie organ zwrócił uwagę na zaistnienie przesłanki "innego interesu społecznego". W interesie bowiem społecznym jest odzyskanie środków unijnych. Należy przy tym wskazać na poglądy doktryny dotyczące środków unijnych i nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom określającym kwoty środków unijnych do zwrotu (porównaj: R. Hauser w Komentarzu do art. 108 kpa, CH BECK 2015 wyd. 2, a także Wierzbowski w Komentarzu do art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego. 2016 wyd. 18 CH BECK). W piśmiennictwie wskazuje się bowiem na konieczność nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom żądającym zwrotu pomocy publicznej w rozumieniu art. 108 TFUE , w ten bowiem sposób organ administracji publicznej spełniłby obowiązek dokonania wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym. Komentatorzy w takich okolicznościach wskazują na przesłankę "innego interesu społecznego", o którym mowa w art. 108 § 1 kpa.

Interes społeczny, rozumiany jest jako dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. A więc należy odczytywać ten interes jako pewną potrzebę, której zaspokojenie powinno służyć zbiorowościom lokalnym lub całemu społeczeństwu. Właściwe gospodarowanie pieniężnymi środkami publicznymi niewątpliwie leży w interesie społecznym, albowiem środki te nie stanowią środków prywatnych dysponenta, a powstają wysiłkiem pewnej zbiorowości, Tym samym dochodzenie przez organ administracji tego rodzaju należności, które w jego ocenie wydatkowane zostały w sposób niezgodny z prawem, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Byłoby bowiem działaniem sprzecznym z tym interesem, gdyby organ, mając świadomość zbliżającego się terminu przedawnienia nie podjął wszelkich dopuszczalnych i zgodnych z prawem działań ukierunkowanych na niedopuszczenie do utraty tych środków. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności niewątpliwie mieści się w zakresie takiego działania i przez to znajduje oparcie w interesie społecznym

Co do zasady każda pomoc publiczna jest pomocą niedozwoloną. Istnieją od tego wyjątki i takim wyjątkiem są fundusze unijne skierowane na realizację określonych zaakceptowanych przez Komisję Europejską celów. Jednakże aby taki wyjątek mógł zaistnieć, to pomoc publiczna musi być wydatkowana w sposób zgodny z przepisami unijnymi i krajowymi. W wypadku przyznania lub wydatkowania pomocy w sposób sprzeczny z przepisami prawa może powstać obowiązek zwrotu całości środków unijnych wraz z odsetkami. Wówczas zwrot takich środków odbywa się na zasadach zwrotu pomocy publicznej i organami uprawionymi do egzekwowania tego zwrotu są zarówno organy krajowe, jak i sama Komisja Europejska (patrz rozporządzenie Rady (UE) Nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L Nr 248 s. 9). W sprawie to niewątpliwie organy krajowe ( Prezes Agencji Rynku Rolnego, obecnie organy ARiMR) zażądały zwrotu środków pomocy publicznej, do czego są upoważnione.

Trzeba też zwrócić uwagę na fakt, że w wypadku braku odzyskania środków europejskich to Państwo Polskie z własnych środków będzie zobowiązane do zwrotu do budżetu Unii Europejskiej środków dotkniętych nieprawidłowością. Tym samym słusznie w tym zakresie organy powołały się na przesłankę wynikającą z art. 108 § 1 kpa dotyczącą konieczności zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. W przypadku sprawy niniejszej chodzi o bardzo wysoką kwotę – należność główna wynosi 837.054,15 zł.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały zarówno przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ( art. 108 k.p.a.), jak i orzekania w trakcie zawieszenia postępowania ( art. 102 k.p.a.).

Nie jest też zasadne twierdzenie strony, że w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki do orzeczenia o zwrocie otrzymanej pomocy – poprzednio na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego, a obecnie na podstawie art. 29 ust.2 ustawy o ARiMR, gdyż w wyniku wznowienia postępowania decyzja o przyznaniu pomocy nie została uchylona.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego w dniu (...).09.2019 r. została wydana decyzja nr (...) o utrzymaniu w mocy decyzji Nr (...) o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji nr (...) z dnia (...).09.2011 przyznającą skarżącemu wsparcie w kwocie 837.054,15 zł.

Należy wyjaśnić, że postępowanie w zakresie przyznania płatności jest postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach natury faktycznej i prawne. Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest także samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie-określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również pogląd, że skoro postępowanie prowadzone w trybie 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, to uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatność nie jest warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 673/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 495/17).

Przechodząc do ostatniego zarzutu dot. przedawnienia należności określonej postanowieniem z (...) czerwca 2014r., to należy stwierdzić, że nie mieści się on w granicach sprawy. Sąd w tym postępowaniu nie może badać zasadności samej należności. Kwestia ta będzie przedmiotem rozważania organu w postępowaniu głównym.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.