Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1285/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw z art. 57 par. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącej M. D. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania M. D.j reprezentowanej przez adw. A. U. od decyzji Starosty [...]Nr [...]z [...] marca 2020 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji.

Uzasadniając postanowienie Wojewoda [...]wyjaśnił, że S. M. ww. decyzją Nr [...]z [...] marca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego kat. [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą wg. projektu budowlanego opracowania indywidualnego o określonych projektowanych parametrach technicznych, na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...].

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...]złożyła M. D. reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. U..

Wojewoda [...] powołał się na art. 129 § 2 k.p.a. i stwierdził, że warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie 14-to dniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, której następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym obowiązany jest zbadać, czy odwołanie od kwestionowanego rozstrzygnięcia zostało wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa i oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej. Nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia.

Zaskarżona decyzja została doręczona M. D. [...] marca 2020 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru załączonego do akt sprawy. Tym samym termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął [...] kwietnia 2020 r. Odwołanie M. D. zostało nadane za pośrednictwem [...][...] kwietnia 2020 r., co potwierdza załączona koperta, a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że odwołanie zostały wniesione po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni, licząc od dnia doręczenia ww. decyzji. Termin do złożenia odwołania (zażalenia) jest terminem zawitym (nieprzekraczalnym). Czynność procesowa dokonana po upływie takiego terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Z istoty terminu wynika, iż nigdy nie może on być przedłużony. Zakaz ten dotyczy zarówno stron, jak i organów prowadzących postępowanie.

Wojewoda [...] stwierdził też, że niezachowanie terminu do wniesienia środka odwoławczego uniemożliwia badanie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem swej pełnomocnik, datowanym na [...] czerwca 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu (omyłkowo określając je, jako "decyzja"), pełnomocnik zarzuciła:

"1. naruszenie art. 57 § 4 KPA poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że termin wniesienia odwołania upływa w dniu [...] kwietnia 2020 r. ([...]) zamiast dnia następnego tj. [...] kwietnia 2020 r.".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i "wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia" oraz zasądzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono opis stanu faktycznego. Pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Zgodnie z Ustawą od dniach wolnych od pracy z 18 stycznia 1951 r. (Dz.U. Nr 4, poz. 28) dniem wolnym od pracy jest m.in. drugi dzień [...], który w roku 2020 wypadał [...]kwietnia.

[...]kwietnia 2020 r. stanowił w rozumieniu ustawy dzień wolny od pracy ([...]), więc termin do złożenia odwołania upływał dnia następnego tj. [...] kwietnia 2020 r. W konsekwencji odwołanie M. D. zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśniła też, że w pierwszej kolejności domaga się stwierdzenia nieważności przedmiotowej "decyzji", jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powołała przy tym poglądy piśmiennictwa na temat rażącego naruszenia prawa oraz stanowisko judykatury.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, choć przyznał, że błędnie uznał, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Wojewoda [...] wyjaśnił też, że wystąpił z podaniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności własnego postanowienia z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., zaś organ ten – na wniosek Wojewody – po wszczęciu postępowania przekazał akta sprawy Sądowi Wojewódzkiemu w Warszawie w związku ze skargą M. D. na postanowienie organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga jest zasadna w zakresie żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W związku z tym, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] Nr [...]z [...]marca 2020 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia (doręczonej [...]marca 2020 r.) upływałby skarżącej [...]kwietnia 2020 r., a dzień ten był ustawowo wolny od pracy ([...]), to – zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. - termin upływał następnego dnia, który nie był dniem wolnym od pracy ani sobotą.

Tym samym, złożenie przez skarżącą odwołania [...] kwietnia 2020 r. nastąpiło z dochowaniem terminu ustawowego.

Organ nie kwestionuje powyższego, o czym świadczyć może fakt wspomniany w odpowiedzi na skargę, że z własnej inicjatywy wystąpił do właściwego organu o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.

Sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na orzeczenie organu administracji publicznej orzeka na podstawie akt sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nie prowadzi – co do zasady – postepowania dowodowego, dokonując subsumpcji prawnej na podstawie analizy tych aktów organów i dokumentów, które stanowią owe "akta sprawy". W związku z tym jednakże, że organ odwoławczy nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność zawisłości przed GINB postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postępowania, tut. Sąd nie miał podstaw do rozważania fakultatywnego zawieszenia niniejszego postępowania (art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.). Co więcej, w ocenie Sądu to ewentualne postępowanie przed GINB mogłoby obligatoryjnie zostać zawieszone przez organ administracji publicznej, z uwagi na dyspozycję art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, tut. Sąd uznał więc, że organ naruszył art. 134 w z. z art. 57 § 4 k.p.a. w sposób niewątpliwie wpływający na treść tego postanowienia i stwierdzenia przez Wojewodę uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Takie uchybienie organu uzasadnia zastosowanie przez tut. Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c p.p.s.a. i uchylenie na tej podstawie zaskarżonego postanowienia.

Wprawdzie pełnomocnik skarżącej domagała się przede wszystkim stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, tym niemniej Sąd meriti nie dopatrzył się przesłanek takiego stwierdzenia. Należy wyjaśnić, że wprawdzie rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. z wszystkimi tego konsekwencjami, ale postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 264/18, CBOSA). Pełnomocnik skarżącej powołała się na literaturę i orzecznictwo, odwołujące się do jasnej i niewymagającej wykładni art. 57 § 4 k.p.a., ale nie uzasadniła, na czym polega – jej zdaniem – rażący charakter naruszenia tego przepisu.

Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – czy to w postępowaniu administracyjnym czy też sądowym - jest zawsze ingerencją w zasadę trwałości orzeczeń administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Dlatego też, jeżeli przewidziana jest droga sądowej kontroli prawidłowości decyzji lub postanowienia, to stosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. powinno być zawsze ostatecznością, a na stronie domagającej się takiego rozstrzygnięcia (zwłaszcza reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) spoczywać powinien obowiązek szczegółowego uzasadnienia żądania.

Przypomnieć w tym kontekście należy też, że utartym w orzecznictwie i literaturze jest pogląd o konieczności ustalenia skutków społeczno - gospodarczych wadliwego aktu administracyjnego, niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Na takie skutki pełnomocnik skarżącej w skardze nie wskazała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał więc pod uwagę, że wydanie postanowienia Wojewody [...], ze zwykłym (nie zaś kwalifikowanym) naruszeniem prawa, skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a lub c p.p.s.a. Tym samym, cel postępowania sądowego zostaje osiągnięty poprzez uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia i jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wiąże się z tym konieczność organu dokonania własnej, merytorycznej oceny sprawy, w tym zarzutów podnoszonych przez pełnomocnik skarżącej w odwołaniu – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego wpisu sądowego oraz wynagrodzenia adwokackiego wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.