Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 408/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. T. R., R. Z.-T. i Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. i T. w gminie T. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy T. na rzecz skarżących M. T. R. i R. Z.-T.kwoty po 300 (trzysta) złotych na rzecz każdej z nich oraz solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XI/113/2012 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. i T. w gminie T., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W skardze zarzucono naruszenie art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p." oraz art.16 ust. 7 i art. 23 ust 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. 151, poz. 1220 ze zm.), w związku z art. 28 ust.1 u.p.z.p. W ocenie skarżącego brak było zgodności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy, przyjętego uchwałą nr III/18/2002 Rady Gminy z 30 grudnia 2002 r., co narusza art.20 u.p.z.p. w następującym zakresie:

• na str. 156 studium wskazano, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych;

• na str. 164 studium określono, że ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku studium na podstawie wyżej wymienionych analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdziale IX.9. "Energetyka wiatrowa";

• na str. 156 studium, w odniesieniu do wytycznych dla ustaleń planów miejscowych wskazane zostało, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium.

W ocenie Wojewody powyższe zapisy studium zobowiązywały do wskazania w zaskarżonej uchwale w sposób jednoznaczny rozmieszczenia terenów pod lokalizację konkretnej elektrowni wiatrowej, co uwzględniałoby wytyczne zawarte w studium, odnoszące się do ustaleń planów miejscowych. Plan nie zawiera szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych co, zdaniem Wojewody, powoduje brak zgodności planu ze studium.

Wojewoda zarzucił także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164,poz.1587 ze zm.). Naruszenia powyższych przepisów Wojewoda dostrzegł w rozgraniczeniu terenów o symbolu "R" oraz terenów o symbolu "EW/R". Zarówno tereny oznaczone w planie "EW/R", jak i "R" są terenami rolnymi, pomimo przeznaczenia ich pod budowę elektrowni wiatrowych. W ocenie Wojewody niedopuszczalna jest budowa na terenach rolnych obiektów przemysłowych nie związanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Siłownia wiatrowa jest obiektem produkcyjnym, nie związanym z produkcją rolną ani z przetwórstwem rolnym. Wraz z drogami i placami manewrowymi wymaga usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze, wydzielonym od niego liniami rozgraniczającymi, które należy nanieść na rysunek planu zgodnie z zasadami sporządzania planów i obowiązujących norm. Wojewoda powołał się na stanowisko Ministra Rolnictwa zawarte w piśmie z 11 stycznia 2012 r., skierowanym do Wojewody. Brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej godzi w dyspozycję obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tym samym, w sposób istotny, narusza zasady i tryb sporządzenia planu, co daje podstawę do zastosowania art. 28 u.p.z.p. i uchylenia uchwały.

Podał, że zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu jest ponadto zatajeniem przed społeczeństwem zamierzeń inwestora, przez co godzi w dyspozycję art. 36 u.p.z.p. i skutkuje brakiem rzetelnych podstaw do określenia wzrostu lub spadku wartości nieruchomości objętych tymi obszarami. Taka sytuacja może zachodzić w przypadku sprzedaży gruntu przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub roszczeń z tytułu utraty wartości. Na obszarach uchwalanego planu znajdą się zarówno działki rolne, na których może być różny stopień zainwestowania, jak i działki bez zainwestowania, których wartość ewidentnie spadnie z tytułu uciążliwego sąsiedztwa i ograniczeń narzuconych planem. Projekt budowlany, który określi położenie obiektów na konkretnych działkach może być wykonany po pięciu latach, czyli po upływie terminu zgłaszania roszczeń do gminy. W ocenie Wojewody, zapis dotyczący opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, dla których w planie nie ma szczegółowych ustaleń przeznaczenia terenów staje się zapisem niewykonalnym i godzi w prawa właścicieli gruntów.

Wojewoda kolejną niezgodność planu ze studium dostrzegł w braku w planie miejscowym zapisów odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. W jego przekonaniu z tekstu studium jednoznacznie wynika, że studium utworzyło strefę dróg publicznych, strefę wód powierzchniowych oraz strefę lasów i terenów planowanych zalesień. Tekst planu nie odnosi się w żaden sposób do tych stref, co stanowi o braku zgodności ze studium. W przedmiotowym planie drogi publiczne oraz tereny leśne znajdują się w strefach oddziaływania wiatraków.

Oceniając rysunek planu, Wojewoda stwierdził, że w nieznacznym stopniu różni się on od rysunku studium. W jego przekonaniu jest to brak realizacji zasady, że plan stanowi konkretyzacje ustaleń studium. Przy czym zauważył, że odległość pomiędzy linią zabudowy a granicą strefy nie wynika z jakichkolwiek analiz związanych ze stopniem uciążliwości. Tymczasem, zdaniem Wojewody, precyzyjne ustalenie stref uciążliwości jest obowiązkowe i ich umiejscowienie wymaga dokładnego uzasadnienia, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Każda siłownia wiatrowa ma swoją strefę ochronną i uchwała o planie powinna tę strefę konkretyzować. Brak realizacji postanowień art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie rozmieszczenia terenów pod siłownie wiatrowe powoduje, że zasadne staje się przypuszczenie, że uciążliwe oddziaływanie elektrowni może wykraczać poza wyznaczoną strefę oddziaływania. Odległość minimalna 400 m, zapisana w planie, między wiatrakiem a budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400 m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwym potencjalnym oddziaływaniem poza granicami planu. Podał, że uciążliwość może przybierać różne formy np. hałasu, cienia, wpływu na krajobraz, występowania infradźwięków i dla każdego z tych oddziaływań odległości te są różne. Podkreślił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dokonując uzgodnienia treści projektu planu wskazał na ewentualność zwiększenia odległości farmy wiatrowej od zabudowań mieszkalnych z 400 m na 500 m. Ponadto zauważył, że ustawienie elektrowni w granicach linii zabudowy powoduje, że koniec śmigła elektrowni znajdzie się w odległości 340 m od zabudowań (długość śmigła to 60 m).

Nowelizacja u.p.z.p. wprowadziła w art. 10 ust. 2a zapis, że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kV, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie."

Zdaniem Wojewody zapis ten oznacza, że powstałe plany w myśl nowych wytycznych dla studiów, muszą konkretyzować tereny lokalizacji elektrowni. Brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne. Odległość minimalna 400 m, zapisana w planie, między wiatrakiem i budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400 m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwością oddziaływania tylko do granic planu.

Wojewoda za naruszenie procedury sporządzania planu uznał wskazywanie przez Radę na konieczność uzyskania potwierdzenia zgodności projektu planu z opracowaniami regionalnymi sporządzonymi przez marszałka województwa w sytuacji, gdy z treści studium wynika, że zalecenia zawarte w Studium Ochrony Krajobrazu Województwa zostało przyjęte w studium.

Zarzucił także brak ustaleń w planie w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podał, że zapis w uchwalonym planie miejscowym w § 4 ust. 1, odsyłający do Rozdziału 3 "Ustalenia dla terenów" wskazuje, że zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego znajdują się w Rozdziale 3. Jednak znajduje się tam treść, wynikającą ze spełnienia wymogu art. 15 ust. 2 pkt. 6 i § 4 pkt. 6 tj. zawiera zapisy dotyczące kształtowania zabudowy, a nie krajobrazu. Przedmiotowe zapisy odnoszą się do obiektów (elektrowni), które będą osadzone w krajobrazie, a nie do krajobrazu, co nie zmienia postaci rzeczy, że będą one kształtować krajobraz. Zwrócił uwagę, że w studium został wyartykułowany obowiązek przeprowadzenia minimum rocznego przedinwestycyjnego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotów ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych i ustalenia lokalizacji poszczególnych siłowni wiatrowych oraz dróg dojazdowych w oparciu o wyniki monitoringu oraz uwzględnienia odległości od istniejących i proponowanych form ochrony przyrody. Tymczasem tereny przeznaczone w projekcie planu pod lokalizację wież elektrowni nie zostały wyznaczone w oparciu o wyniki przeprowadzonego monitoringu.

Wojewoda podniósł także, że z przesłanej dokumentacji prac planistycznych wynika, że w zakresie wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 1 października 2010 r.), odsyłającym do art. 58 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 12 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej brak jest uzgodnień projektu planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV w zakresie higieny radiacyjnej. Pomimo informacji zawartej w postanowieniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 sierpnia 2011 r. oraz opinii z dnia 3 sierpnia 2010 r., o konieczności dokonania uzgodnienia spraw związanych z higieną radiacyjną z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym jako organem właściwym w tym zakresie, Wójt Gminy nie wystąpił o taką opinię. W ocenie Wojewody, wskutek działań organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod lokalizację siłowni wiatrowych doszło do sytuacji, w której procedowano bez uzyskania opinii właściwego organu.

Wojewoda stwierdził także niespójność tekstu z rysunkiem planu. Podał, że nie została zachowana opisana w § 5 ust. 2 pkt 7 uchwały "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, która nie może być mniejsza niż 400 m", co stanowi naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zwrócił także uwagę, że do publicznego wglądu został wyłożony plan w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (tj. 1:2000). Wyłożenie planu miejscowego w innej skali niż projekt przedłożony do uchwalenia stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 8 ust.1 u.p.z.p. Nie zmniejsza tego naruszenia fakt uchwalania na sesji planu w prawidłowej skali.

W opinii organu nadzoru wskazane ww. naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Odpowiadając na powyższą skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości.

Skargę na tę samą uchwałę Rady Gminy wniosły również osoby fizyczne, które w treści skargi określiły, że występują jako podmiot określony w art. 101 ust. 2a u.s.g., tj. jako Grupa mieszkańców gminy reprezentowana przez Stowarzyszenie A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 38/13 oddalił skargę Wojewody i tak określonej "Grupy mieszkańców".

Sąd uznał za chybiony zarzut sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętym uchwałą nr III/18/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r.

Przytoczone w treści skargi cytaty ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętego uchwałą nr III/18/2002 z 30 grudnia 2002 r. w części nie były fragmentami wskazanego studium. W szczególności wskazany w skardze zapis "na str. 156 studium zapisane jest, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych" i "na str. 164 studium zapisane jest, że ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku studium na podstawie wyżej wymienionych analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdziale IX.9. "Energetyka wiatrowa" nie jest zgodny z treścią uchwały o studium.

Zgodne jest jedynie, że na str. 156 właściwego studium Gminy T. zapisano, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium. Jednocześnie na str. 163 – 166 studium w rozdziale IX.9 "Energetyka wiatrowa" określono szereg wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Między innymi na stronie 165 studium wskazano, że dopuszczalne jest ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego. Bezpodstawne jest zatem stanowisko Wojewody, że w planie winno znaleźć się szczegółowe rozmieszczenie punktowe poszczególnych wież. Słusznie wskazuje Rada, że plan określa jedynie potencjalne tereny lokalizacji siłowni wiatrowych. Szczegółowa lokalizacja nie może być utożsamiana ze wskazaniem punktowego umiejscowienia poszczególnych wież.

Zdaniem Sądu analiza studium, w szczególności zapisów odnoszących się do parków wiatrowych pozwala przyjąć, że badana uchwała o planie miejscowym jest zgodna z jego ustaleniami. Treść studium określa co należy rozumieć przez "elektrownie wiatrowe" i "park wiatrowy", przesądza, że w granicach obszaru objętego sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna zawierać się strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu, określa także wytyczne dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, iż plan zawiera niezgodności ze studium w odniesieniu do zapisu studium dotyczącego obowiązku przeprowadzenia minimum rocznego przedinwestycyjnego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych, oraz trasy przelotów ptaków na poziomie lokalnym (w ocenie Wojewody brak takiego opracowania przed uchwaleniem miejscowego planu stanowi brak realizacji zapisów studium). W opinii Sądu stanowisko Wojewody jest błędne, gdyż studium wskazało na przedinwestycyjny monitoring, co oznacza konieczność jego przeprowadzenia dopiero w sytuacji planowania konkretnej inwestycji. Natomiast dopuszczenie w planie miejscowym możliwości realizacji elektrowni wiatrowych nie oznacza, że wszystkie takie elektrownie powstaną. Przedwczesne jest zatem przeprowadzanie monitoringu przed ustaleniem miejsca posadowienia takich elektrowni. Poza tym identyczny zapis dotyczący obowiązku monitoringu zawiera tekst miejscowego planu w § 4 ust. 2 pkt 10, gdzie wskazano, że szczegółowa lokalizacja poszczególnych elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 5, powinna uwzględniać wyniki przeprowadzonego przedrealizacyjnego monitoringu przyrodniczego, określającego wpływ potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na awifaunę i nietoperze.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dopuszczenia w planie miejscowym na terenach rolnych obiektów przemysłowych nie związanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Podał, że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak też regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. W przekonaniu Sądu realizacja na terenie rolniczym przewidzianych w planie wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą co do zasady nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania pozostałej części tego obszaru.

Za chybiony Sąd uznał także zarzut, że w kontrolowanym planie brak wyznaczenia stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Podał, że w § 4 ust. 2 pkt 2 zostało zapisane, iż w granicach obszaru objętego planem obowiązuje zakaz przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia, poza granicami terenów, dla których ustalono w planie przeznaczenie terenu: lasy (ZL). Regulacja § 7 i 8 zawiera natomiast zapisy dotyczące sposobu gospodarowania terenami leśnymi.

W odniesieniu do wód powierzchniowych w § 4 ust. 2 pkt 1 c planu miejscowego wskazano, że na rysunku planu wyróżniono grunty rolne objęte szczególną ochroną przed zabudową: większe stawy, oczka i cieki wodne. W § 9 ust. 1 wskazano, że w granicach terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi i oznaczonego na rysunku planu symbolem 59.WS ustala się przeznaczenie terenu: tereny wód powierzchniowych śródlądowych: rzeka K. Innych regulacji dotyczących wód nie ma, gdyż na obszarze objętym regulacją planu nie występują żadne inne zbiorniki czy cieki wodne.

Także ograniczenia w zainwestowaniu w odniesieniu do dróg publicznych zostały w kontrolowanym planie szczegółowo zapisane w rozdziale 4 planu zatytułowanym "Ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej".

Zdaniem Sądu trudno dopatrywać się niezgodności przytoczonej regulacji z tekstem studium, które w sposób bardzo ogólny wymaga, aby ustanowiona została strefa ochronna wód powierzchniowych na terenach potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych w sytuacji, gdy w rozpatrywanym przypadku plan nie obejmuje swoim zasięgiem innych wód powierzchniowych niż rzeka K. Natomiast zalecenie studium, aby uwzględnić w tworzonym planie trasy przebiegu dróg publicznych stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego zostało w kontrolowanej uchwale uwzględnione np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku "[..]". Ponadto na terenie objętym planem nie występują ciągi ruchu turystycznego. Sformułowany w tym zakresie zarzut jest nieprecyzyjny, trudno zatem ocenić braku jakich regulacji dotyczy. Stwierdził że w badanym zakresie plan jest prawidłowy i zgodny z przepisami.

Sąd I instancji stwierdził, że również zarzut Wojewody odnośnie niewielkiej szczegółowości rysunku planu nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, że naturalnym jest, że stopień ilości znaków graficznych i stref kolorowych umieszczonych na rysunku planu jest pochodną rodzajów inwestycji, jakie przewiduje konkretny plan na obszarze nim objętym. W rozpatrywanej sytuacji plan miejscowy poza wydzieleniem strefy lokalizacji wież elektrowni wiatrowych i regulacji w zakresie infrastruktury technicznej nie przewiduje innych inwestycji. Trudno zatem wymagać, aby plan był bardziej szczegółowy, skoro został sporządzony i uchwalony pod kątem wyznaczenia obszaru pod lokalizacje elektrowni wiatrowych z jednoczesnym zakazem przeznaczania terenów rolnych na cele nierolne.

Sąd nie podzielił zarzutu Wojewody dotyczącego wyznaczenia strefy ochronnej wież elektrowni wiatrowych w odległości 400 m. poza obszarem planu. Sąd I instancji podniósł, iż z rysunku planu widać wyraźnie, że rejon dopuszczalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych został wyznaczony 400 m w głąb obszaru objętego ustaleniami planu. Oznacza to wprost, że wieża siłowni wiatrowej nie może zostać posadowiona bliżej niż 400 m od granicy planu. Nie ma racji Wojewoda wymagając od planu miejscowego uwzględnienia każdego potencjalnego negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowej na otaczające środowisko, takich jak możliwości oberwania śmigła. Zapewnieniu gwarancji jak najmniejszej uciążliwości nie służy bowiem plan, a przepisy szczególne związane z dalszym etapem procesu inwestycyjnego związanego z budową elektrowni wiatrowych. Wyznaczenie w planie zgodnej ze studium strefy ochronnej 400 m i takiej samej obowiązkowej odległości wieży od zabudowań stanowi minimalną odległość tego typu inwestycji od granicy planu i od innych zabudowań. Inne przepisy mogą jedynie spowodować zwiększenie tej odległości. Bezzasadne jest natomiast rozpatrywanie hipotetycznych zagrożeń i oddziaływań.

Sąd przyjął, że cytowanie w treści studium gminnego fragmentów ze Studium Ochrony Krajobrazu Województwa nie uczyniło z dokumentu wojewódzkiego integralnej części studium gminnego i nie mogą one zostać uznane za wiążące ustalenia dla studium wojewódzkiego przy tworzeniu miejscowych planów. Plan miejscowy nie uzyskał potwierdzenia zgodności z ustaleniami studium wojewódzkiego i takiego obowiązku ze studium gminnego wyprowadzić nie można.

Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący braku w planie ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego. Zdaniem Sądu uchwała zawiera szereg zapisów związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego (np. zakaz zabudowy terenów rolnych, zakaz zalesiania) oraz z wymogami ochrony krajobrazu kulturowego np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe w otulinie Parku Krajobrazowego "[..]", wyznaczono strefę ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej. Stwierdził, że oceniany zarzut jest dosyć nieprecyzyjny, trudno więc ustalić jakich konkretnie zapisów brakuje organowi nadzorczemu w kontrolowanej uchwale. Wojewoda zarzuca, że brak jest zapisów kształtujących ład przestrzenny mimo, że sam wskazuje w skardze, że uchwała zawiera zapisy odnoszące się do kształtowania zabudowy. W ocenie Sądu zapisy dopuszczające typ zabudowy bądź zakazujące jakiejś zabudowy stanowią zapisy kształtujące ład przestrzenny.

Zdaniem Sądu niezasadny okazał się także zarzut braku uzgodnień projektu przedmiotowego planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV t.j w zakresie higieny radiacyjnej. Podał, że z analizy części tekstowej i graficznej planu wynika, że na obszarze objętym planem nie przewidziano budowy takiej linii. Ustanowiono natomiast granice terenu pasa technologicznego w odległości 20 m od osi trasy istniejącej linii 110 kV.

W przekonaniu Sądu niezasadny był także zarzut dotyczący wyłożenia do publicznego wglądu planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (1:2000). Powyższe nie znalazło potwierdzenia w przedłożonej przez Radę dokumentacji dotyczącej procedury uchwalania planu. Rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 u.p.z.p. Sąd nie dopatrzył się także niespójności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu poprzez brak zachowania minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych. Granice planu zostały wyraźnie zaznaczone i od granic planu została wyrysowana została linia 400 m dotycząca rejonu potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych. Natomiast w obrębie obszaru objętego planem nie znajdują się zabudowania, które mogłyby zostać narażone na lokalizacje wież elektrowni wiatrowych z naruszeniem nakazanej planem odległości min. 400 m.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda, Grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "A.", M. R. i R.Ż. T.

Wśród zarzutów skarg kasacyjnych w szczególności należy wymienić zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały mimo jej sprzeczności z postanowieniami Studium (naruszenie art. 20 u.p.z.p.), wadliwego ustalenia linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), sprzeczności pomiędzy częścią tekstową planu a jego rysunkiem (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), niezachowania minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych wynoszącej 400 m, zwłaszcza w sytuacji, w której Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny wskazywał na zaleconą odległość 500 m (art. 6 ust. 2 tiret 2 i art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.), wyłożenia projektu planu o odmiennej treści niż uchwalony plan (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.).

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Rada Gminy wniosła o ich oddalenie.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., w sprawie II OSK 2562/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznanie przez WSA w Gdańsku skargi podmiotu oznaczonego jako "Grupa mieszkańców gminy reprezentowanych przez Stowarzyszenie "A." oznaczało dopuszczenie się przez orzekający w sprawie Sąd nieważności postępowania. Powołując się na art. 101 ust. 2a u.s.g., NSA wskazał, że z przepisu tego, że skargę na uchwałę organu gminy wnosi się w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców, którzy na to wyrażą pisemną zgodę, nie można wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. W konsekwencji, wskazana jako strona skarżąca "Grupa mieszkańców gminy reprezentowana przez Stowarzyszenie "A., nie ma zdolności sądowej, według art. 25 P.p.s.a., a stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę tych mieszkańców, jako osoby fizyczne, które z mocy art. 25 § 1 P.p.s.a. posiadają zdolność sądową. Każda z tych osób powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, przy czym rozpoznanie tych skarg może nastąpić z wykorzystaniem instytucji współuczestnictwa formalnego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na wadliwość reprezentowania Grupy mieszkańców przez Stowarzyszenie, które udzieliło dalszego pełnomocnictwa wskazanemu przez siebie adwokatowi. Uznał, że Stowarzyszenie nie mogło reprezentować Grupy mieszkańców, ani udzielać dalszego pełnomocnictwa, gdyż jest to sprzeczne z art. 35 P.p.s.a.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skarg kasacyjnych M.R., R. Ż. – T. i Wojewody NSA stwierdził, że zasadny jest zarzut, iż przyjęcie w planie odległości siłowni wiatrowych od budynków mieszkalnych na 400 m a nie 500 m (jak zalecał PPIS) jest trudny do oceny. Brak jednoznacznego stanowiska organów w tak istotnej i kontrowersyjnej kwestii generuje spory i zarzuty społeczności lokalnej i nie sprzyja jasności sytuacji prawnej i faktycznej. Podobnie, za zasadny NSA uznał zarzut dotyczący braku rozgraniczenia w planie terenów oznaczonych jako EW/R od terenów oznaczonych jako R oraz nieuwzględnienia w prognozie oddziaływania na środowisko kumulacji elektrowni wiatrowych na obszarze gminy T. i gmin sąsiednich.

Mając na względzie powyższe wskazania zawarte w cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając po raz kolejny skargę zgłoszoną przez "Grupę mieszkańców", zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 408/16, za skarżących uznał wszystkie osoby fizyczne, które zostały wskazane w skardze, jako udzielające zgody na wniesienie skargi w ich imieniu. W konsekwencji, wszystkie ww. osoby wezwał do uiszczenia wpisów sądowych od skargi, a także do uzupełnienia braków formalnych, poprzez jej podpisanie, bądź nadesłanie odpisu skargi, zawierającego własnoręczny, oryginalny podpis, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi.

W postanowieniu z 25 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 220 § 3 P.p.s.a. oraz 58 § 1 pkt 3 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargi: A.A.-Z.Z..

W konsekwencji, przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie należało uczynić skargi wniesione przez Wojewodę oraz M. T. R. i R. Ż. - T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie miał fakt, że sprawa niniejsza rozpoznawana była ponownie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2562/14.

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

To mając na uwadze stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przesądził, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisów prawa.

I tak, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej (punkt 2) dotyczący braku ustalenia linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu i funkcji, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z § 5 uchwały wynika, że w granicach terenów elementarnych wydzielonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonymi na rysunku planu symbolami EW/R ustala się przeznaczenie terenu jako tereny rolnicze przeznaczone pod lokalizację wież elektrowni wiatrowych, jako przeznaczenie podstawowe terenów przyjmując użytkowanie rolnicze i dopuszczając w ich granicach lokalizację elektrowni wiatrowych z uwzględnieniem ograniczeń zabudowy. Tymczasem rację należy przyznać skarżącym, że elektrownia wiatrowa jest obiektem produkcyjnym, nie związanym z produkcja rolną i wraz z drogami i ciągami komunikacyjnymi wymaga usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze. Co więcej, z opisowej części planu wynika, że jedynie sama wieża elektrowni wiatrowej musi znajdować się na obszarze przeznaczonym do realizacji funkcji mieszanej – EW/R, zaś fundamenty i śmigła mogą znajdować się na obszarze oznaczonym wyłącznie jako R. W ocenie Sądu, takie stanowisko jest również oczywiście wadliwe, gdyż jak to słusznie argumentują skarżący, zarówno fundamenty elektrowni wiatrowej jak i jej poszczególne elementy konstrukcyjne, jak śmigło, powinny znajdować się w całości na obszarze przeznaczonym pod elektrownie wiatrową, nie zaś na terenie przeznaczonym wyłącznie pod rolnictwo. Tym samym zaskarżony plan, który w części tekstowej dopuszcza faktyczne przeznaczenie obszarów przeznaczonych pod uprawy rolne (R) na lokalizację elementów konstrukcyjnych elektrowni wiatrowych i jednocześnie nie zawiera prawidłowo określonych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (zarówno w opisie jak i na mapie) narusza unormowania zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Z kolei, zarzut 4 dotyczący przyjęcia w planie wymogu odległości siłowni wiatrowych od budynków mieszkalnych na 400 a nie 500 m (jak zalecał PPIS) był w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudny do oceny. Stanowisko Inspektora Sanitarnego w tej kwestii należy uznać za niezrozumiałe ("zalecenie" odległości 500 m przy wcześniejszym uzgodnieniu tej odległości na 400 m). Odległości te nie są jednoznacznie określone w przepisach prawa (w praktyce ustala się je zazwyczaj na 500 m). W skardze kasacyjnej od poprzedniego wyroku skarżący argumentowali, że "podstawą wprowadzenia zapisu dotyczącego zachowania określonej minimalnej odległości zabudowań mieszkalnych od siłowni wiatrowych jest konieczność ochrony miejsc zamieszkania przed dwoma rodzajami niekorzystanych oddziaływań elektrowni, jakim są hałas i efekt stroboskopowy. Oba te oddziaływania pochodzą od elementów ruchomych elektrowni, tj. śmigieł. Tym samym, odległości mające chronić mieszkańców przed negatywnym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych winny uwzględniać odległość zabudowań mieszkalnych liczonych od śmigła elektrowni wiatrowej, nie zaś od samej wieży, gdyż długość śmigła wynosi około 60 m. Nie wliczając długości śmigła do minimalnej odległości elektrowni wiatrowej od zabudowań mieszkalnych de facto zmniejsza się poziom ochrony mieszkańców przed negatywnymi oddziaływaniami ze strony tych elektrowni". W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska w tak ważnej i kontrowersyjnej kwestii musi być przyczyną sporów i zarzutów i sprawia, że przy ponowieniu procedury należałoby rozważyć jednak zwrócenie się do Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie jasnego stanowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony był natomiast zarzut 5 dotyczący braku zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, gdyż takie zasady zostały w planie ustalone.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadny - w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej - zarzut nieuwzględnienia w prognozie oddziaływania na środowisko kumulacji elektrowni wiatrowych na obszarze gminy T. i gmin sąsiednich. W tym zakresie w skardze kasacyjnej skarżący wywodzili, że "nie uwzględnienie w prognozie odziaływania na środowisko sąsiednich planów miejscowych (czyli wszystkich planów) sprawia, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy skumulowane oddziaływanie wszystkich dziewięciu parków wiatrowych nie będzie takiego rodzaju, by wpłynęło ostatecznie na rezygnację z realizacji jednego z nich lub ograniczenie jego zakresu. Pominięcie tej kwestii w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej w niniejszej sprawie rodzi wątpliwości również co do tego, czy oddzielne sporządzenie planów, przewidujących przeznaczenie sąsiadujących terenów pod elektrownie wiatrowe nie było celowym zabiegiem, służącym ukryciu ich skumulowanego oddziaływania na środowisko i prowadzącym do podzielenia całego przedsięwzięcia z punktu widzenia jego wpływu na środowisko".

W świetle wiążącej wykładni prawa przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższe uchybienia uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości, jako że miało miejsce zarówno istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i istotne naruszenie zasad.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części

W tym stanie rzeczy Sąd, uwzględniając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasądził od Gminy na rzecz M. R. oraz R. Ż. – T. po 300 zł tytułem zwrotu wpisów od skargi. W odniesieniu do poniesionych przez skarżące kosztów zastępstwa procesowego Sąd uznał, że zwrot ten przysługuje skarżącym w wysokości odpowiadającej wynagrodzeniu jednego pełnomocnika. Takie stanowisko zaprezentowano między innymi w postanowieniach z 10 września 2014 r. (I OZ 713/14), z 20 listopada 2014 r. (I OZ 1035/14) i 15 maja 2015 r. (I OZ 106/15) dostępnych na https://cbois.nsa.gov.pl. Wskazano w nich, że dla określenia wysokości kosztów zastępstwa procesowego nieistotny jest fakt, że występuje w niej dwoje skarżących, lecz to, że w ich imieniu działa jeden pełnomocnik z wyboru. Ten ostatni pogląd wzmacnia także stanowisko Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 30 stycznia 2007 r. III CZP 130/06 potwierdzającej aktualność uchwały własnej z dnia 20 grudnia 1963 r. III PO 17/63 (OSNCP 1964, nr 6, poz. 107) wywiódł, że współuczestnikom procesu zastąpionym przez jednego adwokata, w razie wygrania przez nich sprawy, sąd przyznaje zwrot kosztów procesu z tytułu poniesionych przez nich wydatków na opłacenie pełnomocnika procesowego w wysokości jednego wynagrodzenia i pomimo że uchwała ta odnosiła się do tzw. współuczestnictwa materialnego uregulowanego w procedurze cywilnej w art. 72 § 1 pkt 1 kpc, gdyż w takiej sprawie zwrócono się z pytaniem prawnym, to z jej uzasadnienia wynika reguła mająca zastosowanie do każdego rodzaju współuczestnictwa. Sąd Najwyższy w powołanej uchwale opublikowanej w zbiorze Lex nr 212453 trafnie bowiem stwierdził: "Sprawa jest jedna, bez względu na liczbę występujących w niej osób i strona też jest jedna, również wtedy gdy przy pełnomocnictwie procesowym – w jej charakterze występuje kilka podmiotów. Wielopodmiotowy charakter strony w danej sprawie nie stanowi wyodrębnionego kryterium ustalania kosztów związanych z zastępstwem procesowym. Rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny (lub wymagany) nakład pracy radcy prawnego, a więc przesłanki ustalania wynagrodzenia umownego, stanowią okoliczności mogące uzasadniać przyznanie w ramach zwrotu kosztów procesu opłat przewyższających stawki minimalne". Pomimo odrębności obu procedur sądowych stanowisko to w pełni zasługuje na akceptację.