Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2465/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7m art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3237/13 w sprawie ze skargi H.J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od H.J. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 12 lipca 2013 r. nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto Katowice, własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gminną – ul. S., położonej w jednostce ewidencyjnej Katowice, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Katowicach, stanowiącej w dacie 31 grudnia 1998 r. własność Ł.M. Organ wskazał, że Ł.M. zmarła 27 grudnia 2005 r. jako Ł.T., a spadek po niej nabyli: G.G., M.M. oraz H.J., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Katowice-Wschód w Katowicach z 25 marca 2013 r. o sygn. akt II Ns 427/13.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach pasa drogi publicznej ul. S. w Katowicach, stanowiąc jezdnię o nawierzchni asfaltowej, chodnik o nawierzchni z prefabrykatów betonowych oraz pas zieleni niskiej i wysokiej, co wynika z informacji, zawartej w piśmie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach z 1 lipca 2013 r. oraz treści załącznika mapowego z adnotacją zarządcy drogi, iż stan uwidoczniony na mapie jest zgodny ze stanem istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ podał, że ulica S. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską nr 1409666 wymienioną w załączniku nr 2 do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach nr XX/161/87 z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w części dotyczącej Miasta Katowice.

Organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina Katowice wykonywała faktyczne władztwo nad przedmiotową nieruchomością, czego dowód, wobec braku innych dokumentów, stanowi oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach, złożone przy piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. o władaniu przez Gminę Katowice w dniu 31 grudnia 1998 r. terenem stanowiącym działkę nr [...], zajętej pasem drogowym ul. S., z którego wynika, że Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Katowicach wykonywał na tej nieruchomości prace związane z naprawą nawierzchni jezdni, chodnika, regulacją krawężników i utrzymaniem zieleni, natomiast Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Katowicach wykonywał prace związane z utrzymaniem czystości jezdni i odśnieżaniem. Organ wskazał, że publiczny charakter ww. nieruchomości zajętej pod drogę, potwierdza również znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy zasadniczej, z którego wynika, że nieruchomość ta stanowi część drogi ul. S. w Katowicach, z której korzystać mogą wszyscy mieszkańcy gminy Katowice w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania H.J., decyzją z dnia 13 listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 lipca 2013 r.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła własność Ł.M., a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. działka stanowiła własność innych osób niż Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Na podstawie uchwały Nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6. poz. 112) ulica S. została zaliczona kategorii dróg lokalnych miejskich w Katowicach jako droga nr 1409666. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. ulica S. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną.

Odnosząc się do kwestii zajęcia działki pod drogę publiczną, Minister stwierdził, że ustalenia Wojewody Śląskiego znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że na zajęcie przedmiotowej działki wskazano w piśmie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach z dnia 1 lipca 2013 r. Zajęcie wynika również z mapy zasadniczej, na której widnieje adnotacja zarządcy drogi, że stan na niej uwidoczniony jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz z wypisu z rejestru gruntów wg. stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., w którym działka nr [...] została oznaczona jako użytek drogowy. Organ wskazał, że kwestii zajętości ww. nieruchomości pod drogę w rzeczonej dacie nie podważała odwołująca się. To mając na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka zajęcia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ww. drogę publiczną. Minister przywołał przy tym definicję pasa drogowego.

Odnosząc się do spełnienia przesłanki władztwa publicznego Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach, złożone w piśmie z dnia 1 lipca 2013r., że w dniu 31 grudnia 1998 r. teren stanowiący działkę nr [...] pozostawał we władaniu Gminy Katowice, na którym MZUiM wykonywał prace związane z naprawą nawierzchni jezdni, chodnika, regulacją krawężników i utrzymaniem zieleni, a Wydział Gospodarki Komunalnej wykonywał prace związane z utrzymaniem czystości jezdni i odśnieżaniem. W aktach sprawy znajdują się również wykazy dróg publicznych, na których przed dniem 31 grudnia 1998 r. Miasto Katowice utrzymywało oświetlenie uliczne i kanalizację deszczową. W powyższych wykazach, które zostały załączone do pism Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów Katowicach z dnia 22 listopada 2001 r. L.dz. DW/WI/7070/01/JF i z dnia 5 grudnia 2001 r. L.dz. DW/WI/7453/01/JF, ujęta została również ulica S.

Minister wskazał, że powyższe okoliczności nie zostały zakwestionowane przez strony postępowania, również brak jest dowodów mogących podważać ich autentyczność. Tym samym organ uznał je za udowodnione.

Zdaniem organu, skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Wojewoda Śląski obowiązany był potwierdzić nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Katowice własności działki nr [...]. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii odszkodowania, organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe rozstrzygnięcie o odszkodowaniu.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 listopada 2013 r. stała się przedmiotem skargi H.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że działkę nr [...] o powierzchni 994 m² nabyła wraz z rodzeństwem w drodze spadku po matce Ł.M., która zmarła 27 grudnia 2005 r. H.J. podała, że w czasie, gdy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r., ani ona ani jej rodzeństwo nie byli właścicielami działki, a tylko właściciel mógł złożyć do końca 2005 r. wniosek o odszkodowanie. Za godzące w podstawowe prawa skarżąca uznała odwoływanie się przez organ w chwili obecnej do przepisów powołanej ustawy. Skarżąca podkreśliła, iż nastąpiło bezprawne odebranie własności, bez odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 3237/13 uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

W ocenie tego Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji z naruszeniem przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nadto, w sprawie tej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem powołanych wyżej przepisów naruszył zdaniem Sądu pierwszej instancji również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd ten wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przepis ten określa zatem trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów, tj.:

1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.,

2) władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz

3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

W niniejszej sprawie Sąd uznał za bezsporne, że ulica S. w Katowicach w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, na mocy uchwały Nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6, poz. 112). Za niesporne też przyjął, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Ł.M.

Sąd pierwszej instancji podkreślił jednak, że dla nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], jako zajętej pod drogę publiczną, konieczne jest wykazanie, iż łącznie spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Jego zdaniem w sprawie tej – wbrew twierdzeniom organów – materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania obu decyzji, nie pozwala na przyjęcie, iż spełniona została przesłanka zajęcia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 994 m² w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Ustalenia organów, co do spełnienia tej przesłanki, Sąd uznał za dowolne, a zatem dokonane z naruszeniem przepisu art. 80 k.p.a.

Organy obu instancji stwierdzając, że działka nr [...] o powierzchni 994 m² położona w Katowicach, [...], zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, ulicę S.oparły się na treści oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach z dnia 1 lipca 2013 r. oraz treści mapki stanowiącej załącznik do tego pisma, która, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, uznana została przez organ II instancji za mapę zasadniczą.

WSA w Warszawie zaznaczył, że wbrew twierdzeniom organu, załączona mapka (szkic) nie stanowi mapy zasadniczej, przez którą zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. Z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozumie się wieloskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także uzbrojenia terenu, nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Załączony do pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach z dnia 1 lipca 2013 r. szkic z zaznaczoną kolorem działką nr [...] nie jest dokumentem urzędowym i nie stanowi dowodu potwierdzającego stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Z treści tej mapki nie wynika, aby pochodziła z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a zatem, aby sporządzona została przez osobę uprawnioną w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, i aby potwierdzenia za zgodność ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. dokonał uprawniony geodeta. Załączona do pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach mapka z kolorowym zaznaczeniem działki nr [...] nie zawiera opisu źródła pochodzenia, a adnotacja o tym, że działka nr [...] jest zajęta pasem drogi publicznej ul. S. w Katowicach na dzień 31 grudnia 1998 r. dokonana została przez starszego referenta ds. technicznych Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach.

W rezultacie, w ocenie WSA, mapka, na którą powołały się organy w niniejszej sprawie, nie ma mocy dowodowej i nie wskazuje stanu zajęcia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Wobec powyższego stwierdził, iż organy nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono przepis art. 7 k.p.a. W sprawie tej materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, czym naruszono przepis art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaś ocena dokonana przez organy obu instancji, na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, okazała się dowolna. Sąd wskazał, że zgromadzony materiał nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż wykazano spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości, o której mowa w sprawie, pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Wobec niewykazania, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. za przedwczesne uznał wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Nabycie nieruchomości na podstawie powołanego przepisu stanowi w istocie faktyczne wywłaszczenie. Fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie może pozostawiać wątpliwości. Sąd podkreślił przy tym, że okoliczność, iż strona postępowania administracyjnego nie podnosi w jego toku konkretnych zarzutów, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku należytego rozpatrzenia sprawy w obu instancjach.

Odnosząc się ustaleń organów w zakresie przesłanki władania działką nr [...] przez Gminę Miasto Katowice w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż wykazy dróg publicznych, na których w tym zakresie oparły się organy, nie zawierają ani adnotacji o dacie, na jaką zostały sporządzone, ani wskazania podmiotu sporządzającego te wykazy. Wskazał ponadto, iż wykaz dróg z kanalizacją deszczową przed dniem 31 grudnia 1998 r., na który organ powołał się w zaskarżonej decyzji, wymienia ulicę S. "od torów kolejowych PKP do ślepa ulica". Wobec braku mapy zasadniczej nie sposób ustalić przebiegu ulicy, oraz tego, czy ulica S. w części ujętej w tym wykazie przebiegała w dniu 31 grudnia 1998 r. przez działkę nr [...].

Prawidłowo natomiast organ wskazał w ocenie Sądu, że kwestia odszkodowania, którą strona podnosiła w odwołaniu, stanowi odrębne zagadnienie i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Ponownie rozpoznającemu sprawę organowi Sąd nakazał podjęcie wszelkich działań mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego na dzień 31 grudnia 1998 r., a następnie wszechstronnie rozważenie całego należycie zgromadzonego materiału dowodowego. Zaznaczył, że obowiązkiem organu – w odniesieniu do przesłanki zajęcia nieruchomości – jest ustalenie, w jakich granicach w dniu 31 grudnia 1998 r. przebiegała ulica S. w Katowicach i czy w jej granicach w tym dniu znajdowała się działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Rozważając wszechstronnie cały zgromadzony materiał dowodowy, organ ma ocenić, czy spełnione zostały łącznie wszystkie ustawowe przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, w tym przesłanka władania w dniu 31 grudnia 1998 r. działką nr [...] przez Gminę Miasto Katowice.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się opinia w sprawie [...] z dnia 8 listopada 2013 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę. Zadaniem opiniującego było – jak wynika z przedmiotu zakresu tej opinii – przygotowanie opinii w sprawie odwołania H.J. w zakresie zaistnienia przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz sprawowania władztwa publicznoprawnego. Geodeta sporządzający opinię wskazał, że w sprawie tej przesłanka władztwa i zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną została spełniona na podstawie oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach z dnia 1 lipca 2013 r. oraz mapy zasadniczej, na której widnieje adnotacja zarządcy drogi, że stan na niej uwidoczniony jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.

WSA w Warszawie zaznaczył, że zarówno z akt postępowania administracyjnego, jak i z treści tej opinii, którą następnie powtórzono w treści decyzji organu odwoławczego, w żaden sposób nie wynika, aby można było przyjąć, iż stanowi ona dowód w sprawie, a jej sporządzenie nastąpiło w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W sprawie nie miał też zastosowania przepis art. 106 k.p.a.

Sąd podkreślił w związku z powyższym, że dokonanie w postępowaniu odwoławczym ustaleń, co do spełnienia przesłanek ustawowych określonych w przepisie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, w tym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i władania tą nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r., należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Niedopuszczalne jest tym samym scedowanie przez organ administracji na jakikolwiek podmiot trzeci oceny w zakresie spełnienia przesłanek ustawowych, a następnie oparcie decyzji organu na treści opinii podmiotu trzeciego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Władcze rozstrzyganie w indywidualnej sprawie administracyjnej, na gruncie k.p.a., oznacza obowiązek dokonania wykładni i zastosowania znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa administracyjnego materialnego przez organ administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, stawiając w niej orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, ze organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do działki nr [...] o pow. 994 m² przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Po drugie, naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem wszystkich dowodów oraz całokształtu okoliczności sprawy.

Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez wadliwe zarzucenie organom zastosowania ww. regulacji, pomimo łącznego wykazania wszystkich przesłanek warunkujących przejścia prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Gminy Miasta Katowice.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z wydruków ze strony Internetowej Mapy systemu Informacji Przestrzennej Katowic Urzędu Miasta Katowice, przedstawiających ortofotomapę na 1998 r. na okoliczność potwierdzenia prawidłowości ustaleń organów obu instancji w zakresie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Zwrócił się także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w aktach sprawy znajduje się dokument urzędowy – wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., w którym działka nr [...] została oznaczona jako użytek drogowy. Skoro jest to zaś dokument urzędowy, to stanowi urzędowe potwierdzenie tego, że przedmiotowy grunt zajęty był pod drogę według stanu we wskazanej dacie. W toku postępowania żadna ze stron tego nie podważała. Sąd pierwszej instancji zdaniem kasatora nie odniósł się do tego dokumentu.

Kolejno skarżący kasacyjnie wskazał, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że na działce nr [...] znajdowały się elementy infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w postaci pasa jezdni, pasa zieleni izolacyjnej oraz pobocza.

Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że działka znajdowała się we władaniu publicznym w relewantnej dacie, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wykazów dróg publicznych przesłanych przy pismach Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach z dnia 22 listopada 2001 r., L.dz.Dw/WI/7070/01/JF oraz z dnia 5 grudnia 2001 r. L.dz. DW/WI/7453/01/JF., z których wynika, że Miasto Katowice utrzymywało oświetlenie uliczne i kanalizację deszczową między innymi na ulicy S. w okresie przed dniem 31 grudnia 1998 r. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się przy tym do oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach z dnia 1 lipca 2013 r., w którym wskazano, że w tej dacie działka pozostawała we władaniu Gminy, polegającym na wykonywaniu przez Zarząd prac związanych z naprawą nawierzchni jezdni, chodnika, regulacją krawężników i utrzymaniem zieleni, a przez Wydział Gospodarki Komunalnej prac związanych z utrzymaniem czystości jezdni i odśnieżaniem.

Skarżący kasacyjnie zwrócił wreszcie uwagę, że po wydaniu decyzji uzyskał informacje o istnieniu ortofotomapy obrazującej przebieg ul. S. według stanu z 1998 r. potwierdzającej ustalenia organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał zarówno pierwszy, jak i drugi zarzut skargi kasacyjnej. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie, że doszło w sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, ze organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do działki nr [...] o pow. 994 m² przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czym Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie – z pominięciem wszystkich dowodów zebranych przez organ oraz całokształtu okoliczności sprawy.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Regulacje te determinują konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej, co znaleźć powinno odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ dochował w tym zakresie obowiązkom wynikającym z przytoczonych przepisów prawa.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). W niniejszej sprawie kluczowy jest zatem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Tym samym organ, dla zastosowania wskazanego przepisu, musi ustalić, czy dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czyją własność stanowiła, oraz czy była zajęta pod drogą publiczną i w jakim zakresie. Podkreślić należy, że wskazany przepis nie ustanawia odmiennych reguł dowodowych niż wynikające z k.p.a. W konsekwencji wolno organowi, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie zaznaczyć wypada, że w świetle art. 80 k.p.a. organ cieszy się prawem tzw. swobodnej oceny dowodów (zob. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 579; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 353). Polega ono na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny (por. E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1964, s. 115). Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom (por. A. Wiktorowska, w: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wskazując, że oparte były one na ustaleniach faktycznych wynikających z wadliwego dowodu – mapy stanowiącej załącznik do pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach z dnia 1 lipca 2013 r., która – jak wskazał ten Sąd – nie stanowi mapy zasadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), nie została sporządzona przez uprawnionego geodetę, jak również nie jest dokumentem urzędowym, wobec czego nie stanowi dowodu potwierdzającego stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. i nie ma mocy dowodowej. Dodatkowo Sąd wskazał, że za wystarczający dowód nie mogą zostać uznane wykazy dróg publicznych, gdyż nie zawierają ani adnotacji o dacie, na jaką zostały sporządzone, ani wskazania podmiotu sporządzającego te wykazy, jak również są nazbyt ogólne – wymieniają ulicę S. "od torów kolejowych PKP do ślepa ulica", z czego w ocenie tego Sądu nie można ustalić jej przebiegu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji uchybił art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. wadliwie oznaczając dowody i nie dostrzegając innych źródeł dowodowych znajdujących się w aktach sprawy, mogących wskazywać na zaistnienie przesłanek do zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przy tym ich spełnienie organ może wykazywać przez wnioskowanie niewprost, indukcyjnie, opierając się na kilku źródłach dowodowych, niekoniecznie dokumentach urzędowych – jeżeli tylko pozwalają one na wyprowadzenie logicznych wniosków, relewantnych dla załatwienia sprawy. W tym kontekście wytknąć należy kilka uchybień dotyczących przeprowadzonej oceny postępowania wyjaśniającego organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r. dla województwa śląskiego, gminy Katowice, jednostki ewidencyjnej L. (K.M. [...]). Wskazano w nim pod rejestrem nr 21, że działka nr [...] o powierzchni wywłaszczonej zaskarżoną decyzją (994 m²) stanowi użytek "Dr." (tj. drogowy), którego właścicielem jest Ł.M. Wypis ten sporządził S. D., zaś podpisany został własnoręcznie przez p.o. Kierownika referatu Zasobu Skarbu Państwa E.M. Jest to zatem dowód na okoliczność drogowego użytkowania wskazanej nieruchomości.

Po drugie, Sąd pierwszej instancji niezasadnie odmówił mocy dowodowej znajdującemu się w aktach administracyjnych odpisowi z księgi wieczystej Kw numer [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Katowicach (dz. [...]), potwierdzającemu powierzchnię i kształt nieruchomości nr [...], znajdującej się we własności Ł.M., na podstawie wymienionych w nim aktów i poświadczeń. Dokonane w tym odpisie oznaczenie nieruchomości oparte zostało na mapie 83 dla działek nr [...]. Przedstawiająca je mapa znajduje się również w aktach sprawy, zaś działka objęta decyzją została oznaczona na niej kolorem żółtym. Widnieje na niej pieczątka "Za zgodność z oryginałem Miejski Zarząd Dróg i Mostów w Katowicach", jak również "Działka nr [...] wskazana na niniejszej mapie jest zajęta pasem drogi publicznej ul. S. w mieście Katowice na dzień 31.12.98 r." pod czym podpisał się Starszy Referent ds. Technicznych Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Katowicach J.F. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakich konkretnie elementów prawnej definicji mapy zasadniczej wskazana mapa nie spełnia. Ponadto, w świetle art. 75 § 1 k.p.a., aby sąd administracyjny mógł odmówić uwzględnienia dowodu przeprowadzonego na etapie postępowania administracyjnego, to wykazać powinien, że nie przyczynia się on do wyjaśnienia sprawy lub dowód ten jest sprzeczny z prawem. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie tego jednak nie wykazał.

Oba powyższe źródła dowodowe Sąd pierwszej instancji powinien był przy tym ocenić pod kątem tego, czy stanowią one dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., będące dowodem tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wówczas bowiem dla obalenia ich mocy dowodowej konieczne było istnienie stosownych dowodów przeciwko treści tych dokumentów, jak wymaga tego art. 76 § 3 k.p.a.

Co więcej, Sąd pierwszej instancji uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do mapy zawartej przy piśmie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach z dnia 1 lipca 2013 r., gdy obiekt taki nie istnieje – pismo to nie zawiera wszak załącznika w postaci mapy. W aktach administracyjnych są trzy mapy – (1) załączona do pisma z dnia 28 sierpnia 2000 r., (2) przy odpisie z księgi wieczystej Kw numer [...] oraz (3) Internetowa Mapa Katowic z dnia 10 lipca 2013 r. Jak się wydaje, to do tej drugiej Sąd formułował swoje uwagi, wadliwie ją jednak oznaczając, co może świadczyć o niedość wnikliwej kontroli przeprowadzonej przez ten Sąd.

Wreszcie, po trzecie, Sąd pierwszej instancji nie uznał za dowód opinii biegłego w sprawie [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż A.S., w której geodeta potwierdza ustalenia organu. Sąd ten nie wyjaśnił jednak, dlaczego uważa, że opinia ta nie stanowi dowodu w sprawie, a jej sporządzenie nie nastąpiło w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, gdy przecież znajduje się w aktach administracyjnych i oznaczona jest numerem sprawy, a wreszcie odnosi się do niej opisany zakres opinii. Sąd nie wskazuje, w jakim innym celu, niż jako uzupełniający środek dowodowy mogła ta opinia zostać sporządzona na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Powtórzyć też wypada, że świetle art. 75 § 1 k.p.a. sąd administracyjny mógł odmówić uwzględnienia tego dowodu tylko wykazując, że nie przyczynia się on do wyjaśnienia sprawy lub jest sprzeczne z prawem. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie tego jednak nie uczynił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnienie powyższych dowodów miało potencjał doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że uchybienia wytknięte pod adresem znajdującego się w aktach wykazu dróg publicznych czy mapy – nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro na podstawie źródeł dowodowych znajdujących się w aktach administracyjnych ustalić można stan faktyczny sprawy pozwalający na zastosowanie przez organ art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Wskazane dowody podlegały, jak wspomniano, swobodnej ocenie przez organ, wynikającej z art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji powinien był zaś rozważyć, czy poczynione w jej ramach ustalenia organu są dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom, gdyż tylko wówczas mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji. Kwestia ta będzie zatem podlegała weryfikacji tego Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem uzasadnienia decyzji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zaś zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on bowiem przedwczesny. Wobec zasadności pierwszego i drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy oraz zebranych dowodów, nie sposób rozważać na tym etapie prawidłowości oceny zastosowania przez organ art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ta wymaga bowiem uprzedniego potwierdzenia, że stan faktyczny, w którym przepis ten znaleźć ma zastosowanie, został ustalony prawidłowo i w dostatecznie wyczerpujący sposób, co będzie dopiero przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego skargę. Dotychczas Sąd ten nie wypowiedział się co do tego, czy prawidłowo organy stwierdziły, że objęta sprawą działka znajdowała się we władaniu publicznym w relewantnej dacie, jak również względem wszystkich dowodów mających to w ocenie organu potwierdzać. Sąd pierwszej instancji poprzestał bowiem na kwestiach dotyczących dowodów określających przebieg ulicy S. w Katowicach w dniu 31 grudnia 1998 r. i tego, czy w jej granicach w tym dniu znajdowała się działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy.

Końcowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za potrzebne dopuszczenia na etapie postępowania kasacyjnego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z wydruku ortomapy na rok 1998 r., nie zaistniały bowiem po stronie Sądu istotne wątpliwości w rozumieniu tego przepisu, dla wyjaśnienia których ów dowód byłby niezbędny.

Mając wszystko powyższe na uwadze, stosując art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie orzekł o kosztach postępowania administracyjnego na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.