Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 90/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzono organowi grzywnę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.a.r.l. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 175/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i 4 i w tym zakresie stwierdza, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierza Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz [...] S.a.r.l. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez [...] w Luksemburgu, jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 175/15, którym po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania:

1. stwierdzono bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy;

2. stwierdzono, że bezczynność zaskarżonego organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa;

3. umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania zaskarżonego organu do wydania orzeczenia;

4. oddalono skargę w pozostałym zakresie;

5. zasądzono od organu na rzecz skarżącego 357 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 383/13, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę położoną Warszawie w Dzielnicy Wilanów, oznaczoną jako działka nr 7/66, o pow. 0,1013 ha, z obrębu [...], przy ul. [...], wydzieloną z działki nr 7/43 decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

W toku tego postępowania skarżący podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 798/10, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11, oddalającym skargę kasacyjną, przy analogicznym stanie prawnym przesądził, że jego poprzednikowi prawnemu – [...] S.A. przysługiwało odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, dlatego dalsza bezczynność organu w tym przedmiocie stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że kwestia bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy, w sprawie analogicznej do przedmiotowej, była również rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 23 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 117/13, uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że po odmownej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie odszkodowania toczyło się postępowanie administracyjne i już w toku tego postępowania prowadzono uzgodnienia z zespołem negocjacyjnym. Ponadto strona skarżąca argumentowała, że obrót wierzytelnością nie oznacza konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego, gdyż nabywca wchodzi w miejsce zbywcy we wszystkie prawa i obowiązki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 383/13, zwrócił uwagę, że w trakcie trwania postępowania sądowego Prezydent m. st. Warszawy wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie, co oznacza, że na dzień rozpoznania skargi organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem w czasie zawieszenia postępowania administracyjnego nie można zasadnie twierdzić o bezczynności organu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I OSK 563/14, uchylił opisany wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że wskutek nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., (obie nowele weszły w życie w 2011 r.), rozszerzono katalog środków służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaistniały, oraz czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że w praktyce sądów administracyjnych wydanie przed organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, traktowane jest jako niestanowiące przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny. Wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o tym, czy bezczynność miała miejsce i czy cechowało ją rażące naruszenie prawa. W sytuacji zatem, gdy Sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to Sąd nie jest zwolniony od oceny, czy w toku całego postępowania doszło do bezczynności lub przewlekłości w działaniach organu. W szczególności konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, którego okresu nie wlicza się do terminów ustawowych przewidzianych na załatwienie spraw.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględnił skargę we wskazanym na wstępie zakresie i podniósł, że skarżący [...] S.A. w Warszawie wszedł w prawa i obowiązki [...] S.A jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.). Z kolei [...] S.A. nabył roszczenia od [...] S.A. Obrót wierzytelnością nie oznacza zaś konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego przez nabywcę wierzytelności, wchodzi on bowiem w miejsce zbywcy we wszystkie jego prawa i obowiązki. Dalej podniósł, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, dlatego w dalszym toku postępowania niezbędne było wzięcie pod uwagę treści wyroku kasacyjnego. Przed wydaniem postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie zawieszenia postępowania, strony kwestię tę uczyniły przedmiotem negocjacji. Pismem z 23 listopada 2011 r. spółka [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei [...] S.A. w Warszawie wystąpił 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji, w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności na raty oraz nadania jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 17 maja 2012 r. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wydanie decyzji o odszkodowaniu. W dniu 31 maja 2012 r. organ zwrócił się do [...] Sp. z o.o. o uzupełnienie wniosku z 17 maja 2012 r. o brakujące dokumenty. Pismem z 27 lipca 2012 r. organ wystąpił do [...] Sp. z o.o. w celu wyjaśnienia przedmiotu zawartej umowy z [...] S.A. (o czym Spółka poinformowała organ pismem z dnia 23 lipca 2012 r.). Spotkanie między przedstawicielami stron sporu odbyło się 23 sierpnia 2012 r., a zarządzeniem z [...] października 2012 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy powołał zespół negocjacyjny, który spotkał się 24 października 2012 r., czego nie negują strony postępowania (mowa jest o tym np. w piśmie Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami z 16 maja 2013 r. oraz we wniosku [...] z 4 lutego 2013 r.). Ponadto wobec wątpliwości dotyczących propozycji, organ pismem z 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach, z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Podniesiono, że sąd wieczystoksięgowy odmówił wykreślenia z księgi wieczystej wcześniejszego użytkownika wieczystego i Skarbu Państwa, jako właściciela oraz wpisania Miasta st. Warszawy w charakterze właściciela działki wydzielonej pod drogę publiczną. Organ w toku postępowania zwracał uwagę, że Bank jest nowym podmiotem, z którym należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania - etap uzgodnień. W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami z 6 lutego 2013 r., skierowane do Prezesa Zarządu [...] S.A., dotyczące warunków spłaty odszkodowania (pisma znajdują się w teczce 1/1 akt administracyjnych, nieopatrzonej numerami kart). Skarżący w piśmie procesowym z 29 października 2013 r. (karta 131 tomu I akt sądowych) wskazał, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań, poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej, a rozmowy z zespołem negocjacyjnym były prowadzone w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Ze względu na kilkumiesięczną bezczynność zespołu, skarżący pismem z 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do dnia 31 stycznia 2013 r., pod rygorem odstąpienia od rozmów. Wobec braku odpowiedzi skarżący złożył zażalenie na bezczynność. Organ w 2013 r., przed wydaniem postanowienia z dnia 15 listopada 2013 r., nie podejmował działań zgodnie z wymogami art. 35 K.p.a. i pozostawał w bezczynności, bowiem między kolejnymi pismami organu istniały kilkumiesięczne przerwy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, czego jednak w rozpatrywanej sprawie organ nie dopełnił, co dodatkowo świadczy o bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego, skoro podejmowane były określone działania. W sprawie nie wystąpiła bowiem bezczynność rozumiana jako niepodejmowanie działań nakierowanych na załatwienie wniosku i zakończenie sprawy, a podejmowanym czynnościom nie można przypisać charakteru działań pozornych. Z tego względu w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. Niepodejmowanie czynności w przedmiotowym postępowaniu we wskazanym wyżej okresie, choć naganne, nie było nadmierne. Niewątpliwie bezczynność wiązała się z prowadzeniem wielu postępowań prowadzonych w tym samym czasie wobec strony skarżącej, koniecznością pozyskania danych (np. dotyczących przejścia wierzytelności i następstwa prawnego), jak również charakteru sprawy, tj. prób uzgodnienia stanowiska ze stroną skarżącą, w tym w zakresie zaproponowanego niestandardowego sposobu przedmiotowego rozliczenia w postaci kupna od m. st. Warszawy udziałów w spółce jako jego pierwszego etapu i nadania wierzytelności charakteru zobowiązania pozabudżetowego. Nie zaistniała sytuacja mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, jak również niepodejmowania jakichkolwiek działań, w czym przejawiałaby się klasyczna bezczynność, rozumiana jako nieprowadzenie w ogóle postępowania. Taka okoliczność ma wpływ na odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, która zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. nie jest obligatoryjna. Poza kognicją Sądu była ocena legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Postanowienie to w dniu 3 marca 2015 r. zostało uchylone a rozmowy przedstawicieli stron były kontynuowane i wyrażona została wola zawarcia ugody, zależnej m.in. od stanowiska strony skarżącej. W takiej sytuacji nie było postaw do zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie w określonym terminie, mimo bezczynności rozumianej jako niewydanie decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] w Luksemburgu zaskarżono powyższy wyrok w pkt 2, 3 i 4, zarzucając na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, obrazę:

- art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek zastosowania tej regulacji w brzmieniu sprzed nowelizacji kwietniowej;

- art. 149 § 1 i art. 161 § 1 P.p.s.a. na skutek umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy postępowanie nie było bezprzedmiotowe;

- art. 190 P.p.s.a. na skutek wadliwej i sprzecznej z wykładnią NSA interpretacji przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że prowadzenie rozmów ugodowych umożliwia odstąpienie od zobowiązania organu do wydania decyzji;

- art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 K.p.a. na skutek odmowy zobowiązania organu do wydania decyzji mimo upływu 3,5 roku od daty zlożenia wniosku;

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek przyjęcia, że rozmowy ugodowe byy kontynuowane po dniu 3 marca 2015 r.;

- art. 149 § 1b P.p.s.a. na skutek przyjęcia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2, 3 i 4 oraz o rozpoznanie skargi i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie stosownej grzywny lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnosiła też o zasądzenie kosztów postępowania.

Dodatkowo podniosła, że na skutek nabycia od [...] S.A. w Warszawie wierzytelności związanej z ustaleniem i wypłatą pełnej kwoty odszkodowania za wygaśnięcie spornego prawa użytkowania wieczystego, ma prawo występowania w postępowaniu jako jego uczestnik i zgłasza tym samym swój udział w tym postępowaniu.

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony wyrok nie realizuje celu wskazanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 września 2014 r., w postaci zapobieżenia opieszałości organu w zakresie prowadzonej sprawy. Wadliwie przyjęto w nim w szczególności, że rzekome prowadzenie rozmów dotyczących ewentualnego zawarcia ugody stoi na przeszkodzie zobowiązaniu organu do merytorycznego załatwienia sprawy. Rozmowy te prowadzone były niezależnie od toczącego się postępowania administracyjnego i nie miały charakteru rokowań, o których mowa w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Sąd nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że rozmowy były kontynuowane a strony wyraziły wolę zawarcia ugody, chociaż po uchyleniu postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie żadnych rozmów nie prowadzono. Po tej dacie organ nie podjął żadnych czynności nakierowanych na rozpatrzenie wniosku. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przepis art. 149 § 1 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, bezwzględnie obliguje Sąd do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Tylko w przypadku wydania aktu możliwe było umorzenie postępowania. Dodatkowo Sąd naruszył przepis art. 161 § 1 P.p.s.a., gdyż wobec nie wydania przez organ rozstrzygnięcia postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Wadliwie też zastosował przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie nowelizacji z dnia 9 kwietnia 2015 r., zamiast w brzmieniu dotychczasowym, nie przewidującym różnych wariantów rozstrzygnięcia sprawy i wprost obligującym do zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu. Naruszono przy tym związanie wykładnią zastosowana przez NSA w wyroku kasacyjnym, gdyż Sąd ten wywiódł, że odmowa zastosowania środka przewidzianego w art. 149 § 1 P.p.s.a. jest dopuszczalna jedynie, gdy jego wydanie jest niemożliwe, a nie - jak uznał to Sąd I instancji - niecelowe. Znaczny okres zwłoki po stronie organu powinien skutkować uznaniem bezczynności jako cechującej się rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie Sąd nie wziął też pod uwagę braku czynności procesowych organu po odwieszeniu postępowania.

Skarżąca kasacyjnie spółka przedłożyła ponadto dokumenty wskazujące na to, że jest następca prawnym skarżącego [...] S.A. w Warszawie, w zakresie roszczenia o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość drogową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Nie jest w sprawie też okolicznością sporną, że organ administracyjny rozpoznający sprawę dopuścił się bezczynności. Zaskarżony wyrok w części ustalającej tę okoliczność nie został bowiem przez Prezydenta m. st. Warszawy podważony – nie wniósł on w tym zakresie skargi kasacyjnej, nie dotyka też go w tym zakresie omawiana skarga kasacyjna. Bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w art. 35 K.p.a. Jak wskazuje na to regulacja przepisu art. 36 K.p.a., wedle którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić stronę, ustawa dopuszcza możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych. Jednakowoż takie działanie winno mieć swoją uzasadnioną przyczynę i należy ją podać w motywach odpowiedniego postanowienia. Natomiast poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2240/15 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".

W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niewydaniem przez organ decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość - działkę gruntu nr 7/66 o powierzchni 0,1013 ha z obrębu [...], położoną w Dzielnicy Wilanów Miasta Stołecznego Warszawy. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust.1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zauważyć należy, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich ma charakter cywilnoprawny i polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wszczęte przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na wniosek strony postępowanie powinno zatem doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, określonego na zasadach ogólnych. Postępowanie to powinno - co do zasady - zakończyć się poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a.

W niniejszej sprawie jest bezsporne i to, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, do dnia wydania zaskarżonego wyroku (do 10 września 2015 r.) nie zostało przez Prezydenta m.st. Warszawy załatwione. Determinowało to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uznania skargi na bezczynność organu za uzasadnioną. Jak wyżej wskazano dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Skoro decyzja w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie została wydana, a równocześnie nie istniała jakakolwiek przeszkoda procesowa do jej wydania, to zgodzić się należało ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że obowiązkiem Sądu było zastosowanie regulacji art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wywód Sądu jakoby pomiędzy stronami (organem a [...] SA w Warszawie) toczyły się rokowania lub podejmowane są próby zawarcia ugody, nie znajduje oparcia w materiałach sprawy. Co prawda w dniu 12 października 2012 r. powołano Zespół Negocjacyjny, ale skoro działo się to kilka lat po formalnym wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, to te działania nie miały wpływu na terminowość załatwienia sprawy administracyjnej. Utworzenie wspomnianego Zespołu nie spowodowało powrotu sprawy na etap pierwszy - uzgodnieniowy, podczas którego nie znajdują zastosowania zasady i terminy postępowania administracyjnego. Prowadzone w sprawie negocjacje nie mogą więc usprawiedliwiać pozostawania przez organ w bezczynności w i przedmiocie załatwienia wniosku Spółki. Poszukiwanie sposobu ustalenia wysokości odszkodowania i sposobu jego wypłaty nie może podważyć poglądu o bezczynności organu, gdyż nie skutkuje ono przedłużeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Również duża ilość działek nie ma znaczenia dla czasu trwania postępowania w tej sprawie. Podobnie rzecz się ma z negocjacjami, które nie były prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Takie stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 461/14, oraz z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 416/14, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK: 2236/15 do 2240/15 (publ. w CBOSA) w analogicznych sprawach. Ugoda administracyjna w rozumieniu art. 13 § 1 K.p.a. może zostać zawarta wyłącznie między stronami o spornych interesach, zatem generalnie nie jest to możliwe między stroną i organem, lecz instytucja ta może mieć zastosowanie do uzgodnienia między organem a stroną pewnej kwestii, jak w niniejszej sprawie i skutkować wydaniem postanowienia lub wykreowaniem środka dowodowego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012 r., str. 81 i n.). Jednakowoż prowadzenie negocjacji ugodowych nigdy samo przez się nie ekskulpuje organu od zawinienia w uchybieniu terminom załatwienia sprawy, bo rozmowy w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji, skoro z zasady ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy (art. 13 K.p.a.). Skoro w sprawie do tego nie doprowadzono, to ta okoliczność nie podważa konkluzji Sądu I instancji o bezczynności organu w sprawie, ale i nie usprawiedliwia stanowiska tego Sądu, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strony jednak wskazały i przedłożyły decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 września 2016 r., wydaną w sprawie. W takim wypadku wydanie przez NSA rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 188 P.p.s.a. okazało się zbędne, co skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. Zachodzi zatem szczególny wypadek, gdy mimo, że zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania okazał się usprawiedliwiony, uchybienie procesowe objęte tym zarzutem nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji umorzył bowiem w tym zakresie postępowanie z innych przyczyn, ale wobec wydania przez organ decyzji w sprawie, w postępowaniu kasacyjnym również nie mogło dojść do merytorycznego rozstrzygnięcia o obowiązku wydania aktu w określonym czasie. Tym samym zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należało przyjąć, że uchybienie Sądu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy i w tej części Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był skargę kasacyjną oddalić.

Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (w skardze kasacyjnej prawdopodobnie omyłkowo powołano art. 149 § 1b) na skutek nie stwierdzenia że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wykładnia językowa przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. wskazuje, że stwierdzenie ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez organ administracji, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ma charakteru bezwzględnego. Tym samym pojęcie rażącego naruszenia prawa pozostaje kategorią indywidualną i konkretną, która każdorazowo musi zostać odniesiona do sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Innymi słowy, sąd musi dokonać oceny, czy niedochowanie terminu załatwienia sprawy w ramach zawisłej przed nim sprawy o przewlekłość postępowania lub bezczynność organów administracji publicznej, może zostać zakwalifikowane jako działanie wyczerpujące przesłankę rażącego naruszenia prawa. Konsekwentnie ocena, czy organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa, musi odbywać się z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim stopnia zawinienia organu. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce w sytuacji, gdy z dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie wynikają żadne okoliczności usprawiedliwiające opieszałość działania organu i brak aktywności w procesie.

W świetle powyższego, stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa jest nieuprawnione. Nawet gdyby pominąć znaczny okres czasu, jaki upłynął od daty wniesienia przez jednego z poprzedników skarżącej kasacyjnie strony ([...] S.A. w Warszawie) żądania wypłaty odszkodowania (od 2 czerwca 2010 r.) do daty ostatecznego załatwienia przez organ kwestii związanych z żądaniem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to należy dostrzec, że w sposób arbitralny, bez podania konkretnych okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji z art. 36 § 1 K.p.a.: "O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy", Prezydent m. st. Warszawy zaprzestał podejmowania jakichkolwiek czynności od chwili wyeliminowania z obiegu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz nie wyjaśnił stronie, w trybie tego przepisu, przyczyn zwłoki i nie wskazał czasu w jakim sprawa zostanie zakończona. Braku jakichkolwiek czynności o charakterze procesowym ze strony organu nie może usprawiedliwiać brak aktywności strony w zakresie ewentualnego ugodowego załatwienia sprawy. W takich okolicznościach przepis art. 149 § 1a P.p.s.a., wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, winien mieć zastosowanie.

Bezpośrednia konsekwencją stwierdzonej bezczynności i jej rażącego charakteru winno być - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zastosowanie regulacji art. 149 § 2 P.p.s.a. i wymierzenie grzywny. Grzywna ta ma charakter uznaniowy, a jedynym kryterium, jakie musi być spełnione, aby móc wymierzyć grzywnę w granicach wynikających z tego przepisu, jest niedotrzymanie przez organ administracji terminu załatwienia sprawy mimo niewystępowania okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 K.p.a. Represyjno – prewencyjny charakter grzywny powoduje, że nie może mieć ona charakteru symbolicznego i winna obligować organ do takiej organizacji pracy i takiego procedowania, by na przyszłość nie dochodziło do podobnych przypadków niczym nie uzasadnionej opieszałości. Grzywna w rozmiarze 1.000 zł zdaniem Sądu wymogi te spełni.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.